המועצה המקומית עילבון נ. מקורות חברת מים בע"מ

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 975/97 בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן כבוד השופט א' ריבלין המערערת: המועצה המקומית עילבון נ ג ד המשיבה: מקורות חברת מים בע"מ ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת מיום 30.12.99 בת"א 614/94 שניתן על-ידי כבוד השופט מ' הס תאריך הישיבה: ט' בכסלו תש"ס (24.11.99) בשם המערער: עו"ד ברטוב נחמן בשם המשיב: עו"ד מיוחס יצחק, עו"ד יעקב פינקס בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד לימור פנג פסק-דין השופטת ט' שטרסברג-כהן: תמצית העובדות והשתלשלות ההליכים 1. המשיבה (להלן: מקורות) מחזיקה בתעלת מים פתוחה של המוביל הארצי ושטחים מגודרים לצדה, הנמצאים בתחום שיפוטה של המערערת (להלן: המועצה). אורכה של התעלה הפתוחה העוברת בשטחי המועצה מגיע לכדי 800 מטרים והיא תופסת שטח של 10,500 מ"ר כשהשטח המגודר לצדה משתרע על 33,500 מ"ר. ביום 26.10.93 שלחה המועצה למקורות הודעת חיוב בארנונה המתייחסת לשנים 1986-1992, בסכום של 2,253,000 ש"ח, בגין תעלת המים והשטחים המגודרים שלצדה. בהודעתה זו סיווגה המועצה את תעלת המים כ"מבנה לעסקים" ואת השטחים שלצדה כ "קרקע תפוסה לתעשייה". מקורות הגישה ערר כנגד הודעה זו לועדת הערר לענייני ארנונה (להלן: הועדה), בטענה שאין היא חייבת בתשלום ארנונה בגין התעלה והשטח שלצדה, שאינם, כך נטען, "מבנה לעסקים" או "קרקע תפוסה לתעשייה", ועל כן, אינם נמנים על הנכסים החייבים בארנונה. הועדה דחתה את הערר וקבעה שמקורות חייבת בתשלום ארנונה בגין התעלה והשטח שלצדה. הועדה סווגה את התעלה ואת מבני המשאבות והטיהור שלאורכה כפי שאלו סווגו על ידי המועצה. 2. כנגד החלטה זו הגישה מקורות ערעור לבית המשפט המחוזי. בנוסף לערעור הגישה מקורות תביעה למתן פסק דין הצהרתי לפיו אינה חייבת לשלם ארנונה בגין התעלה והשטח שלצדה. הצדדים ביקשו לאחד הדיון בתביעה לסעד הצהרתי ובערעור ובית המשפט המחוזי נעתר לבקשתם. בנוסף, הוסכם על דעת הצדדים כי יורשה למקורות להעלות טענות נוספות שלא הועלו בפני ועדת הערר. בפני בית המשפט המחוזי חזרה מקורות על טענתה כי תעלת המים איננה "מבנה לעסקים" וכי השטח שלצדה איננו "קרקע תפוסה לתעשייה", ועל כן, אינם נכללים בגדר הנכסים החייבים בארנונה על פי צו הארנונה של המועצה. כן טענה, כי היא פטורה מתשלום ארנונה בגין התעלה והשטח שלצדה, מכוח סעיף 3(ב) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה), הקובע פטור מארנונה על בנין או קרקע שמחזיקים בהם הממשלה או מי מטעמה והמשמשים לצורכי הממשלה. כמו כן טענה, כי תעלת המים והשטחים שלצדה מהווים "קו תשתית", במובן סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), ועל כן, פטורים מארנונה כאמור בסעיף זה. לבסוף טענה, כי המועצה חרגה מסמכותה כאשר הוציאה שומה רטרואקטיבית לשנים 1986-1992, בסוף שנת 1993, ועל כן, אין היא חייבת בתשלום ארנונה. פסק הדין של בית המשפט המחוזי 3. בית המשפט המחוזי קיבל את קביעותיה של ועדת הערר, שסיווגה את התעלה והשטח שלצדה כנכסים החייבים בארנונה. בהסתמך על קביעה זו בדק בית המשפט האם יש ממש ביתר טענות מקורות - שיש בכל אחת מהן כדי לפטור אותה מתשלום ארנונה בגין תעלת המים והשטח שלצדה. בית המשפט קמא קבע כי מקורות מחזיקה במוביל הארצי כנאמן של המדינה ומטעמה ולכן פטורה מתשלום ארנונה בגינו מכוח סעיף 3(ב) לפקודה. בית המשפט קמא דחה את טענת מקורות, לפיה המוביל הארצי מהווה "קו תשתית", הפטור מארנונה לפי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות וקבע כי לא ניתן לכלול בגדר הגדרת "קו תשתית", תעלת מים ושטח מגודר החולשים על שטח גדול מאוד כבעניין זה, שכן, עניינו של הסעיף בקווי חשמל ומים התופסים שטחים מזעריים בתוך הקרקע או מעליה. את טענת הפטור של מקורות, לפיה היא פטורה מתשלום הארנונה מפני שהשומה היתה רטרואקטיבית, קיבל בית משפט קמא, ולפיכך קבל את ערעור מקורות ואת תביעתה למתן פסק דין הצהרתי, לפיו היא פטורה מתשלום ארנונה בגין השנים 1986-1992. הערעורים שלפנינו 4. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה המועצה ערעור, בו היא מלינה על קביעתו של בית המשפט לפיה מקורות זכאית לפטור לפי סעיף 3(ב) לפקודה באשר היא מחזיקה במוביל הארצי מטעם המדינה וכן על קביעתו כי היא פטורה מתשלום ארנונה בגין התעלה והשטח שלצדה בשל היות החיובים רטרואקטיביים. מקורות הגישה ערעור שכנגד, על אי הכרה בתעלה ובשטחים שלצידה כ"קו תשתית" הפטור מארנונה. בעלי הדין חזרו בפנינו על עיקר טענותיהם בבית משפט קמא, למעט הטענה בדבר סיווג הנכס עליה לא חזרו עוד. מקורות טוענת כי יש לראות בה גוף שלטוני הפועל מטעם הממשלה, בהיות המים משאב חיוני לתושבי המדינה ומתוקף מעמדה כרשות מים ארצית מכוח החוק המאוגדת כחברה הנשלטת על ידי הממשלה. בתור שכזו מפעילה היא - לטענתה - מקור מים, אותם חייבת המדינה לספק לאזרחיה. זאת עושה היא באמצעות המוביל הארצי שממומן על ידי הממשלה והוא עובר בקרקע שבבעלות הממשלה. טוענת לעומתה המועצה, כי אין ממש בהנחה שמקורות מבצעת פעולות שלטוניות. על פי הטענה, היא פועלת כחברה בע"מ למטרות רווח ומניותיה שאינן מניות שליטה, אינן מוחזקות בידי הממשלה. כן טוענת היא, כי מקורות אינה מחזיקה במקור מים אלא עוסקת בהולכת מים ובטיהורם ואין היא ספק המים היחיד במדינה. בהתאם להחלטת בית משפט זה, התייצב היועץ המשפטי לממשלה בהליך כדי להביע את עמדתו בעניין הנדון. לשיטתו, המוביל הארצי הוא נכס מנכסי המדינה לכל דבר ועניין ומקורות כרשות המים הארצית, מחזיקה בנכסי המוביל הארצי מטעם המדינה עבורה ולצרכיה ולפיכך זכאית היא לפטור מארנונה. שלוש הן, איפוא, השאלות העולות לדיון בפנינו: הראשונה, האם מקורות פטורה מתשלום ארנונה בגין המוביל הארצי, באשר היא מחזיקה בו מטעם הממשלה ולצרכיה כאמור בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. השנייה, האם תעלת המוביל הארצי והשטחים שלצדה מהווים "קו תשתית" ועל כן, מטעם זה, פטורה מקורות מתשלום ארנונה בגינם. השלישית, האם יש מקום לבטל חיוב הארנונה משהוצאה השומה באופן רטרואקטיבי. אדון בשאלות אחת לאחת, לפי סידרן. ההחזקה בתעלה ובשטחים לצידה 5. בניין או קרקע המוחזקים על ידי הממשלה או מי מטעמה לצרכי הממשלה או לצרכי המחזיקים בהם מטעמה, יהיו פטורים מארנונה. כך קובע סעיף 3(ב) לפקודה, בנוסחו במועד הרלבנטי לענייננו: "3(ב) ארנונה כללית לא תוטל על כל בניין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה...". (ההדגשה לא במקור) אין מחלוקת כי התעלה הפתוחה של המוביל הארצי והשטחים שלצדה אינם מוחזקים על ידי הממשלה. הם מוחזקים על ידי מקורות. השאלה שלפנינו היא, האם מקורות מחזיקה בהם "מטעם הממשלה" והאם הם "משמשים לצרכי הממשלה או לצורכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה", באופן שהיא זכאית לפטור מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. מובן שאם אין מקורות מחזיקה במוביל "מטעם הממשלה" מתייתר הצורך לדון בשאלה אם היא מחזיקה בו "לצרכי הממשלה", שכן, שני רכיבים אלה הם מצטברים. כפי שעולה מעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה - ונראה כי אין חולק עליה בעניין זה - נכסי המוביל הארצי ובכללם התעלה הפתוחה והשטח שלצדה, הם נכסים בבעלות המדינה ולמקורות ניתנה אך זכות שימוש בהם. אלא שהשאלה שלפנינו איננה מה מצב הבעלות וההחזקה בנכסים אלה לצורך דיני הקניין או לצורך דינים אחרים, אלא האם מקורות מחזיקה בתעלה ובשטח שלצדה "מטעם הממשלה" והאם הם משמשים "לצרכי הממשלה או אדם המחזיק בהם מטעם הממשלה", במובן סעיף 3(ב) לפקודה. החזקה "מטעם הממשלה" 6. נבחן תחילה את משמעותו של הביטוי "מטעם הממשלה" בסעיף 3(ב) לפקודה. זאת נעשה לפי כללי הפרשנות המנחים אותנו. ברור שלא כל מי שמחזיק בנכס מדינה, מחזיק בו "מטעם הממשלה". הדבר תלוי במהות ואופי ההחזקה. הפרשנות הראויה והנכונה לביטוי זה תיגזר מתכליתו של סעיף 3(ב) לפקודה. לתכליתה של הוראת דין, שני פנים: סובייקטיבי ואובייקטיבי ועלינו להתחקות אחר שניהם. על תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 3(ב), נלמד מכל מקור אמין ולא ממילות החוק בלבד (ראה: א' ברק, פרשנות במשפט (כרך שני, פרשנות החקיקה) 211-212). נתחיל בבחינת תכליתו הסוביקטיבית של הסעיף, לאור הרקע החברתי והמשפטי לחקיקתו. סעיף 3(ב) נחקק בשנת 1938, על ידי המחוקק המנדטורי וזה נוסחו המקורי: "Notwithstanding anything contained in the municipal corporations ordinance, 1934:- (a)........ (b) the general rate and education rate shall not be levied on any building or occupied land of which the occupier is the Crown or the High commissioner or the Secretary of state or any other person or body holding on behalf of the crown, and which is used for purposes of the Crown or the High commissioner or the Secretary of state or any other person or body holding on behalf of the crown,......" (The Palestine Gazette no. 792 of 30th June, 1938). הרקע לחקיקת סעיף פטור זה, כמו סעיפי פטור אחרים שהעניקו חסינות לכתר, מעוגן בשיטה משפטית אשר יישמה במלוא היקפו את הכלל לפיו The King can do no wrong (ע"א 507/79 ראונדורף נ' חכים, פ"ד לו(2) 757, 780ז'). באנגליה, כלל הכתר את פקידי הממשלה על כל דרגיה ובהיות ידו של הכתר בכל, גם בתי המשפט שקמו מכוחו, לא יכלו לפעול נגדו, באשר "הגולם" אינו יכול לקום על יוצרו. כותב על כך Sir Jennings: "In legal language, therefore, many of the acts done by the central administration are the acts of the Crown. Whenever a minister or a civil servant performs any function he's acting as a servant of the Crown. But since the Crown possesses special immunities, the acts of the central administration are, as such, cloaked with special privileges with regards to legal proceedings. The common law has a maxim that "the king can do no wrong". Most of its consequences have been swept away by recent legislation, but it is still true that the law applying to the Crown and its servants is different from the law applying to private persons, even in respect of civil liability." (I Jennings The Law and the Constitution (London, fifth edition, 1961, p. 221-222) במהלך השנים, חלו באנגליה שינויים בתפיסה זו והתפיסה הגורפת לפיה יש להעמיד את המדינה מעל לחוק, עברה מן העולם, (B. Thompson Constitutional & administrative Law (London , third ed 1997) p. 100-101) ואילו בארה"ב שבקה תפיסה זו חיים כבר במחצית השניה של המאה ה19- (ראה: William G. langford v. United States (1879) 101 U.S. 341, 343). גם בישראל זוהי המגמה המסתמנת אף שדברי חקיקה אנכרוניסטיים עדיין עומדים בדרכו של פיתוח התפיסה המודרנית באופן מלא (ראה: רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עירית חיפה מיום 27.3.00 (טרם פורסם), והאסמכתאות הנזכרות שם) 7. בצד התכלית הסובייקטיבית ששורשיה בתפיסות מיושנות, שהעניקה למדינה פטורים שונים, עומדת תכליתו האובייקטיבית של החוק. "התכלית האובייקטיבית הן המטרות והמדיניות אשר דבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית. אלה הערכים והעקרונות שהחקיקה נועדה להגשים" (א' ברק, פרשנות במשפט, (כרך שני, פרשנות החקיקה, 1993) 202). התכלית האובייקטיבית "'מחלחלת' לתכליתו של כל דבר חקיקה" (א' ברק, שם, בעמוד 203). אחד העקרונות החשובים בחברה דמוקרטית מודרנית, הוא עיקרון שוויון הכל בפני החוק שהוא אחד ההיבטים של עקרון שלטון החוק. מעיקרון זה נגזר הצורך להחיל גם על המדינה חובות המוטלות על אזרחיה בתאומים המתחייבים. עקרון זה הוא עקרון יסוד בשיטתנו המשפטית. חזקה היא כי תכליתו האובייקטיבית של החוק, היא להגשים את עקרון היסוד בדבר שוויון הכל בפני החוק (ראה: א' ברק, שם, בעמוד 566; בג"צ 6698/95 עאדל קעדאן ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם), פיסקה 24). עקרון זה עמד ביסוד צימצום חסינות המדינה הזרה במשפט הבינלאומי המינהגי מחסינות מוחלטת לחסינות מוגבלת, שהצטמצמה לגדר אותם המקרים בהם הפעילה המדינה את סמכותה השלטונית בלבד. (ראה: רע"א 7092/94 Her majesty the Queen in Right of Canada נ' אדלסון ואח', פ"ד נא(1) 625 (להלן: פרשת אדלסון). כמו כן, הביא עקרון זה לצימצום החסינויות שהוענקו למדינה בתחומי משפט שונים. בתחום דיני הנזיקין בוטלה חסינות המדינה בחוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב1952-, (פרט לחריגים). כמו כן פורש בצמצום רב הפטור מאחריות שהוענק למדינה במקרים של פעילות מלחמתית, על-ידי סעיף 5 לחוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב1952- (ע"א 623/83 אשר לוי ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 477; י' צור "הגדרת 'פעולה מלחמתית' לצורך סעיף 5 לחוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב1952-" הפרקליט לא 21, 28). במסגרת דיני החוזים, נקודת המוצא היא, כי המדינה חייבת למלא את התחייבויותיה על פי חוזה שהיא צד לו (פרט לחריגים מצומצמים) (בג"צ 311/60 מילר נ' שר התחבורה ואח', פ"ד טו 1989, 2002. ראה גם: ד' ארז-ברק האחריות החוזית של רשויות המנהל (תל-אביב, תשנ"א) 171, 178-179). 8. עמדה לפיה יש להשוות את הדין החל על המדינה, לדין החל על כל גוף אחר, מוצאים אנו בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה (מס' 21.754 "חיוב המדינה בתשלום אגרות לרשויות המקומיות" 1968) אף שנראה לכאורה, כי גישה שונה מזו הובעה על ידו ברע"א 1816/97 לעיל ובענייננו. מגמה זו מוצאת ביטוי גם במשפט המשווה. באנגליה צומצם הפטור למדינה ממסים, בדרך חקיקתית( S. bailey Cross on local government law (8th London, 1993) sec. 8-07).ed . בארה"ב פירשה הפסיקה בצימצום את הפטור למדינה ממסים עירוניים (ראה: 71 American Jurisprudence 2nd. P. 536-544, p. 646-653; City of louisville V. McAteer 81 s.w. 698 (להלן: פרשת City of louisville). המגמה המודרנית, היא, איפוא, להשוות הדין החל על המדינה והאזרח, בכל תחומי המשפט. התפיסה בדבר חסינות המדינה בהקשרים שונים, נתכרסמה בצורה משמעותית. מגמה זו הביאה לביקורת שנמתחה על ידי במקום אחר על סעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) המעניק למדינה מעמד מיוחד (רע"א 1816/97, לעיל, (טרם פורסם)). סעיף זה קובע כי אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה אלא אם נאמר בו הדבר במפורש. על סעיף זה, שהיווה מקור לטענות בדבר מתן פטור למדינה ממסים שונים, נאמר על ידי כי הוא "מכיל הוראה אנכרוניסטית שמקומה לא יכירנה בחברה דמוקרטית" ואף הופנתה קריאה למחוקק לבטלו (ראה: רע"א 1816/97 לעיל (טרם פורסם)). 9. על רקע מגמה זו, יפורש סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, בלא להתייחס אך ורק לתכליתו ההיסטורית אנכרוניסטית, אלא בהתאם לתכליתו בחברה דמוקרטית מודרנית. בפרשנות מצמצמת זו, יש כדי להגשים את תכליתו האובייקטיבית של החוק וליצור הרמוניה חקיקתית. עם זאת וכל עוד קיימות בחוק הוראות המעניקות פריבילגיות למדינה ולבאים מטעמה, לא ניתן להתעלם מהן, אלא שיש ליתן להן משמעות שתתאים לשינויי העתים. הפרשנות המצמצמת לסעיף 3(ב) לפקודה, מוצאת לה תימוכין בדברי ההסבר להצעת החוק לביטול סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין משנת 1991. וכך שומעים אנו מדברי ההסבר להצעה לביטולו של סעיף 3(ב): "ביטול סעיף 3 יתקן עוות זה וימשיך את המגמה המשפטית המודרנית של השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף אחר" (ה"ח 2091 התשנ"ב 90). ראוי להעיר כי הצעת החוק נתקבלה כחוק. אולם, סעיף 3(ב) לא בוטל והעיוות לא תוקן. עם זאת, נראה לי כי אין לראות בסעיף 3(ב) הוראת דין המעניקה פטור גורף לכל מי שמחזיק נכס מדינה ואין לגרוס שכל מחזיק כזה, מחזיק בו "מטעם הממשלה". מה הם - איפוא - גבולות תחולתו של הפטור על פי סעיף 3(ב). גבולות תחולת סעיף 3(ב) 10. קביעת גבולות תחולת הפטור איננה מלאכה קלה. דבר אחד הוא לשלול את הפרשנות הגורפת של הפטור, דבר אחר הוא לקבוע את היקף תחולת הפטור. קביעה כזו מחייבת לשקול את תכליתו הסובייקטיבית והאובייקטיבית של הפטור תוך איזון ביניהן, על רקע השיטה המשפטית כולה תוך שאיפה להגשים ככל שניתן את עקרון השוויון לפני החוק וליצור הרמוניה חקיקתית. הקושי בקביעת גבולות תחולת הפטור אף מתחזק לאור אי הנחת מעצם קיומו של סעיף 3(ב). זאת לזכור, כי בשנות השלושים, כאשר נחקק סעיף 3(ב), היה עיקר תפקידה של המדינה תפקיד שלטוני ריבוני ולפעילותה במסגרת זו, ניתן המעמד המיוחד. בחלוף השנים, התרחבה פעילות המדינה והיא פועלת בעצמה או באמצעות גופים הקשורים אליה גם במישור הפרטי והמסחרי. שינוי זה בפעילות המדינה, מחייב הערכה מחדש של חובותיה, בענייננו, בתחום המיסוי. נעבור איפוא לבדיקת סוג ההחזקה שייחשב להחזקה "מטעם הממשלה". נראה כי ההבחנה הראויה בין סוגי ההחזקה לצורך זה, היא הבחנה בין החזקה בנכס המדינה לפעילות במישור שלטוני או ריבוני, לבין החזקה בו לפעילות במישור הפרטי, מסחרי, עסקי. ההבחנה בין פעילות שלטונית לפעילות עסקית פרטית איננה תמיד קלה. אין לקבוע מסמרות בעניין זה. יש לעשות הבחנה זו בכל מקרה לגופו על פי נסיבותיו. המבחן המכריע הוא מבחן טיב ומהות הפעולה ולאו דווקא מטרתה, (פרשת אידלסון עמ' 653) ניתן להיעזר למטרה זו במבחנים מתחומי משפט אחרים בהתאמה המתחייבת לתכליות שביסוד סעיף 3(ב). כך למשל נקבע, כי חוזים שמדינה כורתת לאספקת ציוד לצבאה אינם נופלים לגדר חסינות המדינה, וכי אין המדינה נהנית מחסינות בהקשר למילוי התחייבויותיה החוזיות (שם, עמ' 653ד') . מקובלים עלי דבריה של השופטת חיות בע"ש 1146/97 ש.ר.א.ל שרותים ואספקה לרפואה בע"מ נ' מנהל הארנונה, עיריית תל-אביב-יפו (טרם פורסם): "על פי השקפתי, כוונת הפטור שבסעיף 3(ב) לפקודת הפטור, ולאחריו שיעור הפטור המופחת, הינה ליתן יתרון והקלה במס לגורמים המבצעים פעילות בעלת אופי שלטוני, וזאת להבדיל מפעילות עסקית-פרטית, אשר גם אם יש בה כדי לשרת צרכים צבוריים חיוניים, וגם אם יש לממשלה עניין בה, אין לראותה כפעילות 'מטעם הממשלה'" (שם, בעמוד 5). גם בתחומי משפט אחרים בהם צומצמו חסינויות המדינה, גבולות החסינות החדשים נקבעו על פי ההבחנה בין פעילות שלטונית לפעילות פרטית. כך למשל, לעניין חסינות המדינה הזרה (פרשת אדלסון, שם, בעמוד 653), כך גם בדיני החוזים (ראה: ע"א 250/88 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' עיריית באר שבע, פ"ד מג(4) 488, 492). אבחנה זו היא גם האבחנה התוחמת את קו הגבול בפטור למדינה ממסים עירוניים בשיטת המשפט האמריקאית (ראה: 71 American Jurisprudence 2nd. P. 536-544, p. 646-653). עמד על כך השופט O’Rear בפרשת City of Lousiville, בדונו בפטור ממס עירוני לחברת המים העירונית, בציינו: “The property necessary to the exercise of those duties which are strictly governmental is exempt from taxation, but this is not so of that which is held by the municipality for the comfort of its citizens, individually or collectively, or for money making purposes merely” (supra, p. 699). 11. ניתן לסכם ולומר, כי לאור הוראות הדין שעדיין מוצאות להן מקום בשיטתנו המשפטית וכל עוד לא ימצא המחוקק לשנותן, המדינה המחזיקה בנכס מדינה לפעילות בעלת אופי שלטוני ריבוני וכל מחזיק אחר בנכס מדינה מטעם המדינה לפעילות כזו, מחזיק "מטעם הממשלה" ולצרכיה וזכאי לפטור מארנונה במסגרת סעיף 3(ב). לעומת זאת מחזיק נכס מדינה לפעילות בעלת אופי עסקי מסחרי פרטי, איננו מחזיק "מטעם הממשלה" ואיננו זכאי לפטור מארנונה, גם אם יש בפעילות כדי לשרת צרכים ציבוריים חיוניים וגם אם יש לממשלה עניין בה. מכאן נעבור לשאלת אופי פעילותה ואחזקתה של מקורות במוביל, ממנה תיגזר שאלת תחולת הפטור עליה. פעילותה של מקורות 12. מים הם ללא ספק משאב חיוני. משק המים בישראל מוסדר בחוק המים התשי"ט1959- (להלן: חוק המים), הקובע כי כל אדם זכאי לקבל מים ולהשתמש בהם בכפוף להוראות החוק. אספקת מים לתושבי ישראל, מוטלת על המדינה (סעיף 3 לחוק המים). לצורך מילוי יעוד זה, הסמיכה הממשלה את מקורות, כרשות המים הארצית, שמחובתה להקים את מפעל המים הארצי ולתפעלו (סעיף 48 לחוק וכן הודעת שר החקלאות מיום 21.4.61 ילקוט הפרסומים, תשכ"א עמ' 1261). מקורות הקימה, כחלק ממפעל המים הארצי את המוביל הארצי, במימון הממשלה וההוצאות המוצאות בגינו נלקחות בחשבון במסגרת תחשיב משרד החקלאות הקובע את מחיר המים. מעמדה של מקורות כספקית המים המרכזית במדינה, החולשת על מרבית מקורות המים הופכים אותה -לטענתה- לגוף שלטוני הפועל מטעם הממשלה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי מקורות הינה חברה ממשלתית, הנתונה לחסדיו של השר לתשתיות לאומיות היכול בכל רגע נתון להפקיע סמכויותיה מידיה וכי היא נחשבת לגוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה וכי המוביל הארצי הוקם עבור המדינה ובמימונה ומקורות מחזיקה בו מטעמה לצרכיה ולפיכך פטורה היא מתשלום ארנונה. אכן, מאפיינים שונים מקנים למקורות כחברה וכמחזיקה במוביל הארצי המפעילה ומתחזקת אותו, אופי ציבורי מובהק, הן על פי מעמדה והן על פי פעילותה. אלא שבכך לא סגי על מנת לקבוע שהיא מחזיקה במוביל מטעם הממשלה ולצרכיה. על מנת לקבוע זאת, שומה עלינו לבחון האם משום מעמדה ופעילותה, ממלאת היא תפקיד שלטוני ריבוני מטעם הממשלה. 13. המדינה כמסגרת על, אמונה על דאגה לאזרחיה בתחומים שונים, בין השאר, על ידי אספקת שירותים ומצרכים ובמיוחד שירותיים חיוניים. אספקתם של אלה הוסדרו בחוקים שונים המחייבים כל ספק לפעול לפיהם. במדינה דמוקרטית בעלת כלכלה חופשית -וישראל בכלל זה- מסתמנת מגמה לצמצם ככל האפשר את מעורבות הממשלה בחיי אזרחי המדינה ולכרסם בריכוזיות שבהענקת שירותים על ידי המדינה ולבצע הפרטה בדרגות שונות, באופן שהמדינה מוציאה מידיה ענפים בהם ראוי רצוי ואפשרי שגופים אחרים יפעלו, גם אם תחת הוראותיהם של חוקים המסדירים את אופי ואופן פעילותם. מגמה זו נובעת מן ההשקפה הליברלית לפיה ראוי להשאיר בידי הממשלה את פעילותה הריבונית שלטונית ולהפקיד את כל מה שאיננו בא בגדרם של אלה, בידי גופים עצמאיים קיימים, או מוקמים למטרות אלה, המתמחים באותם תחומים בהם מתבצעת פעילותם. הדברים נכונים גם לגבי שירותים חיוניים המחייבים הסדרתם בחוק הקובע הוראות להפעלת אותם שירותים לרבות פיקוח על ידי הרשויות המוסמכות. אולם, הסדרתם של שירותים כאלה במסגרת חוקים, אינה הופכת את הגופים המפעילים ומספקים את השירותים, לגופים שלטוניים או לגופים מטעמם, המפעילים סמכות ריבונית ואין היא הופכת את אספקת השירות - יהא הוא חיוני ככל שיהא - לשירות מטעם המדינה ולצרכיה. 14. מעמדה של מקורות כעולה מחוק המים, אינו שנוי במחלוקת וכך גם מאפייניה. אלה הוזכרו בבג"צ 2632/94 דגניה א', אגודה שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות ואח', פ"ד נ(2)715. שם לא נדרש בית המשפט לשאלה העומדת בפנינו, שהיא, האם מקורות מחזיקה במוביל הארצי "מטעם הממשלה" ולצרכיה. עם זאת, מקורות היא חברת מניות בע"מ, המתפקדת כגוף נפרד, בעל מעמד עצמאי. המוביל הארצי איננו המפעל היחיד של מקורות, המפעילה מכוני טיהור ומחזיקה בנכסים, משרדים, ועוד שבגינם היא משלמת ארנונה ונראה כי יהא זה מלאכותי להבחין בין החזקתה באותם נכסים לבין החזקתה במוביל הארצי, שכן, בסופו של דבר נועדו מפעליה לספק מים לתושבי המדינה. המוביל הארצי הוא אחד ממפעליה של מקורות. הוא איננו מהווה מקור מים כמשמעותו בחוק, אלא הוא חלק מרשת הולכת המים. ייעודו העיקרי הוא הולכת מים, אם כי הוא ממלא גם תפקיד של טיהור מים תוך כדי הולכתם בצינור הפתוח ובנוסף לטיהור מים באמצעות מתקני טיהור הקיימים לאורכו. פעילותה של מקורות בהקשר למוביל הארצי היא ללא ספק פעילות חשובה וחיונית. יחד עם זאת, זוהי פעילות בעלת אופי עיסקי, מסחרי, ואף שהיא מאופיינת בסממנים ציבוריים, אין היא בעלת אופי שלטוני ריבוני. גופים רבים מספקים שירותים חיוניים לציבור ואין בחיוניות השירות כדי להופכם לגופים המבצעים פעילות שלטונית, לצורך פטור ממס (ע"ש 1146/97 ש.ר.א.ל שרותים ואספקה לרפואה בע"מ נ' מנהל הארנונה, עיריית תל-אביב-יפו (טרם פורסם) 5), כך, חברות החשמל והנפט אינן נופלות לגדרו של סעיף הפטור (ע"ש (חיפה) 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה נ' מועצה מקומית קרית טבעון, תק-מחוזי, כרך 95(3)790, 793-794; בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, תק-על, כרך 98(1)626, 626-627 וראה גם: הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה, התשנ"א1991-, ה"ח 2026 התשנ"א 95, בעמ' 103 בדברי ההסבר). מקורות, כמו גופים אחרים מונחית בפעילות אספקת המים, על ידי שיקולי רווח. אין היא ספק המים היחיד במדינה, גופים עסקיים אחרים, מספקים אחוז לא מבוטל מתצרוכת המים הארצית. נראה כי הממשלה הסמיכה תאגיד נפרד להספקת המים לתושבי המדינה משום רצונה לשים חיץ בינה לבין שירות זה (ע"ש (חיפה) 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה נ' מועצה מקומית קרית טבעון, תק-מחוזי, כרך 95(3)790, 793). לאור כל האמור לעיל, נראה לי, כי פעילותה של מקורות בכל הקשור למוביל הארצי, איננה פעילות בעלת אופי שלטוני ריבוני לפיכך אין היא מחזיקה במקרקעין "מטעם הממשלה" ואין הם "משמשים לצורכי הממשלה". מכאן, אעבור לבחינת השאלה אם המוביל הוא קו תשתית שעליו אין להטיל ארנונה. קווי תשתית 15. בשנת 1991 תוקן סעיף 274ב לפקודת העיריות והוסף לו סעיף קטן (ג) (ס' 10 לחוק ההסדרים במשק (היטלים וארנונה), התשנ"א1991-), שהוחל גם על מועצות מקומיות (סעיף 11). קודם לתיקון, ביקשו כמה רשויות מקומיות להטיל ארנונה גם על קווי חשמל ועמודי חשמל ובעקבות זאת פנתה חברת החשמל לבג"ץ, מה שהניע את המחוקק לתקן את סעיף 274 ב, כאמור. וזו לשונו של הסעיף: 274ב (ג) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור;.... לעניין זה - "קווי תשתית" - קווים עיליים או תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק הבזק, התשמ"ב1982-, מים, ביוב, נפט גולמי או מוצרי נפט, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים;...". תכליתו של סעיף 274 ב(ג), כפי שבאה לידי ביטוי בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה, התשנ"א - 1991 (ה"ח 2026 התשנ"א 95, בעמ' 103), היא לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן. הרציונל שמאחרי הפטור הוא, להטיל ארנונה רק על קווים התופסים שטחי קרקע משמעותיים על מנת שלא להעמיס על גבם של תושבי איזור מסויים את נטל הארנונה שלא נגבתה מגורם המספק שירות לכלל הציבור ולפטור מארנונה את מספק השירות לגבי קווי תשתית שאינם תופסים שטח קרקע משמעותי. הימנעות מחיוב בארנונה בגין נכסים שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים, נובעת מהרציונל שבבסיס רעיון הארנונה, שהוא, גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן ונהנה משירותי המועצה, הממומנים חלקית על ידי הארנונה. (בג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4)417,413 ב-ג); ע"ש (חיפה) 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה נ' מועצה מקומית קרית טבעון, תק-מחוזי, כרך 95(3) 798). קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה, מקיימים רציונל זה, באשר אין הם מהווים "שימוש" בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה. 16. ומה בענייננו? תעלת המים והשטחים המגודרים לצדה משתרעים על שטח גדול מאוד בתחום שיפוטה של המועצה המקומית עלבון לבדה. התעלה בה עסקינן, היא תעלה פתוחה ומאוד רחבה, איננה קו תת-קרקעי וגם לא קו עילי כמובנם בסעיף 27ב(ג). הרציונל שמאחורי הפטור בגין קווי חשמל וטלפון הנישאים על עמודים, או הטמונים בתוך הקרקע, אינו עומד לתעלה כזו. הן מדברי ההסבר להצעת החוק (ראה לעיל), הן מדברי הכנסת (ד"כ, חוברת ט"ו, ינואר 1996, עמ'1826) והן מהפסיקה שבאה בעקבות סעיף הפטור (ראה: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1)793, 814), ניתן ללמוד שיש לפרש את סעיף הפטור בצמצום ואין להחילו על נכסים התופסים שטחים משמעותיים. מעבר לבדיקת התכלית המונחת ביסוד החוק, מסופקת אני אם ניתן לעגן בלשון הסעיף פרשנות שתאפשר להחילו על תעלת מים פתוחה המשמשת גם לטיהור המים. ראוי להוסיף, כי ספק אם תעלת המים הפתוחה של המוביל הארצי מקיימת את רכיב ה"הולכה" שבסעיף 274ב(ג) משום שהתעלה נועדה גם לטיהור המים וכבר נקבע בבית משפט זה כי תעלת ניקוז ובריכה לטיפול בשופכין תעשיתיים, אינם נופלים לגדר הפטור (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1)793, 814 ה'). 17. מקורות טענה בפנינו, כי אי הכרה במוביל כ"קו תשתית" וחיובה בארנונה בגינו, יאלץ אותה לייקר מחיר המים לצרכנים והרי אחת ממטרות סעיף 274ב(ג) היתה למנוע ייקור כאמור. על טענה זו יושב, כי אין בפנינו נתונים לקבוע קביעות מושכלות בנושא זה. מחירי המים הם בפיקוח ונקבעים בחוק. קביעתם היא פרי חישובים שונים והיא נסמכת על שיקולים שונים ביניהם שיקולי מדיניות בהקשר לקבוצות שונות של צרכנים. לא בהכרח עלול מחיר המים לעלות אם מקורות תחויב בארנונה. קיימת אפשרות שיהיה עליה לספוג הוצאה זו. אפשרות אחרת שהוזכרה על ידי מנהל יחידת הכלכלה והתקציבים של מקורות היא, שהמדינה תכסה עלויות אלה. בכל מקרה, אין ההכרעה בחבותה של מקורות בתשלום ארנונה, צריכה להחתך על פי שיקולים השערתיים בדבר הגורם שיספוג את העלות. דעתי לעניין זה היא, כי תעלת המוביל הארצי והשטחים לצדה אינם נופלים להגדרת "קווי תשתית" הפטורים מארנונה על פי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות. מכאן, לטענת הפטור האחרונה של מקורות, לפיה, יש לבטל חיוב הארנונה משהוצאה השומה באופן רטרואקטיבי. שומה רטרואקטיבית 18. הודעת החיוב הוצאה למקורות ביום 26.10.93 בגין השנים 1986-1992. בית המשפט המחוזי קבע, כי הוצאת שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי היא בלתי תקינה, בלתי סבירה ועומדת בניגוד לסעיף 276 לפקודת העיריות. מקורות מבקשת לאמץ את מסקנתו של בית המשפט המחוזי ולחלופין טוענת היא כי במידה והודעת החיוב מהווה תיקון שומה ולא הטלת ארנונה, יש לבטלה, שכן, הטעות רובצת לפתחה של המועצה ומאזן הנוחות והאינטרסים נוטה לטובת ביטול החיוב. מנגד, טוענת המועצה כי הודעת החיוב מהווה תיקון לגיטימי של טעות בשומת הארנונה וכי אי מתן הודעת חיוב במועד, אינו מהווה ויתור על זכותה של המועצה לגבות ארנונה ממקורות, כי אם טעות באי גביית חוב מס קיים. האמנם עניין לנו בטעות ואם כן, האם יש בכך כדי לאפשר תקונה על ידי חיוב רטרואקטיבי? אין הוראה מפורשת בדין בדבר החובה לשלוח מדי שנה הודעת שומה לנישום. בעבר, חייב הדין לפרסם מדי שנה לוח שומה. הדבר בוטל. כיום, על העיריה לקבל מדי שנה עד ה1/12- החלטה בדבר הטלת ארנונה (סעיף 276 לפקודת העיריות) ולפרסם הודעה על החלטתה. ברור -איפוא- מתוך ההוראות השונות, כי הודעת החיוב לכל נישום צריכה להישלח מדי שנה לגבי אותה שנה ולמעשה אין הצדדים חולקים על כך. זוהי החלטה קונסטיטוטיבית בת פועל תחיקתי המוצאת ביטוי בצו ארנונה שחובה לפרסמו בתחום העירייה. לעומת זאת, הודעת חיוב לנישום היא דקלרטיבית, מתייחסת לנישום מסוים ומטרתה ליידע אותו בדבר חבותו בארנונה ושיעורה. היא מהווה חלק מתהליך שומת הארנונה של אותו נישום. "הטלת מס לחוד ותהליך 'הכימוי' (קואנטיפיקציה) לחוד" (השופט ויתקון בע"א 156/59 ועדת השומה שליד עירית ירושלים, ואח' נ' אברהם דינוביץ, ואח', פ"ד יג 1332, 1336). "... מטרת השומה אינה ליצור את נטל המס, כי אם אך ורק לעשותו בר ביצוע" (שם, בעמוד 1337). 19. המועצה לא שלחה למקורות הודעות חיוב או הודעות תשלום ארנונה בגין המוביל במשך עשרות שנים בהם היה המוביל מוחזק על ידי מקורות. ההודעה הראשונה נשלחה ב26.10.93- וזו הוגבלה לתקופה של 7 שנים שקדמו ליום זה. המועצה מבקשת לראות בהודעת החיוב, תיקון טעות הניתנת לתיקון לפי סעיף 15 לחוק הפרשנות התשמ"א1981- המסמיך רשות מינהלית, לתקן, לשנות, להתלות ולבטל החלטותיה. ספק בעיני אם ניתן לעשות כן. ראשית, אין מדובר בטעות בהודעות חיוב שהוצאו, אלא בהימנעות מלשלוח הודעות חיוב מלכתחילה. שנית, במשך כל השנים עד 1993 היתה המועצה בדעה - שהיא גם דעתו של היועץ המשפטי עד היום - כי מקורות פטורה על פי דין מארנונה. ניתן אולי לראות בכך טעות משפטית שהניאה את המועצה מלחייב את מקורות בארנונה. ספק אם טעות כזו באה במסגרת סעיף 15. שלישית, סעיף 15 אינו מסמיך לתקן את ההחלטה המוטעית באופן רטרואקטיבי, כך שגם אם יש מקום לתיקון מהסוג הנדון לפי סעיף 15, עדיין עלינו לבחון אם על פי הפרשנות הראויה ועל פי העקרונות המקובלים עלינו, יש מקום שתיקון כזה ייעשה עם תוקף רטרואקטיבי. עם זאת, מוכנה אני לצורך הדיון, לצאת מתוך הנחה שמדובר בטעות המתבטאת בכך שעד 1993 סברה המועצה מתוך טעות משפטית, כי אין מקורות חייבת בתשלום ארנונה ובאותה שנה הגיעה למסקנה שעמדתה היתה שגויה והחליטה לחייבה בארנונה. מה השלכתה של טעות זו? 20. שינוי החלטה מנהלית למען אינטרס ציבורי, עלול לפגוע בזכויות הפרט ובאינטרסים שלו, ביניהם, עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה המנהלית ואינטרס ההסתמכות שלו על ההחלטה, שעל פיה פעל ושינה את מצבו (על אינטרס ההסתמכות במשפט המנהלי, ראה: ד' ברק ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי" משפטים כז (תשנ"ו) 17. להבחנה בין אינטרס סופיות ההחלטה המינהלית ובין אינטרס ההסתמכות, ראה: ע"א 1928/93 רשות ניירות ערך נ' גבור סברינה מפעלי טקסטיל בע"מ, מט(3) 177, 192). לאור העימות בין אינטרס הציבור לאינטרס הפרט, כפופה הפעלת סמכות השינוי, למגבלות. בכל מקרה יש לאזן בין האינטרסים השונים ולמצוא את נקודת האיזון הראויה. "כל רשות וכל מקרה ייבדקו לנסיבותיהם" (בג"צ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על פי חוק הפסיכולוגים, התשל"ז1977-, פ"ד נ(4)194, 204). באיזון בין אינטרס הציבור ואינטרס הפרט, נקודת המוצא לעניין שינוי ההחלטה המינהלית היא, שהשינוי יותר במקרים "כבדי משקל" וכי נקודת מוצא זו "מקבלת משנה תוקף כשמדובר בשינוי החלטה בשל טעות בשיקול הדעת שנפלה בה" (ע"א 1928/93 לעיל, עמ' 193). עם זאת, כך נקבע, יש מקרים בהם קיימות נסיבות מיוחדות, כגון טעות חמורה בשיקול הדעת, שבהן יותר שינוי ההחלטה ותותר הפעלת שיקול הדעת מחדש. בעריכת האיזון בין האינטרסים המתעמתים יש לקחת בחשבון את כל הפרמטרים הרלבנטיים, כגון: מידת ההסתמכות של הפרט על ההחלטה, הנזק שנגרם או עלול להיגרם לפרט, מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם, סוג הטעות, הגורם האשם בטעות ועוד (ראה: בג"צ 15/96 תרמוקיר חורשים נ' הרשות השנייה לטלויזיה, פ"ד נ(3) 397, 410. יצוין, כי כל האמור מתייחס לשינוי או תיקון החלטה שפועלם פרוספקטיבי. מה הדין לעניין החלת השינוי או התיקון באופן רטרואקטיבי? 21. עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש. כלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס (ע"א 225/56 עירית חולון נ' שוורץ, פ"ד יא(1)214, 217-218; א' נמדר, דיני מסים [מס הכנסה] (חושן למשפט, תל-אביב, תשנ"ג)34 ). כאשר רצה המחוקק לאפשר תיקון שומת מס באופן רטרואקטיבי, הוא עיגן זאת בחוק תוך קביעת מגבלות חמורות. כך, סעיף 147 לפקודת מס הכנסה קובע מגבלת זמן קצרה שבמסגרתה יכול הנציב בלבד לתקן שומות ויש לתת לנישום הזדמנות סבירה להשמיע טענותיו וסעיף 85 לחוק מס שבח, קובע מגבלת זמן של ארבע שנים לתיקון שומה וזאת רק בהתקיים אחת העילות המצומצמות המנויות בסעיף. סעיפים אלה פורשו בצמצום ושינוי בפרשנות חוק לא הצדיק פתיחת שומות סופיות (ראה: ע' גבאי וא' צוקרמן "ועוד על סמכותו של הנציב "לפתוח" ולתקן שומות עפ"י סעיף 147 לפקודה" מסים ד6/ א46-, א53-). בפקודת העיריות לא הוקנתה סמכות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי. כיוון שכך ולאור האמור לעיל, ידנו תהא קפוצה במתן אפשרות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי. 22. עלינו לאזן בין השיקולים הרלבנטיים לשם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה. מחד גיסא, עומד האינטרס הציבורי של קיום החוק והאינטרס של תושבי המועצה שזו תגבה את המגיע לה. אי גביית תשלומי הארנונה במשך תקופה ארוכה ממי שחייב בתשלומה, משמעה פגיעה אפשרית בתושבי הרשות המקומית, באשר יכול ונוצר חסר בקופתה של המועצה שיתכן ונתנה לתושביה פחות שירותים ממה שיכלה לתת אילו נגבתה הארנונה. יכול ואי גביית הארנונה ממקורות במשך שנים, השפיעה על הגדלת הארנונה ששילמו התושבים. עמד על כך השופט O’Rear בפרשת City of Louisville ואף ששם לא דובר על שומה רטרואקטיבית, יפים הדברים גם לענייננו: “If one class of property escapes taxation, to the extent of its value all other classes that are taxed must bear the additional burden. Therefore, if appellee water company is not taxed by the city, an equivalent in the taxes it would pay must be paid by other property and citizens. So that those who do not, by reason of the location or nature of their property, or for other causes, patronize the water company, have to pay an additional tax to maintain the city government, in order that those who patronize the water company may have cheap water. That would amount to the taking of one person’s property for the benefit of another” (supra, p. 700).: מאידך גיסא ניצב אל מול האינטרס הציבורי, האינטרס של מקורות, המושתת על עקרון סופיות החלטותיה של המועצה. מעצם העובדה שהמועצה לא שלחה למקורות הודעת חיוב במשך עשרות שנים, סביר היה להסיק כי המועצה סברה שהחוק מעניק לה פטור מתשלום ארנונה. עמדתה של המועצה כל השנים, כמוה כהחלטה בדבר מתן פטור למקורות מארנונה, זו גם דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. למקורות עומד גם אינטרס ההסתמכות. היא ניהלה את עסקיה בהנחה שאינה חייבת בתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי והשטחים שלצידה. היא לא לקחה הוצאות אלה בחשבון במסגרת הסדר ההתחשבנות בינה לבין הממשלה. לפיכך, יש לקבל את טענת מקורות, שלא נסתרה, כי היא אכן הסתמכה על המצג על ידי מחדל, שהוצג על ידי המועצה במשך השנים וכלכלה עניניה בהתאם. תהיה זו פגיעה קשה בה אם השינוי בהחלטה יחול רטרואקטיבית. במצב דברים זה, אין זה ראוי לאפשר למועצה להטיל על מקורות ארנונה לשנים שקדמו לדרישה מ1993-. מן האמור עולה, כי על אף שהפטור שבסעיף 3(ב) אינו חל על מקורות באשר אין היא מחזיקה במוביל הארצי מטעם הממשלה ולצרכיה, חיובה של מקורות בארנונה בגין השנים 1986-1992, בטל, בהיותו רטרואקטיבי. 23. בטרם אסיים חוות דעת זו, מוצאת אני להפנות תשומת לב המחוקק לשינוי בחוק המצריך תיקון. ב1998- הוסף לסעיף 3 לפקודת הפיטורין, סעיף קטן 3(א)(1), שקבע שיעורי ארנונה מופחתים על נכסים שחל עליהם סעיף 3(ב). בכך בוטל למעשה הפטור שבסעיף 3(ב) ונקבעו תחתיו שיעורי ארנונה מופחתים למי שבא בגדרו של סעיף 3(ב). מאחר וקבעתי בפסק-דין זה, שסעיף 3(ב) איננו חל על מקורות, יוצא שמקורות תשלם מיום התיקון ואילך, ארנונה בשיעור מלא, גם בגין המוביל הארצי. תוצאה זו יכולה להיות נחלתם של גופים נוספים שייתכן והמחוקק רצה להיטיב עימם ובגלל הנוסח המסורבל של הסעיף על סעיפיו המשניים, לא ישיג את תכליתו. סעיף 3(א)(1) אינו יכול, לכאורה, לדור בכפיפה אחת עם סעיף 3(ב) וראוי שהמחוקק ייתן דעתו על כך. 24. סוף דבר, דעתי היא כי, אין מקום לפטור את מקורות מתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי והשטח שלצדה העוברים בשטחי המועצה. עם זאת, הודעת החיוב ששלחה המועצה למקורות בשנת 1993 והמתייחסת לשנים 1992-1986 איננה תקפה, לאור היותה רטרואקטיבית. על כן, אין מקום לחייב את מקורות בארנונה בגין שנים אלה. לאור האמור לעיל הייתי מציעה לדחות את שני הערעורים ללא צו להוצאות. ש ו פ ט ת המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים לתוצאת פסק הדין עקב פסלותה של שומת הארנונה הרטרואקטיבית. איני מחווה כל דעה לגבי שאר חלקיה של חוות הדעת שניתנה על ידי חברתי הנכבדה השופטת שטרסברג-כהן, שאינם צריכים לתוצאה הקונקרטית של פסק-דין זה. המשנה לנשיא השופט א' ריבלין: הריני מצרף דעתי לקביעתם של חברי הנכבדים, השופטת ט' שטרסברג-כהן והמשנה לנשיא ש' לוין, כי דין הערעור להידחות. מוסכם גם עלי כי אין להטיל את המס רטרואקטיבית. גם דין הערעור שכנגד להידחות. כפי שבארה היטב השופטת ט' שטרסברג-כהן אין לקבל את טענתה של המערערת שכנגד כי שטחי המוביל באים בגדר "קוי תשתית" כמשמעותם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן. ניתן היום, י' באייר תש"ס (15.5.00). המשנה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97009750.J07