פסק הדין המלא
ית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ 2534/97
בג"צ 2535/97
בג"צ 2541/97
בפני: כבוד המשנה-לנשיא ש' לוין
כבוד השופט א' גולדברג
כבוד השופט ת' אור
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' דורנר
העותרים בבג"צ 2534/97: 1. ח"כ יונה יהב
2. ח"כ יוסף ביילין
העותרים בבג"צ 2535/97: 1. ח"כ יוסי שריד
2. ח"כ אמנון רובינטשיין
3. ח"כ רן כהן
4. ח"כ ענת מאור
5. ח"כ נעמי חזן
העותר בבג"צ 2541/97: ח"כ פינס אופיר
נ ג ד
המשיבים: 1. פרקליטת המדינה
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. ראש ממשלת ישראל
4. שר המשפטים
בקשה למתן צו על-תנאי ולמתן הוראות
תאריך הישיבה : ז באייר תשנ"ז (14.5.1997)
בשם העותרים בבג"צ 2534/97: עו"ד ר' חן
בשם העותרים בבג"צ 2535/97: עו"ד ד' הולץ לכנר ועו"ד א' פלדמן
בשם העותר בבג"צ 2541/97: עו"ד ע' עצמון
בשם המשיבים 1-2: עו"ד ע' פוגלמן ועו"ד ש' ניצן
ה ח ל ט ה
השופטת ד' דורנר:
ביום 14.5.1997 החלטנו, פה אחד, לדחות את בקשת העותרים כי נורה למשיבים למסור לעיונם את חומר החקירה שנאסף על-ידי המשטרה בפרשת מינויו של עורך-הדין רוני בר-און למשרת היועץ המשפטי לממשלה, וברוב דעות לדחות את בקשותיהם לגילוי הדו"ח המסכם של המשטרה והמלצותיה וכן את חוות-דעתם החולקת של מספר פרקליטים שהיו שותפים לצוות הפרקליטות שבחן את תיק החקירה, והגיעו למסקנה כי חומר הראיות מספיק להגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה.
להלן נימוקיי לדחיית הבקשות.
1. הבקשות לגילוי המסמכים הוגשו בגדר עתירות שבהן נתקפה סבירות החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה לפיה חומר הראיות בפרשה אינו מספיק להגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה.
המדינה התנגדה לגילוי המסמכים. עיקר טענתה היא כי זכות הציבור לדעת אינה משתרעת על חוות-דעת והמלצות פנימיות, וכי מתן פומבי להתכתבות פנימית עלול לפגוע בתהליך גיבוש ההחלטות ברשויות ציבוריות.
העותרים, מצידם, טענו כי החומר שגילויו נתבקש נועד לאפשר בירור מלא של טענותיהם, ובשל כך הם זכאים לגילוי. בטיעון בפנינו אף הטעימו כי, לדעתם, בית-המשפט נזקק לחומר זה לצורך הכרעה בעתירות.
2. בקשות העותרים אינן לסעד עיקרי, שנתבע בעתירות, אלא אמצעי דיוני שנועד לשרת את ההכרעה בדבר זכותם לסעדים העיקריים שביקשו. במסגרת זו זכאים העותרים רק לגילוי חומר הדרוש להכרעה בעתירות.
בהקשר הנדון עשויים העותרים להיות זכאים רק לחומר חקירה נוסף ושונה בהשוואה לחומר החקירה שכבר הוזכר ופורט בחוות-הדעת של פרקליטת המדינה ובהחלטת היועץ המשפטי לממשלה נושא העתירות. שכן, חומר כזה עשוי לבסס טענה לפיה החלטת היועץ המשפטי מושתתת על עובדות חלקיות ועל-כן מסקנתו מוטעית. ראו בג"צ 802/89 נסמאן ואח' נ' מפקד כוחות צה"ל בחבל עזה, פ"ד מד(2) 601, 606. לעומת זאת, לפירוש שונה של אותו חומר חקירה ולמסקנות חולקות, אף אם סבירות הן יותר ממסקנותיו של היועץ המשפטי, אין כלל השלכה על השאלה אם החלטתו מצויה במתחם הסבירות. על כך יש ללמוד מתוך ההחלטה עצמה ומן הנימוקים שביסודה. ראו והשוו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 759 (הערה 49).
3. החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה כוללת סיכום מפורט של חומר החקירה. בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה, עורך-הדין פוגלמן, אף הצהיר בפנינו כי סיכום זה משקף באופן מלא את חומר החקירה. עוד הצהיר בפנינו עורך-הדין פוגלמן כי בדו"ח המשטרה ובחוות-הדעת של הפרקליטים שחלקו על החלטת היועץ המשפטי לממשלה לא פורטו ראיות חשובות, נוסף על אלו המוזכרות בהחלטת היועץ המשפטי, וכי ההחלטה וחוות-הדעת מושתתות על אותה תשתית ראייתית. עורך-הדין פוגלמן הטעים כי יסוד המחלוקת מצוי איפוא במסקנות השונות שהוסקו מאותה תשתית ראייתית. כאמור, מסקנות שונות מאותו מידע - להבדילן ממידע נוסף ושונה - אינן רלוואנטיות להכרעה בעתירות שלפנינו.
4. גם חומר החקירה הגולמי שנאסף על-ידי המשטרה, על-אף שכולל הוא מידע, אינו דרוש להכרעה בעתירות. כאמור, מידע זה הובא לידיעתנו בצורה נרחבת באמצעות חוות-הדעת של פרקליטת המדינה והחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה. אף העותרים לא טענו לפנינו כי סיכום הראיות בחוות-הדעת של פרקליטות המדינה ובהחלטת היועץ המשפטי חסר, אלא שסבורים הם כי אם יעמוד חומר החקירה לעיונם ייתכן ויגלו בו מידע התומך בעמדתם.
טענה זו אינה יכולה להתקבל.
בהעדר כל אינדיקציה כי סיכום הראיות המפורט שבחוות-דעת פרקליטת המדינה ובהחלטת היועץ המשפטי לממשלה אינו מדויק, וכי מצוי בחומר החקירה הגולמי מידע כלשהו שלא נכלל בסיכום המאוחר, אין יסוד לחיוב המדינה לגלות את חומר החקירה. שכן, כדי לזכות בגילוי היה על העותרים להניח תשתית - ולו תשתית מינימלית - לטענה כי חומר זה דרוש לצורך ההכרעה בעתירות.
לא זו אף זאת: הסתמכותם של הפרקליטים בעלי חוות-הדעת החולקת על אותן ראיות שפורטו בהחלטת היועץ המשפטי מלמדת, כשלעצמה, כי התשתית הראייתית אשר הוצגה בהחלטה הייתה מלאה.
5. מטעמים אלה דעתי הייתה כי יש לדחות את בקשות העותרים לגילוי מסמכים.
ש ו פ ט ת
המשנה לנשיא ש' לוין:
אני מסכים.
המשנה-לנשיא
השופט ת' אור:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' זמיר:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט א' גולדברג:
הסכמתי לדעת חבריי כי אין עלינו להורות למשיבים למסור לעיונם של העותרים את חומר החקירה כולו שאספה המשטרה. בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה, אלא רק מעביר את ההחלטה תחת שבט ביקורתו. לפיכך אין מקום לבחון ולבדוק את חומר הראיות, כפי שעושה בית משפט שלערעור.
לא כן סברתי בענין גילוי דו"ח סיכום החקירה של המשטרה, וכן בענין גילוי "דעת המיעוט" של מספר פרקליטים מצוות הפרקליטות, שעל פי דעתם יש בחומר החקירה ראיות מספיקות להגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה ושר המשפטים.
אכן, אחד הסייגים לזכות העיון במסמכים המוחזקים בידי הרשויות, הוא חיסויים של דיונים פנימיים, או תכתובות פנימיות בין אנשי הרשות, או בין רשויות השלטון. אינטרס הציבור הוא כי עובדי ציבור יוכלו להביע את דעותיהם ומסקנותיהם בלי לחשוש כי הדברים יגיעו לידי גורמים חוץ-מערכתיים. כפי שציין עו"ד פוגלמן, בא כוחם המלומד של המשיבים, בתגובתו, "מתן פומבי לתרשומות פנימיות, התכתבויות פנימיות, חוות דעת וסיכומים עלול להרתיע עובדי ציבור להעלות על הכתב דברים באופן פתוח וגלוי, וכן להרתיע את הגורם המחליט מלבקש מעובדיו להעלות את כל עמדותיהם בגלוי ובבירור על הכתב, ובכך לעקר מתוכן ממשי את הליך קבלת החלטות המינהל הציבורי". האינטרס הציבורי האמור גובר על האינטרס הפרטי של בעל ענין לגטימי, לעיון במסמכים אלה.
אולם נקודת הכובד באיזון שבין האינטרסים זזה, שעה שהרשות עצמה מגלה ברבים את דבר קיומם של הדיונים הפנימיים או התכתובות הפנימיות, ותוכנם (או תמצית תוכנם). או אז, לא עומד עוד כל טעם לקיומו של הסייג האמור לזכות העיון, ונשמט הגיונו, עליו עמדנו לעיל. פשיטא, כי אין הרשות יכולה להסתתר מאחורי תקנת הציבור, כשזו כלל לא יוצאת נפגעת. משלא קיים עוד הטעם בשלו הוכר האינטרס הציבורי לאי מתן פומבי לחוות דעת פנימיות, חוזר הכלל הבסיסי אל כנו, ולפיו מסמכי רשות הציבור פתוחים הם, כעקרון, לפני מי שיש לו ענין לגיטימי בהם (ע"א 6926/93 מספנות ישראל נ' חברת החשמל, פ"ד מח(3) 749, 796-794 והאסמכתאות שם).
בענייננו מציינת פרקליטת המדינה בחוות דעתה את עמדתה החולקת של המשטרה, ואת המלצותיה, והיא אף מצטטת דברים מתוך חוות דעתה של המשטרה (עמ' 16). כן מציינת פרקליטת המדינה בפירוט את המחלוקת שנפלה בצוות הפרקליטות, ואת טעמיה של "דעת המיעוט" (עמ' 23, 24, 46, 47; כן ראה עמ' 3 ו6-, בהחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה). משכך איזה נזק ייגרם לאינטרס הציבורי מגילויים של המסמכים? האם לא ראוי כי נראה את המסמכים במקורם ולא את תחליפיהם?
עמדתי כי יש לגלות את המסמכים אינה נובעת מן החשש כי חוות דעתה של פרקליטת המדינה והחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה אינם כוללים סיכום של חומר החקירה או שאינם משקפים באופן מלא את חומר החקירה. נאמנים עלי גם דבריו של עו"ד פוגלמן כי בדו"ח המשטרה וב"דעת המיעוט" לא פורטו ראיות נוספות. אולם בידוע הוא כי ניתן לסכם אותו חומר ראיות בדרכים שונות, להציגו בהדגשים שונים, ולראותו מהיבטים אחרים. הארת החומר מזווית אחרת, כרוכה, דרך כלל, במידת פירוט שונה של חומר הראיות. וכשם ש"אין חקר לתבונת סניגור מוכשר, ואין לנחש כיצד היה יכול לנצל את החומר הנמצא לפניו" (ע"פ 35/50 מלכה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ד 429, 433), כך אין חקר לתבונתו של עותר, ואין לנחש אילו טענות היה יכול להעלות מהחומר שהיה נמסר לידיו, כדי לעזור לבית המשפט להגיע להחלטה נכונה, שהיא היא האינטרס העליון.
צר לי כי המסמכים האמורים לא נחשפו, וכל שהיה יכול להיות גלוי נותר חסוי.
ש ו פ ט
ניתנה היום י' בסיון תשנ"ז (15.6.1997).
המשנה-לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת