פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7939/18
לפני:
כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט חאלד כבוב
העותר:
איגוד לשכות המסחר
נגד
המשיבים:
1. משרד הכלכלה והתעשייה
2. משרד האוצר
3. משרד הבריאות
4. היועצת המשפטית לכנסת
5. היועצת משפטית לממשלה
6. ועדת הכלכלה של הכנסת
התנגדות לעשיית הצו על-תנאי לצו מוחלט
תאריכי הישיבות:
ז' סיוון התשע"ט (10 יוני 2019)
ב' ניסן התשפ"א (15 מרץ 2021)
ט' ניסן התשפ"ד (17 אפריל 2024)
כ"ה תמוז התשפ"ה (21 יולי 2025)
בשם העותר:
עו"ד בנימין ברץ; עו"ד טל רון
בשם המשיבים 3-1 ו-5:
בשם המשיבות 4 ו-6:
עו"ד עמרי אפשטיין
עו"ד יצחק ברט
פסק-דין
הנשיא יצחק עמית:
עניינה של העתירה שבפנינו בבקשת העותר כי בית המשפט יורה למשיבים 3-1 להביא לאישורה של המשיבה 6, ועדת הכלכלה של הכנסת (להלן: הוועדה או ועדת הכלכלה) תקנות להחלת חוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ז-2017 (להלן: החוק או חוק מוסר תשלומים) לפי סעיף 12(ג) לחוק.
1. טענת העותר היא כי מוטלת על המשיבים 3-1 – משרד הכלכלה והתעשייה, משרד האוצר, ומשרד הבריאות (להלן יחד: משיבי הממשלה) – חובה משפטית להתקין תקנות לפי סעיף 12(ג) לחוק, בין השאר מכוח התחייבותם בפני הוועדה במהלך הליך החקיקה של החוק. כמו כן, טוען העותר כי אי הפעלת הסמכות להתקנת תקנות הנתונה בידי השרים העומדים בראשי המשרדים הרלוונטיים, בנסיבות העניין, חורגת ממתחם הסבירות.
2. בפתח הדברים יצוין, כי העתירה – שהוגשה בשנת 2018 – כללה סעד נוסף, כנגד חוקתיות סעיף 12(ג) לחוק, אולם סעד זה נדחה בתום הדיון הראשון בעתירה, בין היתר, נוכח הצהרת העותר כי הוא חוזר בו מחלק זה של העתירה.
הרקע לחוק
3. חוק מוסר תשלומים הוא תוצר של מיזוג של מספר הצעות חוק עם הצעת חוק ממשלתית – הצעת חוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ו-2016, ה"ח הממשלה 540 (להלן: הצעת החוק) – שביקשה לקבוע נורמת תשלומים הוגנת יותר, שתאפשר סביבה עסקית תחרותית בעבור עסקים קטנים, ותוזיל את עלויות העסקה בעבור מזמיני השירות, העבודה או הטובין. זאת, באמצעות קציבת מועדים לתשלום תמורה לספקים בעד טובין, שירות או עבודה על ידי רשויות המדינה, משרדי הממשלה, גורמים ציבוריים אחרים ועסקים פרטיים.
4. על פי הנתונים שנאספו על ידי הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים במשרד הכלכלה והתעשייה, לקראת גיבוש הצעת החוק, בשנת 2015, ממוצע ימי אשראי ספקים – מספר ימי העסקים הממוצע החולף מרגע קבלת חשבונית מספק ועד לתשלום בפועל – עמד על 72 ימים.
5. כעולה מדברי ההסבר להצעת חוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ו-2016, ה"ח הממשלה 1021, 540 (להלן: דברי ההסבר להצעת החוק) הצעת החוק נולדה על רקע ההבנה כי בעיית "תזרים מזומנים" בעקבות דחיית תשלומים למועדים ארוכים על ידי לקוחות איתנים, הן במגזר הפרטי, הן במגזר הציבורי, היא אחד החסמים לפעילותם של עסקים קטנים ובינוניים בישראל. הפרקטיקה מקשה על עסקים קטנים ובינוניים במיוחד משום שהם חסרים יכולת פיננסית להמתין פרקי זמן ממושכים עד לקבלת התשלום, וכתוצאה מכך הם נאלצים לשאת בנטל מימוני כבד, ולאתר מקורות מימון חלופיים עד לקבלת התמורה. כך, לפי דברי ההסבר להצעת החוק, דוחות הבנקים לשנת 2014 הראו כי לצד יכולתם הנמוכה של העסקים הקטנים והבינוניים לספוג את ימי האשראי, הם גם מקבלים תנאי אשראי בנקאי נחותים משמעותית ביחס לעסקים גדולים, ונאלצים לשלם למעשה ריבית כפולה על הלוואות ביחס לריבית שקיבלו עסקים גדולים.
6. הצעת החוק אם כן, נועדה לשפר את סיכויי ההישרדות ואפשרויות ההתפתחות של עסקים, ובפרט של עסקים קטנים ובינוניים, באמצעות קביעת מועדי תשלום מקסימאליים במשק. זאת גם בהתאם לעקרונות של שיפור תנאי עשיית העסקים הנהוגים במדינות ה-OECD ובכלל זה:Directive 2011/7/EU of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on Combating Late Payment in Commercial Transactions.
7. ביום 15.2.2016 הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה, והוחלט להעבירה לוועדה שתקבע ועדת הכנסת, אשר העבירה את ההצעה להכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדת הכלכלה. כאמור, להצעת החוק הממשלתית מוזגו שלוש הצעות חוק פרטיות שעסקו אף הן בסוגיית מועדי התשלום לספקים והועברו עמה לדיון בוועדת הכלכלה: הצעת חוק אשראי ספקים למוסדות המדינה, התשע"ה-2015 (פ/662/20); הצעת חוק חובת המכרזים (תיקון – מוסר תשלומים), התשע"ה-2015 (פ/1948/20); והצעת חוק אשראי ספקים למוסדות המדינה, התשע"ו-2016 (פ/2737/20).
8. ועדת הכלכלה קיימה חמישה דיונים בהצעות החוק בתאריכים: 23.5.2016; 11.7.2016; 26.12.2016; 23.1.2017; ו-28.2.2017, כאשר בתום הדיון האחרון אישרה את הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית בתיקונים שונים עליהם החליטה לאורך הדיונים שקיימה. ביום 20.3.2017 החוק עבר בקריאה שנייה ושלישית, ופורסם ברשומות ביום 30.3.2017.
9. במסגרת החוק נקבעו הוראות הנוגעות לקציבת מועדים לתשלום של מזמיני עבודה, שירותים או טובין שונים. כאשר ההוראה המרכזית ביחס לרשויות המדינה, ומשרדי הממשלה קבועה בסעיף 3(א) לחוק, ולפיה אם התקשרו עם ספק בחוזה לביצוע עסקה, עליהם לשלם לספק את התמורה בעד העסקה בתוך 45 ימים ממועד המצאת החשבון לתשלום או לא יאוחר מ-30 ימים מתום החודש שבו הומצא להם החשבון לתשלום ("שוטף +30").
10. החוק כולל מספר החרגות ביחס לרשויות המדינה. לענייננו רלוונטית ההחרגה החלה על מערכת הבריאות, כפי שיפורט להלן. לצד זאת, החוק קובע החרגות נוספות מתחולתו, ובהן חריגים המאריכים את מועדי התשלום לרשויות המדינה ולרשויות המקומיות בסוגי עסקאות שעניינן עבודות הנדסה בנאיות (סעיף 3(ב) לחוק; סעיף 3(ו)(1) לחוק); בנוסף החוק כולל הוראה לפיה שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה רשאים להתקין תקנות לעניין אופן החלת הוראות קציבת המועדים, באישור הוועדה, לרבות תקנות שיכללו פטור מהוראות הסעיפים האמורים או מועדי תשלום מאוחרים מהמועדים הקובעים בהם, ולרבות בהתייחס לסוגים שונים של ספקים או עסקאות (סעיף 5 לחוק); וסעיף 12(ד) לחוק קובע כי ההוראות שנקבעו ביחס לרשות מקומית, לא יחולו "על רשות מקומית בהבראה" (כהגדרתה בסעיף זה), וכי בתום שנתיים רשאים השרים באישור הוועדה לקבוע הוראות לעניין תחולת ההוראות הרלוונטיות, כולן או חלקן, בתנאים שייקבעו, על רשות מקומית בהבראה.
החרגת מערכת הבריאות
11. סוגיית החרגת מערכת הבריאות מהוראות החוק בשל מאפייניה הייחודים נדונה כבר במסגרת גיבוש הצעת החוק, בעקבות שיח שקוים בנושא בין משרדי הממשלה הרלוונטיים. כך, בדברי ההסבר להצעת החוק הובהר כי מערכת הבריאות ייחודית משום שהיא מאופיינת בהסדרים כלכליים פרטניים. הסדרים אלו נובעים, בין היתר, ממספר חוקים אשר יוצרים סביבת עבודה נורמטיבית וכלכלית שמאפייניה וכללי פעולתה הייחודיים אינם מאפיינים את פעילות שאר משרדי הממשלה והגופים הציבוריים. עוד הוסבר, כי מוסדות בריאות ציבוריים, כמו קופות חולים, בתי חולים ציבוריים ומגן דוד אדום, נשענים על מקורות מימון ציבוריים בחלק מרכזי של פעילותם. כן הוסבר, כי למכלול פעילותם מאפיינים ייחודיים אשר עשויים להקשות עליהם ליישם את הוראות החוק המוצע, בלא שתיגרם פגיעה ביציבותם הפיננסית ובשירות שאותו הם מספקים לציבור על-פי דין. בעקבות זאת, הוצע במסגרת הצעת החוק להחריג את מערכת הבריאות ומוסדותיה מתחולת החוק "עד אשר יקבעו השרים בתקנות כללים מותאמים למערכת זו" (דברי ההסבר להצעת החוק, בעמ' 540). עוד הוצע, כי שר הכלכלה והתעשייה, שר האוצר, ושר הבריאות יהיו רשאים לקבוע כללים אלו.
12. בהמשך לכך, התייחסו גורמים שונים במסגרת הדיונים בוועדת הכלכלה לסוגיית החרגת מערכת הבריאות. כך, בישיבת ועדת הכלכלה מיום 26.12.2016 התייחסה לעניין, החשבת הכללית שהסבירה כי אם מערכת הבריאות לא תוחרג במצב הנוכחי מתחולת החוק צפויים לה קשיים מהותיים, וכי בהתחשב בדרכי המימון של מערכת הבריאות היום ודרכי העבודה שלה היא לא רואה זאת כאפשרות ריאלית (פרוטוקול ישיבה 394 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 14 ו-40 (26.12.2016)). באותה ישיבה התייחס לעניין גם מנכ"ל משרד הבריאות, משה בר סימן טוב, שטען כי המצב הנוהג במערכת הבריאות אינו המצב הרצוי, וכי חלק מההתמודדות עם המצב, באה לידי ביטוי בכללי התחשבנות בין בתי החולים לקופות החולים שנקבעו באותה תקופה. ביחס לתשלום לספקים טען כי מערכת הבריאות אינה מתחמקת מהצורך בהסדרה נוספת, אלא מבקשת סמכות לקבוע הסדרים ייחודיים, משום שההסדר ה"מאוד מאוד מסוים" בחוק, אינו יכול לחול על מערכת הבריאות (שם, בעמ' 64-63). מנגד, חברת הכנסת איילת נחמיאס-ורבין סברה כי גם אם יש צורך ב"תקופת מעבר" יותר ארוכה בשל בעיות מבניות במערכת הבריאות, אין זה סביר להחריג את מערכת הבריאות (שם, בעמ' 23). כמו כן, הביעו נציגי עסקים הקשורים למערכת הבריאות, ובהם נציגת העותר, את התנגדותם להחרגת מערכת הבריאות מהחוק. זאת, בשל הפגיעה בעסקים בינוניים וקטנים שיחויבו לשלם בזמן, אך לא יקבלו את התשלום בזמן (שם, בעמ' 35); בשל מימון האשראי הגבוה שנוצר לעסקים הבינוניים והקטנים (ראו: דבריו של מר יהודה פילוסוף, יו"ר חטיבת המכונים האורתופדיים, שם, בעמ' 37); ובשל הקשיים התזרימיים של העסקים העובדים עם מערכת הבריאות (ראו: דבריו של מר ישי פרידמן, נציג התאחדות התעשיינים, שם, בעמ' 39). בהמשך, בישיבה נוספת הציעה חברת הכנסת נחמיאס-ורבין לקבוע כי משרדי הבריאות והאוצר יתחייבו להביא מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות בתוך שלושה חודשים או כי החוק יחול על מערכת הבריאות שנה לאחר כניסתו לתוקף (פרוטוקול ישיבה 417 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 6 (23.1.2017)).
13. ביום 28.2.2017 דנה ועדת הכלכלה בסעיפי הצעת החוק ואישרה אותם לקריאה שנייה ושלישית. בתוך כך, ניהלה הוועדה דיון ביחס לסעיף 12(ג) לחוק, המחריג את מערכת הבריאות מתחולת החוק. בדיון הועלתה הצעה ליצור חריג להחרגה, כך שהחוק יחול על מערכת הבריאות ככל ומדובר ב"ספק יחיד" (פרוטוקול ישיבה 457 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 72-71 (28.2.2017) (להלן: פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 28.2.2017)). נציג משרד הבריאות התייחס להצעה זו וטען כי משמעותה היא "עלות תקציבית חד פעמית של כמה מאות מילוני שקלים שאין אותם במערכת", וציין, כי נכון לאותה עת, למערכת הבריאות אין יכולת להתמודד עם עלות זו ואף לא שנה לאחר מכן (שם, בעמ' 73-72). בעקבות זאת, ציין יו"ר הוועדה, חבר הכנסת איתן כבל, כי הוא כנראה "הולך להתפשר בעניין", אך ביקש לקבל "אופק" (שם, בעמ' 73) למתווה, ונציג משרד האוצר השיב לו כי "האופק הוא שכאשר הממשלה בחוק התקציב תקצה לכך מקור כדי ליישם את זה [...] אז נוכל להתקדם ולהגיש תקנות ולשפר את זה על יתר המערכת" (שם, בעמ' 75). בסיכום דבריו, עמד יו"ר ועדת הכלכלה על כך שנציגי משרד הבריאות ומשרד האוצר ישובו ויעדכנו בתוך שלושה חודשים, על מתווה להחלת החוק גם על מערכת הבריאות. וכך ציין:
"אני מבקש לומר את הדבר הבא, ואני אומר את זה גם לנציגי האוצר ולכם, ואתם צריכים לעמוד במילתכם. אני לא אהיה מוכן לצאת מפה בלי התחייבות שתוך שלושה חודשים אתם מציגים בפני תכנית להתמודדות. תגידו שזה יקרה בעוד חמש שנים, תגידו שזה יקרה בעוד שש שנים – אין סרט כזה. זאת תהיה חוצפה מצדי ומצד חברי הכנסת לתת לזה לעבור כאילו אין כלום.
[...]
אני רוצה לקבל מתווה. אני רוצה לקבל כיוון שאני יודע לפרסם אותו ואתם יודעים להתחייב לעמוד מאחוריו. אני אומר את זה בצורה ברורה.
[...]
מצדי שתגידו אפילו עוד חמש שנים – הגיבנת תתיישר, תלך, יתכופפו. אני לא אפיל את כל החוק הזה בגללכם. אני יודע – הממשלה יושבת לי על הראש בעניין הזה. אתה יודע גם כנציג האוצר את החשיבות הגדולה של החוק גם לשר האוצר. לכן בתהליך הזה אני אומר בצורה ברורה: תוך שלושה חודשים אתם מציגים בפני את הפתרונות, ויתקיים פה דיון. אני אומר את זה בצורה שאינה משתמעת לשני פנים. ואם לא אני אומר את דברי בצורה מאוד ברורה על ההתנהלות הזאת" (שם, בעמ' 80-78).
14. לאחר דברים אלו, הצביעה הוועדה על נוסחו של סעיף 12(ג) כפי שהופיע בהצעת החוק, לפיו השרים יהיו "רשאים" לקבוע את תחולתן של הוראות החוק הרלוונטיות על מערכת הבריאות, והוא אושר לקריאה שנייה ושלישית.
15. ביום 20.3.2017 עבר כאמור החוק בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת. כעולה מפרוטוקול הדיון במליאה, טרם ההצבעה, ציין יו"ר הוועדה ביחס להחרגת מערכת הבריאות כדלקמן:
"מערכת הבריאות. בשל העובדה שמדובר במערכת ייחודית, המתאפיינת בהסדרים כלכליים פרטניים, ומכיוון שגופי מערכת זו נשענים על מקורות מימון ציבוריים בחלק הארי של פעילותם, ומצב רובם לא מאפשר, בשלב זה, ליישם עליהם את הוראות החוק המוצע בלא שתיגרם פגיעה ממשית ליציבותם הפיננסית, ובעיקר לשירות שהם מספקים לציבור מתוקף חוק, הוצע בנוסח המקורי של הצעת החוק להחריגם מתחולת החוק, עד ששר האוצר, שר הכלכלה והתעשייה ושר הבריאות יקבעו בתקנות כללים מותאמים למערכת זו. למרות ההבנה שאכן יש כאן בעיה אמיתית, החרגת מערכת הבריאות באופן גורף עוררה לא מעט ביקורות והתלבטויות. בסופו של דבר החלטנו לאשר את הסעיף ללא שינוי, אך משרדי הממשלה הרלוונטיים התחייבו להביא לוועדה בתוך שלושה חודשים מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות, ואני מצפה שיעמדו בהתחייבות זו" (ד"כ 20.3.2017, 83-82; ההדגשות הוספו – י"ע).
16. נוסחו של סעיף 12(ג) לחוק, המחריג את מערכת הבריאות, כפי שאושר, הוא כדלקמן:
חוק זה לא יחול על עסקאות בין מוסדות בריאות לספקים לצורך מתן שירותים בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, ואולם השרים ושר הבריאות, באישור הוועדה, רשאים לקבוע כי הוראות סעיף 3(א), (ב), (ו) ו-(ח) יחולו, בשינויים המחויבים, על עסקאות כאמור, כולן או חלקן, והכול בהתאם לתנאים שיקבעו, דרך כלל או בהתייחס לסוגים שונים של מוסדות בריאות או של ספקים [...].
השתלשלות הדברים לאחר חקיקת החוק
17. ביום 22.1.2017 עוד טרם אושרה הצעת החוק במליאה בקריאה שנייה ושלישית, פנה העותר לייעוץ המשפטי לממשלה בעניין החרגת מערכת הבריאות מתחולת החוק המוצע, בטענה כי החרגת מערכת הבריאות, היא מפלה ולא שוויונית, ופוגעת בעסקים קטנים ובינוניים. ביום 23.3.2017 נענה העותר באמצעות נציגת הייעוץ המשפטי לממשלה כי ההחרגה נבעה ממאפייניה הייחודיים של מערכת הבריאות, לרבות האופן שבו התנהלותה מוסדרת בחקיקה וכן נבעה מהעלויות שהיו כרוכות בהחלת החוק על מערכת הבריאות.
18. בהמשך, ביום 4.7.2017, כשלושה חודשים לאחר אישור החוק פנה העותר ליו"ר ועדת כלכלה בעניין. העותר ציין כי ועדת הכלכלה דרשה ממשרד הבריאות להגיש בתוך שלושה חודשים מיום פרסום החוק מתווה שבו תשולב גם מערכת הבריאות בחוק מוסר תשלומים, וביקש כי יו"ר הוועדה יוודא כי אכן הוגשו תקנות לוועדת הכלכלה ובהן מתווה לשילוב מערכת הבריאות, וכי יתקיים דיון בהן בהקדם האפשרי.
19. ביום 22.11.2017 נערך דיון בוועדת הכלכלה שעניינו "מתווה לשילוב מערכת הבריאות בחוק מוסר תשלומים לספקים", בהשתתפות שר הבריאות, יעקב ליצמן. בתחילת הדיון מחה יו"ר הוועדה על כך שמערכת הבריאות לא עמדה בהתחייבותה להעביר מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות (פרוטוקול ישיבה 619 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 4 (22.11.2017)). לאחר דיון ושמיעת ההתייחסויות ביקש שר הבריאות, למסור התייחסות עדכנית של משרד הבריאות, בתוך שלושה שבועות, לאחר שיקיים דיון בעניין ביחד עם משרד האוצר, וכך ציין: "אני, בלי נדר, מתחייב שתוך שלושה שבועות אני אביא משהו לוועדה" (שם, בעמ' 20) ובהמשך ציין כי "אשתדל בתוך שלושה שבועות, אני אקיים אצלי במשרד הבריאות עם האוצר דיון משותף ואני אביא לכם דבר, המסקנות שהגענו" (שם, בעמ' 24). בהמשך העירה מ"מ יו"ר הוועדה, חברת הכנסת נחמיאס-ורבין כי השר התחייב לפרוטוקול "בתוך שלושה שבועות להביא לנו מתווה להכנסת מערכת הבריאות לתוך ההסדר של שוטף פלוס 30, ההסדר החוקי" (שם, בעמ' 31). שר הבריאות הסתייג מאמירה זו ("לא, אני לא אמרתי מה"), ומ"מ יו"ר הוועדה הוסיפה כי "זו הייתה משאלת לב" (שם). ימים אחדים לאחר הדיון התפטר שר הבריאות וביום 10.1.2018 מונה לסגן שר במשרד הבריאות.
20. ביום 15.5.2018 נערך דיון נוסף בוועדת הכלכלה בעניין "יישום חוק מוסר תשלומים לספקים" שבו הועלתה גם סוגיית החלת החוק על מערכת הבריאות. נציג משרד הבריאות מסר בדיון כי משרד הבריאות בשיתוף משרד האוצר, קופות החולים, ובתי החולים, שוקדים על יצירת מתווה מדורג להחלת החוק (פרוטוקול ישיבה 748 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 6 (15.5.2018)). הוא הביע תקווה כי הם יצליחו לנסח תקנות לאישור בתוך ארבעה חודשים, אולם ציין כי הדבר תלוי בגורמים רבים (שם, בעמ' 9). יו"ר הוועדה עמד על כך שיש להעביר מתווה בתוך חודש וחצי וכי ימשיך לעקוב אחר הנושא (שם, בעמ' 28).
21. בהמשך לכך, ביום 30.7.2018 פנתה ועדת הכלכלה למנכ"ל משרד הבריאות וביקשה כי משרד הבריאות יעביר אליה בהקדם את התקנות. בפנייה צוין כי הכנסת החריגה את מערכת הבריאות מהחוק לבקשת משרד הבריאות, אשר התחייב להעביר אליה תכנית מפורטת לשילובה בנושא. כמו כן, צוין כי שר הבריאות הודיע בישיבת ועדת כלכלה מיום 22.11.2017 כי יעביר מתווה ליישום החוק לאחר שיקיים דיון עם אנשי משרד האוצר ואנשי משרד הבריאות; וכי ביום 15.5.2018 התקיימה ישיבה נוספת של הוועדה שקצבה חודש וחצי למשרד הבריאות להגיש תקנות.
העתירה והשתלשלות האירועים מאז הגשתה
22. בחודש נובמבר 2018 הוגשה העתירה דנן במסגרתה טוען העותר כי הימנעות משיבי הממשלה מהצגת מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות או להתקנת תקנות בנושא, חורגת ממתחם הסבירות. בתוך כך, טוען העותר כי המצב הקיים יוצר הפליה בין הספקים של מערכת הבריאות ליתר הספקים, ומעמיק את אי השוויון בין ספקי מערכת הבריאות הגדולים לקטנים, אשר נאלצים לשאת בעלויות אשראי גבוהות. מצב זה פוגע לטענת העותר גם בחופש העיסוק של ספקי מערכת הבריאות, משום שהוא מוביל לדחיקתם של העסקים הקטנים החוצה. בנוסף, טוען העותר כי הימנעות משיבי הממשלה מלהציג מתווה כאמור או להתקין תקנות בנושא חרף התחייבויותיהם החוזרות לעשות כן, נגועה בחוסר תום לב. בהקשר זה, טוען העותר כי המשיבים התחייבו – בהוראת הוועדה בישיבתה מיום 28.2.2017 – להביא לאישורה מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות באופן אשר יעלה בקנה אחד עם מטרותיו, בתוך שלושה חודשים ממועד אישור החוק; וכן כי שר הבריאות התחייב פעם נוספת להביא מתווה כאמור, הפעם בתוך שלושה שבועות, בישיבת ועדת הכלכלה מיום 22.11.2017 שנערכה לאחר אישור החוק.
23. בתגובה המקדמית מטעם משיבי הממשלה נטען כי אופן ההתחשבנות במערכת הבריאות הוא ייחודי, ונגזר מהחובה הקבועה בדין לספק לציבור שירותי רפואה ותרופות, וכי החלת החוק על מערכת הבריאות כרוכה בעלות חד פעמית של כ-2.7 מיליארד ש"ח, אשר הצדיקה את החרגת מערכת הבריאות מתחולת החוק. כמו כן צוין, כי המשיבים ממשיכים לבחון את האפשרות להחלת החוק על מערכת הבריאות, אך טרם עלה בידי הגורמים העוסקים בדבר לגבש מתווה מתאים אשר יבטיח את המשך מתן השירותים למבוטחי מערכת הבריאות על-פי דין.
24. בחודש יוני 2019 התקיים דיון בעתירה, בפני המשנה לנשיאה ח' מלצר, והשופטים מ' מזוז ו-ע' ברון. בתום הדיון, משיבי הממשלה התבקשו להגיש הודעה מעדכנת בדבר הכנת התקנות מכוח סעיף 12(ג) לחוק.
25. לאורך מערכות הבחירות לכנסות ה-21, ה-22 וה-23, ובצל משבר הקורונה, עדכנו משיבי הממשלה במסגרת בקשות ארכה להגשת ההודעה המעדכנת שהגישו, כי עקב עיסוקם של הגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות בסוגיות הנוגעות להתמודדות עם נגיף הקורונה, התעכב הליך גיבוש המתווה להתקנת התקנות. ביום 1.10.2020 עדכנו משיבי הממשלה כי ביום 16.8.2020 החליטה הממשלה על הקצאת 300 מיליון ש"ח לשנים 2021-2020 לטובת מימון המתווה בתקנות (החלטה 326 של הממשלה ה-35 "אישור עדכון התוכנית המפורטת בהתאם לחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)" (16.8.2020)), וכי בהמשך לכך הופצה ביום 1.10.2020 טיוטת תקנות שגובשה, והועברה להערות הציבור.
26. ביני וביני ביום 16.6.2020 קיימה ועדת הכלכלה דיון בסוגיה, בסיומו ציין יו"ר הוועדה, כי הוועדה רואה את עניין אי השלמת התקנות בחומרה, וכי אם לא יושלמו ויגיעו לאישור הוועדה תקנות עד חודש אוגוסט חברי הוועדה יגישו הצעת חוק מטעמם, שתייתר את הצורך בהתקנת התקנות (פרוטוקול ישיבה 8 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-23, 21 (16.6.2020)). ביום 16.9.2020 קיימה ועדת הכלכלה דיון נוסף בסוגיה, בו הודיע נציג משרד הבריאות כי יועברו בתחילת חודש אוקטובר תקנות לאישור הוועדה, התואמות סכום של 300 מיליון ש"ח שהממשלה הקצתה לכך. יו"ר הוועדה, חבר הכנסת יעקב מרגי, סיכם את הדיון בדברים הבאים:
"הוועדה רואה בחומרה שחוק שאושר בכנסת במרץ 2017 עדיין לא מיושם במלואו [...] הוועדה קוראת למשרד האוצר להגדיל באופן משמעותי את הסכום שהוקצה למשרד הבריאות לשם יישום החוק. הוועדה בדעה שהסכום של 300 מיליון שקל שהוחלט על הקצאתו לא מאפשר הנעה רצינית של התהליך שנקבע בחוק ואינו עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק" (פרוטוקול ישיבה 71 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-23, 22-21 (16.9.2020)).
27. בהמשך, עדכנו משיבי הממשלה כי ביום 29.11.2020 הממשלה החליטה להקצות 200 מיליון ש"ח נוספים לטובת מימון המתווה (החלטה 587 של הממשלה ה-35 "עידוד רכש ציבורי של תוצרת הארץ וחיזוק התעשייה הישראלית עקב השלכות נגיף הקורונה החדש ותיקון החלטת ממשלה" (29.11.2020)), נוסף ל-300 מיליון ש"ח עליהם כבר הוחלט, וכי משיבי הממשלה פועלים לגיבוש מתווה מעודכן ורחב יותר בהתאם. ביום 15.12.2020 התקיים בעניין דיון בוועדת הכלכלה, בו עדכנו נציגי משרד הבריאות כי התקנות יורחבו בהתאם ל-200 מיליון ש"ח הנוספים שהוקצו. בסיכומו קראה הוועדה כי חלף כוונת משיבי הממשלה להביא לאישור הוועדה תקנות שיהלמו הוצאה תקציבית בסך 500 מיליון ש"ח בלבד, יקבעו בתקנות מתווה מדורג להחלת החוק באופן מלא על מערכת הבריאות (פרוטוקול ישיבה 155 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-23, 18 (15.12.2020)).
28. ביום 18.1.2021 הפיצו משיבי הממשלה מתווה מעודכן ורחב יותר של טיוטת התקנות להערות הציבור, בהלימה להוצאה תקציבית של 500 מיליון ש"ח בלבד. בהמשך לכך, ביום 15.3.2021 התקיימה ישיבה נוספת בהליך, בפני השופטים מ' מזוז, ע' ברון ו-ג' קרא, במסגרתה ציינו משיבי הממשלה כי טיוטת התקנות נמצאת בישורת האחרונה, אך עקב הבחירות לכנסת תוגש רק לאחר כינונה של ממשלה חדשה, ובהתאם הוסכם כי משיבי הממשלה יעדכנו בנושא עד סוף חודש יולי 2021.
29. ביום 11.10.2021 הועברה טיוטת תקנות מוסר תשלומים לספקים (הוראת תשלום החלות על מוסדות בריאות), התשפ"א-2021 לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת וביום 8.11.2021 נערך בה דיון, בסיומו, עמד יו"ר ועדת הכלכלה, ח"כ מיכאל מרדכי ביטון על מספר סעיפים לבחינת משיבי הממשלה, לרבות הוספת מועד מוגדר, בעוד שנתיים-שלוש, שלגביו יוגדרו מראש גופים נוספים אשר ניתן יהיה לכלול בפעימה הבאה (פרוטוקול ישיבה 85 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-24, 38-37 (8.11.2021)).
30. לאחר מספר תיקונים שנדרשו בטיוטת התקנות, ביום 26.6.2022 הועברה טיוטה מתוקנת של תקנות מוסר תשלומים לספקים (הוראת תשלום החלות על מוסדות בריאות), התשפ"ב-2022, לאישור ועדת הכלכלה. טיוטה זו כללה אף היא מתווה להחלת ההוראות הרלוונטיות בחוק מוסר תשלומים בהיקף של 500 מיליון ש"ח בלבד. זאת, בהתאם למימון שהוקצה לכך בהחלטות הממשלה.
31. ביום 4.7.2022, מספר ימים לאחר שאושר חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב-2022, קיימה ועדת הכלכלה דיון בטיוטת התקנות. כעולה מפרוטוקול הדיון, בהתאם להסכמה בין שר האוצר ליו"ר ועדת הכלכלה, הוועדה אישרה נוסח תקנות רחב באופן משמעותי מזה שהונח על שולחנה במקור על ידי משיבי הממשלה. כך, הוועדה החליטה להרחיב את הגדרת "ספק" הנכללת בטיוטת התקנות; וכן הוחלט כי ההסדר שנקבע בטיוטת התקנות ייקבע כהוראת שעה לשלוש שנים, אשר בסיומן תסתיים החרגת מערכת הבריאות, כך שכלל ההוראות הרלוונטיות יחולו עליה (פרוטוקול ישיבה 305 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-24, 10 ו-30-29 (4.7.2022)).
32. בהודעה מיום 20.10.2022 עדכנו משיבי הממשלה כי מתחשיב שנערך על ידי משרד הבריאות עלה שעלותן התקציבית של התקנות בנוסח שאושר בוועדה הוערכה בכ-3.9 מיליארד ש"ח – כ-3.4 מיליארד מעבר לסכום שהוקצה לכך על ידי הממשלה. משיבי הממשלה טענו כי בנסיבות אלו, בהיעדר מקור תקציבי למימון עלות התקנות כפי שאושרו על ידי הוועדה, שר הבריאות לא חתם על התקנות בנוסח שאושר בוועדה. כמו כן, טענו משיבי הממשלה כי נוסח התקנות שאושר כולל שינוי בתכנית התקציב התלת-שנתית, ובהתאם לסעיף 40א(ה) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, התקנתן מצריכה פעולה מאזנת כדי למנוע חריגה מסכום ההוצאות הממשלתיות בשנת 2025.
33. לאחר השבעתה של הכנסת ה-25, וממשלת ישראל ה-37, קיימה ועדת הכלכלה ביום 28.2.2023 דיון קצר בנושא. בדיון דרש יו"ר הוועדה, חבר הכנסת דוד ביטן, כי בתוך 45 ימים יציגו משרדי הממשלה תקנות שיחולו על כלל מערכת הבריאות, אחרת תוגש תגובה חריפה בעניין על התנהלות משרדי הממשלה במסגרת ההליך דנן (פרוטוקול ישיבה 41 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-25, 3-2 (28.2.2023)).
34. בהמשך לכך, הגישו משיבי הממשלה הודעות עדכון נוספות על מאמצים שנעשו לגיבוש מתווה מוסכם לתקנות, לרבות ישיבה משותפת של מנכ"לי המשרדים הרלוונטיים. אולם, הודיעו משיבי הממשלה, כי בשל מחלוקת בין השרים הרלוונטיים, ביחס למתווה שייכלל בתקנות והיקפו התקציבי לא חלה התקדמות בהליך התקנת התקנות.
35. ביום 17.4.2024 נערכה ישיבה נוספת בהליך, בפני השופטים ד' ברק-ארז, ח' כבוב ו-ר' רונן, בה מסרו משיבי הממשלה כי בשלב זה בשל המחלוקת בין השרים אין התקדמות בהתקנת התקנות. באותו יום, ניתן צו על-תנאי המורה למשיבי הממשלה לנמק מדוע לא ישלימו הליך של התקנת תקנות בהתאם לסעיף 12(ג) לחוק מוסר תשלומים.
36. ביום 5.6.2024 נערך דיון נוסף בנושא בוועדת הכלכלה, בו הביע יו"ר ועדת הכלכלה חוסר שביעות רצון מכך שהתקנות לא קודמו, והציע כי בשנת 2024 יגובש מתווה בסכום שהוקצה לשם כך בסך של 500 מיליון ש"ח, וכי שאר הסכום יתפרס ל-36 תשלומים במהלך השנים הבאות. יו"ר הוועדה ביקש כי הדבר יוסדר בתוך שבועיים, שאחרת תוגש הצעת חוק לביטול החרגת מערכת הבריאות (פרוטוקול ישיבה 388 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-25, 4-3 (5.6.2024)).
37. בהמשך עדכנו משיבי הממשלה כי הועברו פניות מטעם שרי האוצר והבריאות ומטעם שר הכלכלה לראש הממשלה בבקשה כי יכריע במחלוקת בין השרים ביחס להתקנת התקנות, בהתאם לסעיף 6 לתקנון הממשלה. בעקבות זאת, הטיל ראש הממשלה על ראש המועצה הלאומית לכלכלה לקדם מתווה לתקנות מושא העתירה, וזה העביר למשרדים הצעה למתווה, אשר לא צלחה.
טענות הצדדים
38. ביום 21.7.2025 התקיים בפנינו דיון בהתנגדות לצו-מוחלט, והצדדים השלימו את טיעוניהם בעל פה. בעיקרם של דברים, טוען העותר כי ההתייחסות לסמכות שניתנה למשיבי הממשלה להתקין תקנות כאל סמכות רשות, ולא כסמכות חובה, מובילה לתוצאה אבסורדית. זאת, משום שההחרגה נועדה לאפשר מציאת פתרון למערכת הבריאות, והיא אושרה בכפוף להתחייבות משיבי הממשלה להביא מתווה בתוך שלושה חודשים. כמו כן, טוען העותר כי קיימת פגיעה אקוטית בספקי מערכת הבריאות אשר נאלצים לשאת את עלות גיוס האשראי על עצמם, וכי מדובר באפליה אסורה של ספקי מערכת הבריאות. העותר מדגיש כי אינו מבקש את התערבותנו בתוכן התקנות או בתקציב שיהיה דרוש לכך, אלא בקשתו מתמצית בכך שנורה למשיבי הממשלה להביא מתווה ישים לאישור ועדת הכלכלה.
39. משיבי הממשלה טענו בתצהיר התשובה מטעמם ובדיון, כי לצורך החלת החוק על מערכת הבריאות, כך שהתשלומים לכלל הספקים ישולמו ב"שוטף + 30", נדרשת הוצאה תקציבית חד-פעמית בסכום מוערך של כ-5.6 מיליארד ש"ח, וכי כל החלה חלקית של החוק כרוכה גם היא בעלות תקציבית. בהקשר זה טוענים משיבי הממשלה, כי השתת עלות הוצאה זו על מערכת הבריאות ללא הקצאת מקור תקציבי לכך למשרד הבריאות, תביא לפגיעה ודאית וקשה במערכת הבריאות. כמו כן, טוענים משיבי הממשלה, כי האמירות שנאמרו בוועדה על ידי גורמי משיבי הממשלה בעניין הבאת מתווה לטיוטת התקנות בתוך פרק זמן מסוים אינן עולות כדי הבטחה מינהלית המטילה חובה משפטית על משיבי הממשלה. הדבר בא לידי ביטוי גם בחוק עצמו אשר לא עיגן חובה להתקנת תקנות, או התנה את כניסת החוק לתוקף בהתקנת התקנות, ואף לא קבע לוחות זמנים להתקנת תקנות אלו. ממילא, טוענים משיבי הממשלה, כי מילאו את חובתם בכך שהביאו בשנים 2022-2021 את טיוטת התקנות לאישור ועדת הכלכלה. זאת ועוד, טוענים משיבי הממשלה כי מדובר בסמכות רשות הנתונה לשיקול דעתם של שלושה שרים, ובשים לב לעלות התקציבית המשמעותית הטמונה בהחלת הוראות החוק על מערכת הבריאות, עניין הכרוך בקביעת מדיניות וסדרי עדיפויות תקציביים, ומשהובאו כבר תקנות לאישור הוועדה ולאחר מכן ננקטו מאמצים רבים בניסיון להגיע למתווה מוסכם בנושא, שלא צלחו – לא מדובר באחד מאותם מקרים חריגים ונדירים המצדיק את התערבותו של בית המשפט בייזום חקיקת משנה על ידי הממשלה. אשר לטענות שהועלו לעניין הפגיעה בשוויון, טוענים משיבי הממשלה כי ההבחנה בין ספקים העובדים עם מערכת הבריאות לספקים אחרים נקבעה בחוק נוכח מאפייניה הייחודים של מערכת הבריאות, כאשר הסעד החוקתי לעניין זה נמחק.
דיון והכרעה
40. ההליך שלפנינו מתנהל במשך פרק זמן חריג. במשך שנים ניהלו הממשלה וועדת הכלכלה שיח בניסיון להסדיר את החלת חוק מוסר תשלומים על מערכת הבריאות. ואולם, הסדרה כאמור לא נקבעה. משכך עלינו להכריע בשאלה האם מוטלת על משיבי הממשלה חובה, בשלב זה, להשלים הליך של התקנת תקנות, בהתאם לסעיף 12(ג) לחוק.
אקדים ואומר כי בנסיבות המקרה אני סבור שיש להשיב על שאלה זו בשלילה, ועל כן אציע לחבריי לדחות את העתירה.
41. במוקד העתירה ניצבות, אפוא, שתי שאלות עיקריות: הראשונה, האם ניתנה הבטחה מינהלית בעלת תוקף משפטי מחייב להתקנת התקנות; השנייה, האם קמה בענייננו חובה לשרים להפעיל את סמכותם להתקנת תקנות. אדון בהן לפי סדר זה.
הבטחה מינהלית
42. כידוע, הפסיקה הכירה לראשונה בכך שלהתחייבות מינהלית עשוי להיות תוקף משפטי מחייב בפסק הדין בבג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975) (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג: משפט מינהלי כלכלי 313 (2013) (להלן: ברק-ארז, כרך ג)). התנאים למתן תוקף מחייב להבטחה המינהלית חודדו בהדרגה בפסיקה. כפי שסיכם זאת לא מכבר השופט ע' גרוסקופף בפסק הדין בבג"ץ 6062/24 שרוני נ' ראש אגף כח האדם בצה"ל (14.4.2025), על מקבל ההבטחה להראות כי הוא עומד בשלושה תנאים מצטברים: התנאי הראשון – נדרש כי ההבטחה תהיה מפורשת, ברורה וחד-משמעית, וכן מפורטת ומסוימת דיה. הבטחה שכזו אינה יכולה להיות מסויגת או מותנית, ויש לאבחן אותה מהצהרת כוונות כללית גרידא של הרשות; התנאי השני – ההבטחה ניתנה על ידי הגורם המוסמך לכך, ובגדר הסמכות המוקנית לו; התנאי השלישי – לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב, והוא בעל יכולת לקיימה. ואולם, אף בהתקיים שלושת התנאים האמורים, בהינתן שהרשות תראה כי קיים צידוק חוקי לאי קיום ההבטחה שניתנה, בית המשפט לא יורה על אכיפתה (ראו: שם, בפסקה 23, והאסמכתאות המופיעות שם).
43. באשר לשאלת תוקפה המחייב של הבטחה מינהלית להתקנת תקנות, נקבע כי התנאי לפיו נדרש כי ההתחייבות תהיה מפורשת וחד משמעית מקבל משנה תוקף, בכל הנוגע להתניות והגבלות ביחס לסמכות לחוקק חקיקת משנה (בג"ץ 5941/91 החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ נ' משרד האנרגיה והתשתית, פ"ד מו(2) 806, 813 (1992); וראו גם: יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך ב 760, ה"ש 93 (2023) (להלן: דותן)). עוד בהקשר זה נקבע, כי ממילא איש אינו יכול להבטיח מראש את תוכנן של התקנות (ראו: בג"ץ 356/83 לידור האגודה להגנת בעלי בתים, דירות ורכוש פרטי בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד לח(1) 602, 610 (1984); ברק-ארז, כרך ג, בעמ' 313).
44. בענייננו, לא הוכחה הבטחה מינהלית מפורשת, ברורה וחד-משמעית. העותר טוען כי משיבי הממשלה התחייבו בפני ועדת הכלכלה להביא, בתוך שלושה חודשים ממועד אישור החוק, מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות. ואולם, עיון בפרוטוקולי הוועדה אינו תומך בטענה זו. אמנם, בדיון מיום 28.2.2017 דרש יו"ר הוועדה התחייבות כאמור מנציגי הממשלה. אלא שדרישה זו נותרה ללא מענה, ומיד לאחר מכן אושר סעיף החוק לקריאה שנייה ושלישית. אף העובדה כי יו"ר הוועדה דאז אמר במליאת הכנסת, לפני ההצבעה בקריאה שנייה ושלישית, כי ניתנה התחייבות כזו, אינה משנה זאת. יתרה מכך, בשלב מוקדם יותר של אותו דיון בוועדה בה אושר החוק לקריאה שנייה ושלישית, ביקש יו"ר הוועדה מנציג משרד האוצר לקבל "אופק" למתווה, ונענה כי התקנת התקנות תלויה בהקצאת מקור תקציבי על ידי הממשלה (פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 28.2.2017, בעמ' 75). בנסיבות אלה, שתיקת נציגי הממשלה לאחר דרישת יו"ר הוועדה אינה יכולה לבסס הבטחה מינהלית מחייבת, על אחת כמה וכמה כשמדובר בהבטחה להתקנת תקנות.
45. גם אמירתו המאוחרת של שר הבריאות אינה מבססת הבטחה מינהלית מחייבת. העותר מפנה בהקשר זה לדבריו בדיון בוועדת הכלכלה מיום 22.11.2017, כשמונה חודשים לאחר אישור החוק, שלפיהם הוא מתחייב להביא "משהו לוועדה" או להביא את "המסקנות" אליהם יגיעו בדיון משותף ש"ישתדל" לקיים עם משרד האוצר, בתוך שלושה שבועות (ראו: פסקה 19 לעיל). ואולם, אמירות אלו אינן עומדות בתנאים שנקבעו בפסיקה כדי להקנות להן תוקף משפטי מחייב, וכפי שהסתייג מראש שר הבריאות "בלי נדר". הן אינן מפורשות, אינן מסוימות דיו, ואינן מבהירות מהו אותו "משהו" שיובא לוועדה, או האם אותן "מסקנות" שיובאו לוועדה (אם יובאו) יהיו בהכרח מתווה להחלת החוק על מערכת הבריאות. ממילא, שר הבריאות אינו מוסמך להביא לבדו את התקנות לאישור הוועדה, שכן בהתאם לסעיף 12(ג) לחוק הסמכות מופעלת בשיתוף שר הכלכלה והתעשייה ושר האוצר. מעבר לכך, אף לו הייתי סבור כי ניתנה הבטחה מינהלית להבאת מתווה להחלת החוק בפני הוועדה – אין פירושה הבטחה מינהלית להשלים את הליך התקנת התקנות, אשר התקנתן ממילא כפופה לאישור ועדת הכלכלה. עוד יש לציין בהקשר זה כי בשנים 2022-2021 העבירו שלושת השרים טיוטת תקנות לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת (ראו והשוו: בג"ץ 3993/12 תנו לחיות לחיות נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 4 (27.4.2014)). אולם טיוטה זו הורחבה כאמור, על ידי ועדת הכלכלה ולא נחתמה לבסוף על ידי השרים, ועל כן התקנות לא נכנסו לתוקף.
סמכות חובה מול סמכות רשות
46. מצויד במסקנה כי לא ניתנה הבטחה מינהלית בעלת תוקף מחייב להתקנת התקנות, אפנה לבחון האם מוטלת על שלושת השרים המאוזכרים בסעיף 12(ג) לחוק חובה להפעיל את סמכותם להתקנת תקנות.
47. על מנת להכריע בשאלה זו, ראשית יש לבחון האם הסמכות שהוקנתה לשרים היא סמכות חובה או סמכות רשות שבשיקול דעת. בשלב השני, יש לבחון האם אי הפעלתה של הסמכות בנסיבות העובדתיות הקיימות חורגת ממתחם הסבירות.
פרשנות הסעיף
48. שאלת אופי הסמכות היא שאלה פרשנית (ראו למשל: בג"ץ 8735/13 שטנגר נ' שרת המשפטים, פסקה 14 (14.12.2017) (להלן: עניין שטנגר)). כידוע, נקודת המוצא היא לשון החוק, ממנה יש לחלץ את שלל המשמעויות הפרשניות אותן לשון החוק סובלת, ולהסיר את אלו הנעדרות כל עיגון לשוני, ולוּ מינימאלי. מתוך אפשרויות אלו יש לבחור את האפשרות המגשימה בצורה הטובה ביותר את תכליותיו (בג"ץ 139/24 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' השרה להגנת הסביבה, פסקה 22 (19.3.2026); בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 29 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (13.9.2017) (להלן: עניין אבו ערפה)).
49. תכליתו של דבר החקיקה בנויה משני נדבכים: תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית, או כפי שנהוג לכנותה – "כוונת המחוקק", עניינה במטרות ובערכים שביקש המחוקק להגשים באמצעות החוק. תכלית זאת נלמדת, מההיסטוריה החקיקתית – דברי ההסבר להצעת החוק, והתייחסות המחוקקים אליה תוך כדי הליך החקיקה (בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 23 (3.7.2022) (להלן: עניין ורשה); בג"ץ 6637/16 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 18 (18.4.2017)). עניינה של התכלית האובייקטיבית הוא במטרות, בערכים ובעקרונות אשר נועד כל חוק להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית, והיא מבטאת את כוונת "המחוקק הסביר" (עניין ורשה בפסקה 23; עניין אבו ערפה בפסקה 30 לפסק דינו של השופט פוגלמן).
רכיב הלשון
50. בענייננו החוק קבע החרגה כללית של מערכת הבריאות, ומשתמש בלשון "רשאים" ביחס לסמכות שלושת השרים, באישור הוועדה, לבטל החרגה זו. ביחס ללשון "רשאי" כבר נקבע בפסיקתנו כי גם הוראה המנוסחת מבחינה לשונית כמקנה שיקול דעת עשויה להתפרש כמטילה חובה על הרשות לפעול (ראו: בג"ץ 335/82 למדן נ' מנהל אגף המכס והבלו, פ"ד לו(4) 785, 788 (1982); בג"ץ 150/69 רייך נ' מנהל אגף העתיקות והמוזיאונים במשרד החינוך והתרבות, ירושלים, פ"ד כד(1) 204, 209-208 (1970)). עוד נקבע, כי פירוש הביטוי "רשאי" כמקנה סמכות שבחובה, יתבצע רק במקרים שבהם הפרשנות הפשוטה והמתבקשת מובילה לתוצאות אבסורדיות (ראו: פסקה 13 בעניין שטנגר; ע"פ 1152/91 סיקסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(5) 8, 30 (1992); בג"ץ 292/65 רושגולד נ' שר האוצר, פ"ד כ(1) 639, 642 (1966); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א', 224 (2010) (להלן: ברק-ארז, כרך א'); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך א' – המנהל הציבורי 323 ה"ש 11 (מהדורה שנייה 2010) (להלן: זמיר)).
תכלית סובייקטיבית
51. הגם שההיסטוריה החקיקתית, כפי שתוארה בפרק העובדתי, מלמדת כי לא התעוררה מחלוקת בדיונים על כך שהוראות החוק צריכות לחול גם על מערכת הבריאות, במתכונת מותאמת (ראו למשל את דברי מנכ"ל משרד הבריאות בדיון בוועדת הכלכלה מיום 26.12.2016 בעמ' 64-63), הודגש לאורך הליך החקיקה כי הדבר תלוי במציאת מקור תקציבי הולם, על מנת שלא ייפגע השירות החיוני שניתן לציבור על ידי מערכת הבריאות (ראו את דברי נציג משרד האוצר, בפרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 28.2.2017, בעמ' 76). כמו כן, חרף הדרישה שעלתה בוועדה להתחייבות משיבי הממשלה להתקנת תקנות, נוסח הוראת הסעיף שאושר בוועדה ולאחר מכן במליאת הכנסת, הוא הנוסח המקורי של הצעת החוק (למעט הוספת אישור הוועדה לתקנות), אשר מנוסח כאמור בלשון "רשאים" ואינו נותן ביטוי של ממש להתחייבות זו. הנחה מקובלת היא כי בבחינת התכלית הסובייקטיבית נהוג להעניק משקל רב יותר ללשון החוק מלהיסטוריה החקיקתית (בג"ץ 9632/17 עמותת הזכיינים למען זכייני הפיס והטוטו בישראל נ' שר האוצר, פסקה 23 (20.2.2019) (להלן: עניין עמותת הזכיינים); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ב – פרשנות החקיקה, עמ' 403 (התשנ"ג)). ויוער, כי אין כל אינדיקציה בענייננו לכך שמדובר בטעות או בחוסר תשומת לב (ראו והשוו: בר"ם 4413/23 מדינת ישראל רשות המיסים נ' נוימן, פסקאות 94-92 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף ופסקאות 8-7 לפסק דינה של השופטת ג' כנפי-שטייניץ (4.11.2025)). נהפוך הוא: באותו הדיון, קודם לאישור הסעיף, בדיון לגבי סעיף אחר בחוק, עמדה היועצת המשפטית לוועדה על ההבדל בין נוסח הוראה הקובעת סמכות חובה להתקנת תקנות ובין נוסח הוראה הקובעת סמכות רשות להתקנתן (ראו: פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 28.2.2017, בעמ' 59). אם כן, התמונה המצטיירת מבחינת תכליתו הסובייקטיבית של הסעיף היא ש"כוונת המחוקק" הייתה ליתן שיקול דעת בידי משיבי הממשלה ביחס להתקנת התקנות. הטעם לכך, ככל הנראה, נעוץ בעובדה שסעיף החוק כפי שאושר, הוא בסופו של דבר תולדה של פשרה (ראו אמירותיו של יו"ר הוועדה: "אני, לצערי, כנראה, הולך להתפשר בעניין"; "אני לא אפיל את כל החוק הזה בגללכם" (פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 28.2.2017, בעמ' 73, ו-79, בהתאמה)).
תכלית אובייקטיבית
52. אשר לתכלית האובייקטיבית, גם היא אינה נוטה לעמדה לפיה מדובר במקרה בו פירוש הביטוי "רשאי" כסמכות רשות יוביל לתוצאה אבסורדית. כך, גם אם תכלית החוק בכללותו היא לקבוע מועדי תשלום מקסימאליים, הוראת הסעיף נועדה להחריג את מערכת הבריאות ולהחיל את הוראות החוק עליה בתנאים מתאימים. הותרת שיקול הדעת בידי משיבי הממשלה להתקנת התקנות, עד למציאת מקור תקציבי הולם, על מנת למנוע פגיעה בשירות החיוני שמעניקה מערכת הבריאות, עולה בקנה אחד עם "כוונת המחוקק הסביר".
53. אם כן, פרשנות תכליתית של הוראת סעיף 12(ג) מובילה לתוצאה כי הסמכות להתקין תקנות שהוקנתה לשרים בהוראת סעיף 12(ג) היא סמכות רשות שבשיקול דעת, שנועדה להחיל את סטנדרט התשלומים שבחוק גם על מערכת הבריאות, בכפוף למציאת מקור תקציבי הולם. ודוק: זה מכבר נקבע, כי המרחק בין סמכות חובה לבין סמכות רשות לעניין התקנתה של נורמה כללית אינו רב ובשני המקרים חייבים הגורמים שהוסמכו לכך לשקול את הפעלת הסמכות על בסיס השיקולים הרלוונטיים לחוק המסמיך, ואינם יכולים להימנע ממעשה בלי לשקול זאת (בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, נד(5) 729, 758 (2000) (להלן: עניין מכבי); בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 35-34 (1983); זמיר בעמ' 324). הנפקות המרכזית לענייננו לכך שמדובר בסמכות רשות שבשיקול דעת, היא כי השרים רשאים לשקול שיקולים תקציביים, תוך איזונם מול שיקולים אחרים, ואינם מחויבים בהכרח בהתקנת התקנות גם בתנאים של מצוקה תקציבית (עניין מכבי בעמ' 756-755; בג"ץ 467/84 עזרא נ' ראש עיריית תל- אביב- יפו, פ"ד לט (1) 745, 753 (1985); ברק-ארז, כרך א', בעמ' 219-218; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב', 746 (2010) (להלן: ברק-ארז, כרך ב')).
סבירות היעדר הפעלת הסמכות על ידי השרים
54. לאחר שגידרתי את אופייה של הסמכות, אפנה עתה לבחון האם החלטת השרים שלא להתקין את התקנות מצויה במתחם הסבירות, ובפרט האם קיימות נסיבות שמקימות חובה להפעיל סמכות זו (עניין שטנגר, בפסקה 16; בג"ץ 7091/19 לי-בר קייטרינג יפרח בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פסקה 27 (31.8.2022) (עניין לי-בר)). הלכה ידועה היא כי "סמכות הרשות הופכת לסמכות חובה כאשר הנסיבות העובדתיות הן כאלה שערכי היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית שלנו הופכים את אי-הפעלתה של הסמכות לבלתי סבירה, באופן היורד לשורשו של עניין" (בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404, 421 (1993)); וראו גם: בג"ץ 5436/07 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הרשות הארצית לענייני דתות, פסקה 11 (19.5.2013); בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה, פסקה 38 (22.6.2014) (להלן: עניין קו לעובד)).
55. אל מתחם התערבות שיפוטית מצומצם זה בעניין הפעלת סמכות רשות על ידי רשות מינהלית, מתווספת נקודת המוצא לפיה בית המשפט יימנע מלתת סעד המורה על התקנת תקנות, אלא במקרים חריגים (בג"ץ 8438/16 ארגון אמון הציבור חברה לתועלת הציבור בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 4 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז (21.6.2021) (להלן: עניין אמון הציבור); בג"ץ 8624/18 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שרת המשפטים, פסקה 10 (24.3.2019); ברק-ארז, כרך א', בעמ' 222, 225-224; עניין שטנגר, בפסקה 17). אליהן מתווספת הנחת יסוד נוספת, לפיה עיצובה של המדיניות הכלכלית והחברתית מסורה לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת אשר מתוות את המדיניות הכלכלית בהתאם לראייתן את צרכי המדינה והמשק, וההתערבות בהחלטות שעניינן בשיקולים תקציביים תהיה מצומצמת ביותר ושמורה למקרי קצה שבהם נופל פגם מהותי, היורד לשורש העניין (בג"ץ 22394-07-25 נרקיסים – כח אדם לבניה בע"מ נ' משרד הפנים, פסקה 6 (3.12.2025); בג"ץ 2592/24 פונומרנקו נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (15.1.2025); בג"ץ 2489/19 אביב בגליל – התנועה לצדק חברתי ומנהל תקין נ' שר הפנים, פסקה 24 (27.4.2021); בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 66 (23.9.2007)). כשהמשקל היחסי שניתן לשיקול התקציבי נבחן מול הזכויות שכנגדן הוא נשקל (עע"ם 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, פסקה 22 (9.9.2014); ברק-ארז, כרך ב' בע'מ 747-745).
56. את הצורך בהפעלת סמכות הרשות יש לשקול בהתאם לתכלית שביסוד הסמכות עניין שטנגר, בפסקה 15; עניין לי-בר, בפסקה 27). בענייננו, החלטת השרים להימנע מהתקנת התקנות עד לעת הזו נובעת מהיעדר מקור תקציבי מתאים. נימוק זה עולה בקנה אחד עם תכלית סעיף החוק המסמיך, כפי שבוארה לעיל, שמהותה להחיל את סטנדרט התשלומים שבחוק גם על מערכת הבריאות, בכפוף למציאת מקור תקציבי מתאים, על מנת שלא לפגוע בשירות שמעניקה מערכת הבריאות. בהינתן שההחלטה שלא להפעיל את הסמכות תואמת את התכלית שביסוד הסמכות, אפנה לבחון האם מתקיימות בענייננו אותן נסיבות עובדתיות חריגות המחייבות את הפעלתה.
האם הנסיבות העובדתיות הקיימות מקימות חובה להפעלת סמכות הרשות?
57. תשע שנים חלפו מאז חוקק החוק. למותר לציין כי תקופה זו התאפיינה במציאות לאומית מורכבת ורצופת אירועים חריגים, ובכלל זה קיומן של חמש מערכות בחירות לכנסת, התמודדות המדינה ומערכת הבריאות בפרט, עם השלכותיה של מגפת הקורונה, ולבסוף – מתקפת השבעה באוקטובר ופרוץ המלחמה בעקבותיה. במהלך שנים אלו, שבו ושקלו המשיבים את התקנת התקנות במסגרת הדיונים בוועדת הכלכלה ועל רקע העתירה. משיבי הממשלה אף הציגו בחודש אוקטובר 2021 לוועדת הכלכלה טיוטת תקנות לאישור בהלימה לתקציב שהקצתה לכך הממשלה על סך 500 מיליון ש"ח. טיוטה זו לא נחתמה לבסוף על ידי שלושת השרים מפני שוועדת הכלכלה אישרה בחודש יולי 2022 מתווה רחב משמעותית אשר הוערך על ידי משיבי הממשלה בעלות של כ-3.9 מיליארד ש"ח מבלי שאושר מקור תקציבי מתאים. מאז, לאחר השבעתה של הכנסת ה-25, לצד דיונים בעתירה, נערכו דיונים בוועדת הכלכלה של הכנסת בהם נידון קידומן של התקנות, ונערכה ישיבה משותפת של מנכ"לי המשרדים הרלוונטיים בה שררה מחלוקת ביחס למתווה שייכלל בתקנות והיקפו התקציבי. בהמשך לכך, הועברה פנייה מטעם השרים לראש הממשלה בבקשה כי יכריע במחלוקת בין השרים ביחס להתקנת התקנות, ראש הממשלה הטיל על ראש המועצה הלאומית לכלכלה לקדם מתווה לתקנות, והאחרון העביר הצעה למתווה למשיבי הממשלה, אשר לא זכתה להסכמה.
58. מהאמור עולה, כי השרים ישבו על המדוכה, ושקלו מעת לעת את הפעלת הסמכות, ואף הביאו לאישור ועדת הכלכלה מתווה להתקנת התקנות המחיל את הוראות החוק באופן חלקי ומצומצם. הניסיונות שערכו השרים הביאו ברובם למסקנה כי הטעמים בגינה נוסחה ההחרגה לחוק בעינם עומדים – התקנת התקנות תוביל לפגיעה ביציבות הפיננסית של הגופים הרלוונטיים במערכת הבריאות וכתוצאה מכך, גם לשירות החיוני שהם מספקים לציבור.
59. עוד יוער, כי משיבי הממשלה אף אינם חלוקים כיום על הצורך בהתקנת התקנות שיחילו את החוק (בהיקף כזה או אחר) על מערכת הבריאות, כך שנורמת התשלומים ההוגנת תחול גם עליה. כפי שציינו משיבי הממשלה בתשובתם, הם ממשיכים לפעול על מנת להגיע להסכמות ביחס למתווה להתקנת תקנות, ואף הסכום שהוקצה אז על ידי הממשלה בנושא שמור לכך.
הטענה לפגיעה בחופש העיסוק ובשוויון
60. טענותיו העיקריות של העותר בדבר הצורך בהפעלת הסמכות על ידי השרים, הן טענות לפגיעה בחופש העיסוק ובזכות לשוויון. כך, העותר טוען כי החרגתה של מערכת הבריאות פוגעת בחופש העיסוק של הספקים הקטנים והבינוניים של מערכת הבריאות, מאחר והיא כופה על ספקי מערכת הבריאות לספוג ימי אשראי רבים, כאשר לצד יכולתם הנמוכה של הספקים הקטנים-בינוניים לספוג זאת, ניתנים להם תנאי אשראי בנקאי נחותים משמעותית מהספקים הגדולים, וכך הם נדחקים החוצה מהתחרות. בנוסף, טוען העותר לפגיעה בשוויון ולהפליה בין הספקים של מערכת הבריאות ליתר הספקים עליהם משפיע החוק. יוער, כי טענות אלו נכרכו בעתירה עם הסעד החוקתי שהתבקש (ונמחק כאמור בתום הדיון הראשון) ויש קושי לאבחן אם ובאיזה אופן הן מופנות כלפי "מחדלם" של המשיבים להתקין תקנות; לטובת העניין, אדון בהן ככאלו.
61. אשר לטענה לפגיעה בחופש העיסוק, ההנחה כי התקנת התקנות עשויה לשפר את תנאי השוק עבור הספקים הקטנים, אינה מנביעה כי הימנעות משיפור כזה מולידה פגיעה פוזיטיבית בזכות חוקתית. אך לאחרונה הובהר "כי לא כל פגיעה באינטרס עסקי או כזו שיש בה כדי להשפיע על הפעילות במשק תיחשב כפגיעה בחופש העיסוק" (ראו והשוו: בג"ץ 35810-08-25 איגוד המייצגים ע"ר נ' כנסת ישראל, פסקה 53 (3.5.2026)). החרגת מערכת הבריאות מתחולת החוק אינה המקור לחוסר השוויון הנטען בין ספקים גדולים לספקים קטנים – הספקים הגדולים נהנים מיתרון בתנאי השוק הנוכחיים בזכות תנאי אשראי נוחים יותר. התקנת התקנות לא נועדה לבטל יתרון זה, אלא רק עשויה לצמצם את השפעתו, וכבר נקבע בעבר כי לא מוטלת על המדינה חובה ליצור תנאים של כדאיות כלכלית, אלא אך להימנע מנקיטת פעולות השוללות אותה (בג"ץ 8035/07 אליהו נ' ממשלת ישראל, פסקה 4 (21.5.2008)). על כן, גם אם התקנת התקנות עשויה לייצר בעקיפין תנאים של כדאיות כלכלית לכניסת או הישארות ספקים קטנים-בינוניים בשוק – לא ניתן לקבוע כי אי התקנתן מטילה מגבלה על העיסוק, והיא איננה מהווה שלילה בפועל של האפשרות לעסוק בעבודה או במשלח יד מסוימים (ראו והשוו: בג"ץ 1953/09 אלואלידי נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקאות 21-20 (8.7.2009)).
62. אשר לטענה לפגיעה בשוויון – כידוע, הבחנה בין קבוצות אינה מולידה אוטומטית מסקנה בדבר הפליה ופגיעה בשוויון (ראו: בג"ץ 2996/17 ארגון העיתונאים בישראל - הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' ראש הממשלה, פסקה 58 (23.1.2019); בג"ץ 9722/04 פולגת ג'ינס בע"מ ו-50 אחרים נ' ממשלת ישראל, פסקה 17 (7.12.2006); בג"ץ 6778/97 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים, פ"ד נח (2) 358, 365 (2004)). על מנת לקבוע אם מדובר בהבחנה מותרת המבוססת על שיקול ענייני או שמא מדובר בהפליה אסורה, יש לבחון את תכליתה של הנורמה המבחינה, מהות העניין, ערכי היסוד של שיטת המשפט ונסיבות העניין (עע"מ 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פ"ד סד(2) 1, 43-40 (2010) (להלן: עניין הבית הפתוח); בג"ץ 6051/95 רקנט נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(3) 289, 347-346 (1997); דותן, בעמ' 663-662 (2022)). בשלב השני, יש לבחון האם המשקל שניתן לשיקול זה הוא סביר כך שמוצדק לעשות בו שימוש בנסיבות העניין (בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר, פסקה 27 (24.12.2017); בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 283 (1997); עניין הבית הפתוח, בעמ' 44-42; ברק-ארז, כרך ב', עמ' 747-745).
63. בענייננו, ההבחנה בין תשלום לספקים המספקים מוצרים או שירותים למערכת הבריאות לבין ספקים אחרים, נקבעה כבר במסגרת סעיף החוק המסמיך עצמו, וזאת (בעיקר) על בסיס שיקול תקציבי. ההחלטה שלא להתקין תקנות המבוססת אף היא על שיקול תקציבי, עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף החוק המסמיך (ואין אנו דנים כאמור בשאלת חוקתיותו). השיקול התקציבי בענייננו אם כן, הוא לגיטימי ורלוונטי ועשוי להצדיק סטייה מעקרונות השוויון (ראו: עניין הבית הפתוח, בעמ' 49; ברק-ארז, כרך ב', בעמ' 694). כמו כן, ההבחנה שנוצרה אינה בגדר סיווג "חשוד", היא אינה מתייחסת למאפיין קבוצתי שנחשב בדרך כלל כפסול, לא נטען כי היא קשורה בקשר "ענייני והדוק" עם כבוד האדם, והיא מבוססת על שיקול ענייני. על כן, אין מדובר בפגיעה בזכות החוקתית לשוויון כפי שהוכרה בפסיקתו של בית משפט זה (עניין הבית הפתוח, בעמ' 43-41). עם זאת, הדיון בחובה המינהלית לנהוג בשוויון הוא רחב יותר, ואפשר שאינטרס כלכלי ישיר של העותר יבסס טענה להפליה (בג"ץ 509/80 יונס נ' מנכ"ל משרד ראש הממשלה, פ"ד לה (3) 589, 592 (1981); ברק-ארז, כרך ב', בעמ' 683). מכל מקום, בענייננו, בשים לב לעלות הגבוהה המוערכת להחלת החוק במלואו על מערכת הבריאות, והמשמעויות הכרוכות בכך, אני סבור כי המשקל שניתן לשיקול התקציבי סביר בנסיבות העניין, וכי אין מדובר במקרה בו קמה חובה, בשלב זה, "לנטרל את השוני" (ראו והשוו: בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337, 369 (1999); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, עמ' 3941 (2020): ברק-ארז, כרך ב' בעמ' 695).
64. על כן, בשים לב לאמות המידה המצומצמות להתערבות בית המשפט בייזום חקיקת משנה ובהתוויה של מדיניות כלכלית, ולכך שלא נמצא מקור תקציבי מתאים שימנע את הפגיעה בפעילות החיונית של מערכת הבריאות, משלא נפל פגם מהותי היורד לשורש העניין בהחלטת משיבי הממשלה, וכל עוד לא הוכחה פגיעה בליבת זכויות היסוד, איני סבור כי הנסיבות העובדתיות הקיימות הופכות את אי-הפעלתה של הסמכות בעת הזו, לבלתי סבירה, באופן היורד לשורשו של עניין.
במבט צופה פני עתיד
65. השתלשלות הדברים כפי שפורטה לעיל, ממחישה את חולשתה של הכנסת אל מול הרשות המבצעת. כאמור, הגענו למסקנה כי אין לפנינו הבטחה מינהלית במובנה המשפטי, אך הבטחות שניתנו לחברי הכנסת החברים בוועדת הכלכלה, נותרו כחתימה "על הקרח" וכך הגענו עד הלום. מכאן ולהבא, ראוי כי המחוקק ישתמש "באמצעי המיידי העומד לרשותו – לשון החוק" כדי ליתן תוקף להבטחות שניתנו (ראו: עניין עמותת הזכיינים, בפסקה 46).
תם אך לא נשלם. אין בדחיית העתירה כדי לסתום את הגולל על הדיון בסוגיה. על משיבי הממשלה לשוב ולבחון את החלטתם בקשר להפעלת הסמכות מעת לעת, ובפרט האם מתקיימות נסיבות שמקימות חובה להפעילה (עניין לי-בר, בפסקה 27). בהזדמנות זו, אפנה את תשומת הלב לכך שככל שנוקף הזמן, ההוצאה התקציבית החד-פעמית הנדרשת הולכת ותופחת, באופן שעלול להקשות על התקנת התקנות בעתיד. כך, לטענת משיבי הממשלה, ההוצאה התקציבית המוערכת להחלת החוק על מערכת הבריאות שעמדה על סכום של כ-2.7 מיליארד ש"ח בשנת 2019, יותר מהכפילה את עצמה, ועמדה במועד הגשת תצהיר התשובה (יולי 2025), על פי ההערכה, על סכום של כ-5.6 מיליארד ש"ח, נתון שלטענת משיבי הממשלה הוערך אף בחסר.
66. נתון זה מהווה שיקול רלוונטי, עת ישובו ויבחנו השרים האם מתקיימות הנסיבות העובדתיות שמקימות חובה להפעיל את סמכותם ולוּ על ידי קביעת תקנות שיחילו את המתווה באופן חלקי ומדורג (לעניין שקילת כלל השיקולים הרלוונטיים בעת הפעלת סמכות הרשות והענקת משקל ראוי לכל אחד, ראו: עניין קו לעובד, בפסקה 37).
67. יתרה מכך, דומה כי נתון זה מחייב שהצורך בהתקנת התקנות יישקל בכובד ראש, ויועלה על ידי השרים הרלוונטיים, כבר בשלב גיבוש הצעת תקציב המדינה לשנת התקציב הקרובה, ולא לאחר שאושר "חוק התקציב" בכנסת מבלי שנלקחה בחשבון ההוצאה האמורה. קשה להלום כי תקציב בסדר גודל כזה, יגיע באורח פלא מרזרבות תקציביות. לבחינה שכזו תהיה משמעות רבה יותר מאשר בחינה שתתבצע על רקע תקציב שכבר גובש, מבלי שניתנה התייחסות לרכיב זה במסגרת גיבושו. לא בכדי, אף הוטלה הסמכות על שלושה שרים: שר הבריאות, שר האוצר ושר הכלכלה, כך ששלושתם מחויבים לשקול את הפעלתן מעת לעת.
68. צעד זה צפוי להקל גם על שלב אישור התקנות בוועדת הכלכלה, אם המקור התקציבי יוסכם מראש, ויאושר כבר במסגרת חוק התקציב גם על ידי הכנסת. כאמור, ללא אישורה של ועדת הכלכלה לא ניתן להתקין את התקנות, ו"לא יועילו חכמים בתקנתם" אם נוסח התקנות שיגובש על ידי משיבי הממשלה לא יאושר לבסוף על ידי הוועדה ורשויות השלטון יעבירו את חובתן זו אל זו כ"תפוח האדמה הלוהט" (ראו: עניין אמון הציבור, בפסקאות 35-34).
סיכומם של דברים
69. עתירה זו מבקשת את התערבותנו בחיוב מחוקקי המשנה בהתקנת תקנות אשר יחילו על מערכת הבריאות הסדר שחוקק בחקיקה ראשית והחריג את תחולתו ביחס אליה (תוך שהוענקה להם סמכות להתקנת תקנות שיאפשרו את החלת ההסדר עליה), ואשר נועד ליצור סביבה עסקית ותחרותית הוגנת. לא נמצא בהליך החקיקה או בהליך דנן מי שחולק על כך שראוי להחיל את ההסדר, בשינויים המחויבים, גם על מערכת הבריאות. אלא, שהשיקול המרכזי שהוביל להחרגתה של מערכת הבריאות בחקיקה מתחולת ההסדר, ולאי החלתו עד היום באמצעות תקנות, הוא שיקול תקציבי, ואין דרכו של בית משפט זה להתערב בכגון דא, הגם שיש להצר על כך שטרם ניתן מענה הולם למאפייניה של הסוגיה שבפנינו.
70. משאלו הם פני הדברים, כאשר הפער נמצא בעיקרו במישור התקציבי, ומשמדובר בעלות בלתי מבוטלת, משלא נפל פגם מהותי היורד לשורש העניין בהחלטת משיבי הממשלה, לא מצאתי כי בעת הזו יש מקום להורות למשיבי הממשלה להשלים את הליך התקנת התקנות להחלת החוק על מערכת הבריאות.
למותר לציין כי לא לעולם חוסן – כאמור, ולקראת הצעת התקציב הקרובה מצופה ממשיבי הממשלה לפעול ולבחון האם הנסיבות העובדתיות מקימות חובה להפעיל את הסמכות האמורה. ממילא יצוין כי ככל שהתקנת התקנות לא תצלח, ביכולתה של הכנסת לתקן את החוק באופן שיחייב את השרים בהתקנת התקנות, או יבטל כליל את ההחרגה הקבועה בחוק.
71. סוף דבר, מן הטעמים שפירטתי לעיל, אציע לחבריי לבטל את הצו על-תנאי שניתן ולדחות את העתירה. העתירה הציפה נושא חשוב וראוי, שנגרר במסדרונות הכנסת והרשות המבצעת מזה כעשור. משכך, יישאו המשיבים 3-1 בהוצאות העותר בסך 25,000 ש"ח.
יצחק עמית
נשיא
השופט חאלד כבוב:
אני מסכים.
חאלד כבוב
שופט
המשנה לנשיא נעם סולברג:
כדעת חברי, הנשיא י' עמית, אף אני אינני סבור כי מוטלת על משיבי הממשלה חובה משפטית להתקנת תקנות בהתאם לסמכותם שלפי סעיף 12(ג) לחוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ז-2017; משכך, גם לדעתי, דין העתירה – להידחות. זאת, כפי שהיטיב חברי לבאר, הן מאחר שאין לקרוא אל תוך ההשתלשלות המתוארת הבטחה מינהלית בעלת תוקף משפטי מחייב להתקנת תקנות, הן מאחר שאין לראות את הסמכות האמורה להתקנת תקנות כסמכות חובה, או ככזו שאי-הפעלתה בנסיבות העניין חורגת ממתחם הסבירות המינהלית.
זהו אפוא לוּז פסק הדין של חברי הנשיא – שהוא הנחוץ לשם הכרעה בנדון דידן – ותמים-דעים אני עִמו, בתוצאה ובעיקרי הנימוקים. אינני רואה צורך להביע עמדה "במבט צופה פני עתיד" (פסקאות 68-65) באשר לאופן ההסדרה הראוי או האפקטיבי של הסוגיה. אכן, מצב הדברים המתואר, ההולך ונמשך, אינו מניח את הדעת, וטוב יעשו המשיבים כולם אם ישנסו מותניים, יֵשבו על המדוכה, וישלימו את המלאכה שהוּחל בה לגיבוש מתווה להחלת חוק זה גם על מערכת הבריאות. אולם, לא עלינו המלאכה לגמור; גם לא לסמן נתיב זה או אחר כמיטבי, או כרצוי יותר לפסוע בו, מבין דרכי הפעולה האפשריות העומדות לפני המשיבים בסוגיה הקונקרטית שעוררה עתירה זו; ומוטב לנו גם לא לנפק המלצות למחוקק "מכאן ולהבא" (שם) באשר לדרך פעולתו בכלל. אינני רואה הצדקה ולא תועלת בהרחבת היריעה מן העניין העומד על הפרק עד כדי הערה על כך שהשתלשלות הדברים "ממחישה את חולשתה של הכנסת אל מול הרשות המבצעת" (שם).
נעם סולברג
משנה לנשיא
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא י' עמית.
ניתן היום, כ"ח אב תשפ"ו (11 אוגוסט 2026).
יצחק עמית
נשיא
נעם סולברג
משנה לנשיא
חאלד כבוב
שופט