בג"ץ 21185-05-26 — דרור מילר נ. הכנסת

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 21185-05-26 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט חאלד כבוב העותר: דרור מילר נגד המשיבים: 1. הכנסת 2. שר האוצר עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותר: בשם המשיבה 1: בעצמו עו"ד פנחס גורט בשם המשיב 2: עו"ד ערין ספדי-עטילה פסק-דין הנשיא יצחק עמית: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת הכנסת לבטל את צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' 2), התשפ"ו-2025 (להלן בהתאמה: החלטת הביטול הראשונה ו-הצו הראשון). העותר מבקש כי נקבע שהחלטת הביטול הראשונה התקבלה בחלוף המועד הסטטוטורי לעשות כן ומבלי שהתפרסמה ברשומות, ולכן היא חסרת תוקף – כך שהצו הראשון עומד בתוקפו. 1. מבלי להידרש למלוא השתלשלות האירועים שברקע העתירה, שאינם שנויים במחלוקת, די לציין כי ביום 23.12.2025 חתם המשיב 2, שר האוצר, על הצו הראשון, אשר תיקן את פרט 98.02 לתוספת הראשונה לצו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין, התשע"ז-2017 והעלה את תקרת הפטור ממס על ייבוא אישי של טובין מ-75 דולר ל-150 דולר. בהתאם להוראות סעיף 2(ב) לחוק מסי מכס ובלו (שינוי התעריף), התש"ט-1949 (להלן: חוק מסי מכס), צו המפחית מס עומד בתוקפו אלא אם בוטל בהחלטת הכנסת בתוך חודשיים מיום פרסומו, ובלבד שימי פגרות הכנסות לא יבואו במניין הזמנים. המועד החוקי האחרון לביטול הצו הראשון עמד אפוא על יום 23.2.2026. זמן קצר לאחר מכן, הוחלט בוועדת הכספים של הכנסת לקיים דיון במליאת הכנסת לשם ביטולו. 2. אף על פי כן, בפועל רק ביום 23.2.2026 (הוא כאמור היום האחרון האפשרי לביטול הצו לפי סעיף 2(ב) לחוק מסי מכס) החל הדיון במליאת הכנסת בביטול הצו הראשון בשעה 19:27. ההצבעה במליאה, שבסופה הצביעו 59 חברי כנסת בעד ביטול הצו הראשון ו-25 חברי כנסת הצביעו נגד ביטולו, הסתיימה דקות ספורות לאחר חצות הלילה, קרי בתאריך 24.2.2026. למען שלמות התמונה יצוין, כי בסמוך לחתימת הצו הראשון הגישה לשכת המסחר תל אביב והמרכז עתירה לביטולו, שבגדרה טענה כי הוא לוקה בפגמים מינהליים וחוקתיים. עתירה זו נמחקה בהסכמה לאחר ביטולו (בג"ץ 65983-12-25 לשכת המסחר תל אביב והמרכז נ' שר האוצר (30.3.2026)). בהמשך להחלטת הביטול הראשונה, באותו היום, חתם שר האוצר על צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' 4), התשפ"ו-2026, שהעלה פעם נוספת את הפטור ממס על ייבוא אישי, אך הפעם לסכום של 130 דולר (כאמור, במקום 75 דולר) (להלן: הצו השני). על רקע חתימת הצו השני, הגישה לשכת המסחר תל אביב והמרכז עתירה נגד שר האוצר וגורמים נוספים, שבגדרה עתרה לביטול הצו השני בטענה כי בחתימתו פעל שר האוצר בחוסר תום לב מינהלי ודיוני משעה שחתר תחת סמכות הפיקוח הפרלמנטרי שהעניק המחוקק לכנסת, בניסיון לעקוף את החלטת הכנסת לבטל את הצו הראשון (בג"ץ 82391-02-26 לשכת המסחר תל אביב והמרכז נ' שר האוצר (17.6.2026) (להלן: עניין לשכת המסחר)). בהמשך לכך, התכנסה ועדת הכספים של הכנסת לדון בעניינו של הצו השני וכן ניסתה לקיים מגעים עם גורמים במשרד האוצר לצורך הגעה להסכמות בעניין זה. ואולם, משעה שלא הצליחו להגיע להסכמות, לאחר פגרת הכנסת ובעוד שהעתירה האמורה תלויה ועומדת, הצביעה הכנסת ביום 1.6.2026 על ביטולו של הצו השני והחליטה לבטל גם אותו (להלן: החלטת הביטול השנייה). נוכח החלטת הביטול השנייה, ניתן פסק דין שהורה על מחיקת העתירה בעניין לשכת המסחר תוך חיוב המשיבים בהוצאות לטובת העותרת "בהינתן שהעתירה הציפה שאלה ראויה". כתוצאה מהחלטה זו, המצב המקורי, שבו מוקנה פטור ממס על ייבוא אישי עד לתקרה של 75 דולר, חזר לעמוד בתוקפו. 3. בעתירה דנן – שהוגשה כחודשיים לאחר החלטת הביטול הראשונה; למעלה מחודש לאחר שקיימה ועדת הכספים של הכנסת דיון בנוגע לצו השני; ובסמוך להחלטת ועדת הכנסת להעביר את הדיון בביטול הצו השני להחלטת מליאת הכנסת – נטען כי מכיוון שההצבעה על ביטול הצו הראשון הסתיימה בפועל רק לאחר חצות, הרי שהחלטת הביטול הראשונה התקבלה לאחר המועד הקבוע לכך בחוק ודינה בטלות, וכך גם בשל אי פרסומה ברשומות. לטענת העותר, הגם שלאחר החלטת הביטול הראשונה נחתם הצו השני (שבוטל בהמשך אף הוא), אין בכך כדי ללמד שהתשתית העובדתית שבבסיס העתירה איננה רלוונטית עוד. לגישתו, מאחר שהחלטת הביטול הראשונה אינה תקפה, הרי שהצו השני – הגם שצוין בו במפורש כי "במקום '75' יבוא '130'" – הפחית למעשה את תקרת הפטור ל-130 דולר (מ-150 דולר כפי שנקבע בצו הראשון), ובכך הטיל מס על סחורה שעד אותה עת הייתה פטורה ממנו. קרי, לשיטת העותר, הצו השני הוא למעשה צו "שכתוצאה ממנה מוגדל מס", כלשון סעיף 2(א) לחוק מסי מכס, ולכן היה על ועדת הכספים לאשרו בתוך חודשיים מיום פרסומו. משחלפה תקופה זו מבלי שניתן האישור הפוזיטיבי כאמור, סבור העותר כי פקע גם הצו השני מאליו ועל כן הצו הראשון עודנו עומד בתוקפו. 4. המשיבים, הכנסת ושר האוצר, טוענים כי דין העתירה להידחות על הסף. לטענתם, העתירה לוקה בשיהוי ניכר, שכן היא הוגשה בחלוף למעלה מחודשיים ממועד החלטת הביטול הראשונה. עוד נטען, כי מדובר בעתירה תיאורטית על רקע התקנת הצו השני שאיין ממילא את הצו הראשון; וכי העותר לא מיצה הליכים מול הכנסת ביחס לטענה המאוחרת בדבר אי הפרסום של החלטת הביטול הראשונה ברשומות. לגופם של דברים, טוענת הכנסת כי הדיון בביטול הצו הראשון החל כדין בתוך תקופת החודשיים לפי סעיף 2(ב) לחוק מסי מכס, ביום 23.2.2026 בשעה 19:27 בקירוב, וכי אין לפסול את ההצבעה אך בשל גלישתה דקות ספורות לאחר חצות, שכן ההצבעה מהווה חלק בלתי נפרד ממיצוי הדיון שהחל במועדו. לשיטתה, קבלת פרשנות העותר תפגע קשות בסדרי העבודה ובסמכויות הפיקוח של הכנסת על הממשלה, ותאפשר יצירת סחבת מכוונת של שעות ההצבעה. באשר לטענת אי הפרסום ברשומות, טוענת הכנסת כי מסעיף 2(ג) לחוק מסי מכס עולה בבירור שהחלטתה מקבלת תוקף מיד עם קבלתה במליאה ללא קשר למועד פרסומה ברשומות, וכי הוראה ספציפית זו גוברת על הוראות סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] – הקובעת כי: "תקנות בנות-פעל תחיקתי יפורסמו ברשומות, ותחילת תקפן ביום פרסומן, אם אין הוראה אחרת בענין זה". 5. לאחר עיון בעתירה ובתגובות המקדמיות לה, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. כאמור, במוקד העתירה עומדת החלטת הביטול הראשונה שהדיון בה החל ביום 23.2.2026 וההצבעה לגביה הסתיימה דקות ספורות לאחר חצות בתאריך 24.2.2026. ואולם, בפועל, העתירה הוגשה כחודשיים לאחר מכן, כאשר בפרק זמן זה חל שינוי משמעותי במצב הנורמטיבי והעובדתי, אשר נבע מהסתמכות הגורמים השונים ובכלל זה הסתמכותו של שר האוצר על החלטת הביטול הראשונה. כידוע, לבחינת התקיימותו של שיהוי נקבעו בפסיקת בית משפט זה שלושה יסודות שאותם יש לבחון: יסוד "סובייקטיבי", הנוגע לשאלה האם התנהלות העותר מלמדת כי ויתר על בירור טענותיו בערכאות; יסוד "אובייקטיבי", שעניינו בשאלה האם האיחור בהגשת העתירה גרם לשינוי מצב הרשות המינהלית או צדדים שלישיים לרעה, באופן העלול לפגוע באינטרסים ראויים שלהם; והיסוד הנוגע למידת הפגיעה בשלטון החוק ככל שהעתירה לא תידון לגופה (עע"ם קופי טיים בע"מ נ' אחוה המכללה האקדמית לחינוך, פסקה 14 (22.8.2012); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 55 (16.10.2018)). עוד נפסק, "כי מבין שני היסודות הראשונים, עיקר המשקל יינתן לשיהוי האובייקטיבי, כך שגם אם ייקבע שלא חל שיהוי סובייקטיבי בהתנהלותו של העותר, במקרים מסוימים שבהם השיהוי האובייקטיבי הביא לשינוי לרעה במצבם של צדדים אחרים, לפגיעה באינטרסים ראויים להגנה ולנזק משמעותי שהיה נמנע לו הוגשה העתירה במועד – יורה בית המשפט על דחיית העתירה" (בג"ץ אברהם יצחק בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 60 (20.7.2023); וראו גם: בג"ץ פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד, נז(3) 84, 91-90; בג"ץ 2285-93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד, מח(5) 630, 642-641 (1994)). 6. במקרה דנן, בהינתן שינוי הנסיבות והסתמכות הגורמים השונים על תקפותה של החלטת הביטול הראשונה, הרי שהגשת העתירה בחלוף תקופה זו, לוקה בשיהוי ניכר. אמנם, בגדרי העתירה הסביר העותר כי פנה לכנסת כבר בסמוך לקבלת החלטת הביטול הראשונה ואילו הכנסת השיבה לפנייתו רק ביום 30.4.2026 "ומכאן ההתעכבות בהגשת עתירה זו" (סעיף 14 לעתירה). ואולם, אף אם אין לזקוף את ההשתהות לחובתו של העותר, אין בכך כדי לרפא את השיהוי האובייקטיבי שנפל בהגשתה. ודוק: בתקופת זמן זו הותקן הצו השני; התכנסה ועדת הכספים של הכנסת לדון בעניינו של הצו השני טרם הצבעה על ביטולו במליאת הכנסת; נעשו ניסיונות להגיע להסכמות; ולבסוף, זמן קצר לאחר הגשת העתירה, גם התקבלה החלטת הביטול השנייה וניתן פסק הדין בעתירה בעניין לשכת המסחר על בסיס החלטת הביטול השנייה. אף שהחלטת הביטול השנייה התקבלה לאחר שהוגשה העתירה דנן, היא ניתנה בסופו של רצף האירועים שתואר לעיל, הקשורים אחד בשני, ואשר נסמכים כולם על החלטת הביטול הראשונה. אשר ליסוד השלישי, הרי שבנסיבות העניין, לא מצאנו כי הימנעות מדיון בעתירה לגופה תביא לפגיעה בשלטון החוק, באופן שמצדיק בירור העתירה חרף השיהוי האובייקטיבי האמור. 7. בנוסף לאמור, שרשרת האירועים המתוארת אף הובילה במידה רבה לכך שהעתירה, במתכונתה הנוכחית, אינה אקטואלית עוד, שכן הסעד המבוקש בה מכוון כלפי החלטה שהפכה בעיקרה ללא רלוונטית עם התקנת הצו השני ובהמשך ביטולו. הלכה מושרשת היא כי ככלל אין להיזקק לעתירות בעלות אופי תיאורטי (ראו: בג"ץ 208/19 עו"ד שחר בן מאיר נ' שר החינוך, פסקאות 8-7 (‏2.5.2019‏)‏‏; בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד‏(‏3‏)‏ 204, 232 ‏(‏2011‏)‏). בענייננו, מבלי לגרוע מכך שהשאלה שהוצגה בגדרי העתירה מגלמת מורכבות משפטית לא מבוטלת, הרי שבשים לב למכלול הנסיבות שפורטו לעיל ולהשתלשלות האירועים, ולאחר שנתנו דעתנו גם לשיקולים המעשיים שהועלו בעמדת הכנסת – לא מצאנו הצדקה לסטות מכלל זה במקרה דנן. 8. לצד זאת, במבט צופה פני עתיד, נדגיש כי מאליו מובן שהכנסת, כמו כל רשות שלטונית אחרת, מחויבת לפעול בדל"ת אמותיה ובתוך כך לפעול בתוך מסגרת הזמנים הסטטוטורית שנקבעה לעשיית פעולה מסוימת בחקיקה שלה עצמה. על רקע זה, מטבע הדברים, מצופה כי הגורמים הרלוונטיים ייתנו דעתם מבעוד מועד למגבלת הזמנים שנקבעה ויכלכלו את צעדיהם – על ההיערכות הנובעת מכך – באופן שיאפשר עמידה בזמנים בהתאם לדרישות החוק. בנסיבות העניין שבפנינו, איננו נדרשים כאמור לדיון מלא בסוגיה זו, ואולם טוב יעשה הייעוץ המשפטי של הכנסת אם יידרש לסוגיה זו במישור העקרוני וייתן הנחיות מתאימות במקרים הרלוונטיים. 9. אשר על כן, העתירה נדחית על הסף. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, י"ד חשוון תשפ"ז (25 אוקטובר 2026). יצחק עמית נשיא דפנה ברק-ארז שופטת חאלד כבוב שופט