סלע חברה למוצרי בטון בע"מ נ. רשות מקרקעי ישראל

17 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 979/17 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: סלע חברה למוצרי בטון בע"מ נ ג ד המשיבה: רשות מקרקעי ישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי באר שבע בתיק א 013329-12-10 שניתן ביום 28.11.2016 על ידי כבוד השופטת ר' ברקאי בשם המערערת: עו"ד עדיאל גיצלטר, עו"ד תמר צחק ועו"ד עמירם גיצלטר בשם המשיבה: עו"ד חגית שפיצר פסק-דין השופט י' עמית: 1. המערערת היא בעלת מפעל לייצור מוצרי בטון באזור התעשיה הצפוני של אשקלון. המפעל הוקם בשטח ששייך למערערת, אך כיום חלק מהפעילות נעשית במקרקעין הסמוכים, שבבעלות רשות הפיתוח ומנוהלים על-ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). מקרקעין אלו מתפרשים על שטח נוסף של כ-20 דונם (מגרשים 226 ו-228 בחלקות 31 ו-32 בגוש 1221; להלן: המקרקעין), והמערערת ניהלה מגעים עם המשיבה כדי לחכור אותם ללא מכרז. מגעים אלה לא הבשילו לכדי חתימה הדדית על הסכם חכירה, מכיוון שהמערערת לא מילאה את דרישתה של רמ"י לתשלום דמי שימוש במקרקעין. המערערת טענה בפני בית המשפט המחוזי בבאר שבע, כי המשיבה חייבת להקצות לה את המקרקעין, אם משום שהתגבשה הסכמה מחייבת ואם משום שניתנה לה הבטחה שלטונית. בנוסף טענה המערערת, כי אין לחייבה בדמי שימוש, ולכל הפחות אין להתנות את תוקף ההקצאה בתשלום דמי שימוש. לחלופין טענה המערערת נגד גובה דמי השימוש שדרשה רמ"י. בית המשפט המחוזי (השופטת ר' ברקאי) דחה את תביעתה של המערערת בפסק דין מיום 28.11.2016 (ת"א 13329-12-10), ומכאן הערעור. רקע עובדתי 2. אפרט את האירועים המרכזיים הרלוונטיים להכרעה בערעור (לסקירה עובדתית רחבה יותר ראו פסקאות 29-1 לפסק דינו של בית משפט קמא): (-) בשנת 1990 המערערת רכשה כ-8 דונם באזור התעשיה הצפוני באשקלון (חלקה 227 בגוש 1221), והקימה בשטח מפעל לייצור מוצרי בטון. בשלב כלשהו החלה המערערת לעשות שימוש גם במקרקעין או בחלק מהם. (-) בשנת 1998 המערערת ביקשה מרמ"י לחכור את המקרקעין בפטור ממכרז, כדי להרחיב את שטח המפעל. כתנאי להקצאת המקרקעין, רמ"י דרשה אישורים והמלצות של עיריית אשקלון ומשרד התעשייה והמסחר. גורמים אלה התנגדו תחילה בטענה שהמערערת לא שילמה הוצאות פיתוח כנדרש, אך בהמשך הושגו הסכמות בין הגורמים הרלוונטיים, וההמלצות הנדרשות הועברו לרמ"י. מאוחר יותר חזרה והתגלעה מחלוקת עיריית אשקלון, וליתר דיוק, בין החברה הכלכלית אשקלון לבין המערערת, עקב הפרת התחייבות המערערת לשאת בהוצאות הפיתוח. מחלוקת זו אינה קשורה באופן ישיר לדיון הנוכחי ולכן אינני מפרט, אך יש לה השלכה על פתרון הסכסוך כפי שיוסבר בסעיפים האחרונים לפסק דין זה. (-) ביום 16.12.1999 העריך השמאי הממשלתי את שווי המקרקעין בסכום של 3,645,000 ₪ (להלן: השומה המקורית). אקדים את המאוחר ואציין כי המערערת השיגה על השומה, וההשגה התקבלה. ביום 5.12.2000 נאמד שווי המקרקעין בסך של 2,420,000 ₪, דהיינו הפחתה של 34% מהשווי המקורי (להלן: השומה העדכנית). הפחתה זו היתה אמורה להשפיע גם על גובה דמי השימוש, אשר נקבעים על-פי שיעור מסויים (באחוזים) מתוך שווי המקרקעין. (-) במסגרת המגעים לקידום עסקת החכירה, ביום 23.12.1999 רמ"י העבירה למערערת מסמך שכותרתו "מפרט כספי", הכולל הערכה של דמי החכירה של המקרקעין, ולצד סכום זה נוספה הערה בכתב יד "דמי שימוש בסך 233,653 ₪ עבור תקופה של 3 שנים וכמחצית מהשטח". (-) ביום 30.12.1999 המערערת הודיעה כי היא מסכימה לשלם דמי שימוש במקרקעין בסך 119,163 ₪, "וזאת מבלי להיכנס לחישובי תקופה וגודל שטח וזאת כדי לקדם את כל הליך ההקצאה [...]". ימים ספורים לאחר מכן, ביום 4.1.2000, המערערת שלחה לרמ"י מכתב נוסף ובו נאמר: "בהמשך לשיחתנו מהיום, הנני לאשר בזאת את הצעתכם על תשלום דמי השימוש. אבקשך להמשיך את הטיפול בעיסקה. כמו כן אנו משאירים לעצמו את הזכות לערער על גובה השומה על פי הנוהל במ.מ.י" (כאמור לעיל, השגה אכן הוגשה והתקבלה). (-) ביום 23.1.2000 נערך על-ידי רמ"י מסמך נוסף שכותרתו "מפרט כספי". המסמך מציין את דמי החכירה שנדרשה המערערת לשלם, ובכתב יד צויין: "כמו כן יהיה עליכם לשלם דמי שימוש לתקופה של 3 שנים בסך כולל של 258,187.41 ₪ (כולל מע"מ)". המערערת חתמה על המסמך. (-) ביום 21.2.2000 נערך על-ידי רמ"י "טופס סיכום עסקה". בין היתר, צויין תחת הכותרת "רקע העסקה", כי "מאחר והיזם מחזיק בשטח ללא כל הסדר חוזי מזה כ-3 שנים הוחלט לגבות ממנו דמי שימוש בשיעור של 5% ממלוא ערך הקרקע עפ"י שומת השמאי הממשלתי מיום 16.12.99 לתקופה של שנתיים ו-7 חודשים וכן 3% לתקופה של 5 חודשים". כמו כן צויין כי העסקה טעונה אישור של ועדת הפטור. (-) ביום 15.2.2001 נערך מסמך נוסף תחת הכותרת "טופס סיכום עסקה", אשר נחתם על-ידי נושאי תפקידים בכירים ברמ"י. דרישה זהה לתשלום דמי שימוש ולאישור ועדת הפטור נכללה גם במסמך זה תחת הכותרת "רקע העסקה". (-) ביום 4.3.2001, הוחלט בישיבת הנהלה של רמ"י לאשר את עסקת החכירה תמורת תשלום חד-פעמי של כמיליון ₪, "ללא תנאים וללא שינויים". עם זאת, תחת הכותרת "הערות" צויין כי העסקה מועברת לאישור ועדת הפטור, וכן: "יש לקלוט את החיובים עבור העבר בחיוב נוסף". (-) ביום 15.8.2001, ועדת הפטור החליטה לאשר את העסקה, אך "לאור העובדה שמדובר בפולש במשך 5 שנים לפני הסדרת העסקה", נקבע כי תנאי לעסקה הוא "תשלום דמי שימוש בשיעור 5% ממלוא ערך הקרקע עבור כל התקופה של 3 שנים" (תנאי נוסף, שאינו רלוונטי לענייננו, הוא קבלת המלצה עדכנית ממשרד התמ"ס). בהמשך להחלטה זו, דרשה רמ"י מהמערערת לשלם דמי שימוש בסך 419,960 ₪, "לצורך קידום העסקה". (-) המערערת לא שילמה את דמי השימוש. בשלב זה התקיימו מגעים מסויימים בינה לבין רמ"י ללא התפתחות משמעותית (ראו עמ' 13 לפרוטוקול הדיון בבית משפט קמא), ובשנת 2004 רמ"י הגישה תביעה לסילוק יד ממקרקעין (ת"א 2010/04). ההליך עוכב עד להכרעה בהליך הנוכחי, ובמשך השנים נערכו מספר ניסיונות גישור שלא צלחו. (-) בשנת 2010 המערערת פנתה לבית המשפט המחוזי בתביעה להכיר בזכותה לחכירת המקרקעין. שוב נעשו ניסיונות להגיע לפשרה, ולאחר שגם הם לא נשאו פרי, בשלהי 2016 ניתן פסק הדין מושא הערעור. (-) ביום 4.3.2019 התקיים בפנינו דיון. לאחר ששמענו את טענות הצדדים, המלצנו על מתווה לפתרון מוסכם, ובהמשך, אף התקיימה בפני ישיבת בתר-ערעור בניסיון למצוא מתווה שיכלול גם את פתרון המחלוקת בין המערערת לבין חכ"ל, אך המגעים נכשלו וכך הגענו עד הלום. פסק דינו של בית משפט קמא 3. בית משפט קמא דחה את טענתה העיקרית של המערערת, וקבע כי לא התגבשה הסכמה שמחייבת את הקצאת המקרקעין. הודגש כי אישור ועדת הפטור של רמ"י הוא תנאי הכרחי להקצאת המקרקעין ללא מכרז; ועדת הפטור התנתה את ההקצאה בתשלום דמי שימוש; והמערערת לא שילמה את הסכום הנדרש. בית המשפט דחה גם את הטענה כי התגבשה הבטחה שלטונית מחייבת, בנימוק שהגורם המוסמך להחליט על הקצאת מקרקעין ללא מכרז הוא ועדת הפטור. במישור החוזי נקבע כי העסקה לא התגבשה לפני אישור ועדת הפטור, וכי לכל אורך הדרך הובהר למערערת כי ההקצאה מותנית בתשלום דמי שימוש ובאישור ועדת הפטור. המסמכים שעליהם הסתמכה המערערת, מלמדים "לכל היותר, על אומד דעת הצדדים ועל כוונתם המשותפת לקדם את עסקת המקרקעין, המותנית בתשלום דמי שימוש" (פסקה 52). בעניין גובה הסכום של דמי השימוש, דחה בית המשפט את טענותיה של המערערת משום שבמשך שנים ארוכות היא לא הגישה השגה על כך. עם זאת, צויין בפסק הדין כי "טענותיה של התובעת [המערערת – י"ע] לעניין גובה התשלום שנדרש ממנה, יכול שתהיינה רלבנטיות בהתחשבנות שבוודאי תתבצע בהמשך הדרך בין הצדדים. במסגרת תביעה זו לא ראיתי לנכון להידרש לכך" (פסקה 66 לפסק הדין). תמצית טענות הצדדים 4. טענתה העיקרית של המערערת, היא כי רמ"י אישרה את החכרת המקרקעין ללא סייג ותנאי, הן במסמך סיכום העסקה מיום 15.2.2001 והן בהחלטה מיום 4.3.2001. לטענתה של המערערת, התנאי של תשלום דמי השימוש הוא תנאי חדש שנוסף באופן מפתיע רק בשלב מאוחר, בהחלטתה של ועדת הפטור, אחרי שהעסקה הושלמה ונעשה קיבול. לשיטתה של המערערת, ועדת הפטור אף לא היתה מוסמכת להוסיף את התנאי הזה לעסקה, מה גם שהוועדה לא העניקה למערערת זכות טיעון. לפיכך ביקשה המערערת "לאכוף על המינהל את הקצאתם של המקרקעין לזכותה", בפטור ממכרז וללא תנאי מקדמי של תשלום דמי שימוש. טענה נוספת היא כי רמ"י נהגה בחוסר תום לב כאשר שינתה והעלתה את גובה הסכום שנדרש כדמי שימוש. רמ"י מצידה נסמכה על הכרעתו של בית המשפט קמא, לפיה לא השתכלל חוזה בין הצדדים. רמ"י הדגישה כי הדרישה לתשלום דמי שימוש ליוותה את המשא ומתן ועלתה על הכתב כבר במסמך מיום 23.12.1999, וגם בהמשך הדרך. רמ"י סבורה כי לוועדת הפטור יש סמכות להתנות את אישורה בתנאים, ולצורך קביעת התנאים היא רשאית לשקול גם את הפלישה למקרקעין. רמ"י טענה כי המערערת לא השיגה על החלטתה של ועדת הפטור בזמן אמת, ואין להתיר לה לעשות זאת כיום, לאחר שחלפו שנים רבות. דיון והכרעה 5. הדין מחייב את אישורה של ועדת הפטור כתנאי לעסקה (תקנה 25(11) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993). גם במישור ההסכמי, אישור ועדת הפטור היה נחוץ לצורך העסקה והדבר היה ברור לצדדים לכל אורך הדרך (בין היתר, ראו "טופס סיכום עסקה" מיום 21.2.2000). השאלה שמתעוררת היא אם אישור ועדת הפטור היה תנאי מקדים להשתכללות החוזה, או שהחוזה כבר השתכלל במסגרת המגעים מול רמ"י ואישור ועדת הפטור הוא תנאי מתלה בחוזה שנכרת. על כגון דא כבר נאמר כי "הבחנה זו, בין תנאי הדרוש לשכלול החוזה ובין תנאי לביצועו, קשה היא" (גבריאלה שלו ואפי צמח דיני חוזים 596 (מהדורה רביעית; 2019) (להלן: שלו וצמח)). בענייננו, יש צדדים לכאן ולכאן. בפסק הדין בעניין לוביאניקר נפסק כי ועדת הפטור היא גוף נפרד ועצמאי, ולכן נקבע שם כי על אף הצורך באישור ועדת הפטור – "ההסכם שהשתכלל בין המערערים לבין המינהל הוא הסכם שלם ובעל תוקף מלא, ובו 'תנאי מתלה' לעניין ביצועו"; דהיינו אישור ועדת הפטור הוא תנאי מתלה בחוזה ולא תנאי מקדמי לכריתה (ע"א 4541/91 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד מח(3) 397, 411 (1994) (להלן: עניין לוביאניקר)). כמו כן, רמ"י היא הגוף המקצועי שדרכו לנהל משא ומתן כגון זה, ומצופה ממנה להבהיר את שלבי המשא ומתן ואת המשמעויות המשפטיות שלהם. ואולם, עיון במסמכים מגלה כי לא זו בלבד שקשה למצוא הגדרות ברורות לגבי מועד כריתת החוזה ומשמעותם של שלבי הביניים במשא ומתן, המסמכים שהנפיקה רמ"י אף תורמים לעמימות. כך למשל, בטופס סיכום עסקה מיום 15.2.2001 נכתב כי "העסקה בוצעה בפטור ממכרז", בהחלטת ההנהלה מיום 4.3.2001 נאמר כי "העסקה אושרה", ובהחלטת ועדת הפטור נאמר כי "מדובר בפולש במשך 5 שנים לפני הסדרת העסקה" (הדגשות נוספו – י"ע). לכאורה, ניתן להסיק מכך שהעסקה כבר "בוצעה", "אושרה" ו"הוסדרה". יתר על כן, במסמך שנערך על-ידי רמ"י ביום 23.1.2000 הובהר כי "כל האמור לעיל הינו בגדר משא ומתן בלבד, ובצוע העסקה מותנה באישור הנהלת מינהל מקרקעי ישראל". אישור ההנהלה ניתן ביום 4.3.2001, ומכאן הטענה שהעסקה הושלמה. בנוסף, אם נדמיין תרחיש שבו ערב התכנסותה של ועדת הפטור, המערערת היתה חוזרת בה ומודיעה שהיא לא מעוניינת במקרקעין, לא מן הנמנע כי במצב כזה רמ"י היתה טוענת שהתגבש חוזה. למרות זאת, ולא בלי התלבטות, אני נוטה לדעה כי לא נכרת חוזה. אני מסיק זאת מהחובה החוקית של אישור ועדת הפטור כתנאי לעסקה (בניגוד לעובדות המקרה בעניין לוביאניקר), וכן מאופן ההתנהלות של הצדדים במהלך המשא ומתן. כמתואר לעיל (בפסקה 2), לאורך כל שלבי המשא ומתן היה ברור לצדדים שהחוזה ישתכלל רק לאחר שיוסדר נושא דמי השימוש ולאחר אישורה של ועדת הפטור. כך, במכתבים מיום 30.12.1999 ומיום 4.1.2000, היה ברור שהתקדמות המשא ומתן מותנית בתשלום דמי שימוש, ובמסמך מיום 21.2.2000 נאמר כי "יש צורך באישור הוועדה לפטור ממכרז". גם באישור ההנהלה מיום 4.3.2001 צויין כי העסקה מועברת לוועדת הפטור. בנסיבות אלה, אינני רואה עילה מספקת לסטות מקביעתו העובדתית של בית משפט קמא כי "עיון במסמכים אלה אינו יכול ללמד על גיבושה של הסכמה לעסקת חכירה בלתי מותנית, כפי שטוענת התובעת. המדובר במסמכים אשר נועדו לקדם הנפקת האישורים הנדרשים והערכתה הכספית של העסקה, בטרם העברת העסקה לאישור ועדת הפטור שהיא הגורם הרלבנטי המחליט בכל הנוגע לאישור עסקה זו" (פסקה 50 לפסק הדין). [במאמר מוסגר: ניתן לתהות אם הדיון בשאלת כריתת החוזה נחוץ להכרעה. לכאורה, גם אם נניח שהחוזה נכרת ואישור ועדת הפטור היה תנאי מתלה, הרי שהתנאי לא התקיים ולכן החוזה בטל. כלומר: הוועדה אישרה את העסקה בכפוף לתשלום דמי שימוש, ומכיוון שהמערערת לא שילמה את דמי השימוש – אין אישור של ועדת הפטור, ולכן התנאי המתלה לא התקיים במשך זמן סביר והחוזה בטל (סעיף 29 לחוק החוזים). אפשרות תיאורטית נוספת, שלא הוזכרה בטענות הצדדים, היא לראות את תשלום דמי השימוש כהתחייבות חוזית שהופרה, והתביעה לסילוק יד היא הודעת ביטול בעקבות הפרה יסודית מסתברת. אם כן, בין אם החוזה לא נכרת או שבוטל משום שהתנאי המתלה לא התקיים או בעקבות הפרה יסודית – כיום אין חוזה תקף. למרות זאת, יש נפקות להבחנה בין האפשרויות הללו. במקרה דנן, החשיבות היא לעניין החיוב לשלם דמי שימוש בגין תקופת הביניים, שכן מרגע שהעסקה הושלמה, השימוש שהמערערת עושה במקרקעין הוא כדין, ורמ"י אינה רשאית לראות אותה כ"פולשת" ולחייב אותה בדמי שימוש. נניח, לצורך הדיון, שהעסקה הושלמה ביום 15.2.2001, כאשר גורמים בכירים ברמ"י חתמו על "טופס סיכום עסקה". במצב דברים כזה, ועדת הפטור (שהתכנסה חצי שנה מאוחר יותר) לא היתה רשאית לזקוף לחובת המערערת את ישיבתה במקרקעין במשך תקופה זו ולדרוש ממנה דמי שימוש בשיעור שנגבה מ"פולש"]. 7. כאמור, ועדת הפטור התנתה את העסקה בתשלום דמי שימוש. בניגוד לטענת המערערת, זהו אינו תנאי חדש או מפתיע. כבר בתחילת המשא ומתן רמ"י הציבה את דרישתה לתשלום דמי שימוש. הדרישה לתשלום דמי שימוש נכתבה באחד המסמכים בכתב יד, במסמכים אחרים תחת הכותרת "רקע לעסקה" ובמסמך נוסף ב"הערות". אמנם מוטב היה להדגיש במפורש כי מדובר בתנאי שעומד בבסיס העסקה ובלעדיו לא ייכון הסכם, אך אינני מקבל את טענתה של המערערת כי היא לא הבינה זאת. כך, במסמך מיום 23.12.1999 נכללה התייחסות לדמי השימוש, ורמ"י הדגישה בפני המערערת כי "אם לא נקבל הסכמתך למפרט הכספי כשהוא חתום על ידך תוך 14 יום, נראה בכך חוסר ענין מצדך בבצוע העסקה". ואכן בסמוך לאחר מכן המערערת הסכימה לשלם את דמי השימוש. מכך מובן שאלמלא הסכמה זו – רמ"י לא היתה מסכימה לקדם את העסקה. בנסיבות אלה, הניסיון של המערערת לסגת מהסכמתה או להפריד את נושא דמי השימוש מעסקת החכירה נועד לכישלון. ואבהיר כי לא מצאתי תימוכין כלשהם לטענה כי המינהל הטעה את המערערת לחשוב שהוא נסוג מדרישתו לתשלום דמי שימוש כתנאי מקדים לעסקה. 8. המערערת העלתה מספר טענות נוספות נגד החלטתה של ועדת הפטור. נטען כי הוועדה לא היתה מוסמכת להתנות את הפטור ממכרז בתשלום דמי שימוש; כי גם אם הוועדה פעלה בסמכות, היא נדרשה לתת למערערת זכות טיעון; וכי הסכום שדרשה הוועדה הוא מופרז וגבוה מן הסכומים שנדרשו עד אז. בהמשך אתייחס לטענות האלה, אך בשלב זה, במסגרת הדיון בשאלה אם נכרת חוזה, לא השתכנעתי כי פגמים נטענים אלו מאפשרים להתגבר על העובדה שהמערערת לא העבירה את דמי השימוש ולא מילאה את התנאי המקדים לכריתת החוזה על פי החלטת הוועדה. כפי שציין בית משפט קמא, בהקשר זה יש חשיבות גם לחלוף הזמן: ועדת הפטור נתנה את החלטתה כבר בשנת 2001, אך המערערת נמנעה מתשלום דמי השימוש והגישה את תביעתה רק בשנת 2010. אדגיש שוב: לאחר מגעים מתמשכים בין הצדדים, אך כפסע הפריד בין שלב המשא ומתן לשלב של כריתת החוזה. אם המערערת היתה משלמת את דמי הניהול שנדרשו ממנה – החוזה היה משתכלל. המערערת לא עשתה זאת, התנאי המקדים לא התמלא, ולכן החוזה לא נכרת (בזהירות אציין כי במהלך הדיון התקבל הרושם כי כיום גם המערערת מבינה שעשתה טעות). לשלמות התמונה אציין כי הטענה להבטחה מינהלית הוזכרה בערעור רק כלאחר יד (בפסקה 77 לסיכומים), ואכן הטענה איננה מבוססת דיה ואינה עומדת בתנאים שנקבעו בפסיקה (בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975)). 9. מסקנה: לא נכרת חוזה מחייב בין הצדדים. חובת תום הלב במשא ומתן 10. כמפורט לעיל, בשנת 1998 פתחו הצדדים במשא ומתן שהיה אמור להבשיל לעסקת חכירה. המשא ומתן התמשך זמן רב, ובשנת 2001 הגיע לשלב מתקדם מאד, ולמעשה לישורת האחרונה, לאחר שקיבל את אישורם של כל הדרגים הרלוונטיים ברמ"י. בסופו של דבר החוזה לא נכרת רק משום שהמערערת לא עמדה בתנאי של תשלום דמי השימוש. כידוע, עוצמתה של חובת תום הלב במשא ומתן הטרום חוזי הולכת וגוברת ככל שהמשא ומתן מגיע לשלבים מתקדמים: "האינטנסיביות של הדרישה להתנהגות בתום-לב גדלה ככל שרצונות הצדדים הולכים ומתעצבים וככל שהצהרות הרצון שלהם הולכות ומתגבשות. לשון אחר: ככל שמתקרבים הצדדים אל הטריטוריה החוזית [...] החיוב לנהוג בתום-לב חזק יותר" (שלו וצמח, בעמ' 112). הרציונאל לכך הוא מוסרי וכלכלי: מבחינה מוסרית, ההתקרבות לטריטוריה החוזית מגבירה את חובתם ההדדית של הצדדים לפעול בהגינות הדדית; ומבחינה כלכלית, השאיפה היא ליצור "רשת ביטחון" מספקת עבור צד למשא ומתן, שמטבע הדברים נדרש להשקיע משאבים גדלים בהתאם להתקדמות המשא ומתן (ראו והשוו: ע"א 8143/14 חלפון נ' בנק דיסקונט למשכנתאות בע"מ, בפסקאות 8-6 לפסק דינו של השופט נ' הנדל (29.1.2017) (להלן: עניין חלפון); עמרי בן שחר ויובל פרוקצ'יה "חוזים" הגישה הכלכלית למשפט 170 (אוריאל פרוקצ'יה עורך; 2012)). ואכן, גם בענייננו מסתבר שהמשא ומתן גרר הוצאות ניכרות מצידה של המערערת. 11. העלאת דרישה מפתיעה בשלב מתקדם של המשא ומתן, ללא הצדקה עניינית, עשויה להיתפס כהפרה של החובה לנהוג בתום לב. כפי שכבר ציינתי, עצם הדרישה של ועדת הפטור להתנות את העסקה בתשלום דמי שימוש – אינה דרישה חדשה אלא ביטוי להסכמה שהושגה כבר בשלבים המוקדמים של המשא ומתן. יחד עם זאת, הסכום שקבעה הוועדה הוא גבוה מן הדרישות של רמ"י עד לשלב זה. רמ"י העמידה דרישה קבועה לתשלום עבור 3 שנים של שימוש במקרקעין, אך הסכום השתנה במהלך המשא ומתן במגמה חד כיוונית של עלייה. ביום 23.12.1999 נדרשה המערערת לשלם סכום של כ-230,000 ₪, אך לאחר שהסכימה לשלם את הסכום, ביום 23.1.2000 דרשה רמ"י 258,000 ₪. ראש צוות עסקאות ברמ"י העידה בהקשר זה כי "אנו אומרים מה התנאים לעסקה ואז אנו מעבירים להנהלה וההנהלה זכותה לשנות" (עמ' 19 לפרוטוקול הדיון בבית משפט קמא). למותר לציין כי בית המשפט אינו בקיא ברזי ההיררכיה ברמ"י, וכמובן שאיננו מהרהרים אחר סמכויות ההנהלה, אך ייתכן כי מוטב היה לרמ"י, כגוף ציבורי המחוייב בחובת הגינות, לשמור על עקביות ולא לשנות את הסכום הנדרש בהעדר שינוי נסיבות אובייקטיבי. מכל מקום, העלייה המשמעותית בדמי השימוש באה לידי ביטוי בהחלטתה של ועדת הפטור, שהעמידה את הסכום על כ-420,000 ₪. זאת, על אף שביני לביני נערכה שומה מתוקנת שהפחיתה את שווי המקרקעין באופן ניכר (34%), והוועדה חישבה את דמי השימוש לפי שווי המקרקעין [לשלמות התמונה אציין כי בטופס סיכום עסקה מיום 21.2.2000 נאמר כי דמי השימוש ייקבעו בהתאם לשומה המקורית ולא לשומה העדכנית, אך בדיון בפנינו הסבירה באת-כוח רמ"י כי דמי השימוש חושבו לפי השומה העדכנית ולא נפלה טעות]. את הגדלת הסכום שנדרש עבור דמי שימוש יש לבחון גם בהשוואה לדמי החכירה. משמעות החלטתה של ועדת הפטור היתה לגבות מהמערערת כמיליון ₪ דמי חכירה עבור 49 שנה, וכמעט מחצית מסכום זה בגין דמי שימוש עבור 3 שנים בעבר. המשמעות היא שגובה דמי השימוש, כפי שקבעה אותם ועדת הפטור, הפך להיות רכיב מרכזי בעסקה. 12. שינוי זה של הדרישה הכספית בגין דמי שימוש, מעורר קושי, שכן מדובר בשינוי לא מבוטל "בדקה ה-90" ולאחר שהמשא ומתן הסתיים. בנוסף, הגדלת הסכום באופן כה משמעותי מחזקת היבטים נוספים בטענותיה של המערערת. ראשית, במסגרת המשא ומתן נדרשה המערערת לשלם דמי שימוש שחושבו לפי מחצית משטח המקרקעין, ואכן לשיטתה של המערערת היא השתמשה רק בחלק מהמקרקעין. ככל שוועדת הפטור ביססה את החלטתה על כך שהמערערת השתמשה בכל שטח המקרקעין – מדובר בנתון עובדתי, ולכאורה ראוי היה לאפשר למערערת להציג את גרסתה לגביו בפני הוועדה. שנית, מקובלת עליי קביעתו של בית המשפט קמא (בפסקה 61) כי בידי הוועדה נתונה סמכות עקרונית לקבוע תנאים לאישור עסקאות. עם זאת, מסופקני אם הוועדה רשאית לקבוע תנאים שהם במישור העסקי בין הצדדים, ובפרט לאחר שתנאים אלו כבר נדונו ולמעשה התגבשו במשא ומתן. דהיינו, ממה נפשך: אם הדרישה שהוסיפה הוועדה היא החלטה מינהלית – הרי שהיה ראוי ליתן למערערת זכות טיעון; ואם הדרישה היא במישור הכלכלי-עסקי – קשה להלום כי זהו תפקידה של הוועדה לשנות את הסכום שהוצג כתנאי בשלב הסופי של המשא ומתן. על חובותיה של רמ"י לנהוג בהגינות כלפי האזרח כבר נכתב כי: "המינהל, כמי שמופקד על מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור לגבי קרקעות אלה ונדרשת ממנו רמת הגינות גבוהה בהתקשרו עם האזרח בהקשר לכך. מרכיב התמורה המחייב את האזרח בהתקשרות החוזית עם המינהל הינו יסודי ומהותי ביחס למכלול תנאי החוזה. חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהיעדר עילה ברורה לכך העולה במפורש או במשתמע מלשון ההסכם ומתוכנו. במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור" (ע"א 6518/98‏ הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 42 (2001)). אמנם באותו מקרה דובר בדרישה כספית שנוספה לאחר כריתת החוזה ובענייננו מדובר בשינוי הדרישה הכספית ערב החתימה, אך העיקרון שלפיו המינהל נדרש "לחשוב פעמיים" לפני שהוא דורש מהאזרח לשלם סכום נוסף על הסכום שהוסכם – משותף לשני המקרים. 13. יתר על כן, וכפי שכבר ציינתי, במקרה הנוכחי חלוף הזמן והתמשכות המשא ומתן קשורים קשר הדוק לתנאי שהוביל לסיכול ההתקשרות – תשלום דמי השימוש. מחד גיסא, המערערת עשתה שימוש במקרקעין ללא אישור רשמי של רמ"י ולפני שנכרת חוזה. מאידך גיסא, עד שנת 2004 אין ראיה לכך שרמ"י דרשה מהמערערת לפנות את המקרקעין, והרטוריקה של התייחסות למערערת כ"פולשת" (להבדיל מביטויים מעודנים יותר), התבטאה לראשונה בהחלטתה של ועדת הפטור. ראוי לציין כי אין קביעה ברורה לגבי המועד שבו החלה המערערת לעשות שימוש במקרקעין. אמנם בית משפט קבע כי המערערת "עשתה שימוש במקרקעין עובר לשנת 1999" (פסקה 59), אך על פי התצהירים של נציגי רמ"י, המערערת החלה להשתמש במקרקעין בשנת 1999, דהיינו בשלב שבו המשא ומתן כבר לא היה בוסרי (פסקה 48 לתצהירה של גב' אנג'ל ופסקה 2 לתצהירו של מר גפן). כאמור, המשא ומתן בין הצדדים החל כבר בשנת 1998 אך התמשך לפחות עד סוף שנת 2001. ברי כי למערערת היה חלק בכך, אך ניכר כי גם רמ"י אחראית לפחות לחלק מהתמשכות המגעים (לדוגמה, מאז החלטת ההנהלה ועד להחלטת ועדת הפטור חלפה חצי שנה). בנסיבות אלה, יש קושי בכך שבמהלך המשא ומתן, וגם לאחר שניתנו אישורים לעסקה (בין היתר, אישור מיום 15.2.2001; ולפי פסק דינו של בית משפט קמא (בפסקה 50), כבר ביום 1.9.1999 ניתן "אישור עקרוני לקידום העסקה"), רמ"י החריפה את התייחסותה כלפי השימוש שעשתה המערערת במקרקעין, וכתוצאה מכך העלתה את גובה הסכום הנדרש. רמ"י ניהלה עם המערערת משא ומתן והגיעה איתה להסכמות על הקצאת המקרקעין בפטור ממכרז, ולא דרשה ממנה לפנות את השטח. רק בסיום המשא ומתן, ועדת הפטור העלתה באופן משמעותי את גובה דמי השימוש שהוצבו כתנאי לעסקה, בטענה לפלישה. [בהערת אגב יובהר כי גם בהנחה שועדת הפטור היא גוף מינהלי נפרד מרמ"י (כפי שנקבע בעניין לוביאניקר), ביחס לאחריות המשפטית להתנהלות לא תקינה – אנו מזהים את רמ"י עם הוועדה]. המערערת כמובן אינה טלית שכולה תכלת, אך אני מתקשה לראות כיצד התנהלות זו של רמ"י הולמת את מעמדה המיוחד כגוף ציבורי שנדרשת ממנו חובת הגינות כלפי הפרט (ראו, בין היתר, ע"א 1474/17 פלדינגר נ' מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל מחוז ירושלים‏, בפסקה 17 (30.4.2019)). למען הסר ספק, חלילה אינני חושד ברמ"י כי פעלה בחוסר תום לב סובייקטיבי. חזקה על ועדת הפטור כי היא שקלה רק את האינטרס הציבורי הראוי. יחד עם זאת, תום הלב נבחן על פי אמת מידה אובייקטיבית (ד"נ 7/81 פנידר, חברה להשקעות פתוח ובנין בע"מ נ' קסטרו, פ"ד לז(4) 673, 690 (1983)), ואחד הביטויים של חובת תום הלב הוא הדרישה להתחשבות בצד השני ובהסתמכות שלו על מצגים שהוצגו לו במהלך המשא ומתן. 14. מסקנה: המשא ומתן בין המערערת לבין רמ"י התקדם עד לשלב הסופי על בסיס ציפיות הדדיות. הציפיה של רמ"י היתה שהמערערת תשלם את דמי השימוש בהתאם להסכמתה; והציפיה של המערערת היתה שדמי השימוש ייקבעו בהתאם לסכומים שהוזכרו במהלך המשא ומתן. שני הצדדים לא עמדו בציפיות. רמ"י העלתה את הסכום באופן משמעותי, והמערערת מצידה נמנעה מלשלם (אך לא הוכח כי הימנעותה של המערערת מלשלם קשורה לשינוי בגובה הסכום הנדרש). תוצאה 15. מאז שהעסקה עלתה על שרטון ועד היום חלפו כמעט עשרים שנה. לחלוף הזמן יש מספר משמעויות. כבר עמדנו על כך שהשיהוי מצד המערערת מקשה עליה לטעון נגד תוקפה של החלטת ועדת הפטור. היבט נוסף שרלוונטי לדיון כיום, הוא שבמרוצת השנים המערערת המשיכה לעשות שימוש במקרקעין, "תחת חסותם" של הליכים משפטיים שונים, ולהמחשה – תביעת רמ"י לסילוק יד עודנה תלויה ועומדת משנת 2004 ועד היום. מציאות זו מושפעת כמובן מהתמשכות ההליכים בבתי המשפט ומסרבול ביורוקרטי, אך להתרשמותי, המציאות משקפת גם הבנה של שני הצדדים שהפתרון הראוי, גם כיום, הוא להקצות את המקרקעין למערערת. גם הרושם שהתקבל בדיון הוא כי לטובת שני הצדדים, וגם לטובת האינטרס הציבורי, התוצאה האופטימלית היא שהמערערת תמשיך את פעילותה במקרקעין תמורת תשלום דמי שימוש לעבר ודמי חכירה לעתיד. במובן זה, המחלוקת בין הצדדים היא כספית גרידא, ואכן בשנים האחרונות התנהלו מגעים בכיוון זה (גם בית משפט קמא סבר כי זהו המהלך הראוי, ראו למשל החלטתו מיום 21.1.2015). לפתרון כזה חתרנו גם בדיון שנערך בפנינו ולשם כך הפנינו את הצדדים להידברות, אך לא עלה בידם לגשר על הפערים. בנוסף, ראוי לציין כי פסק הדין מושא הערעור ממילא לא סיים את המחלוקת בין הצדדים והותיר ללא הכרעה את ההתחשבנות הכספית בגין דמי השימוש (בפסקה 66). 16. הפרה של חובת תום הלב במשא ומתן פותחת את האפשרות להעניק תרופות מגוונות. אמנם התרופה השגרתית היא סעד כספי של "פיצויים שליליים", אך "במקרים המתאימים ניתן להעניק מגוון תרופות, והכל בהתאם לנסיבות העניין ולאופן שבו השפיע חוסר תום הלב על מסלול היחסים" (עניין חלפון, בפסקה 15 לפסק דינו של השופט הנדל, וראו גם בפסקה 1 לפסק דינה של השופטת ברון). בין האפשרויות הללו, "לעיתים, יוביל צו בית המשפט לתיקונו של הליך המשא ומתן ולהסרת ההפרה במהלכו של המשא ומתן בלי שיהיו לדבר השלכות הכרחיות על כריתת החוזה" (דניאל פרידמן ונילי כהן חוזים – כרך א 762 (מהדורה שניה; 2018)). לאור הצטרפותן של הנסיבות המיוחדות שנמנו, אני סבור כי במקרה הנוכחי, התוצאה ההולמת היא לאפשר למערערת לשלם את דמי השימוש ובכך להשלים את העסקה. תוצאה זו תגשים את רצון הצדדים כפי שבא לידי ביטוי בשלביו הסופיים של המשא ומתן. היא תמנע את פינויו של המפעל מהמקרקעין ואת ההשלכות השליליות שיש לכך. בד בבד, המערערת לא תצא נשכרת, ותידרש לשלם עבור השימוש שעשתה במקרקעין שלא כדין במהלך השנים שחלפו, בהתאם לדרישתה של רמ"י (אם כי ברוב התקופה, הקפאת המצב נעשתה לכל הפחות ב"חצי הסכמה": התנהלותה של רמ"י לא עולה כדי "הסכמה מכללא" אך גם לא מבטאת נחישות לסילוק יד של פולש). יובהר כי אפשרות זו לא היתה יכולה לעמוד על הפרק אלמלא השלב המתקדם שאליו הגיע המשא ומתן, שבו סוכמו כל הפרטים הרלוונטיים. עוד אציין, כי להבדיל מן העמדה שהביע השופט הנדל בעניין חלפון, במקרה הנוכחי איננו כופים על הצדדים לחזור אל שולחן המשא ומתן, אלא פותחים בפניהם אופציה אחת ויחידה שמשחזרת, ככל הניתן, את נקודת הסיום שאליה הגיע המשא ומתן ביניהם. זאת, בהתאם לכלל שלפיו "'החזרת המצב לקדמותו' משמעותה העמדת הצדדים במצב שבו היו נתונים לולא חוסר תום-הלב" (ע"א 6370/00‏ קל בנין בע"מ נ' ע.ר.מ. רעננה לבניה והשכרה בע"מ, פ"ד נו(3) 289, 302 (2002); להרחבה ראו עניין חלפון, בפסקה 16 והאסמכתאות שם). 17. הקושי הנעוץ באפשרות זו הוא כמובן לשערך את הסכום הראוי של דמי החכירה ודמי השימוש במקרקעין בגין התקופה הממושכת. לשם כך נוכל להיעזר במשא ומתן שהתנהל בין הצדדים בשנים האחרונות והגיע גם לוועדת הפשרות של רמ"י. על פי הנטען בדיון בפנינו, בשנת 2016 עמדה על הפרק האפשרות להקצות את המקרקעין למערערים תמורת סכום כולל של כ-8 מיליון ₪. רמ"י הציעה למערערת ברוח זו, במסגרת עסקת חכירה ל-49 שנים, אך נענתה בסירוב, משום שהמערערת סברה שהחישובים מוטעים והסכום מופרז (עמ' 6, 9 ו-11 לפרוטוקול). לצורך סיום ההליך בהכרעה חותכת, אני סבור כי ניתן לבחור בנתון זה כנקודת ייחוס. מעבר לכך יש להתחשב בין היתר גם בהפרשי ריבית והצמדה ובשינוי ערך הקרקע, אך מאידך גיסא, יש ליתן את הדעת גם לנסיבות שמנעו את השתכללות החוזה בשעתו ולכך שלפחות מאז שנת 2004 השימוש במקרקעין נעשה ב"חצי הסכמה". בסופו של דבר, סבורני כי המוצא מהתסבוכת ארוכת השנים ומרובת ההתדיינויות הוא להעניק למערערת את האפשרות לחכור את המקרקעין כיום, למשך 49 שנים, תמורת סכום של 9 מיליון ₪. הצעה זו מבוססת כמובן על החלטתה של ועדת הפטור, ומאפשרת לצדדים להשלים את המשא ומתן שעלה על שרטון לפני שנים ארוכות. אם המערערת מעוניינת בכך – תתכבד ותשלם את מלוא הסכום ובכך תושלם עסקת החכירה, בכפוף לאמור בסעיף 19 להלן לעניין דמי הפיתוח. אם המערערת איננה מעוניינת – תיסגר בפניה הדלת באופן סופי, וכמובן שאיננו נדרשים לשאלת תשלום דמי השימוש במצב כזה. 18. יתר תנאי החוזה יהיו כפי שנקבע בהסכמות הסופיות של הצדדים במסגרת המשא ומתן, דהיינו בהתאם למצב שהובא בפני ועדת הפטור. בפנינו נשמעה טענה מעורפלת לגבי שינוי במצבם התכנוני של המקרקעין. העובדות לא התבהרו בפנינו, כך שאיננו נדרשים לכך, והאפשרות שנפתחת בפני הצדדים כיום היא לחכירת המקרקעין בכפוף למצב התכנוני הנוכחי. 19. החברה הכלכלית לאשקלון בע"מ (להלן: החכ"ל) ביקשה להצטרף כצד להליך דכאן, בטענה שהמערערת הטעתה את בית המשפט המחוזי לחשוב שהסדירה את חוב דמי הפיתוח, אך דחינו את בקשתה. עם זאת, כפי שהתברר, לסכסוך ה"צדדי" שבין החכ"ל לבין המערערת יש השלכה מעשית על האפשרות להגיע להסדר בין המערערת לבין רמ"י, מאחר שכל עוד לא הוסדר תשלום דמי הפיתוח, לא ניתן לחתום על הסכם חכירה, ומנגד, המערערת אינה נכונה לשלם את דמי הפיתוח אם לא יוסדר נושא החכירה. בעקבות ישיבת בתר-הערעור שהתקיימה בפני, ועל אף שהמערערת וחכ"ל אינם צדדים ישירים לערעור דכאן, הוצע כי "על מנת לסיים הסכסוך ביניהם בית המשפט המליץ על תשלום של 8 מיליון ₪ פלוס מע"מ כנגד חשבונית מס כדין. זאת, על מנת לסיים את הסכסוך 'הצדדי' אך החשוב לענייננו בין החכ"ל לבין סלע (המערערת – י"ע)". המערערת הודיעה כי היא מקבלת עליה את הסכום, אלא שהדבר כפוף לכך שייחתם הסכם חכירה בינה לבין רמ"י. ואילו חכ"ל הודיעה כי בשל חוסר הוודאות אם תתגבש למערערת זכות חכירה מול רמ"י ומאחר שהמערערת נכונה לשלם את דמי הפיתוח בכפוף להסכם חכירה אזי "ככל ויעלה בידי המערערת והמשיבה (רמ"י – י"ע) לגבש הסכמות אשר תאפשרנה למערערת לחכור את המקרקעין נשוא התביעה, או אז ניתן להעריך כי חוסר הוודאות האמור יוסר וניתן יהיה לגבש הסכמות בין החברה הכלכלית לאשקלון בע"מ ובין המערערת". הנה כי כן, הא בהא תליא, אך הדברים ניתנים לפתרון, באשר המערערת הצהירה כי היא נכונה להפקיד בקופת בית המשפט את הסכום של 8 מליון ₪ בצירוף מע"מ, וסכום זה יועבר לחכ"ל "מייד עם חתימת הסכם חכירה ומסירת הקרקע" על ידי רמ"י למערערת. כעת, משעומדת בפני המערערת הברירה לשלם לרמ"י הסך של 9 מליון ₪ כנגד הסכם חכירה ל-49 שנה, כאמור בסעיף 17 לעיל, הרי שככל שהמערערת תבחר באפשרות זו ותגיע להסכם חכירה עם רמ"י, אזי במקביל תפקיד את הסכום של 8 מליון ₪ בצירוף מע"מ בידי נאמן שיהיה מקובל על חכ"ל, ובאופן זה "ייסגרו" שלוש צלעות המשולש. מובן כי ככל שהדברים לא יסתייעו, ומאחר שבמסגרת ההליך הנוכחי לא נדרשנו למערכת היחסים בין המערערת לבין החכ"ל, שלא היתה צד להליך בבית משפט קמא, טענותיהם של החכ"ל ושל המערערת שמורות להן, ולא כאן המקום להכריע בנושאים אלו. 20. במישור המעשי, המערערת תודיע לרמ"י בתוך 30 יום אם היא מעוניינת בהשלמת העסקה, ומאחר שפסק דין זה ניתן בימי קורונה, עליה להשלים את העברת התמורה בתוך 90 יום לאחר תום תחולתן של תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א-1991. אם המערערת לא תודיע כי היא מעוניינת בהשלמת העסקה או לא תשלם את מלוא הסכום במועד, או לא תגיע בהסכמה להסדר תשלומים אחר עם רמ"י, יבוא המשא ומתן אל סופו ושני הצדדים יהיו רשאים לפעול כחכמתם. סיכום 21. לא מצאתי עילה להתערב בקביעתו של בית משפט קמא כי לא נכרת חוזה בין הצדדים. עם זאת, הגעתי למסקנה כי המשא ומתן לקראת עסקת החכירה הגיע לשלבים סופיים, ולא נכרת משום ששני הצדדים לא עמדו בציפיות ההדדיות שהתפתחו במהלך המשא ומתן: ועדת הפטור הגדילה ברגע האחרון, באופן משמעותי ובלתי צפוי, את הסכום שנדרש בגין דמי שימוש במקרקעין, והמערערת התנערה מהסכמתה לשלם. בשים לב למכלול הנסיבות, ועל אף חלוף הזמן, הפתרון ההולם הוא לאפשר לצדדים להשלים כיום את עסקת החכירה. אם המערערת מעוניינת בכך, עליה לשלם סכום כולל של 9,000,000 ₪ שמגלם הן את דמי החכירה לתקופה של 49 שנים מיום כריתת החוזה והן דמי שימוש לעבר. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: 1. התוצאה במקרה זה, שנסיבותיו אינן רגילות, היא תולדה של השילוב בין העקרונות החלים על התקשרות חוזית מחייבת של רשויות מינהליות (על-ידי הגופים המוסמכים לכך בלבד) לבין הכללים הנובעים מהחובה לנהוג בתום לב במשא ומתן לקראת כריתת חוזה. זו מקבלת, כמובן, משנה תוקף כאשר אחד הצדדים למשא ומתן הוא רשות מינהלית הכפופה לדואליות נורמטיבית, ולכן כפופה גם לחובת הגינות מכוח המשפט הציבורי (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג – משפט מינהלי כלכלי 298-297 (2013) (להלן: ברק-ארז)). 2. בכל הנוגע לאישורה הנדרש של ועדת הפטור, כמו חברי השופט י' עמית, אף אני סבורה כי בין הצדדים לא נכרת חוזה. מנקודת מבטי יש לקביעה זו חשיבות עקרונית. במלים אחרות, אני מבקשת להטעים כי לשיטתי יש לראות באישור הנדרש של ועדת הפטור חלק מתהליך ההתקשרות מטעם רשות מקרקעי ישראל, להבדיל מתנאי מתלה. על-פי הגדרתו, תנאי מתלה הוא אירוע או פעולה משפטית שהם חיצוניים להליך ההתקשרות בחוזה, דהיינו כאלה שאינם חלק מגיבוש גמירות הדעת של מי מהצדדים המתקשרים בהסכם (ראו: ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נג(1) 743, 753-751 (1999). ראו גם: דניאל פרידמן "חוזה על תנאי" דניאל פרידמן ונילי כהן, חוזים – כרך ג 37-34 (2003); גבריאלה שלו ואפי צמח דיני חוזים 586-585 (מהדורה רביעית, 2019)). בשונה מכך, ועדת הפטור היא אורגן של המדינה, אשר אישורה הוא חלק מהליך ההסכמה של רשות מקרקעי ישראל להתקשרות, כפי שהובהר היטב למערערת במקרה זה. לפיכך אישור ועדת הפטור הוא חלק מהליך ההתקשרות, ואינו יכול להיחשב כתנאי מתלה. 3. בכל הנוגע לחיוב המערערת בדמי שימוש אבקש אף אני לחדד את ההבחנה בין החיוב עצמו לבין הדינמיקה הבעייתית שהתגלתה לנו – שהתבטאה בהעלאה מתמדת של גובה דמי השימוש הנדרשים במהלך המשא ומתן, גם המתקדם, ללא כל סיבה נראית לעין. העיקרון של תשלום דמי שימוש במקרה של החזקה במקרקעי ישראל על-ידי גורם מסחרי שלא התקשר בחוזה עם רשות מקרקעי ישראל הוא בעיני פשיטא. הוא מתחייב מחובתה של רשות מקרקעי ישראל לנהל את נכסי הציבור לטובת הכלל (ראו והשוו: ע"א 8761/17 מדינת ישראל נ' מפעלי תחנות בע"מ (11.12.2019)). 4. סוף דבר: מכל הטעמים הללו דעתי כדעתו של חברי השופט עמית ואני מסכימה לפסק דינו. ש ו פ ט ת השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים לחוות דעתו של חברי השופט י' עמית, ומצטרף גם להבהרותיה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של כב' השופט י' עמית. ניתן היום, כ"ה בניסן התש"ף (19.4.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 17009790_E20.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1