עע"מ 9963/03
טרם נותח
יצחק זוהר נ. עיריית תל אביב -יפו
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
החלטה בתיק עע"ם 9963/03
בבית המשפט העליון
עע"ם
9963/03
בפני:
כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופטת מ' נאור
כבוד השופטת ע' ארבל
המערער:
יצחק זוהר
נ ג ד
המשיבה:
עיריית תל אביב-יפו
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט
לעניינים מינהליים מיום 23.9.03 בעת"מ 1131/03 שניתן על ידי כבוד
השופט א' טל
תאריך הישיבה: ל' בשבט
תשס"ה (9.2.05)
בשם המערער: עו"ד ש'
גבסין, עו"ד ע' יעקב
בשם המשיבה: עו"ד א'
אחרק
פסק-דין
השופטת ע' ארבל:
1. בפנינו ערעור על דחיית עתירתו של המערער
לבית המשפט לעניינים מנהליים (כב' השופט א' טל), בה ביקש אישור לנהל מגרש חניה
פרטי בהתאם לסעיף 6(א) לחוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים),
התשמ"ז-1987 (להלן: החוק).
רקע עובדתי
2. סלע המחלוקת הינו מגרש בתל-אביב (להלן: המגרש) אשר מצוי בבעלות עירית תל-אביב-יפו (להלן: המשיבה או העיריה). באמצע שנת 2002 החליטה המשיבה לסגור חניונים אשר
בניהולו של המערער, ובהם החניון המופעל על המגרש. המערער הגיש תובענה לבית משפט
השלום בגין החלטה זו, אך תביעתו נדחתה על הסף. על כך הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי
שטרם התברר. ביום 18.11.02 פינתה המשיבה בעזרת המשטרה את המערער מהמגרש ופתחה שם
חניון בהנהלת חברת "אחוזות חוף". המערער הגיש בקשה לבית המשפט לעניינים
מקומיים לעיכוב ביצוע הסגירה אך בקשתו נדחתה בהעדר סמכות. לטענת המערער, לאחר
הדיון נודע לו לראשונה על הצו שהוציאה המשיבה ביום 30.5.02 בהתאם לסעיף 5 לחוק
המאשר שימוש ארעי במגרש כמגרש חניה ציבורי. ביום 24.11.02 הוגשה על ידי המערער
בקשה לעיכוב ביצוע צו הסגירה לבית המשפט המחוזי. הבקשה נדחתה על ידי הרכב שופטים.
לאחר מכן פנה המערער שנית לבית המשפט המחוזי בבקשה לביטול הצו לפי סעיף 5 לחוק, אך
גם בקשתו זו נדחתה ביום 29.12.02.
ביום 7.1.03 שלח המערער הודעה לראש
העיריה בהתאם לסעיף 6 לחוק, ובה הודיע כי הוא ישתמש במגרש כמגרש חניה פרטי, וביקש
כי ינתן לו האישור לכך. לאחר חילופי מכתבים בין המערער למשיבה הודיעה המשיבה ביום
7.1.03 כי היא דוחה את בקשתו לאשר לו להפעיל מגרש חניה פרטי במקום. לאחר חילופי
מכתבים נוספים בין הצדדים הוגשה העתירה נשוא ערעור זה.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים
מנהליים
3. בית המשפט דן תחילה בארבע טענות מקדמיות
של המשיבה ודחה את כולן. בית המשפט קבע כי העתירה מצויה בסמכותו העניינית, שכן אין
המערער טוען כנגד הוצאת הצו אלא נגד שלילת זכותו להקים מגרש חניה פרטי מתוקף היותו
מחזיק במגרש, ולפיכך לא חל סעיף 9 לחוק. באשר לטענת השתק פלוגתא קבע בית המשפט כי
בהליך בו נדחתה בקשתו של המערער לבטל את הצו שהוצא מכוח סעיף 5 לחוק לא הוכרעה
שאלת זכאותו של המערער לנהל חניון פרטי במגרש. כמו כן מדובר בהחלטת ביניים אשר
אינה יוצרת השתק פלוגתא. אף טענת השיהוי נדחתה, שכן העתירה הוגשה ארבעה ימים בלבד
לאחר שהודעה למערער תשובתה הסופית של העיריה באשר לדחיית בקשתו לנהל חניון פרטי על
המגרש. בית המשפט אף לא קיבל את טענת המשיבה בדבר חוסר ניקיון כפיו של המערער.
4. מכאן עבר בית המשפט לבחינת המחלוקת
העיקרית בין הצדדים שעניינה בשאלה האם המערער הינו "מחזיק" במגרש,
ולפיכך רשאי להקים חניון פרטי על המגרש בהתאם לסעיף 6 לחוק. בית המשפט ציין כי
החוק אמנם מפנה להגדרת המונח "מחזיק" בפקודת העיריות, אך אין לגזור
גזירה שווה בכל המובנים בין שתי ההגדרות לאור המטרות השונות של שני דברי החקיקה.
בית המשפט קבע כי המונח "מחזיק" בפקודת העיריות כולל גם פולש למקרקעין,
מאחר שיש רצון לחייבו בתשלום מיסים עירוניים על מנת שלא יצא חוטא נשכר. לעומת זאת,
בחן בית המשפט את תכליתו של החוק על-פי דברי ההסבר להצעת החוק, וציין כי התכלית
הרלוונטית לעניין זה הינה פתרון מצוקת החנייה. תכלית זו מושגת על ידי הפקעה זמנית
של מגרשים ריקים מידי בעליהם או המחזיקים בהם למטרה של הקמת מגרש חניה ללא תשלום.
האופציה השניה שמאפשר החוק היא שבעל המגרש או המחזיק בו הופך את המגרש לחניון פרטי
בתשלום. לפיכך הגיע בית המשפט למסקנה כי המונח "מחזיק" כמשמעותו בחוק
אינו כולל פולש או מחזיק שלא כדין, שכן לא יתכן כי העיריה, שהינה הבעלים של
המגרש, תיאלץ לתת למערער אישור לנהל מגרש חניה פרטי על המגרש הריק שבבעלותה, וזאת
למרות שאינו משלם לה דמי שכירות או כל תשלום אחר. חיוב כזה, על-פי בית המשפט,
יעניק למערער יתרון כלכלי בלתי מבוטל למרות שאינו משלם כל תשלום למשיבה. כמו כן
ציין בית המשפט כי קבלת העתירה משמעה עקיפת צו הסגירה החלוט שניתן לגבי המגרש. לפיכך
דחה בית המשפט את העתירה וחייב את המערער בתשלום הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד
בסכום כולל של 5,000 ₪ בתוספת מע"מ ובצירוף ריבית והפרשי הצמדה מיום פסק
הדין.
טענות הצדדים
5. טענתו המרכזית של המערער הינה כי הינו
"מחזיק" כמשמעות המונח בחוק. המערער טוען כי הוריה של אשתו החזיקו במגרש
עוד לפני קום המדינה, ולאחר נישואיו עבר המגרש מידיהם להחזקתו. המערער טוען כי הוא
בעל הזיקה הקרובה ביותר למגרש וכי הוא מחויב בתשלום מיסים בגינו למשיבה. לטענתו,
החוק מפנה במפורש להגדרת "מחזיק" בפקודת העיריות, ולפיכך יש להעניק
למונח בשני החיקוקים משמעות זהה. תכלית החוק הינה הקטנת מצוקת החנייה, ולפיכך,
לטענת המערער, אין מקום לאפשר במסגרתו פתרון לבעיות כלכליות המתעוררות בין המחזיק
בפועל לבין הבעלים הרשום. היתרון הכלכלי שנוצר למערער, על-פי בית המשפט קמא, אינו
מעניינו של החוק, לטעמו של המערער. החוק מסתפק בהפיכת מגרש ריק למגרש חניה, וקבלת
עתירתו של המערער ממלאת אחרי מטרה זו. המערער מציין כי לא ננקטו כל הליכי פינוי
כלפיו מהמגרש וכי מעולם לא נקבע כי הוא פולש למגרש. לטענתו אין ליצור הבחנה בין
מגרש שבעליו הוא העיריה לבין מגרש בבעלות פרטית. לבסוף טוען המערער כי העיריה
נוהגת כלפיו בחוסר תום לב, שכן המשיבה לא טרחה במהלך כל השנים לנקוט כנגדו כל הליך
בעניין החזקתו בשטח ואף חייבה אותו בארנונה, וכעת היא מוציאה צו שלא לאחר הליך
משפטי ראוי וממשיכה לחייב אותו בארנונה גם לאחר הוצאת הצו.
6. המשיבה טוענת כי המערער אינו "בעל
מגרש" כמשמעותו בחוק, ואינו מחזיק במגרש. המשיבה תומכת יתדותיה בפסק דינו
ובנימוקיו של בית המשפט קמא. כן היא מוסיפה כי אין חולק שהמשיבה לא השכירה את
המגרש למערער ואף לא נתנה לו את הזכות לקבל הכנסות מהמגרש. לפיכך, לטענתה, אין
המערער עומד בהגדרה הנדרשת לצורך החוק. לטענת המשיבה יש לפרש את המונח
"מחזיק" בהקשרו של החוק כמחזיק כדין. מסקנה אחרת, לטענתה, תביא לתוצאה
לפיה המערער יחשב בהתאם לדיני הרישוי הרגילים כמחזיק ללא היתר וללא רישיון כדין,
בעוד שמכוח אותה החזקה שלא כדין יזכה ברישיון מכוח החוק.
דיון
חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי
במגרשים ריקים), התשמ"ז-1987
7. חוק זה מאפשר לרשות מקומית להשתמש במגרשים
ריקים, גם כאשר הם אינם בבעלותה או בהחזקתה, לשני צרכים מוגדרים- האחד, לנקוט
פעולות לגינון זמני של המגרש, והשני, שהוא הרלוונטי לענייננו, להפוך את המגרש למגרש
חניה לציבור ללא תשלום. בעניין זה קובעים סעיפים 5, 6 לחוק כך:
5. שימוש זמני במגרש חניה
הרשות רשאית במקום לתת צו לפי סעיף 2, לצוות על השימוש הזמני במגרש
ריק כמגרש חניה ציבורי; ציוותה הרשות כך, ירשה בעל המגרש לציבור להחנות כלי רכב
במגרש ללא תשלום, אולם הוצאות הכשרת המגרש לצרכי חניה והחזקתו התקינה יחולו על
הרשות.
6. הפיכת מגרש ריק למגרש חניה פרטי
(א) מי שנצטווה כאמור בסעיף 5, ימלא אחר הצו, אולם רשאי הוא בהודעה
שתימסר לראש הרשות תוך ששים ימים ממועד קבלת ההודעה, להודיע כי ישתמש במגרש כמגרש
חניה פרטי ויראו הודעה זו כבקשה לרשיון לניהול מגרש חניה פרטי, לפי כל דין.
(ב) רשות שקיבלה הודעה כאמור בסעיף קטן (א) תאשר לבעל המגרש כי הוא
רשאי לנהל מגרש חניה פרטי על המגרש ויראו אישור זה כרשיון לפי חוק רישוי עסקים,
התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים), ולפי כל חוק עזר המחייב היתר לניהול
מגרש חניה. לאישור כאמור רשאית הרשות לצרף תנאים לניהול המגרש ויראו תנאים אלה
כתנאים לרשיון לפי סעיף 7 (א) לחוק רישוי עסקים ותחול עליהם זכות הערעור לפי סעיף
7 (ה), (ו) ו-(ז) לחוק האמור.
...
8. כפי שציין בית המשפט קמא, מטרתו של החוק
כפולה: שמירה על איכות הסביבה והקטנת מצוקת החנייה. עם זאת, ניתן ללמוד מדברי
ההסבר על מטרה נוספת שעמדה בפני המחוקק שהינה פתרון לבעיות שונות העולות מקיומם של
מגרשים ריקים, ובהן הצטברות אשפה במגרשים מסוג זה, פלישות ובניה בלתי חוקית (ראו
הצעת חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז-1987,
ה"ח 177).
9. הצווים שמוציאה הרשות המקומית בהתאם לחוק
מופנים כלפי בעלי המגרשים. "בעל" מוגדר בסעיף 1 לחוק: "לרבות
מחזיק, כמשמעותם בסעיף 1 לפקודת העיריות". אין חולק כי המערער אינו הבעלים של
הקרקע והמחלוקת נסבה סביב השאלה האם הינו מחזיק כמשמעותו בחוק. לפיכך נפנה כעת
לבחינת מונח זה.
"מחזיק"
10. כאמור מפנה החוק להגדרת המונח
"מחזיק" בסעיף 1 לפקודת העיריות, שזו לשונה:
"מחזיק" - אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן
אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון;
לצורכי גביית ארנונה עירונית נפסק כי בהינתן קיומם
של מספר מחזיקים מקטגוריות שונות, ההלכה היא שחובת התשלום תחול על בעל הזיקה
הקרובה ביותר לנכס (ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין
נ' עירית ראשון לציון, תק-על 2003(1), 1478). הגיונה של הלכה זו הוסבר
ברצון ליצור קשר הדוק ככל הניתן בין זהות משלם הארנונה לבין הנהנה העיקרי
מהשירותים אותם מעניקה העיריה (רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856). בתי המשפט
המחוזיים פירשו את המונח מחזיק לצורך גביית ארנונה ככולל גם מחזיק שלא כדין או ללא
רישיון או היתר (ראו סקירת הלכות אלו אצל הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין, נורית
לב ארנונה עירונית (ספר ראשון, מהדורה חמישית,
התשס"א) 263-264). הרציונאל העומד בבסיס הלכות אלו הינו, כפי שציין בית המשפט
קמא, שלא יצא חוטא נשכר. לא יתכן שאדם משתמש בנכס באופן לא חוקי ונהנה משירותי
העירייה, ובשל אי החוקיות יהיה פטור מלשלם עבור שירותים אלו.
11. עם זאת, צודק בית המשפט קמא שפירוש המונח
"מחזיק" לצורך החוק צריך להיעשות בהתאם לתכליתו של החוק, ואין הכרח כי
פירוש המונח יהיה זהה, למרות ששני החיקוקים משתמשים באותה הגדרה (ראו למשל ע"א
2000/97 לינדורן נ' קרנית-קרן לפיצוי נפגעי תאונות
דרכים, תק-על 99(4), 84).
כפי שראינו, תכליתו של החוק הינה למצוא
פתרון לבעיות העולות כתוצאה מתופעת המגרשים הריקים, כגון הצטברות אשפה, פלישה
ובניה בלתי חוקית, וכן גם דאגה לאיכות הסביבה ולמצוקת החנייה ברשות המקומית.
מתכלית זו ניתן להסיק בבירור כי על המונח "מחזיק" בהקשרו של החוק להתפרש
כמחזיק כדין. לא יהא זה סביר שהוראות חוק, שאחת ממטרותיו היא למנוע פלישה למגרשים
ריקים, תכשרנה את החזקתם של הפולשים כמחזיקים לצורך החוק.
טוען המערער כי אין עניינו של החוק
ביחסים הכלכליים שבין בעלי הנכס למחזיק בו למעשה. אין בידי לקבל טענה זו. אין
המדובר בתכלית ספציפית של החוק, אלא בתכלית כללית של השיטה המשפטית שלנו, שאינה
מעוניינת לעודד מעשים בלתי חוקיים המנוגדים לדין ופוגעים בזכות הקניין, ובוודאי
שלא להעניק לנוקטים באותם מעשים בלתי חוקיים הטבות ויתרונות כלכליים. למעשה מבקש
מאיתנו המערער להכיר בשיטה של "כל דאלים גבר" או "כל הקודם
זוכה". האזרח הראשון שיתפוס מגרש ריק ויסרב להתפנות ממנו יוכל, אליבא דשיטת
המערער, רק להרוויח מכך, שכן אם יוצא צו בהתאם לסעיף 5 לחוק, יוכל הוא לקבל רישיון
להפעלת מגרש חניה פרטי בהתאם לסעיף 6 לחוק, וזאת, כפי שטענה המשיבה, תוך עקיפת
דיני הרישוי הרגילים. לא יתכן שבמקום להוקיע את הפולשים והמחזיקים שלא כדין יוענקו
להם, בחסות החוק, דרכים להכשיר את החזקתם הבלתי חוקית. כמו כן יש לציין שישנו
אינטרס ציבורי לאי הכרה במחזיק שלא כדין לצורך החוק, שכן מחזיק על פי החוק רשאי
לבקש להקים מגרש חניה פרטי בתשלום על המגרש הריק, בעוד שאם לא מתבקשת הקמתו של
מגרש פרטי, החניה שתופעל על ידי העירייה תינתן בחינם. לו היינו מאפשרים למחזיק שלא
כדין להפעיל מגרש חנייה פרטי, היה מתעשר המחזיק שלא כדין על חשבון הציבור שנאלץ
לשלם עבור החנייה. תוצאה זו ודאי שאינה צודקת ויש למנעה.
מן הכלל אל הפרט
12. כפי שפירשנו, החוק מאפשר את הפעלתו של סעיף
6 רק על ידי מחזיק כדין. המערער פנה בעתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בדרישה
להפעלת סעיף 6, אך לא הוכיח את היותו מחזיק כדין. ההיפך הוא הנכון. הוא אף ניסה
לשכנע את בית המשפט להכיר בפולש כמחזיק לצורך החוק. אמנם המערער טוען כי חמיו
מחזיקים במגרש עוד לפני קום המדינה, אך בכך אין כדי להוכיח החזקה כדין. יתכן ועד
שלב כלשהו דובר בברי רשות ללא תמורה, אך בדרך כלל רשות כזו ניתנת לביטול לפי דרישת
נותני הרשות (ראו למשל רע"א 1156/02 חיר נ' לידאי,
תק-על 2003(2) 1235), והמשיבה מביעה את דעתה כבר זמן רב שעל המערער לפנות את
המגרש. מכל מקום, לא הוכח כי מדובר במחזיקים כדין.
טוען המערער כי ישנו אבסורד בכך שמעולם
לא ננקטו כנגדו הליכי פינוי וכי הוא ממשיך לשלם ארנונה, אך לא נחשב כמחזיק במגרש.
איני רואה כל אבסורד בכך. אוזלת ידה של העירייה באכיפת סילוק ידם של מחזיקים -
פולשים - שלא כדין אכן מקוממת, אך אין בכך כדי להיטיב עם הפולש. כמו כן יש לזכור כי
המערער מפיק רווח בלתי מבוטל מהפעלת חניון בתשלום במרכז תל-אביב כאשר הוא לא נדרש
לשלם דמי שכירות או כל תשלום אחר לבעל הקרקע והוא אף נהנה משירותי העירייה. במצב
דברים זה, לכל הפחות ניתן לגבות ממנו ארנונה. אף טענתו שהצו הוצא ללא הליך משפטי
דינה להידחות, שכן הוצאת הצו אינה מחייבת הליך מסוג זה.
13. לסיום אעיר, כי מאחר שהמשיבה מתייחסת אל
המערער כמחזיק שאינו כדין, ומאחר שאין מחזיק אחר במגרש נשוא עניין זה והעירייה
הינה הבעלים של המגרש, לא ברור מדוע נזקקה העירייה להוצאת צו לפי החוק, שהרי החוק
נועד לחייב את הבעלים והמחזיקים של מגרש ריק בפעולות שיעשו במגרש בניגוד לרצונם.
עם זאת, אין בתהייה זו בכדי להשפיע על תוצאות ערעור זה.
הערה נוספת הינה, כי לאורך כתבי הטענות
של הצדדים שרויה ביניהם מחלוקת האם כתב אישום שהוגש נגד בנו של המערער, כאשר בסופו
של דבר הודה הבן בכתב האישום, עניינו במגרש נשוא ערעור זה, או שאין כל קשר בין שני
העניינים. איני סבורה שלמחלוקת זו יש שייכות לענייננו ולפיכך לא הכרעתי בה.
אשר על כן, אם תישמע דעתי, ידחה הערעור
והמערער ישא בשכר טרחת עורך דין בסך של 20,000 ₪ ובהוצאות משפט.
ש ו פ ט ת
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
נ ש י א
השופטת מ' נאור:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל.
ניתן היום, ז' באב תשס"ו (1.8.06).
ה נ ש י א ש
ו פ ט ת ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03099630_B07.doc עכ
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il