שירות בתי הסוהר נ. ג'ומעה ח'דר

11 בבית המשפט העליון רע"ב 994/24 לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא יצחק עמית כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ המבקשים: 1. שירות בתי הסוהר 2. מדינת ישראל נגד המשיב: ג'ומעה ח'דר בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופט מ' קרשן) מיום 30.11.2023 בעת"א 7015-06-22 תאריך ישיבה: כ"ו באייר התשפ"ד (‏3.6.2024) בשם המבקשים: עו"ד תהילה רוט בשם המשיבים: עו"ד רחלי נח חפץ; עו"ד מיכל פומרנץ פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: עד לשנת 2015, ובמשך כעשור, קבעה פקודת נציבות שירות בתי הסוהר 04.40.00 "חופשות אסירים" (להלן: פקודת החופשות או הפקודה), כי ככלל, אסירים פליליים תושבי הרשות הפלסטינית אינם רשאים לצאת לחופשה "רגילה"; כאשר לצד זאת, וכחריג לכלל, ניתן היה לאשר פרטנית חופשה כאמור בכפוף לסתירת חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו של אסיר תושב הרשות. בשנת 2015 תוקנה פקודת החופשות כך שהכלל השולל יציאתם לחופשה "רגילה" של אסירים אלה הפך לכלל גורף, ללא כל חריגים (להלן: התיקון). האם תיקון זה עומד בכללי המשפט המינהלי? זוהי השאלה המתעוררת בבקשת רשות הערעור שהגישה המדינה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופט מ' קרשן) מיום 30.11.2023 (עת"א 7015-06-22). רקע עובדתי המשיב, אסיר פלילי יליד 1976, הוא תושב הרשות הפלסטינית (להלן גם: הרשות). בשנת 1999, בהיותו בן 22 שנים, הרשיעו בית המשפט המחוזי בירושלים בעבירות חמורות של רצח, ניסיון לרצח ושוד בנסיבות מחמירות, ובגין מעשים אלה נגזר עליו עונש מאסר עולם חובה ועוד 12 שנות מאסר בפועל (ת"פ (מחוזי י-ם) 193/98). ערעור שהגיש המשיב על הכרעת הדין וגזר הדין, נדחה בשנת 2002 על-ידי בית משפט זה (ע"פ 3898/99). עונשו של המשיב נקצב על-ידי נשיא המדינה ל-35 שנים, כאשר עד כה ריצה המשיב כ-26 שנות מאסר, ומועד שחרורו המלא יחול ביום 25.3.2033. ביום 8.3.2022 פנה המשיב, באמצעות באת-כוחו, למבקש 1 (להלן: שב"ס), בבקשה ליציאה לחופשה רגילה במסגרת סבב חופשות. בקשתו נדחתה על-ידי שב"ס על הסף בשל היותו תושב הרשות הפלסטינית, תוך שהמשיב הופנה להוראות פקודת החופשות המאפשרות יציאה לחופשה "מטעמים מיוחדים" בלבד. החלטה זו עמדה בבסיס עתירת אסיר שהגיש המשיב לבית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה, תוך שקבע כי ההסדר שנקבע במסגרת התיקון, השולל באופן גורף יציאה לחופשה רגילה של אסיר תושב הרשות, אינו עומד בכללי המשפט המינהלי, ודינו – בטלות. המדינה סבורה כי נפלה שגיאה במסקנתו של בית המשפט המחוזי, והיא מבקשת כי נבטל את פסק הדין ונותיר על כנו את ההסדר הקבוע בפקודת החופשות. בטרם יפורטו טיעוני הצדדים בעתירה ופסק הדין שניתן בה – אעמוד תחילה על הוראות הדין הרלוונטיות, ועל השינויים שחלו בהן במהלך השנים. הוראות הדין הצריכות לעניין פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן: פקודת בתי הסוהר) היא המקור הסטטוטורי העיקרי המסדיר את פעילותם של בתי הסוהר בישראל. סעיף 80(א) לפקודה זו קובע כי בתי הסוהר יהיו בפיקוחו ובניהולו של נציב שירות בתי הסוהר (להלן: הנציב). סעיף 80א לפקודה מקנה לנציב סמכות להוציא, באישור השר, הוראות כלליות "שיקבעו עקרונות לעניין ארגון השירות, סדרי המינהל, המשטר והמשמעת בו והבטחת פעולתו התקינה", וכן להוציא פקודות כלליות "שיקבעו פרטים בנושאים האמורים". מכוח סמכות זו, מוציא הנציב את פקודות נציבות בתי הסוהר – בהן פקודת החופשות בה נעסוק להלן – המסדירות נושאים שונים הכרוכים בניהול בתי הסוהר ואוכלוסיית האסירים. פקודת בתי הסוהר כוללת הוראות שונות העוסקות, בין היתר, בתנאי כליאתם של אסירים, ובכלל זה הוראות המגבילות את קשריו של האסיר עם העולם שמחוץ למקום כלאו. בהקשר זה מבחינה הפקודה האמורה בין אמצעי קשר שהם בגדר זכות קנויה של האסיר, ובין אמצעי קשר הנחשבים לפריבילגיה המוענקת לאסיר לפי שיקול דעתו של הגורם המוסמך (ראו: רע"ב 4779/17 אבו צעלוק נ' שירות בתי הסוהר, פסקאות 5-3 (22.3.2020) (להלן: עניין אבו צעלוק)). אשר לנושא של חופשות אסירים, העומד במוקד ענייננו – קובע סעיף 36(א) לפקודת בתי הסוהר, כי השר "רשאי", על פי בקשת אסיר או המלצת הנציב, לתת לאסיר חופשה שלא תעלה על 96 שעות, בתנאים שייראו לו; כאשר סמכותו זו הואצלה, בחלקה, לגורמים שונים בשב"ס. תקנה 19 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח-1978 (להלן: תקנות בתי הסוהר), מוסיפה ומונה שורה של "טובות הנאה" – בהן חופשות – אותן רשאי מנהל בית הסוהר להעניק לאסירים או לחלק מהם, על פי כללים שקבע הנציב, כתלות בהתנהגות האסיר ובמאפייניו – ועל פיה "מנהל בית הסוהר רשאי, על-פי כללים שקבע הנציב, להעניק לכלל האסירים או לסוג אסירים או לאסיר מסויים טובות הנאה מעבר לזכויות מוקנות שנקבעו בחיקוק, כגון: ביקורים, מכתבים, חופשות [...] המותנות בהתנהגותו הטובה של האסיר המסויים או בסוג בית הסוהר או האגף שבו הוא מוחזק או במצב בבית הסוהר" (ההדגשה הוּספה). מכוח חיקוקים אלה, ובהתאם לנוהל שפרסם השר בנושא החופשות (נוהל השר 02.2.01 "חופשות אסירים"), התקין הנציב – על פי הסמכות המוקנית לו בסעיף 80א לפקודת בתי הסוהר – את פקודת החופשות. פקודה זו נועדה, בין היתר, "לקבוע כללים לעניין הפעלת שיקול דעת במתן חופשה לאסיר" (סעיף ב(2) לפקודה). מטרתה של חופשה הניתנת לאסיר, מוגדרת בסעיף ב(1) לפקודה כך: "חיזוק הקשר בין האסיר לבין משפחתו וקהילת מגוריו, הקלה זמנית בחסכים שהמאסר גרם ויצירת תמריץ להתנהגות טובה של האסיר בבית הסוהר". סעיף ג לפקודה קובע את השיקולים הרלוונטיים לאישור חופשה לאסיר, הם: סוג העבירה, טיבה ונסיבותיה; סיווג האסיר לקטגוריה המאפשרת חופשה; ריצוי תקופת מאסר מינימלית; תפקוד חיובי של האסיר בבית הסוהר; מידת הסכנה הנשקפת לציבור מן האסיר במהלך החופשה, והסיכוי שלא ישוב ממנה (וראו בדומה את השיקולים לסיווג האסיר לצורך מתן חופשה, המנויים בסעיף ה לפקודה). פקודת החופשות מבחינה בין שני סוגים של חופשה: חופשה "רגילה", וחופשה "מטעמים מיוחדים". חופשה רגילה, העומדת במוקד ענייננו, היא חופשה שמשכה עד 96 שעות, הניתנת במסגרת סבב חופשות, ובתדירות מקסימלית של פעמיים בחודש – בהתאם לתנאים שונים הקבועים בפקודה (ראו למשל בפרק ז). חופשה מטעמים מיוחדים, המוסדרת בפרק ח לפקודה, היא חופשה הניתנת שלא במסגרת סבב חופשות אלא באופן נקודתי ולצורך מסוים, מטעמים מיוחדים המפורטים בסעיף לח(2) לפקודה, ועיקרם – יציאה לחופשה לצורך השתתפות באירועים משפחתיים חשובים או מחמת "נסיבות הומניטאריות חריגות ומיוחדות". סעיף ו לפקודה, המצוי בפרק ב שעניינו "סוגי עבירות וסיווג לקטגוריות" – מגדיר קבוצות של אסירים אשר לא תינתן להם חופשה רגילה, אלא חופשה מטעמים מיוחדים בלבד ורק באישור הנציב. בין אסירים אלה נמנים גם אסירים תושבי הרשות הפלסטינית, כמפורט להלן: "ו. לאסיר הנמנה על אחת מהקבוצות שלהלן, תינתן חופשה רק מטעמים מיוחדים ורק באישור הנציב: 1. חופשה של אסיר ביטחוני בכפוף להתקיימות התנאים כמפורט בסעיף כד1(1); 2. אסיר שפוט למאסר עולם שעונשו לא נקצב; 3. חופשה ראשונה של אסיר השפוט למאסר עולם, שעונשו נקצב; וכן חידוש אישור יציאתו לחופשה של אסיר כאמור, אם הופסקו חופשותיו; 4. אסיר תושב הרשות הפלסטינית; 5. אסיר המוחזק מכוח צו הרחקה או צו הסגרה; 6. אסיר אזרחי, כהגדרתו בפקודת בתי הסוהר; 7. אסיר המסווג לקטגוריה א' אשר הורשע בביצוע עבירות לפי חוק המאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003 או אסיר שהוגדר כחבר בארגון פשיעה..." (ההדגשה הוּספה). פרק ו לפקודה עוסק בתורו בהליך הטיפול בבקשה להוצאה לחופשה של "אוכלוסיות מיוחדות", ובהן חלק מקבוצות האסירים המפורטות בסעיף ו לעיל. סעיף כה המצוי בפרק זה, העוסק ביציאתם לחופשה של אסירים תושבי הרשות, קובע, בין היתר, כדלהלן: "כה. 1. ככלל לא יומלץ בפני הנציב לאשר יציאתו לחופשה של אסיר תושב הרשות הפלסטינית. 2. על אף האמור בסעיף קטן (1) לעיל, פנה בבקשה לחופשה אסיר תושב הרשות הפלסטינית ופירט בבקשתו נסיבות מיוחדות וחריגות המצביעות על כך שעל אף חזקת המסוכנות הקיימת ביחס לאסירים תושבי הרשות הפלסטינית נוכח המצב הביטחוני, ניתן להגיע למסקנה ברורה וחד משמעית כי בעניינו החזקה האמורה אינה מתקיימת - ניתן להמליץ בפני הנציב על הוצאתו לחופשה וזאת מטעמים מיוחדים בלבד". פקודת החופשות, על פי נוסחה כיום, שוללת אפוא באופן גורף יציאתו של אסיר תושב הרשות הפלסטינית לחופשה רגילה. אשר לחופשה מטעמים מיוחדים, לשם הוצאת אסיר תושב הרשות לחופשה זו, אין די בהתקיימותם של טעמים מיוחדים כמוגדר בפקודה; והאסיר נדרש להוכיח בנוסף כי מתקיימות בעניינו "נסיבות מיוחדות וחריגות" שבגינן ניתן להגיע למסקנה "ברורה וחד משמעית" כי נסתרת בעניינו חזקת המסוכנות הקיימת באשר לאסירים תושבי הרשות (להלן יכונה הסדר זה: ההסדר העדכני). להשלמת התמונה הנורמטיבית יצוין, כי פרק ו לפקודה עוסק בהוצאתם לחופשה של קבוצות אסירים נוספות, ובכלל זה: אסירים תושבי חוץ; אסירים השפוטים על עבירות של אלימות במשפחה או עבירות מין; אסירים המשתמשים בסמים; אסירים המאושפזים ומטופלים בגין בעיות נפשיות; ואסירים שנגזרו עליהם תקופות מאסר ארוכות בגין עבירות פשע חמור. הפקודה קובעת כללים מיוחדים למתן חופשות לאסירים אלה, אולם בשונה מן ההוראות החלות על אסירים תושבי הרשות – היא אינה שוללת הוצאתם לחופשה רגילה. שלילה גורפת כאמור הוחלה רק בעניינם של אסירים ביטחוניים ואסירים תושבי הרשות. השינויים שנעשו בנוסח הפקודה בעבר הרחוק, לא הוטלו מגבלות ייחודיות על מתן חופשות לאסירים תושבי הרשות. בשנת 2001, עקב פיגועי טרור קשים שבוצעו באותה תקופה, שונה ההסדר הקבוע בפקודת החופשות והוּסף לפרק ו' סעיף הקובע כי "ככלל לא יומלץ בפני השר לאשר יציאתו לחופשה של אסיר תושב הרשות הפלסטינית". נגד סעיף זה ונגד מדיניותו הגורפת של שב"ס שלא לאשר חופשות לאסירים פליליים תושבי הרשות, הוגשו מספר עתירות אסיר. ארבע בקשות רשות ערעור שהוגשו על פסקי דין שניתנו בעתירות כאלה, נדונו במאוחד לפני בית משפט זה ברע"ב 1698/02 עיאדה נ' שירות בתי הסוהר (להלן: עניין עיאדה). לאחר שניתנה רשות ערעור והתקיימו מספר דיונים שבהם נשמעו הערות בית המשפט, הודיע שב"ס כי הפקודה תתוקן באופן שיאפשר, בתנאים מסוימים, בחינה פרטנית של בקשות לחופשה שיגישו אסירים אלה. על רקע זה, ובהסכמת הצדדים, נמחקו הערעורים בפסק דין שניתן ביום 17.6.2004. כך מצאו הדברים ביטוי בפסק הדין: "לאחר מספר ישיבות בבית משפט זה, בעוד הבקשות תלויות ועומדות, הנהיג המשיב שינוי במדיניותו. המשיב עומד גם כיום על טענתו שאין לזרים בכלל ולזרים שהם תושבי הרשות הפלסטינית בפרט, זכות לצאת לחופשות בישראל במהלך תקופת מאסרם; [...] עם זאת הודיע המשיב כי על פי עמדתו כיום, כל אסיר הנתון במאסר תקופה שלמעלה משלוש שנים ויגיש בקשה לחופשה, בקשתו תיבחן על ידי ועדה מיוחדת שהוסמכה לכך, שתמליץ בפני השר לבטחון פנים לענין אישור החופשה. לענין זה יש להוסיף עוד כי בא-כוח המשיב הודיענו שהנוהל החדש שייקבע, יפורסם בפקודות שירות בתי הסוהר ויובא לידיעת כל האסירים כדי שידעו שיש באפשרותם לפנות בבקשה לחופשה. נעיר על כך כי מן הראוי שדבר זה יבוצע בהקדם, ובנוהל שיפורסם יש לקבוע גם את אמות המידה הפרטניות לפיהן תישקל חופשת האסיר כאמור". בהתאם להצהרת שב"ס, תוקנה פקודת החופשות בשנת 2005, באופן שהכלל השולל מתן חופשות לאסירים תושבי הרשות נותר על כנו, אך לצדו – הוסף חריג לכלל, כמפורט להלן: "א. ככלל לא יומלץ לפני השר לאשר יציאתו לחופשה של אסיר תושב הרשות הפלסטינית. ב. על אף האמור בסעיף קטן א', פנה בבקשה לחופשה אסיר תושב הרשות הפלסטינית השפוט לפרק זמן העולה על 3 שנים ועומד ביתר תנאי פקודה זו לעניין יציאה לחופשה, ופירט בבקשתו נסיבות מיוחדות וחריגות המצביעות על כך שעל אף חזקת המסוכנות הקיימת ביחס לאסירים תושבי הרשות הפלסטינית נוכח המצב הביטחוני, ניתן להגיע למסקנה ברורה וחד משמעית כי בעניינו החזקה האמורה אינה מתקיימת – ניתן להמליץ בפני השר על הוצאתו לחופשה". עוד נקבע, כי בקשות לחופשה של אסירים תושבי הרשות תיבחנה על-ידי ועדת אסירי עולם, אשר תידרש, בין היתר, לחוות דעת מטעם שירות הביטחון הכללי; ותעביר את המלצותיה לשר. לבסוף נקבע גם הליך הוצאתם לחופשה של אסירים אלה, תוך שפורטו תנאים שונים שבהם תותנה יציאתם לחופשה (להלן יכונה הסדר זה: ההסדר הקודם). ההסדר הקודם הועמד לביקורת שיפוטית של בית משפט זה, ברע"ב 6023/06 פלוני נ' שירות בתי הסוהר (להלן: עניין פלוני) וצלח אותה. באותו עניין נדונה בקשת רשות ערעור על פסק דין בעתירת אסיר, ובה נטען כי החריג הקבוע בפקודה לעניין מתן חופשות לאסירים תושבי הרשות, מנוסח בצורה מעורפלת וכללית, בניגוד לאמור בפסק הדין בעניין עיאדה. בית המשפט העליון דחה את הבקשה, במותב תלתא, בהחלטתו מיום 8.2.2007. בית המשפט עמד בהחלטתו על חזקת המסוכנות הטבועה במתן חופשות לאסירים תושבי הרשות, וקבע כי העמדה שעוגנה בפקודה בהקשר זה – ולפיה מתן חופשות לאסירים אלה הוא החריג ולא הכלל, המותנה בהצלחת האסיר להפריך את חזקת המסוכנות בעניינו – היא "ראויה ומאזנת נכונה בין השיקול הביטחוני לבין הרצון שלא לחסום לחלוטין את האפשרות למתן חופשה גם לאסיר פלסטיני, אם ייבדק וימצא מתאים לכך" (שם, בפסקה 5). עוד נקבע באותו עניין כי ההסדר בכללותו עונה על הדרישה שהציב בית משפט זה בעניין עיאדה, לקבוע "אמות מידה פרטניות" לבחינת בקשותיהם לחופשה של אסירים תושבי הרשות. בשנת 2015 תוקנה כאמור פקודת החופשות שוב, באופן שבוטלה האפשרות להוצאת אסירים תושבי הרשות לחופשה רגילה, וההסדר בעניינם צומצם לאפשרות הוצאתם לחופשה מטעמים מיוחדים, כמפורט בפסקה 6 לעיל. כבר כעת יצוין, כי המבקשים אינם יודעים להסביר את הטעמים שעמדו ביסוד ההחלטה לתקן את פקודת החופשות כאמור; אולם לכך נשוב בהמשך. נסכם אפוא את הדברים: במשך כעשור ועד לשנת 2015, חל הסדר השולל ככלל יציאתם של אסירים תושבי הרשות לחופשה רגילה, ולצד הכלל – חריג צר המאפשר זאת בכפוף לסתירה "חד משמעית" של חזקת המסוכנות הקיימת בעניינם של אסירים אלה. החל משנת 2015 הוחל הכלל השולל חופשה רגילה מאסירים תושבי הרשות באופן גורף, ללא כל אפשרות לחרוג ממנו. משפרשנו את הרקע הנורמטיבי הנדרש לעניין, ניתן לשוב לעתירת המשיב. עתירת המשיב בקשת המשיב לשילובו בסבב חופשות נדחתה כאמור על הסף, בהתאם להוראות הפקודה לאחר התיקון, ומכאן – עתירת אסיר שהגיש לבית המשפט המחוזי. בעתירתו טען המשיב, בתמצית, כי הכלל הגורף שנקבע בהסדר העדכני, אינו סביר, אינו מידתי, ויוצר הפליה אסורה בין אסירים תושבי הרשות לבין יתר האסירים, לרבות אלה המשתייכים לאוכלוסיות מיוחדות, שלא נקבע בעניינם כלל דומה; תוך שהודגש, כי הכלל בענייננו מתבסס על מקום מושבו של האסיר, נתון שאינו בשליטתו ואין לו יכולת לשנותו. כן נטען, כי הכלל הגורף האמור עומד בניגוד לחובתה של הרשות להפעיל שיקול דעת בכל מקרה לגופו, ובניגוד להלכה הפסוקה המבכרת בחינה פרטנית חלף קביעת איסורים גורפים. המבקשים טענו מנגד, כי יש לדחות את העתירה. תחילה העלו טענות סף שונות, ובכלל זה טענו כי השאלה העקרונית בדבר חוקיות התיקון אינה מתעוררת בעניינו של המשיב – שכן ממילא לא היה מקום לקבל את בקשתו גם לפי ההסדר הקודם, שעה שהוא לא הוכיח כי לא נשקפת ממנו מסוכנות. על כן, נטען כי מדובר בעתירה תיאורטית, שיש לדחותה. לגופו של עניין נטען, כי התיקון לפקודה משנת 2015 לא שינה באופן מהותי את המצב החוקי הקיים, והוא נועד אך להבהיר את סמכותו של הנציב לאפשר לאסירים תושבי הרשות לצאת לחופשה מטעמים מיוחדים ובמקרים חריגים בלבד. נטען, כי ההסדר העדכני הוא ראוי ומידתי, וביסודו המסוכנות האינהרנטית הטבועה בשילובם של אסירים אלה בסבב חופשות בתחומי ישראל. פסק דינו של בית המשפט המחוזי בפסק דין שניתן ביום 30.11.2023, קיבל בית המשפט המחוזי את העתירה. בית המשפט המחוזי דחה את טענותיהם המקדמיות של המבקשים, ובכלל זה את הטענה כי העתירה מעלה שאלה תיאורטית; תוך שקבע כי ההסדר העדכני בפקודת החופשות, בניגוד להסדר הקודם, אינו מאפשר לבחון באופן פרטני את בקשת המשיב ליציאה לחופשה רגילה. לגופו של עניין קבע, כי חופשת אסיר אינה זכות קנויה, ולפיכך יש לבחון את הוראות הפקודה לפי כללי המשפט המינהלי, ולא במישור החוקתי. בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת המדינה ולפיה לאסירים תושבי הרשות מאפיינים ייחודיים המצדיקים התייחסות קבוצתית שונה בהיבט החופשות, באופן שבמצב הדברים הרגיל, לא תינתן להם חופשה רגילה. לצד זאת קבע, כי ההסדר הגורף האוסר השתלבות אסיר בסבב חופשות אינו מידתי, וכי הוא מפלה בין אסירים תושבי הרשות לבין אסירים המשתייכים לקבוצות אחרות, בפרט אסירים תושבי חוץ ואסירים ביטחוניים, אשר ביכולתם לצאת לחופשות רגילות בתנאים מסוימים. צוין, כי המבקשים לא ידעו להסביר מדוע ראו לשנות בשנת 2015 את ההסדר הקודם, אשר עבר ביקורת שיפוטית על-ידי בית המשפט העליון בעניין פלוני; וכי הם לא הוכיחו כי מנגנון של בחינה פרטנית, בהתאם לתנאים שנקבעו בהסדר הקודם, ידרוש משאבים יוצאי דופן. לאור האמור קבע בית המשפט המחוזי, כי ההסדר העדכני אינו עומד בכללי המשפט המינהלי ולפיכך – דינו בטלות. בית המשפט המחוזי הורה למבקשים לעצב הסדר מידתי ביחס לקבוצת האסירים תושבי הרשות תוך ששה חודשים; ועוד הורה כי עד לעיצוב ההסדר החדש, יחולו הוראות הפקודה כפי שהיו ערב התיקון משנת 2015. במישור הפרטני נקבע, כי על שב"ס לבחון את בקשתו של המשיב בהתאם להסדר הקודם. על פסק הדין האמור הגישה המדינה את בקשת רשות הערעור שלפנינו. עם הגשת הבקשה, ולבקשת המדינה, ניתן סעד ארעי המעכב את ביצוע פסק הדין עד להחלטה אחרת. טענות הצדדים בבקשת רשות הערעור המבקשים טוענים כי בקשתם מעלה סוגיה עקרונית בעלת השלכות רוחב, בנוגע להסדר החל לגבי מתן חופשות רגילות לאסירים תושבי הרשות; ועל כן, מוצדק ליתן רשות ערעור במקרה דנן. המבקשים שבים על טענתם המקדמית ולפיה לנוכח נתוניו של המשיב, כפי שעלו מבדיקה שנערכה בעניינו, נשקפת ממנו מסוכנות שאינה מאפשרת הוצאתו לחופשה גם לפי התנאים שנקבעו בהסדר הקודם; ועל כן, עתירתו תיאורטית ואין להידרש בגדרה לשאלת חוקיות התיקון. לגופם של דברים, שבים המבקשים על עמדתם שלפיה קבוצת האסירים תושבי הרשות הפלסטינית היא קבוצה מובחנת, אשר גם בהעדר מידע פרטני נשקפת ממנה מסוכנות אינהרנטית, המצדיקה התייחסות שונה וקביעת הכלל הגורף בעניינם, וכי מאפיינים אלה קיימים בכל עת, ולא רק במצב מלחמה. נטען כי מסוכנותה של קבוצת אסירים זו מתעצמת שעה שאין מדובר ביציאה חד-פעמית לחופשה, אלא ביציאה לסבב חופשות קבוע וידוע מראש לפרק זמן שאינו קצר. כן נטען כי קיים בעניינם של אסירים אלה חשש מוגבר להימלטות מריצוי המאסר אל שטחי הרשות, דבר העלול לעורר קושי באיתורם והשבתם למאסר. עוד טוענים המבקשים כי בית המשפט המחוזי שגה משקבע כי הכלל הגורף השולל יציאה לחופשה רגילה, אינו מידתי במובן זה שאינו מאפשר בחינה פרטנית; שעה שהמענה לדרישת המידתיות מצוי בהסדר המאפשר, במקרים חריגים, מתן חופשה מטעמים מיוחדים ובין היתר מחמת "נסיבות הומניטאריות חריגות ומיוחדות", על בסיס בחינה פרטנית. כן נטען, כי באפשרותו של אסיר תושב הרשות להציג זיקה למדינת ישראל בדמות היתרי שהייה מסוגים שונים, באופן שיאפשר בחינת עניינו כתושב ישראל. ביחס לתיקון משנת 2015 נטען, כי הגם ש"נסיבותיו העובדתיות של תיקון זה לא נהירות עד תום למבקשים", נתונה לשב"ס, ככל רשות מינהלית, סמכות לשנות ממדיניותו, ועמדת הגורמים המוסמכים כיום היא שקיים צורך ביטחוני בהסדר העדכני. לבסוף נטען, כי בחינת הנתונים באשר לאופן יישום הדין בשנים שקדמו לתיקון מעלה, כי "האסירים אשר אושר להם יציאה לסבב חופשות בשנים אלו היו בודדים, ומדובר היה באסירים שהיו נשואים לנשים ישראליות או בעלי היתר שהייה בישראל", כך שברמה המעשית התיקון לא שינה את אופן יישום המדיניות בפועל. על יסוד האמור, התבקש לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ולהותיר את ההסדר העדכני על כנו. המשיב טוען מצדו, כי אין הצדקה ליתן רשות ערעור במקרה דנן, שעה שהשפעתו של פסק הדין מצומצמת, ומשמעותו היא אך חיוב לקבוע חריג לצד הכלל השולל יציאה לחופשה רגילה, כפי שהיה קיים בהסדר הקודם במשך כעשור. כן נטען, כי בית המשפט העליון כבר הביע עמדתו בסוגיה בעניין עיאדה ובעניין פלוני, ובנסיבות אלה נדרשים המבקשים להצביע על שינוי נסיבות משמעותי המצדיק נסיגה מההסדר הקודם, דבר שלא עשו, עת חדלו מלספק הסבר לתיקון שנעשה בשנת 2015. לגופו של עניין נטען, כי אין עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, המבוסס על הלכות מושרשות בנוגע לאי-המידתיות שבקביעת איסורים גורפים ללא אפשרות לבחינת חריגים לכלל. כן נטען, במענה לטענת המבקשים, כי האפשרות הניתנת כיום לאסירים תושבי הרשות לצאת לחופשה מטעמים מיוחדים, אינה מרפאה את הפגם במידתיות ההסדר העדכני בנוגע לחופשות רגילות. ולבסוף טוען המשיב, ביחס לעניינו הפרטני, כי לא נשקפת ממנו מסוכנות, ואין בסיס לטענה כי עתירתו תיאורטית. הודגש, כי כל רצונו של המשיב הוא שבקשתו תיבחן לגופה; וכי בחינה פרטנית כאמור אין בה כדי לפגוע בביטחון המדינה או להטיל על המבקשים נטל כבד מנשוא. לנוכח האמור, טוען המשיב כי יש לדחות את הבקשה, ולהותיר את פסק הדין של בית המשפט המחוזי על כנו. לאחר שקיימנו דיון בבקשה, הוגשה ביום 18.6.2024 הודעה מטעם המבקשים. בהודעתם הוסיפו המבקשים וטענו, בין היתר, כי בחינה פרטנית של בקשות לחופשה של אסירים תושבי הרשות, תטיל נטל כבד על גורמי הביטחון אשר יידרשו לאתר מידע קונקרטי אודות אסירים אלה; וזאת, על אף שגם בהעדרו של מידע כזה, עומד על כנו הסיכון האינהרנטי הטמון בשילובם בסבב חופשות. עוד ציינו המבקשים, כי בעקבות הדיון נערכה בדיקה עדכנית בנוגע להיקף האסירים שהסוגיה רלוונטית לגביהם, ועלה כי מוחזקים כיום על-ידי שב"ס 1,200 אסירים פליליים תושבי הרשות, מתוכם 205 אסירים השפוטים לפרק זמן העולה על שלוש שנים – הם האוכלוסייה הפוטנציאלית אשר הייתה רשאית, לפי ההסדר הקודם, להגיש בקשה לשילובה בסבב חופשות. המשיב הגיש תגובה להודעת המבקשים, בה טען כי נתונים אלה מעידים כי אין מדובר בכמות משמעותית, לא מבחינת הנטל שיוטל על גורמי הביטחון ולא מבחינת ההצדקה למתן רשות ערעור; וכי המבקשים נמנעו מלספק נתונים רלוונטיים בדבר כמות הבקשות שהוגשו בשנים שקדמו לתיקון ההסדר, ולעומס שהוטל לכאורה על גורמי הביטחון בבדיקתן. דיון והכרעה לאחר עיון בכתבי הטענות ובחומר שצורף להם, וכן לאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון שנערך בפנינו – אני סבורה כי יש מקום ליתן רשות ערעור במקרה דנן. זאת, משהבקשה מעוררת שאלה עקרונית בעלת חשיבות משפטית החורגת מעניינו הפרטני של המשיב, בנוגע לעמידת התיקון שהוכנס בפקודת החופשות, השולל מאסירים תושבי הרשות כל אפשרות לצאת לחופשה רגילה, במבחני המידתיות המינהליים (השוו: עניין אבו צעלוק, בפסקה 32; רע"ב 6956/09 יונס נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 35 (7.10.2010) (להלן: עניין יונס). ולגבי אמות המידה למתן רשות ערעור על החלטות בית המשפט המחוזי בעתירות אסיר, ראו למשל: רע"ב 7/86 וייל נ' מדינת ישראל (26.6.1986); רע"ב 6756/22 חאלד נ' מדינת ישראל, פסקה 16 (30.11.2022); רע"ב 5073/24 רישק נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 8 (17.9.2024)). אקדים מסקנה לדיון ואציין כי לטעמי, דין הערעור להידחות בעיקרו, במובן זה שיוטל על המבקשים לעצב הסדר מידתי, המותיר פתח לבחינה פרטנית של בקשות לחופשה רגילה של אסירים תושבי הרשות, במקרים חריגים ובנסיבות בהן עולה בידי האסיר לסתור את חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו – זאת, מבלי לפגוע בהגשמת התכלית הביטחונית לשמה נקבע הכלל השולל את יציאתם של אסירים אלה לחופשה רגילה. עתירה תיאורטית המבקשים טוענים, כאמור, כי שאלת חוקיות התיקון לפקודת החופשות אינה מתעוררת בעניינו של המשיב, משעה שהמשיב לא היה זכאי לצאת לחופשה רגילה גם לפי ההסדר שקדם לתיקון. לנוכח האמור נטען, כי מקום ש"הטענות שהועלו ביחס לחוקיות ההסדר ממילא אינן בעלות נפקות ביחס למשיב, הרי שעתירתו היא בגדר עתירה תיאורטית". דין הטענה להידחות. עתירה תיאורטית היא עתירה המעלה שאלה משפטית בעלת אופי כללי, שהכרעה בה נעדרת נפקות מעשית למקרה הקונקרטי שבא לפני בית המשפט; ו"בחינתה אינה נדרשת לפתרון סכסוך בר-קיימא" (בג"ץ 8145/19 ברי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 8 (2.1.2020); ע"א 6426/13 קבוצת עזריאלי בע"מ נ' הממונה על הגבלים עסקיים, פסקה 11 (25.8.2014)). אין זה המקרה שלפנינו. על פי ההסדר העדכני שבפקודת החופשות, לא ניתן לבחון את בקשת המשיב לשילובו בסבב חופשות; ומטעם זה נדחתה בקשתו על הסף. הכרעה בשאלת חוקיות התיקון תהא, לפיכך, בעלת השלכה מעשית על עניינו הקונקרטי של המשיב – שכן היא עשויה לחייב את הגורמים המוסמכים לבחון את בקשתו ליציאה לחופשה לגופה. טענת המבקשים כי בחנו את בקשת המשיב לגופה אגב הדיון בעתירה, והגיעו למסקנה כי על פי אמות המידה שנקבעו בהסדר הקודם, אין לקבלה – אין בה כדי "לחסן" את ההסדר העדכני מפני ביקורת שיפוטית, ובפרט שעה שבחינה כאמור לא נערכה על-פי המתווה שנקבע בהסדר הקודם – על-ידי ועדת אסירי עולם; מסקנתה ונימוקיה לא נמסרו למשיב; וממילא אין ביכולתו להשיג עליה. אמות המידה לבחינת התיקון בדונו בחופשות אסירים, שב בית משפט זה והדגיש כי חופשה אינה זכות המוקנית לאסיר, אלא טובת הנאה המוענקת לו לפי שיקול דעתו של הגורם המוסמך (ראו מיני רבים: עע"א 6481/01 אל עביד נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נז(6) 678, 713 (2003) (להלן: עניין אל עביד); עניין אבו צעלוק, בפסקה 45 וההפניות שם; רע"ב 4643/14 כהן נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 20 (4.12.2014); רע"ב 3482/12 אמסלם נ' משטרת ישראל, פסקה 9 (18.7.2012). וראו מנגד את דעתה של השופטת פרוקצ'יה בעניין יונס, בפסקה 8 לחוות דעתה). מסקנה זו נלמדת מלשון הוראות הדין הרלוונטיות – סעיף 36 לפקודת בתי הסוהר ותקנה 19 לתקנות בתי הסוהר, כפי שהובאו לעיל. טעמה נעוץ בתפיסה שלפיה, הגם שזכויות אדם "שורדות" ככלל בין חומות בית הסוהר, שלילתן או הגבלתן של זכויות מסוימות הנלוות לחירותו של אדם – בהן חופש התנועה של האסיר והקשר שלו עם העולם שבחוץ – מתחייבת מתכלית המאסר וממהותו (עניין אבו צעלוק, בפסקאות 46-45; עע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, 153-152 (1996); בג"ץ 6314/17 נמנם נ' ממשלת ישראל, פסקה 6 (4.6.2019) (להלן: עניין נמנם)). אף שאין מדובר בזכות מוקנית, "קיבלה הזכות לחופשה מעמד מסוים בפסיקה, ונקבע כי לא בנקל תוגבל או תישלל מהאסיר זכות זו" (רע"ב 3881/15 פלוני נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 19 (21.10.2015). וראו גם: רע"ב 9744/17 אייזנקוט נ' מדינת ישראל, פסקה 5 (16.1.2018)‏‏; רע"ב 944/17 רוזנשטיין נ' מדינת ישראל, פסקה 11 (16.10.2017)). ההקפדה בעניין זה נובעת מאופייה ותכליותיה של חופשה רגילה הניתנת לאסיר: חופשה כזו מעודדת את שיקומו של האסיר, בין היתר בדרך של חיזוק הקשר בינו לבין משפחתו והכשרתו לקראת שובו לעולם שבחוץ; היא מתמרצת אותו להתנהגות טובה בבית הסוהר, ומקלה באופן זמני על מסגרת המאסר הנוקשה – כל זאת, באופן ההופך את ההגבלה על חופש התנועה של האסיר למידתית יותר, וכן באופן המסייע לניהול החיים בכלא. תכליות אלה קיבלו ביטוי בפקודת החופשות (ראו סעיף ב1 לפקודה), וכן בהלכה הפסוקה (עניין אל עביד, בעמ' 714-713. כן ראו: עניין יונס, בפסקה 8 לחוות דעתה של השופטת פרוקצ'יה). יוער, כי לשילוב אסיר בסבב חופשות עשויה להיות השפעה גם על יכולתו לשכנע את ועדת השחרורים כי הוא ראוי לשחרור מוקדם, עניין בעל חשיבות רבה לאסיר (השוו: רע"ב 4644/15 ראעי נ' שירות בתי הסוהר (15.6.2016) (להלן: עניין ראעי)). על רקע זה, קבעה הפסיקה כי נדרש להציג טעם בעל משקל לשלילת חופשה מאסיר, בנסיבות שבהן על-פי הכללים הרגילים תינתן חופשה לאסיר אחר (עניין אל עביד, בעמ' 714); ובפרט, מקום בו אפשרות זו הייתה פתוחה לפני האסיר בעבר, אולם נשללה הימנו בשל שינוי במדיניות הרשות (רע"ב 4785/08 רכיד נ' מדינת ישראל, פסקה ח (13.8.2008); עניין אבו צעלוק, בפסקה 48). על הסדרי חופשה הנקבעים על-ידי שב"ס, ככל החלטה מינהלית, לעמוד במבחנים המשפטיים החלים על החלטות המינהל. בתוך כך נדרש, בין היתר, כי ההסדר יתקבל על יסוד שיקולים עניינים, יהיה סביר, מידתי, ולא יפלה בין אסירים בהעדר שוני רלוונטי ביניהם (ראו למשל: עע"א 1076/95 מדינת ישראל נ' קונטאר, פ"ד נ(4) 492, 501 (1996) (להלן: עניין קונטאר); דנג"ץ 204/13 צלאח נ' שרות בתי הסוהר, פסקה 15 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור ופסקה 8 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (14.4.2015) (להלן: עניין צלאח); רע"ב 5570/09 אדינאייב נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 10 (4.2.2010) (להלן: עניין אדינאייב); עניין אבו צעלוק, בפסקה 48). לצד זאת, לשב"ס נתון מתחם סבירות ומידתיות רחב, ולא בנקל יתערב בית המשפט בשיקול דעתו (ענין צלאח, בפסקה 19). בהפעלת ביקורת שיפוטית על מדיניות שב"ס והחלטותיו, על בית המשפט לנקוט זהירות מיוחדת. זאת, בשים לב מן העבר האחד – למורכבות האחריות המוטלת על שב"ס לניהול בתי הסוהר, ובהקשרנו אנו, גם לשמירה על ביטחון הציבור מפני הסיכונים הנשקפים מאוכלוסיית האסירים (עניין יונס, בפסקה 69; רע"ב 8020/09 אבוטבול נ' שירות בתי הסוהר, פסקה י"ז (26.7.2010)). ומן העבר השני – לחולשתו היחסית של האסיר ותלותו המוחלטת בכל אורחות חייו, ברשות המינהלית (עע"א 7440/97 מדינת ישראל נ' גולן, פ"ד נב(1) 1, 8-7 (1998); בג"ץ 1163/98 שדות נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נה(4) 817, 846 (2001)). בהתאם לאמות מידה אלה, ייבחן ההסדר העדכני בענייננו – ואולם קודם לבחינה זו, נדרשת הערה חשובה לשם הבהרת ומיקוד הדיון. בין כלל לכלל גורף נקודת המוצא לדיון היא הכלל האוסר על אסירים תושבי הרשות, במקרה הרגיל, לצאת לחופשה. כלל זה אושר בפסיקתו של בית משפט זה, והוא אינו שנוי במחלוקת. כפי שהובהר בפסיקה, טעמים רציניים ביסודו: "קביעה כי אסירים אלה [אסירים תושבי הרשות] יהיו רשאים לנוע באופן חופשי במהלך חופשותיהם במרחבי ישראל הופכת אותם מניה וביה ל'מאגר אטרקטיבי' (כהגדרת המשיבה) עבור ארגוני טרור למיניהם לצורך איסוף נתונים, החדרת מחבלים, מטעני חבלה וכיו"ב. גם ללא החשש מפני החיבור בין אסירים היוצאים לחופשה לארגוני טרור, קיימת מסוכנות אינהרנטית ביציאתו לחופשה של אסיר פלילי שנאמנותו אינה נתונה בהכרח למדינת ישראל. הכרה במצב דברים זה גרמה לכך ששלילת חופשה היא הכלל ומתן חופשה הוא החריג" (עניין פלוני, בפסקה 5; ההדגשה הוּספה). אכן, על שב"ס מוטלת החובה להגן על הציבור מפני אוכלוסיית האסירים, ומקום בו יציאתו לחופשה של אסיר עלולה לסכן את ביטחון המדינה או תושביה – ידו של השיקול הביטחוני על העליונה (עניין אל עביד, בעמ' 714; עניין אדינאייב, בפסקה 11). טעם נוסף העומד ביסוד הכלל השולל חופשה מאסירים אלה, הוא חשש ממשי, הקיים בעניינו של אסיר תושב הרשות, כי זה ינצל את חופשתו לשם הימלטות לשטחי הרשות, באופן שיקשה משמעותית על השבתו למאסר (ראו: רע"ב 3969/97 מדינת ישראל נ' אבו רביע, פ"ד נא(5) 470, 475 (1997) (להלן: עניין אבו רביע); כן ראו: בש"פ 10418/09 טאלאלקה נ' מדינת ישראל, פסקה י (15.12.2008) (להלן: עניין טאלאלקה)). על רקע זה נקבע, כי הוצאתם של אסירים תושבי הרשות לחופשה בתחומי ישראל, מקימה חזקת מסוכנות אינהרנטית – באופן המצדיק לשלול, ככלל, שילובם בסבב חופשות (עניין פלוני, בפסקה 5). הכלל האמור – כשלצדו חריג צר המאפשר לאסיר להפריך את חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו – אושר בפסקי דין נוספים של בית משפט זה (ראו: רע"ב 4477/09 נדל נ' שירות בתי הסוהר, פסקאות 5-4 (5.7.2009); רע"ב 6383/09 אבו גידאן נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 6 (4.5.2010)). עם זאת, תוקפו של הכלל במתכונתו הגורפת, ללא חריג בצדו, טרם נבחן לגופו על-ידי בית משפט זה (כזכור, בעניין עיאדה נמחקו הערעורים בהסכמה, לאחר ששב"ס הודיע על תיקון ההסדר הגורף שהיה בתוקף באותה עת). השאלה העומדת אפוא במוקד הדיון בענייננו, אינה עוסקת בכלל השולל הענקת חופשות לאסירים תושבי הרשות, אלא אך בצורך בקיומו של חריג לכלל – ועניינה בתוקפו של ההסדר השולל חופשה רגילה באופן גורף, ללא הותרת פתח לבחינה פרטנית של בקשה לחופשה של אסיר המבקש להוכיח כי חזקת המסוכנות העומדת ביסוד הכלל, אינה חלה לגביו. כפי שיפורט להלן, שאלה זו עניינה במידתיות ההסדר. מידתיות ההסדר עילת המידתיות במשפט המינהלי בוחנת את האיזון בין תכלית ההסדר הנבחן לבין האמצעי המשמש להשגתו. היא קובעת, כי החלטה שלטונית היא כדין, רק אם האמצעי שננקט לשם הגשמת התכלית השלטונית, אינו פוגע בפרט מעבר לנדרש (בג"ץ 3477/95 בן-עטייה נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד מט(5) 1, 11 (1996)). עילה זו מורכבת משלושה מבחני משנה: מבחן התאמת האמצעי שנבחר להגשמת המטרה; מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה; וקיומו של יחס ראוי בין פגיעתו של האמצעי בפרט לבין התועלת שתצמח ממנו להגשמת המטרה (שם, בעמ' 13-12. וראו גם עניין יונס, בפסקה 72; ועניין אבו צעלוק, בפסקה 54). אשר למבחן המשנה הראשון – התאמת האמצעי להגשמת המטרה – התכלית המצדיקה את האיסור הגורף בענייננו, היא בעיקרה שמירה על שלום הציבור וביטחונו מפני המסוכנות הכרוכה בהוצאת אסירים תושבי הרשות לחופשות בתחומי ישראל. האמצעי של קביעת איסור גורף אכן מקיים תכלית זו – שעה שהוא שולל יציאתם של אסירים אלה לחופשות רגילות (אך לא לחופשות מטעמים מיוחדים), ובכך מפחית את הסיכון לשלום הציבור ולביטחון המדינה הנשקף מאותם האסירים. אשר למבחן המשנה השני – מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – זהו הכלי העיקרי לבחינת חוקיותם של הסדרים כגון זה שלפנינו, הקובעים הסדר גורף חלף בחינה פרטנית. בהקשר זה נקבע, על דרך העיקרון ובהמשך לפסיקה ענפה שעסקה בנושא, כי "כל הסדר גורף 'נחשד' בכך שאין הוא האמצעי שפגיעתו פחותה, וזאת בשל האפשרות לבחון באופן אינדיבידואלי את הפרטים הנכללים בקבוצה הרלבנטית" (עניין יונס, בפסקה 74). הטעם העומד ביסוד קביעה זו הוא, שבחינה אינדיבידואלית הנשענת על נתוניו הקונקרטיים של הפרט, מצליחה פעמים רבות להגשים את התכלית לה נועד ההסדר הגורף תוך צמצום הפגיעה בפרט (וראו מיני רבים: בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202, פסקאות 72-69 לחוות דעתו של הנשיא ברק, וההפניות שם (2006); בג"ץ 4427/16 ‏בדראן נ' מתאם הפעולות בשטחים, משרד הביטחון, פסקה 47 (21.11.2019); בג"ץ 4252/17 ג'בארין נ' הכנסת, פסקה 39 (14.7.2020); בג"ץ 3390/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקה 27 לפסק דינו של השופט פוגלמן (8.7.2021); אהרן ברק מידתיות במשפט 407 (2010) (להלן: מידתיות במשפט)). העדפת הסדר המאפשר בחינה פרטנית על פני שלילה גורפת, יושמה בשורה של פסקי דין, לרבות בהקשרים הנוגעים לשמירה על ביטחון הציבור. כך, למשל, בעניין סייף, בוטל איסור גורף שהוטל על הענקת תעודת עיתונאי לעיתונאים תושבי הרשות הפלסטינית, בנימוק של מסוכנות אינהרנטית הנשקפת מהם – משנקבע כי איסור זה "הוא האמצעי הפוגעני ביותר האפשרי" (בג"ץ 5627/02 סייף נ' לשכת העיתונות הממשלתית, פ"ד נח(5) 70, 77 (2004) (להלן: עניין סייף)). כך נעשה גם בהקשרים הקרובים לענייננו של הסדרים הנוגעים לאסירים תושבי הרשות. למשל, בעניין ראעי, בוטלה הוראה של שב"ס שאסרה על אסירים אלה באופן גורף, להיפגש עם מומחים פרטיים לשם עריכת תכנית שיקום – תוך שנקבע כי האיסור מוקשה שעה ש"אין בו כל התייחסות לעניינו של האסיר הפרטני או לעניינו של המומחה הפרטני" (שם, בפסקה 27). בנושא אחר נקבע, כי אין מקום למדיניות השוללת באופן מוחלט מאסירים תושבי הרשות את האפשרות לזכות בשחרור מוקדם, וכי על ועדת השחרורים לבחון כל מקרה לגופו (ראו: רע"ב 7774/13 דקמאק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 17 (3.4.2014); רע"ב 205/08 עסילה נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 13 (24.6.2008); רע"ב 917/11 סווארכה נ' ועדת השחרורים, פסקה ה (6.3.2011)). ולבסוף, בעניין אל עביד נקבע, שלא לעניין אסירים תושבי הרשות אך באופן הרלוונטי לנו – כי אין לשלול באופן גורף מתן חופשות לאסירים המכחישים את ביצוען של עבירות מין בהן הורשעו, בשל הקושי של היחידה לפסיכיאטריה משפטית (מב"ן) להעריך את מסוכנותם. נקבע, כי על מב"ן לבצע בחינה פרטנית בכל מקרה גופו, וכי על אף שסביר שתישלל מסוכנותו של האסיר במקרים מעטים ביותר, "אין בכך כדי לפטור את מב"ן מלבחון לגבי כל נבדק אינדיווידואלי אם בעניינו יש יסוד להנחה כי הוא המקרה החריג" (שם, בעמ' 707-706). יודגש, כי לא כל נושא מצדיק בחינה פרטנית, ויהיו מקרים בהם יועדף ההסדר הגורף. כך הוא הדבר במקרים בהם ברור על פניו כי כל חברי הקבוצה מושא ההסדר הם בעלי אותם מאפיינים ייחודיים לשמם הוטל האיסור הגורף, וכי גם בחינה פרטנית לא תוביל להוצאת מי מהם מן הכלל; במקרים בהם בדיקה אינדיבידואלית אינה אפקטיבית או שאינה בת-ביצוע, ולפיכך אין בה כדי להגשים באופן מלא את תכלית ההסדר; או במקרים בהם הבחינה הפרטנית כרוכה במשאבים כבדים ובלתי סבירים לצד תועלת מועטה (והשוו: ענין יונס, בפסקה 74; ענין צלאח, בפסקה 26). ואולם, במקרים בהם חלק מחברי הקבוצה עשויים להיות "המקרה החריג", מידתיות ההסדר תיבחן בקיומו של מנגנון חריגים, גם אם צר, המאפשר לפרט להוכיח כי עניינו הוא החריג לכלל. ואמנם, בפסקי דין אחרים, בהם נקבע כי הסדרים השוללים טובות הנאה מאסירים עומדים במבחן המידתיות השני, היה זה תוך הדגשה כי לצד האיסור קיים חריג המותיר פתח לבחינה פרטנית. כך בעניין אבו צעלוק – שהוא בעל רלוונטיות רבה לענייננו – נבחן תיקון דומה שהוכנס לפקודת החופשות בעניינם של אסירים ביטחוניים, ועל פיו נשללה מאסירים אלה האפשרות לצאת לחופשה רגילה (למעט אסירים ביטחוניים שיצאו קודם לתיקון לחופשות רגילות), תוך שהתאפשר להם לצאת לחופשה מטעמים מיוחדים בלבד. בית המשפט עמד באותו עניין על כך שלצד הכלל האמור, קיים חריג המותיר פתח להסרת מגבלות שונות המוטלות על אסירים ביטחוניים, ובין היתר, לבחינה פרטנית של יציאתם לחופשה רגילה, בכפוף לשינוי סיווגם – מקום בו הוסר החשש לפגיעה בביטחון המדינה. על רקע זה נקבע, כי האיסור על מתן חופשות לאסירים אלה הוא מידתי, שעה שההסדר הקיים "מאפשר מתן חופשות לאסירים שנשללה מהם מסוכנותם, בכפוף לתנאים המנויים בפקודת החופשות ובפקודת הסיווג" (שם, בפסקאות 56-55). באופן דומה, נקבע בעניין יונס, כי הוראות האוסרות על אסירים ביטחוניים לקבל ביקורי מבקרים שאינם בני משפחה מדרגה ראשונה, הן מידתיות – שעה שקיים חריג לכלל האמור בסעיף 4ב לפקודת נציבות 03.02.00 "כללים ביחס לאסירים ביטחוניים". השופט י' דנציגר ציין בהקשר זה כי "קביעת החריג נועדה לאפשר הסרת מגבלות על אסירים ביטחוניים במקרים בהם בדיקה אינדיבידואלית מלמדת כי ההנחה שעל בסיסה הוטלו, על דרך הכלל, אותן מגבלות מיוחדות, אינה מתקיימת"; כאשר לצד זאת הדגיש, "את חשיבות קיומו של חריג המאפשר בדיקה אינדיבידואלית לעניין מידתיות הפגיעה בזכויות האסירים הביטחוניים" (שם, בפסקה 83). כך נפסק גם בעניין צלאח, בו נדונה החלטת שב"ס לשלול מאסירים ביטחוניים את האפשרות ללמוד בהתכתבות באוניברסיטה הפתוחה, החלטה שנסמכה, בעיקר, על ההנחה כי הלימודים ממומנים על-ידי ארגוני טרור. הגם שדעתם של שופטי המותב נחלקה בשאלת מידתיות ההחלטה, עמדו השופטים, גם בהקשר זה, על קיומו של אותו חריג הקבוע בעניינם של אסירים ביטחוניים, המאפשר בתנאים מסוימים להסיר מגבלות המוטלות עליהם, ולהתיר פריבילגיות מסוימות (ראו למשל: שם, בפסקה 27 לחוות דעתה של הנשיאה מ' נאור, בפסקה 1 לחוות דעתה של השופטת א' חיות, בפסקה 12 לחוות דעתו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס ובפסקה 6 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל). חלק מן השופטים קראו לשב"ס לבחון את היקפו של האיסור האמור, לרבות השארת פתח לבדיקה פרטנית (שם, בפסקאות 28-26 לחוות דעתה של הנשיאה מ' נאור, ובפסקה 1 לחוות דעתה של השופטת א' חיות). הנשיאה נאור עמדה, בהקשר זה, על ה"בעייתיות בקביעה חד-משמעית, שלפיה סיווגו של אדם כאסיר ביטחוני וסוג העבירות שביצע, מצדיקים לשלול ממנו פריביליגיות, מבלי שתהיה פתוחה בפניו כל אפשרות לשוב ולדרוש את ההטבה. זאת, גם אם ההנמקה לשלילת הפריבילגיה אינה חלה עליו" (שם, בפסקה 26 לחוות דעתה). עינינו הרואות, כי בשורה ארוכה של פסקי דין בעלי זיקה לענייננו, הסתייג בית המשפט מהסדרים גורפים, ככאלה שאינם מידתיים; בעוד שמקום בו נקבע לצדו של הכלל חריג המאפשר, במקרים מסוימים, בחינה הנשענת על נתוניו הקונקרטיים של הפרט – ראה בית המשפט בעצם קיומו של החריג טעם מרכזי למידתיות ההסדר. יישום הדברים בענייננו שלא כבהסדר הקודם, ההסדר העדכני שולל באופן גורף מתן חופשה רגילה לאסיר תושב הרשות, ללא חריג המאפשר מתן חופשה כאמור לאסיר שנשללה מסוכנותו. בניגוד לטענת המבקשים, האפשרות הניתנת כיום לאסירים אלה לצאת לחופשה מטעמים מיוחדים, בכפוף להליך בחינה פרטני – אינה מהווה חריג לשלילתה של חופשה רגילה (ויוער, כי אף בעניין אבו צעלוק בו נדון הסדר דומה, לא ראו בחופשה מטעמים מיוחדים חריג לכלל האוסר יציאה לחופשה רגילה). ישנם הבדלים ניכרים בין חופשה רגילה לבין חופשה מטעמים מיוחדים. מטרתה של חופשה מן הסוג האחרון, היא לאפשר לאסיר ליטול חלק באירועים משמעותיים בחיי משפחתו הקרובה, ולתת מענה לאילוצים שונים העלולים להתעורר בעניינו, כגון צורך בטיפול רפואי (סעיף לח(2) לפקודת החופשות. וראו: רע"ב 844/07 רביזדה נ' שרות בתי הסוהר, פסקה 7 (29.1.2007); רע"ב 4767/18 נאשד נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 12 (7.10.2018)). חופשה רגילה מנגד, נועדה כאמור לצרכי שיקום, חיזוק הקשר עם המשפחה, המרצת התנהגות טובה בכלא ועוד. ההבדלים בין סוגי החופשות מתבטאים לא רק בתכליות השונות, אלא גם במשך החופשה ובתדירותה, וכן בתנאים לאישורה. כך, תחת ההסדר העדכני, אסיר שאין לו, למשל, אירועים משפחתיים חשובים במהלך מאסרו, או שלא מתקיימות בעניינו "נסיבות הומניטריות חריגות ומיוחדות" – לא יוכל לצאת לחופשה, וזאת, גם אם יש ביכולתו להפריך את חזקת המסוכנות שבגינה הוטל האיסור מלכתחילה. על רקע ההסדרים הקיימים בעניינם של אסירים ביטחוניים, המאפשרים בחינה פרטנית וחריגה מן הכלל (אף כי יש להניח כי הדבר ייעשה במקרים נדירים בלבד) – בולט בהעדרו חריג המאפשר בחינה פרטנית בעניינו של אסיר תושב הרשות. זאת, הגם שהטעם להסדר הגורף שנקבע בשני המקרים, הוא בעיקרו טעם ביטחוני הנעוץ במסוכנות לביטחון המדינה הנשקפת מן האסיר. ההסדרים הקיימים יוצרים אפוא הבחנה בין אסיר ביטחוני שבעניינו קיים פתח לשינוי סיווגו ולבחינה פרטנית של יציאתו לחופשתו רגילה, מקום בו הוסר החשש לפגיעה בביטחון המדינה; ובין אסיר תושב הרשות שבעניינו לא הצביעו המבקשים על פתח דומה, המאפשר לאסיר "לשנות את סיווגו" לעניין חופשות, והחזקה לעניין מסוכנותו היא, למעשה, חזקה חלוטה. הבחנה זו מעוררת קושי על רקע פסיקת בתי המשפט הרואה באסירים ביטחוניים קבוצה מאופיינת בעלת מסוכנות מובנית, כמי שמאגדת אסירים שהורשעו לרוב בעבירות חמורות שבוצעו ממניעים אידיאולוגיים, ובשל השתייכות רבים מהם לארגוני טרור (עניין קונטאר, בעמ' 501-500; עניין אבו-צעלוק, בפסקה 49). זאת, בעוד שמסוכנותם של תושבי הרשות נשענת אך על מקום מגוריהם (ועל הצורך להציג טעם בעל משקל לשלילת חופשה מאסיר בנסיבות שבהן על-פי הכללים הרגילים תינתן חופשה לאסיר אחר, ראו: עניין אל עביד, בעמ' 714; עניין אבו רביע, בפסקה 9; והשוו גם לעניין צלאח, בפסקה 20). האפשרות עליה הצביעו המבקשים בהקשר זה, כי אסיר תושב הרשות יקבל "היתרי שהייה מסוגים שונים (בעקבות נישואים, מכוח החלטת ועדת מאוימים וכד')" ואז "שירות בתי הסוהר יבחן את עניינו כתושב ישראל" (סעיף 45 לבקשה) – רלוונטית מטבע הדברים לאסירים בודדים, אם בכלל, באופן שאינו מספק פתרון לקושי האמור. ממילא, חריג זה אינו מתמקד בטעם בגינו נשללו החופשות מלכתחילה – הוא מסוכנות האסיר – כפי שהיה הדבר בהסדר הקודם, וכפי שהוא בהסדר הקיים לגבי אסירים ביטחוניים. במצב דברים זה, אסיר שביכולתו להפריך את חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו, אך אינו נכלל באותם מקרים ייחודים המקנים זכות להיתר שהייה בישראל – לא יותר לו לצאת לחופשות; וזאת על אף שהטעם לשלילת החופשות, אינו חל לגביו. בנקודה זו, ראיתי לעמוד על עניין נוסף הנוגע לחזקת המסוכנות שמקורה במקום מושבו של האסיר. ככלל, חזקת המסוכנות של אסיר שבגינה נאסר עליו לצאת לחופשה, תלויה בהתנהגות האסיר ובעבירות שביצע – כך למשל בעניינם של אסירים ביטחוניים, אסירים שהורשעו בעבירות מין או אסירים שביצעו עבירות אלימות במשפחה – ועל החשש כי אלה ישובו ויבצעו עבירות מסוג העבירות בהן הורשעו. בעניינו של אסיר פלילי תושב הרשות, מנגד, מסוכנותו בהיבט הביטחוני אינה נובעת מהתנהגותו או מן העבירות שביצע, אלא כאמור ממקום מושבו. אכן, כפי שכבר פורט, בשים לב לאתגרים הביטחוניים העצומים עמם נאלצת מדינת ישראל להתמודד, המומחשים היטב על רקע אירועי התקופה – קיימים אינטרסים ציבוריים כבדי משקל המצדיקים עריכת הסדר מיוחד ליציאתם לחופשה של אסירים תושבי הרשות. עם זאת, אמת המידה הקבוצתית הגורפת בהערכת הסיכון הביטחוני הפוטנציאלי הטמון באסירים אלה, אף שלא ביצעו עבירת ביטחון – מחדדת את הצורך בקיום מנגנון של בחינה פרטנית המאפשר לסתור את מסוכנותם (השוו: בג"ץ 4797/07 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' רשות שדות התעופה, פסקה 5 (22.5.2012); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סה(2) 44, 280 (2012) (להלן: עניין גלאון)). כפי שכבר צוין, ייתכנו מצבים בהם הבדיקה האינדיבידואלית לא תגשים את תכליתו הראויה של ההסדר, ויהיה מקום לנקוט באיסור גורף. עם זאת, בטרם מגיעים למסקנה זו, יש להשתכנע, על בסיס מסד נתונים ראוי, כי הבדיקה האינדיבידואלית אינה יעילה ואין אמצעי אלטרנטיבי העשוי להגשים את תכלית ההסדר הגורף. בענייננו, לא עלה בידי המבקשים להראות כי כינונו של מנגנון חריגים יתקשה להגשים את התכלית הביטחונית לה נועד הכלל הגורף (וראו בעניין זה, למשל: עניין גלאון, בעמ' 181-180; בג"ץ 9134/12 גביש נ' הכנסת, פסקה 46 (21.4.2016)). כל שטענו המבקשים בענייננו הוא, כי ההצדקה לכלל הגורף נטועה בסיכון הנשקף מאסירים תושבי הרשות; ואולם, לא נטען כי אין זה אפשרי להתמודד עם סיכון זה בדרך של בחינה פרטנית של מסוכנות האסיר. זאת, בין אם כזו הנעשית על-ידי ועדת אסירי עולם בהתבסס על מידע מודיעיני של שב"ס ועל חוות דעתו של שב"כ, כפי שנקבע בהסדר הקודם; ובין אם באמצעות בחינה מחמירה יותר, בהתאם לתנאים שייקבעו על-ידי גורמי המקצוע. בתגובה שהגישו לאחר הדיון, טענו המבקשים כי "אין בקיומו או בהעדרו של מידע קונקרטי לגבי אסיר ספציפי, כדי לשנות מהסיכון האינהרנטי הקיים בהוצאת אסיר תושב הרשות הפלסטינית לסבב חופשות" (סעיף 4 לתגובה). אכן, יש ממש בטענה זו, אך הדבר אינו ייחודי לאוכלוסיית האסירים תושבי הרשות. ישנו סיכון אינהרנטי בשחרור כל אסיר ואסיר לחופשה, סיכון שלא תמיד ניתן לאיינו לחלוטין – ועדיין, פקודת החופשות אינה שוללת באופן גורף חופשות מאסירים, כפי שנעשה בענייננו (השוו: עניין סייף, בעמ' 78). מנגנון חריגים המאפשר מתן חופשות בכפוף לבחינת מסוכנות פרטנית, נוהג בעניינם של אוכלוסיות אסירים אחרות שהוגבלה יציאתם לחופשה: כך למשל, אסירים שביצעו עבירות אלימות במשפחה או עבירות מין, נדרשים להמלצה של ועדה מיוחדת לגבי היעדר מסוכנותם או לקבלת חוות דעת של מעריך מסוכנות, על מנת לצאת לחופשה (סעיפים כו ו-כז לפקודת החופשות). כאמור, אף לגבי אסירים ביטחוניים נקבע מנגנון המאפשר בחינת מסוכנות פרטנית; וזאת, על אף שאין חולק כי המסוכנות הנשקפת מהם בהיבט הביטחוני, עולה על זו הנשקפת מאסירים פליליים תושבי הרשות. אכן, הדעת נותנת שהמקרים שבהם ישולב אסיר תושב הרשות בסבב חופשות, יהיו נדירים ביותר. כך היה הדבר גם על-פי ההסדר הקודם אשר הציב רף גבוה להפרכת חזקת המסוכנות. בהתאם לתנאים אלה, נדרש האסיר, הוא אסיר השפוט לפרק זמן העולה על שלוש שנים, לפרט בבקשתו "נסיבות מיוחדות וחריגות המצביעות על כך שעל אף חזקת המסוכנות הקיימת ביחס לאסירים תושבי הרשות הפלסטינית נוכח המצב הביטחוני, ניתן להגיע למסקנה ברורה וחד משמעית כי בעניינו החזקה האמורה אינה מתקיימת" הסדר זה הציב משוכה גבוהה לפני אסיר המבקש לסתור את חזקת המסוכנות, עליו הוטל הנטל להפריכה באופן "ברור וחד משמעי". ואמנם, המדינה טענה בהתייחס להסדר הקודם כי "האסירים אשר אושר להם יציאה לסבב חופשות בשנים אלו היו בודדים". דווקא משום כך, קשה לקבל את עמדת המבקשים ולפיה בשום מצב, ונוכח שום נסיבות או מידע שיובא, לא ניתן יהיה לסתור את חזקת המסוכנות. זאת בפרט, לרקע קיומו של הסדר דומה המאפשר כיום לאסירים תושבי הרשות לצאת לחופשה מטעמים מיוחדים בכפוף לבחינת מסוכנות פרטנית. ויובהר, כי אישור יציאה לחופשה אינו מתן היתר לאסיר לנוע בחופשיות ברחבי המדינה ללא כל פיקוח. ההסדר המאפשר את יציאתם לחופשה של אסירים אלה – לעניין חופשה מטעמים מיוחדים כיום, ולעניין חופשות רגילות בעבר – דורש, לשם כך, מסירת כתובת לשהייה בישראל בעת החופשה; אזרח ישראלי שיערוב להימצאות האסיר בביתו או יתלווה אליו במהלך החופשה; ערבויות כספיות להבטחת חזרת האסיר מחופשה; הכללת שמו בביקורת הגבולות; הודעה לשב"כ על הוצאתו לחופשה, ועוד (סעיף כה(5) ו-כה(7) לפקודת החופשות). המבקשים אף לא הראו בבקשתם שמנגנון של בחינה פרטנית כרוך בהשקעת משאבים מיוחדת או בלתי סבירה (לגבי מקומו של שיקול זה במסגרת מבחן המידתיות השני, ראו מידתיות במשפט, בעמ' 404-403). מלכתחילה, התנגדותם של המבקשים לקביעת מנגנון כאמור, לא נשענה על הנמקה זו. בתגובה שהגישו המבקשים לאחר הדיון, טענו כי הדבר "יטיל נטל משמעותי ביותר על גורמי הביטחון, אשר יידרשו לבחינה פרטנית אודות אסירים פליליים אלה" (סעיף 4 לתגובה). עם זאת, כזכור, ההסדר הקודם, אשר בגדרו נפתח פתח ליציאה לחופשה על בסיס בחינה פרטנית, נהג לאורך כעשור עובר לשנת 2015 – מבלי שנטען כי הדבר עורר קושי מיוחד, ומכל מקום לא הובאה לפנינו כל תשתית עובדתית המלמדת על מספר הבקשות שהוגשו, המשאבים שנדרשו לבחינתן או הקשיים שבחינה זו העלתה. למעשה, גם הסדר החופשות הנוכחי מחיל הסדר דומה, שעה שמתאפשרת יציאתם של אסירים תושבי הרשות לחופשה מטעמים מיוחדים בכפוף לבחינת מסוכנות פרטנית. דומה אפוא, כי הדבר מעיד כי הטעמים לשלילה הגורפת אינם נעוצים באופן הבחינה או ביכולתה להגשים את תכלית האיסור. בענייננו קיים אפוא אמצעי שפגיעתו פחותה, בדמות קביעת חריג צר לצד הכלל, המותיר פתח לבחינת מסוכנות פרטנית. חריג כאמור יצמצם את הפגיעה העשויה להיגרם לאסיר תושב הרשות כתוצאה מן הכלל הגורף, שעה שהוא יאפשר לו להפריך, בעניינו האישי, את חזקת המסוכנות בגינה נשללה אפשרותו לצאת לחופשה. מכאן, כי ההסדר העדכני אינו מקיים את מבחן המידתיות השני. לנוכח קביעה זו, מתייתר הצורך להידרש למבחן המידתיות השלישי, כמו גם להוסיף ולבחון עילות ביקורת מנהליות אחרות. בטרם חתימה, אתייחס בקצרה לשינוי מדיניות שב"ס על רקע פסקי דין קודמים של בית משפט זה שעסקו בסוגיית יציאתם לחופשה של אסירים תושבי הרשות. בניגוד לטענת המשיב, פסקי דין אלה אינם כובלים את ידיו של שב"ס מלשנות את ההסדרים הקבועים בפקודת החופשות כפי שנעשה בתיקון משנת 2015; שעה שבעניין עיאדה נמחקו הערעורים בהסכמה, ובעניין פלוני כל שהוחלט הוא שאין להתערב בהסדר הקודם. מכל מקום, רשות מינהלית רשאית, ולעיתים אף חייבת, לשנות ממדיניותה על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה (וראו, לעניין שינוי מדיניות מינהלית: בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך – הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל, פסקה 21 (11.5.2010); בג"ץ 4597/14 עואודה נ' המפקד הצבאי לאזור הגדה המערבית, פסקה 24 (1.7.2014)). לצד האמור, יש יסוד לטענה שלפיה ראוי היה כי התיקון ילוּוה, לכל הפחות, בהסבר לטעמי התיקון – וזאת מקום שבעניין עיאדה נשמעו הערות בית המשפט ביחס לקושי שבקיום כלל גורף, ובעניין פלוני הודגש כי מנגנון החריגים שנקבע לצדו של הכלל, ראוי ותורם ליצירת הסדר מאוזן בענייננו. המבקשים לא ידעו לספק הסבר כזה, ואף הודו במסגרת הבקשה שלפנינו, כי למעשה הטעם לתיקון לא נתחוור. סיכום קיומו של חריג המותיר פתח לבחינה פרטנית של מסוכנותו של אסיר פלילי תושב הרשות, ומתן חופשה במקרה בו הוכח פוזיטיבית, באופן ברור וחד-משמעי, כי לא נשקפת מן האסיר מסוכנות – אינו חותר תחת הכלל השולל, במקרה הרגיל, הוצאתם של אסירים אלה לחופשה רגילה. לשב"ס שיקול דעת רחב, כגוף שאחראי על אוכלוסיית האסירים ושאחד מתפקידיו הוא להגן על הציבור מפני אוכלוסייה זו – לבחון את עניינו הפרטני של אסיר כאמור, ולהכריע האם עלה בידו לסתור את חזקת המסוכנות החלה לגביו. במסגרת בחינה זו ביכולתו של שב"ס להביא בחשבון, בין היתר, את חוות דעתם של הגורמים הביטחוניים השונים, ולשקול לא רק את נתוניו האישיים של האסיר, אלא גם את אירועי התקופה והמציאות הביטחונית בארץ. מובן כי בעת מלחמה, כבעת הזו, בה נדרשים הידוק והחמרה של אמצעי הביטחון – הרף לסתירת חזקת המסוכנות על-ידי האסיר, יהיה גבוה יותר. על רקע זה, יש להבין את משמעותה המצומצמת של ההכרעה בענייננו: אין מדובר בביטול הכלל השולל מתן חופשות רגילות לאסירים תושבי הרשות; אלא אך בעמידה על הצורך לקבוע לצד הכלל חריג צר, המאפשר לרשות להפעיל שיקול דעת במקרים המתאימים לכך. זאת, גם אם בסופו של יום יהיה לדבר השלכה על אסירים בודדים במקרים נדירים בלבד, כפי שהיה בעבר. הכרעה זו, כפי שפורט לעיל, יסודה בהלכות מושרשות של בית משפט זה באשר לחשיבות שבפתיחת פתח לבחינה פרטנית לצד הסדרים גורפים; בהסדר דומה הקיים בפקודת החופשות בהתייחס לחופשה מטעמים מיוחדים; וכן בהחלתו של חריג דומה במשך כעשור, מבלי שנטען לקשיים ביישומו. לאור כל האמור, אציע לחבריי כי נדחה את הערעור בעיקרו, במובן זה שיוטל על המבקשים לעצב, תוך פרק זמן של ששה חודשים, הסדר מידתי, המותיר פתח לבחינה פרטנית של בקשה לחופשה רגילה של אסיר תושב הרשות, במקרים חריגים, ובנסיבות בהן עולה בידו לסתור את חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו – זאת, מבלי לפגוע בתכלית הביטחונית של הכלל האוסר את יציאתם של אסירים תושבי הרשות לחופשה. לצד זאת, ועד לעיצוב ההסדר האמור, לא ראיתי להשיב את הגלגל לאחור ולכפות על המבקשים את ההסדר שנהג עד לשנת 2015, ולפיכך יתר הסעדים שניתנו על-ידי בית המשפט המחוזי, לרבות זה שניתן בעניינו הפרטני של המשיב – יבוטלו. גילה כנפי-שטייניץ שופטת ממלא מקום הנשיא יצחק עמית: אני מסכים. יצחק עמית ממלא מקום הנשיא השופט אלכס שטיין: האמור בפסק דינה של חברתי, השופטת גילה כנפי-שטייניץ, מקובל עליי בכפוף להבהרה כדלקמן. בית משפט זה אינו מנהל-על של בתי הסוהר. לפיכך, הלכה היא עמנו כי בהפעלת ביקורת שיפוטית על מדיניותו ונהליו של שירות בתי הסוהר (להלן: שב"ס), לא נשים את שיקול דעתנו-שלנו במקומו של שיקול הדעת הרחב שפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971, מקנה לשב"ס בעניינים כדוגמת חופשות אסירים. ניהול בתי הסוהר כרוך בעשיית איזונים מורכבים תוך הפעלת שיקולים מקצועיים-ביטחוניים; ולשב"ס, כגוף האחראי לכך, מסור שיקול דעת רחב בנדון דידן (ראו, למשל: רע"ב 6956/09 יונס נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 69 (7.10.2010)). בהינתן שיקול הדעת הרחב של שב"ס בכל הנוגע לקביעת מדיניות ונהלים החלים על חופשות אסירים, התערבותנו צריכה להיות מצומצמת ומוגבלת למינימום ההכרחי. חברתי, השופטת כנפי-שטייניץ, עמדה על שיקולים כבדי-משקל שניצבו בבסיס החלטתה לחייב את המבקשים לעצב, תוך פרק-זמן של שישה חודשים, הסדר מידתי המותיר פתח לבחינה פרטנית של בקשות לחופשה רגילה של אסירים תושבי הרש"פ. על יסוד שיקולים אלה, ובייחוד בשל חשיבותן של חופשות אסירים – הגם שאין בידם זכות קנויה לקבלת חופשה – וכן בשל החשיבות הנודעת לנקיטת מדיניות שוויונית ואחידה עד כמה שניתן בין קבוצת האסירים הביטחוניים, ככאלה, לבין קבוצת האסירים תושבי הרש"פ, אני מצטרף לתוצאה אליה הגיעה חברתי בפסק דינה המקיף והמשכנע. לצד זאת, ובהתחשב בעמדתו של שב"ס, אבקש להוסיף ולהבהיר כי נטל השכנוע אשר יוטל על מבקש החופשה תושב הרש"פ – בכל הקשור למסוכנות הנשקפת ממנו לציבור, לרבות אפשרות הימלטותו מריצוי המאסר – ראוי שיהא כבד ביותר. מבקש החופשה תושב הרש"פ יידרש לסתור את חזקת המסוכנות הקיימת בעניינו, ובמסגרת זו יהא עליו לאיין את החשש הקיים לניצול חופשתו למטרות פליליות ולהימלטותו לשטחי הרש"פ במהלך החופשה. במצב דברים זה, וכפי שהבהירה חברתי בחוות דעתה, רק במקרים חריגים ביותר, בהם נעלה מכל ספק כי התכלית הביטחונית של הכלל האוסר על יציאתם של אסירים תושבי הרש"פ לחופשה לא תיפגע, תאושר בקשתו של מבקש החופשה. במסגרת הבחינה הפרטנית של בקשת האסיר לצאת לחופשה, לשב"ס יהא נתון שיקול דעת רחב לשקול ולשקלל את כלל הטעמים המקצועיים והביטחוניים הרלבנטיים. שיקול דעת זה יהא חסין מהתערבות שיפוטית כל אימת ששב"ס מפעילו בהתאם לכללים הרגילים של המשפט המינהלי, לרבות הקפדה על "מתחם סבירות". אלכס שטיין שופט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת גילה כנפי-שטייניץ. ניתן היום, ה' חשוון תשפ"ה (06 נובמבר 2024). יצחק עמית ממלא מקום הנשיא אלכס שטיין שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת