מרכז השלטון המקומי בישראל ו-13 אחרים נ. ממשלת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 9827/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9827/04 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרים: מרכז השלטון המקומי בישראל ו-13 אח' נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר האוצר 3. שר התשתיות הלאומיות 4. נציב המים 5. שר הפנים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ג בכסלו התשס"ו (14.12.2005) בשם העותר: עו"ד נתן מאיר , עו"ד הילה וינטרוב בשם המשיבים: עו"ד יוכי גנסין פסק-דין השופטת מ' נאור: העתירה והסעדים המבוקשים 1. מרכז השלטון המקומי ו-13 רשויות מקומיות עותרים לקבלת צו על תנאי בענין מחירי המים שהרשויות המקומיות קונות מחברת "מקורות" ומוכרות לתושבי הרשויות. החל מ-1.1.2000 מחויבות הרשויות המקומיות, על פי דין, לקנות מים ממקורות במחיר הגבוה מזה בו הן מתחייבות למכור את המים לצרכנים בתעשייה ובחקלאות. הפרש המחירים - המהווה את רכיב המע"מ על המים הנמכרים למגזרים אלה - מבטא, על פי הטענה, את רצונה של המדינה להיטיב עם צרכני המים בתעשייה ובחקלאות על ידי מתן פטור מתשלום מע"מ על המים שצרכנים אלה רוכשים מהרשויות המקומיות. הרשויות המקומיות, שהן מוסדות ללא כוונת ריווח (מלכ"ר), אינן פטורות מתשלום מע"מ. כך יוצא כי הרשויות קונות מים ומשלמות מע"מ ומוכרות מים ללא מע"מ, והן הנושאות בנטל המע"מ. 2. בעבר, עד 1.1.2000, הושב רכיב המע"מ לידי הרשויות המקומיות מידי שנה בתקציב ממשלה כך שסבסוד ההפרש נפל על כתפי המדינה. הממשלה החליטה על ביטולו של תקציב הסובסידיה החל מ-1.1.2000 וזאת ללא שינוי של התקנות היוצרות את הפרש המחיר. כך נוצר מצב שהרשויות המקומיות הן שחייבות לשאת ברכיב המע"מ והמדינה מקבלת את המע"מ לידיה. בדרך זו נצבר לרשויות המקומיות, לטענתן, הפסד שבין 9-10 מיליון ש"ח לשנה. 3. העותרים מבקשים כי נורה להשיב על כנו את המצב הקודם לפיו הרשויות המקומיות אינן נושאות בתשלום המע"מ על המים לתעשייה ולחקלאות. בצו על תנאי שנתבקשנו להוציא ישנם שני ראשים חלופיים בענין האופן בו יש להשיב את המצב לקדמותו. הסעד הראשי המתבקש הוא להורות למדינה לשאת בסבסוד רכיב המע"מ במים לתעשייה ולחקלאות, כפי שהיה בעבר. לחילופין מבקשים העותרים כי נורה לתקן את התקנות הרלבנטיות, תקנות שעל פרטיהן נעמוד להלן, באופן שיוסר ה"עיוות". 4. בנוסף מבקשים העותרים שנורה לפצותם בגין הפרש המחירים בו הם נושאים החל מיום ביטול התקציב הסובסידיות ב-1.1.2000. 5. בדיון בפנינו מיקד עו"ד מאיר בא כוח העותרים, את טענותיו בעיקר בדרישה החלופית שנורה לתקן את התקנות, וזאת בלי לזנוח את טענותיו האחרות. דיון 6. המענה לסעד הראשי המתבקש בעתירה פשוט הוא. מדובר, למעשה, בבקשה כי נורה לממשלה להמשיך ולהעניק לעותרים סובסידיה. אלא שהכלל הוא, כפי שציין חברי השופט ברק בבג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו (3) 466: "הלכה פסוקה היא, כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך (בג"צ 394/78; בג"צ 363/71 ,382, בעמ' 298). מתן סובסידיה לאשראי, כמו כל סובסידיה או הטבה אחרת, הוא עניין לשיקול הדעת הכללי של המינהל. זוהי שאלה מובהקת של מדיניות ציבורית, הקשורה בקביעת סדר העדיפויות של השימוש בתקציב הלאומי. שאלה זו נתונה, מעצם טבעה, להכרעתה של הרשות המבצעת, והפיקוח עליה הוא, בעיקרו, פיקוח פרלמנטארי של הרשות המחוקקת (בג"צ 175/71, בעמ' 840; בג"צ 787/78 הנזכר). משניתנה הטבה, אין לו לאזרח 'חזקה או זכות קנויה במצב הקיים' (בג"צ 298/70, בעמ' 8) 'ואין לשום אדם זכות קנויה שמדיניות כלכלית מסויימת, הנוחה לו, תימשך' (בג"צ 594/78, בעמ' 476-475). על-כן, רשאי המינהל בכל עת לשנות את מדיניותו 'ולא יישמע אדם בטענה ששם מבטחו בהסדר הקיים ושעל-סמך זה קיבל על עצמו התחייבויות. אין ביטול כזה אלא צרת הרבים, ולזה, כנראה, כל אחד חייב להיות מוכן' (בג"צ 298/70 הנזכר, בעמ' 8) 'ואם שינוי במדיניות גורם נזק כלכלי לשכבה מסויימת של האוכלוסיה או לענף כלכלי מסויים, הרי הדרך לתיקון העוול, אם קיים כזה, היא על-ידי פעולה בשטח הציבורי' (בג"צ 594/78 הנזכר, בעמ' 476). נמצא, כי אדם, הנוטל סובסידיה או כל הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו." (שם, בע' 470). סובסידיה כזאת "כמוה כמתנה התלוייה בדבר - היא תלוייה במדיניות הממשלה. מדיניות הממשלה, כדרכה של מדיניות, משתנה עם שינוי הנסיבות, ולעתים אף ללא שינוי הנסיבות" (בג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב (2) 193, בע' 201). אכן, כמובהר בענין מוניץ, במתן סובסידיה או ביטולה חלים כללי המשפט המינהלי. על כך, ועל מדיניות הממשלה בעניין משק המים נעמוד להלן. 7. לא בכדי העמיד בא כוח העותרים את הטענה החלופית במרכז טענותיו בדיון בעל-פה, ובה נתמקד מיד. לפני שנפנה לטענה הזו - והיא הבקשה כי נורה על תיקון התקנות הרלוונטיות - נעשה אתנחתא ונפנה לרפורמה שקבע המחוקק בתחום אספקת המים והביוב, רפורמה המשפיעה על הקצאת כספי המדינה בתחום אספקת המים. הרפורמה בתחום אספקת המים ברשויות המקומיות 8. אספקת שרותי מים והקמת מתקנים בתחום זה הם מתפקידיה - ואף מחובותיה - של רשות מקומית (ראו, למשל, סעיף 238 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). בשנת 2001 החלה רפורמה במשק המים ובמשק הביוב כשחוקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן – חוק תאגידי מים או החוק). מכוחו של חוק זה מוקמים בהדרגה ברשויות המקומיות תאגידי מים וביוב. המשיבים טוענים, בין שאר טענותיהם, שחלק מהרשויות הנמנות על העותרים כבר הקימו תאגידים כאלה, ולגביהם בעיית המע"מ אינה מתעוררת כלל, כיוון שמדובר בתאגיד. 9. מטרת המעבר לתאגידי מים וביוב הינה ליצור משק מים סגור, כך שייעוד ההכנסות משירותי מים וביוב ישמש להשקעות במערכת המים והביוב, הפעלתן ומתן שירותים (ראו סעיף 1(א)(2) לחוק). בלשון אחרת: הקמת התאגידים תימנע "זליגת" כספים ממשק המים להוצאות אחרות של הרשויות המקומיות. 10. לטענת המשיבים התווה המחוקק בחקיקה ראשית מדיניות שתכליתה ייעול וחיסכון במשק סגור. זאת ועוד: רשות שמקימה תאגידי מים וביוב זוכה לתמיכה כספית עצומה להקמה. התקציב המיועד למטרה זו עומד על מאות מיליוני ש"ח לשנה. 11. אם יקימו העותרים תאגידים על פי החוק האמור, ממילא תיפטר גם בעיית המע"מ שהעלו העותרים. הקמת התאגיד, אותו מבקש המחוקק לעודד מטעמים כלליים אחרים, יש בה פתרון מלא לבעיה הקונקרטית בנושא ביטול הסובסידיה והמיסוי. 12. משיבים העותרים: על המשיבים מוטלת החובה לפתור את חוסר הסבירות שנוצרה בנושא תעריפי המים עם ביטול הסובסדיות. הרשויות יקימו תאגידי מים כאשר תקום החובה לכך, או כשידרשו לכך, ולא מטעמים שבמיסוי. מוסיפים העותרים וטוענים כי הקישור שעושים המשיבים בין החוק לבין בעיית המע"מ קישור מלאכותי הוא. מדובר בהסבר בדיעבד, ולא בהסבר שגרם לביטול הסובסידיה בזמן אמת. על כן, כך מבקשים העותרים, יש להוציא צו על תנאי כדי שתגובת המשיבים המסתמכת על ההסדר שבחוק תיתמך בתצהיר. איני רואה כאמור מקום להיעתר לבקשה זו. ככל שהדברים נוגעים לסובסידיה, הרי כפי שבארנו, אין לעותרים זכות קנויה בקבלתה, ומותר לבטלה. נותרנו עם הראש החלופי המבוקש – הנוגע לטענות המועלות נגד התקנות, והסעד המתבקש לצידו – תיקון התקנות . לכך נפנה עתה. נראה כי העותרים לא הראו עילה המצדיקה את התערבותנו. טענות העותרים בעניין התקנות 13. וזה המתווה הנורמטיבי אותו תוקפים העותרים: תקנות המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות) התשמ"ז-1987 (להלן – תקנות תשמ"ז) שהותקנו על ידי שר החקלאות דאז קובעות את תעריפי המים אשר משולמים לחברת מקורות (התעריף בו הרשויות קונות מים), בין היתר על ידי הרשויות המקומיות. בתקנות נקבע כי "מקורות לא תספק מים אלא בהתאם לתעריפים הקבועים בתקנות אלה" (סעיף 2(א)) וכי "התעריפים הנקובים בתקנות אלה...אינם כוללים מס ערך מוסף" (סעיף 3 סיפא). מכאן, שהצרכן משלם למקורות את התעריף הקבוע בתקנות ומוסיף לתעריף את המע"מ. בענייננו, הצרכן הינו הרשות המקומית, והיא אשר נושאת – כצרכן לפי תקנות תשמ"ז – בעלות המע"מ. עם זאת, התקנות אינן חלות לגבי מים המסופקים בידי הרשות המקומית בתחום שיפוטה. סעיף 4 לתקנות תשמ"ז קובע: "התעריפים הנקובים בתקנות אלה לא יחולו על מים שמספקות רשויות מקומיות בתחום שיפוטן ואשר לגביהם חלות התקנות בדבר תעריפים למים ברשויות מקומיות, המתפרסמות כדין מפעם לפעם". במה דברים אמורים? הרשות המקומית – בתחום שיפוטה – מוכרת את המים אותם רכשה ממקורות (ושילמה בגינם מע"מ) ל"צרכן הסופי", קרי למשתמש הביתי, ולמשקי התעשיה, החקלאות, השירותים והשירותים הציבוריים. תקנות תשמ"ז אינן מסדירות את תעריפי המים המשולמים לרשויות המקומיות. נושא זה הוסדר בשנת 1994 באמצעות תקנות המים (תעריפים למים ברשויות המקומיות), התשנ"ד-1994 (להלן – תקנות תשנ"ד) שהותקנו על ידי שר הפנים. תקנות אלה קובעות את תעריפי המים אשר משולמים לרשויות המקומיות (התעריף בו הרשויות מוכרות מים), ובכלל זה את תעריפי המים לצריכה לתעשיה ולחקלאות – הם התעריפים נשוא העתירה. בתקנות תשנ"ד נקבע כי "רשות מקומית לא תספק בתחום שיפוטה, אלא בהתאם לתעריפים הנקובים בתקנות אלה" (סעיף 2). על פי תקנות אלה, תעריפי מכירת המים על ידי הרשויות המקומיות לצרכנים בתעשייה ובחקלאות יהיו כקבוע בתקנות בדבר תעריפי מים המסופקים מאת מקורות (תקנות תשמ"ז; ראו סעיפים 4(2)(2.1), 4(3)(3.1) לתקנות תשנ"ד). אף התעריפים הנקובים בתקנות תשנ"ד אינם כוללים מס ערך מוסף, פרט לתעריפים הנקובים לצריכה ביתית: "3. (א)... (ב) התעריפים הנקובים בתקנות אלה אינם כוללים מס ערך מוסף, פרט לתעריפים הנקובים בתקנה 4(1) [התעריפים הנקובים לצריכה ביתית – מ"נ], הכוללים מס ערך מוסף, למעט לאילת." אך רשות מקומית הינה מלכ"ר (סעיף 1 לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו-1975) ולכן אינה רשאית לגבות מע"מ ו"לגלגלו" לצרכן הסופי (ראו סעיף 47 לחוק המע"מ). בהיותה מלכ"ר, נבדלת הרשות המקומית מ"תאגיד הבא במקום עיריה או מועצה מקומית לענין הספקת מים בתחומיהן" (למשל, תאגיד מים וביוב שיוקם מכוח חוק תאגידי מים), אשר לפי סעיף 3(ג) לתקנות תשנ"ד – "רשאי לגבות מס ערך מוסף מן המקבלים ממנו מים, בנוסף על אותם תעריפים הנקובים בתקנות אלה, שאינם כוללים מס ערך מוסף." פירוש הדבר הוא כי במתווה הנורמטיבי הקיים בין תקנות תשמ"ז, תקנות תשנ"ד וחוק מע"מ, התעריף הנגבה על ידי הרשות המקומית מצרכנים בתעשיה ובחקלאות אינו כולל מע"מ, ונטל המע"מ נותר למעשה על כתפיהן של הרשויות המקומיות. נוצר איפוא - לגבי רשויות שלא התאגדו בתאגידי מים - פער שגודלו כגודל המע"מ (ודוק: מנגנון קביעת התעריף לרשות שהתאגדה בתאגיד מים הוא שונה – ראו סעיפים 101-103 לחוק תאגידי מים; אך כל עוד לא הוקם תאגיד מים, ימשיכו לחול התעריפים הקבועים בתקנות – ראו סעיף 152 לחוק). בשנת 1994 – לאחר התקנת תקנות תשנ"ד – נקבעה, במסגרת תקציב המדינה, סובסידיה ממשלתית בדמות החזר "מע"מ רשויות מקומיות" לרשויות המקומיות בגין מכירת מים לצרכני תעשיה וחקלאות בתחום שיפוטן. סובסידיה זו הינה בגובה המע"מ, המהווה את הפער בין עלויות קניית המים ממקורות ובין התקבולים ממכירתם לצרכנים בתעשיה ובחקלאות. סובסידיה זו אושרה במסגרת תקציב המדינה משך השנים 1994 עד 1999 (נספח 1 לתשובת המדינה) ומכוחה השווה המחיר שמשלמות הרשויות בקנית המים (ממקורות, בתוספת תשלום מע"מ על חשבונן) למחיר שמקבלות הרשויות במכירת המים (לצרכן, בתוספת החזר המע"מ מן הממשלה). על כן, כך מסבירים העותרים, הם לא עתרו לבית משפט זה בשנת 1994 כיוון שלא נגרם להם נזק. עם זאת, בהצעת התקציב לשנת 2000 - בד בבד עם "גזירות" כלכליות אחרות שהיתה להם השפעה על השלטון המקומי - החליטה הממשלה לבטל את הסובסידיה (סעיף 5(ד) להצעת תקציב – משק המים, נספח א לעתירה) והיא לא נכללה עוד בתקציב המדינה המאושר. נטל סבסוד המע"מ עבר - או שמא נאמר חזר - לכתפי הרשויות המקומיות. 14. העותרים מצביעים על כך שבהצעת חוק התקציב לשנת 2000 , הנזכרת לעיל, נאמר: "במסגרת החלטות הממשלה להרכב התקציב לשנת 2000, החליטה הממשלה כי החל משנת 2000 יבוטלו החזרי המע"מ לרשויות המקומיות בגין מכירת מים לתעשייה ולחקלאות. במידת הצורך יבחן עדכון התקנות לעניין התעריפים שמספקות הרשויות המקומיות כך שיושוו תעריפי המים המוטלים על הרשות המקומיות לתעריפי המים אותם היא גובה מצרכניה החקלאים והתעשייתיים." ואולם - הצורך לא נבחן. התקנות לא עודכנו והפער נותר בעינו. העותרים טוענים כי המשיבים חרגו מסמכותם שכן הסמכות שניתנה להם הנה קביעת תעריפי מים, לא נתנה להם סמכות להטיל על הרשויות המקומיות את סבסוד המע"מ על המים. הם מוסיפים וטוענים כי התקנות לוקות בחוסר סבירות: מלכתחילה היה בתקנות עיוות כיוון שהוטל על הרשויות לשאת בנטל המע"מ על מים המסופקים לתעשייה ולחקלאות. בדיעבד, עם ביטול הסובסידיה בהחלטת שר הפנים (במעשה או במחדל), בהסכמת שר החקלאות, להותיר את תעריפי המים המסופקים לתעשייה ולחקלאות על כנם - על אף ביטול תקציב החזר המע"מ - הופעל שיקול דעתם של השרים מבלי להסתמך על תשתית עובדתית. העותרים מעלים בנוסף טענת שרירות, טענת העדר שקילת מכלול ההשלכות והעדר הפעלת שיקול דעת זהיר. יהא אשר יהא שמה של הטענה המשפטית בסופו של דבר תמצית הטענה היא, כי הטלת המע"מ על הרשויות איננה מוצדקת, והיא מטילה על הרשויות נטל בלתי סביר, שלא ראוי להטילו עליהן. העותרים מבקשים כי בית המשפט יורה על שינוי התקנות ולחילופין שיורה על בטלותן, דבר אשר ייאלץ את המשיבים לקבוע תעריפי מים חדשים סבירים, הינו, תעריפים שלא נוצר בהם הפער האמור. 15. דעתי היא כי נקודת המוצא של העותרים לבחינת התקנות אינה נקודת מוצא ראויה. אבאר: העותרים מבקשים לבודד פריט אחד מתוך התקנות – תעריף המים לתעשייה ולחקלאות – וטוענים הם כי יש הכרח בזהות בין המחיר בו קונה רשות מקומית את המים למחיר בו היא מוכרת אותו. לדעתי, זוהי נקודת מוצא מוטעית. יש להשקיף על התקנות כמכלול שלם, בלא לבודד אחר מרכיביהן. על עניין זה עמד מנהל המינהל למשק המים ברשויות המקומיות במכתבו לבא כוח העותרים מיום 29.12.2002, ועמדה גם עו"ד מרים רובינשטיין, המשנה לפרקליטת המדינה לעניינים אזרחיים, בישיבה מיום 21.1.2004 עם ב"כ העותרים. לפי ההסברים שניתנו לעותרים, הרשויות המקומיות "מפסידות" אמנם בענין מכירת מים לתעשייה ולחקלאות, אך מרוויחות ממכירת מים לצרכנים פרטיים. 16. לדעתי את סבירות התקנות עלינו לבחון במבט רחב ואין להתמקד בנושא המע"מ בלבד. לרשות מקומית תפקידים רבים ומגוונים. על הרשות המקומית להעניק לתושב שירותים רבים ובהם שירותים לאספקת מים. רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות (בג"ץ 6741/99 יקותאילי נ' שר הפנים, פ"ד נה (3) 673, בע' 686-685, ע"א 1842/97 עירית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד (5) 15, בע' 48-47). לשלטון המרכזי השפעה רבה על משק סגור זה, בין לעניין תעריפי הארנונה, שהם בגדר הכנסות פרטיות הנגבות מתושבים, ובין בעניינים אחרים. לצורך הענין, נמקד את נקודת הראות באחד התפקידים של הרשות – אספקת שירותי מים. על פי הנתונים שהביאה המדינה בתגובתה, לרשויות המקומיות ישנן הכנסות גבוהות ממכירת המים לצרכנים פרטיים, אשר "מסבסדות" דה פקטו את פער המע"מ הקיים במכירה לצרכני תעשיה וחקלאות. בנוסף לכך שצרכנים פרטיים משלמים תעריפי מים וביוב הכוללים את סכום המע"מ (כמוסבר לעיל), כולל הסכום שמשלמים הצרכנים הפרטיים "מרכיב פנימי" משמעותי שהופך את המכירה לרווחית מאוד עבור הרשויות, גם אם מקזזים את ההפסדים בגין הוצאת המע"מ. מרכיב פנימי זה מבוסס על כך, שהצרכן הפרטי משלם תשלום עולה דיפרנציאלי בהתאם לכמות הצריכה שלו. מהנתונים המעודכנים שהציגה המדינה (ביחס לשנת 2004) עולה בבירור, כי בממוצע, "שוק המים" העיקרי מבחינת הרשויות המקומיות הינו שוק הצרכנים הפרטיים. בשוק זה עולה שיעור המרכיב הפנימי - כהכנסה - באופן משמעותי על שיעור המע"מ (שלא קיים כלל כהוצאה, שכן הצרכן הפרטי נושא בו). בשוק התעשיה והחקלאות, שהוא שוק קטן בהרבה מהשוק העיקרי, קיים גם כן מרכיב פנימי (אמנם נמוך יותר מזה שבשוק העיקרי), לצד מרכיב הוצאת המע"מ. מהנתונים שהציגה המדינה עולה, כי באופן מצרפי יש במרכיב הפנימי בשוק העיקרי כדי להכניס לקופת הרשות המקומית סכום העולה באופן משמעותי על הוצאת המע"מ בשוק המשני. מאידך, הנתונים שהציגו העותרים בכדי לסתור טענה זו (נספח ח' לעתירה) מתייחסים לשנים 1998-1997, שאינן רלבנטיות כלל לעתירה, ואין בהם כדי לשכנע. 17. על הצורך לראות תמונה כוללת בהתייחס לטענת הפליה תקציבית שהועלתה, עמד השופט זמיר, בבג"צ 1113/99 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נ"ד (2) 164. וכך אמר: "גם אם סעיף זה או אחר בחוק התקציב מקצה כסף לצרכים של יהודים בלבד, כגון לבתי עלמין של יהודים בלבד, עדיין אין בכך כדי לומר שהוא פוגע בעקרון השוויון. שהרי, אפשר כי נגד סעיף זה יהיה סעיף אחר שיקצה כסף לצרכים של ערבים מוסלמים או לצרכים של ערבים נוצרים, באופן שלא יפגע בשוויון בין בני דתות שונות. לדוגמה, בתקציב המשרד לענייני דתות לשנת 1999 מצויים, במסגרת ההקצאה לשירותי דת (סעיף 02), סעיפים אלה: שירותי דת לקראים (סעיף 02-31), מועצה דתית דרוזית (סעיף 02-32), שירותי דת למוסלמים (סעיף 02-33), שירותי דת לנוצרים (סעיף 02-34), ועוד. וכי יש יסוד לומר כי סעיף המקצה כסף לקראים או למוסלמים, לצרכים הקשורים לדת, פוגע בעקרון השוויון ולפיכך יש לבטלו? כדי לקבוע אם יש פגיעה בעקרון השוויון צריך לראות את התמונה כולה, כלומר את התקציב כולו, ואין די בחלק מן התמונה, כלומר, בסעיף אחד של התקציב. בהתאם לכך, צריך לראות אם סעיף בחוק התקציב המקצה כסף במפורש לבני דת מסויימת בלבד, או לבני קבוצה אחרת, אינו מתאזן על ידי סעיפים אחרים בחוק התקציב, באופן המקיים את השוויון. אמור מעתה, גם אילו נקבע בסעיף 02-17 ובסעיף 08-20, בלשון מפורשת, כי הם מקצים כסף לבתי עלמין יהודיים בלבד, עדיין לא היה בכך כדי לומר שהם פוגעים בעקרון השוויון, כל עוד חוק התקציב, באופן כללי, מקיים עיקרון זה." (שם, בע' 175-176). ודברים אלה יפים גם לענייננו אנו. אין די למקד את המבט במקטע אחד של התקנות ולומר - לא סביר ולא ראוי להטיל על הרשויות המקומיות "לספוג" את רכיב המע"מ בתעשייה ובחקלאות. על פי התמונה הכוללת שהוצגה ניתן לקבוע שלמצער, הרשויות אינן מפסידות מהסדר רכישת המים ממקורות ומכירתו לצרכנים בתחומן. 18. תקנות תשנ"ד הותקנו על ידי שר הפנים באישור שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת (כנדרש לפי סעיף 112 (ב) לחוק המים, תשי"ט-1959). על העותרים - הטוענים לבטלותן של התקנות - להרים נטל כבד. אין הם עומדים בנטל זה כשהם מצמצמים טענותיהם לסוגיית המע"מ לתעשייה ולחקלאות. לאישור התקנות על ידי ועדת הכספים של הכנסת יש משקל לעניין היקף הביקורת השיפוטית. אישור של ועדת הכספים אמנם אינו מחסן חקיקת משנה בלתי סבירה בעליל מפני ביטול, אך בית המשפט לא ימהר לשלול תוקפה של חקיקת משנה כזו אלא כאמצעי אחרון, במקרה קיצוני ביותר (ראו ע"א 8932/02 פקיד שומה תל-אביב-יפו 5 נ' טאומן, פ"ד נח (1) 625, בע' 642, והאסמכתאות שם). לא זה המקרה שלפנינו. 19. על כן מסקנתי היא שהעותרים לא הראו פגם בתקנות. נוכח מסקנתי זו סוגיית ההשבה אינה מתעוררת כלל. 20. למען הסדר: לא התייחסתי לטענות שונות שהעלו המשיבים וביניהן טענת השיהוי, כיוון שלשיטתי אין בכך צורך. גם לא עמדתי על כל חילוקי הדעות הפרטניים בעניינים שבעובדה. 21. העותרים לא הראו איפוא, לדעתי, עילה להוצאת צו על תנאי לא בעתירה הראשית (עניין הסובסידיה), לא בעתירה החלופית (ביטול התקנות), וממילא לא לגבי מתן צו להחזר הסובסידיה בעבר. אציע לחברי לדחות את העתירה ולחייב את העותרים בתשלום שכר טרחת עורך דין בסכום של 30,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, כ"ה בטבת תשס"ו (25.1.2006). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04098270_C02.docעע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il