איגוד ערים לאיכות הסביבה-נפת אשקלון נ. שר האוצר

פסק-דין בתיק בג"ץ 9688/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9688/07 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: 1. איגוד ערים לאיכות הסביבה - נפת אשקלון 2. עירית אשקלון 3. גלינה בראון נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. חברת קו צינור אילת-אשקלון בע"מ 3. המועצה הארצית לתכנון ובניה 4. המשרד לתשתיות לאומיות עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ו בתמוז התש"ע (08.07.10) בשם העותרים: עו"ד מנחם צוקר; עו"ד יריב אבישר בשם המשיבים 3,1 ו- 4: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבה 2: עו"ד צבי ניקסון; עו"ד מאיר הלר פסק-דין השופטת א' חיות: זוהי עתירה המופנית נגד החלטתה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (המשיבה 3) (להלן: המועצה הארצית) מיום 11.9.2007 להמליץ לשר האוצר (המשיב 1) כי יעשה שימוש בסמכותו לפי חוק זכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968, ויאשר לחברת קו צינור אילת-אשקלון בע"מ (המשיבה 2) (להלן: קצא"א) להרחיב מתקן לאחסון גז פחממני מעובה שהוקם על ידה במתחם הסמוך לאשקלון, כדי נפח של 10,000 טון. לחלופין מבקשים העותרים כי שר האוצר יורה לקצא"א להעתיק אל מחוץ למתחם הנ"ל מתקן למילוי מיכלי גז מטלטלים. הרקע העובדתי הצריך לעניין 1. חוק זכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק הזיכיון) קובע בסעיפים 1 ו-2 כי יש לראות "כבר-תוקף לכל מטרותיו" את הזיכיון שנעשה בין המדינה ובין חברת איי.פי.סי. הולדינגס (להלן: איי.פי.סי.) (המפורט בתוספת הראשונה לחוק) (להלן: שטר הזיכיון), וכן את זיכיון המשנה שנעשה בין קצא"א ובין איי.פי.סי. (המפורט בתוספת השניה לחוק) (להלן: שטר זיכיון המשנה, וביחד: הזיכיון) שמכוחו רשאית קצא"א להקים ולהפעיל מתקנים להולכה ולאחסון של נפט גולמי ומוצריו (לסקירת חוקים נוספים בהם אומצו הסכמי זיכיון עם המדינה ראו ע"א 222/00 מדינת ישראל, מנהל המכס ומס בולים נ' שיכון ובינוי אחזקות בע"מ, פ"ד נז(3) 353, 359 (2003)). מכוח שטר זיכיון המשנה החלה קצא"א בחודש אוקטובר 1997 בהקמת מתחם מדרום לעיר אשקלון, ליבוא, אחסון ומילוי גז פחממני מעובה (גפ"מ) (להלן, בהתאמה: מתחם קצא"א ו- הגז הפחממני או הגז או גפ"מ). קצא"א החלה בהקמת המתחם לאחר שהוכן עבורה בשנת 1997 "סקר בסיסי" בו נבחנו ההשפעות הסביבתיות והערכת הסיכונים של המתחם (להלן: הסקר הבסיסי), בין היתר בשל קרבתו למתחם של מיכלי דלק שהוקם לפני עשרות שנים באזור התעשיה של אשקלון (להלן: מתחם מיכלי הדלק). סמוך לאחר תחילת העבודות נקטו הועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון (להלן: הועדה המקומית) והעותר 1, איגוד ערים לאיכות הסביבה (נפת אשקלון), הליכים משפטיים שונים במטרה למנוע את המשך הבנייה במתחם בטענה כי הקמתו עומדת בניגוד להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). קצא"א מצידה פנתה באותו שלב אל שר האוצר וביקשה כי יתן את אישורו להקמת המתחם מכוח הוראת סעיף 5(ב) לשטר הזיכיון, הקובעת כי "בטרם יתחיל בעל הזכיון בבנייתם, בהרחבתם או בשינויים של קו-הצינור, תחנת שאיבה או של כל עבודות אחרות... על בעל הזכיון לקבל את אישור [שר האוצר]". פנייתה של קצא"א אל שר האוצר נעשתה בלא שנקטה בהליכים בפני ועדות התכנון השונות וזאת נוכח סעיף 5(ג) לשטר הזיכיון הקובע כי: "אישור השר כאמור לעיל יהיו רואים אותו, בין השאר, כהרשאה ואישור בני תוקף, לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965". 2. שר האוצר נתן אישור זמני להקמת המתחם וכפועל יוצא מכך חזרו בהם העותר 1 והוועדה המקומית מן ההליכים המשפטיים שהגישו אך העותר 1 התמיד בהתנגדותו להקמת המתחם וטען כי שר האוצר לא היה מוסמך לאשר את הקמתו בלא להידרש להוראות חוק התכנון והבניה. היועץ המשפטי לממשלה הורה לבחון את טענות העותר 1 בהקשר זה וביום 17.6.1999 ניתנה חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (דאז), מר מני מזוז (להלן: חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי) בה נדונה השאלה האם הוראות חוק התכנון והבניה חלות על הפעולות להקמת המתחם נשוא העתירה. בחוות הדעת נקבע כי "הפרשנות הטבעית" להוראת סעיף 5 לשטר-הזיכיון הינה מתן פטור לבעלי הזיכיון מקיום הליכים לפי חוק התכנון והבניה בכל הנוגע לפעולות תכנוניות הנעשות מכוח שטר הזיכיון. יחד עם זאת הוסיף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה וקבע בחוות-דעתו כי האינטרסים הציבוריים הצריכים לעניין מחייבים ששר האוצר יבחן את התשתית העובדתית הכוללת בטרם יפעיל את סמכותו לפי שטר הזיכיון, וזאת בדרך של היוועצות עם גורמי התכנון הרלבאנטיים, כמפורט בחוות-הדעת: "יש להתנות פעולות בניה ועבודות אחרות בגדר הזכיון באישור שר האוצר, אשר יינתן.. רק לאחר קיום כל הבדיקות, הסקרים וההתייעצויות המקצועיות הנדרשות, ובכפוף לתנאים ולסייגים בהם היה נדרש לעמוד הפרוייקט בו מדובר בהליכים רגילים של תכנון, להבדיל מעניינים של צורה ופרוצדורה. לשם קיום חובת ההתייעצות המקצועיות.. על שר האוצר לפנות לראש מינהל התכנון במשרד הפנים, ולמתכנן המחוז בועדה המחוזית הרלבנטית לקבלת הערותיהם וחוות-דעתם המקצועית בנוגע לפרוייקט הספציפי אותו התבקש שר האוצר לאשר. ראש מינהל התכנון ומתכנן המחוז יהיו רשאים, לפי שיקול דעתם, להביא את הפניה לדיון במוסד התכנון (המועצה הארצית לתכנון ולבניה והועדה המחוזית), או להעביר את חוות דעתם ללא דיון כאמור. במסגרת חוות הדעת תכלל התייחסות באשר לבדיקות או הסקרים שיש לערוך, ובאשר לתנאים ולסייגים שיש לכלול באישור שיינתן, אם יינתן". לאחר שניתנה חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ובטרם הושלמה הקמתו של המתחם, פנתה קצא"א אל שר האוצר בשנת 1999 בבקשה שיאשר לה להרחיב את נפח מתקן אחסון הגז במתחם (להלן: מתקן האחסון או מתקן אחסון הגז), לכדי 4,500 טון. בהתאם להנחיותיו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה נידונה בקשת ההרחבה בפני המועצה הארצית אשר המליצה ביום 15.2.2000 כי שר האוצר יאשר את ההרחבה המבוקשת (והשר אכן אימץ את המלצת המועצה הארצית ואישר את הרחבת מתקן האחסון). בסופו של דבר הושלמה בשנת 2000 הקמתו של מתחם קצא"א - על מתקן אחסון הגז שהוקם בו. 3. ביום 13.7.2000 אישרה הממשלה את "תכנית המתאר הארצית למשק הגפ"מ, תמ"א 32" (להלן: תכנית המתאר הארצית או תמ"א 32). עניינה של תכנית זו "ליעד שטחים למערכות אחסון מרכזיות ולמערכות שינוע ראשיות של משק הגפ"מ... תוך ראיה כוללת ארוכת טווח של הצרכים, המקורות והשימושים, שמירה על איכות הסביבה, הקטנת הסיכונים הסביבתיים וניצול מושכל של משאבי המדינה" (סעיף 4 לתכנית). התכנית כללה תשריטים של אתרי גז פחממני מוצעים בצפון הארץ ובמרכזה (להלן: אתרי הגז המוצעים) וכן תשריטים של מגבלות סביבתיות, בהם סומנו שלושה "אזורי סיווג" סביב אתרי הגז המוצעים. בתכנית נקבע בהקשר זה כי עד לאישורה של תכנית מפורטת לאתרי הגז המוצעים יחולו מגבלות הנוגעות לשימושים המותרים באזורי הסיווג. בנוסף נכללו בתכנית הוראות להכנת תכניות מפורטות לאתרי הגז המוצעים ובין היתר נקבע כי יש לערוך במסגרתן סקר סיכונים על-פי הנחיותיו של המשרד להגנת הסביבה. יודגש כי אף שבתכנית המתאר הארצית נקבע כי הוראותיה יחולו על כל שטח מדינת ישראל (ראו סעיף 2 לתמ"א 32) ולמרות שנאמר בה כי "לא יוקם אתר גפ"מ אלא בהתאם לתכנית זו" (סעיף 19.1 לתמ"א 32), כללה התכנית, כמפורט לעיל, תשריטים והוראות להקמת מתקנים בצפון ובמרכז הארץ בלבד. 4. בשנת 2003 הקימה קצא"א במתחם מתקן למילוי גז פחממני במיכלים מטלטלים (להלן: מתקן המילוי), וזאת לאחר שנערך לבקשתה סקר סיכונים משלים (להלן: הסקר המשלים הראשון), ולאחר קבלת אישורו של שר האוצר לכך. במקביל פנתה קצא"א אל שר האוצר בבקשה כי יאשר לה להרחיב את מתקן אחסון הגז עד לנפח של 10,000 טון. לבקשה צורף סקר סיכונים משלים מחודש יוני 2003 (להלן: הסקר המשלים השני) והיא נידונה בפני המועצה הארצית לאחר שועדת העורכים של תמ"א 32 והועדה המחוזית לתכנון ובניה המליצו לקבלה. ביום 3.1.2006 המליצה המועצה הארצית כי שר האוצר יאשר הרחבה לנפח של 6,750 טון בלבד לאחר שהשתכנעה כי לא קיים צורך מיידי בנפח אחסון של 10,000 טון במתקן. בשלב זה פנה ב"כ העותר 1 אל שר האוצר בבקשה שלא יאשר את התכנית להרחבת מתקן האחסון (ראו המכתב מיום 9.3.2006) אך השר אימץ את המלצת המועצה הארצית ואישר את הרחבת נפח האחסון במתקן ל- 6,750 טון. 5. במהלך שנת 2007 שבה קצא"א ופנתה אל שר האוצר בבקשה כי ישקול מחדש את בקשתה להרחיב את נפח מתקן האחסון לכדי 10,000 טון. בהחלטתה מיום 11.9.2007 המליצה המועצה הארצית לאשר את הבקשה, בעומדה על המחסור באתרים לאחסון גז פחממני; על הצורך בהגדלת יבוא הגז הפחממני לישראל; ועל קרבתו של מתחם קצא"א לנמל אשקלון אשר דרכו מיובא הגז הפחממני לישראל. המועצה הארצית דחתה בהקשר זה את טענתה של עיריית אשקלון (העותרת 2) (להלן: העירייה או עיריית אשקלון) לפיה היה מקום לדון בבקשת ההרחבה במסגרת הליך שמטרתו תיקון תמ"א 32 (על-מנת שזו תחול גם על מתחם קצא"א), וציינה כי המלצתה ניתנת על-פי חוק הזיכיון ולא על-פי חוק התכנון והבניה ולכן אינה כפופה להוראותיה של תכנית המתאר הארצית. כמו-כן התייחסה המועצה הארצית לטענות העירייה בדבר הסיכון הנשקף מן המתקן לתושבי אשקלון וציינה כי סקר הסיכונים העדכני של המתחם מצביע על כך שקיימת בו רמת מיגון מספקת "לכל איום ובכלל זה גם בפני מלחמה כוללת". בנוסף ציינה המועצה הארצית כי נתקבלו כל האישורים הצריכים לעניין מטעם רשות הכבאות ומשטרת ישראל, והיא הדגישה כי פיקוד העורף אישר את תכניות המיגון של המתחם (וראו לעניין זה מכתבה של ראש לשכת אלוף פיקוד העורף מיום 6.7.2005 בו נאמר כי "אין שום מניעה להמשיך ולהרחיב את פעילותו של מתקן קצא"א על כל הנמצא וכל המתוכנן להימצא, כל עוד והרכיבים השונים עומדים בקריטריונים של [פיקוד העורף]"). העתירה וטענות הצדדים 6. העתירה דנן הוגשה בחודש נובמבר 2007, במטרה למנוע משר האוצר לאמץ את המלצת המועצה הארצית מיום 11.9.2007 לאשר את הרחבת מתקן האחסון לנפח של 10,000 טון. כמו כן התבקש בעתירה סעד המחייב את שר האוצר להורות לקצא"א להעתיק את מתקן המילוי (שהוקם בשנת 2003) אל מחוץ למתחם. בעתירה עומדים העותרים בהרחבה על האירועים הביטחוניים שהתרחשו בדרום הארץ במועד הגשתה (השתלטותו של ארגון החמאס על רצועת עזה וירי של טילי קרקע-קרקע מרצועת עזה אל דרום הארץ ובין היתר לכיוון אשקלון). אירועים אלה, כך טוענים העותרים, מלמדים כי גורמי הטרור מנסים לפגוע במתחם קצא"א על-מנת ליצור אפקט דומינו בו יגרם נזק למתחם מיכלי הדלק הסמוך וכפועל יוצא מכך - פגיעה קשה בנפש בשכונות המגורים שבדרום אשקלון (באחת מאותן שכונות מתגוררת העותרת 3). בהקשר זה סבורים העותרים כי בתמ"א 32 ניתן מענה לסיכונים הבטחוניים עליהם הם מצביעים, שכן נקבע בה כי אין לאחסן חומרים דליקים באזור סיווג "ב" המצוי ברדיוס של 400 מ"ר ממתקני הגז. לטענתם, חרף הוראה זו מוקם מתקן המילוי במתחם קצא"א במרחק של 140 מטרים בלבד ממתחם מיכלי הדלק, באופן המצדיק את העתקתו למיקום אחר. בנוסף מדגישים העותרים כי תמ"א 32 מחייבת עריכת סקר סיכונים בהנחייתו של המשרד להגנת הסביבה, אך במקרה דנן ספק אם שני הסקרים המשלימים משנת 2003 עמדו בתנאי זה. העותרים מוסיפים ומדגישים כי אפילו הליכי התכנון דנן אינם כפופים להוראות חוק התכנון והבניה ולהוראות תמ"א 32, יש מקום לערוך בחינה מחודשת של הסיכונים הכרוכים בהרחבת המתקן ולטענתם, סקר הסיכונים הבסיסי משנת 1997 ושני הסקרים המשלימים משנת 2003, לא התחשבו באפשרות שגורמי טרור ינסו לפגוע במתחם. אשר לאישור שנתן פיקוד העורף לבקשת ההרחבה טוענים העותרים כי ספק אם פיקוד העורף ערך סקר סיכונים לפני שנתן את האישור ולכן אין לגישתם ליתן משקל רב לעצם מתן האישור. מטעמים אלה סבורים העותרים כי יש מקום להטיל על גורם "אובייקטיבי" לערוך סקר חדש ומקיף הלוקח בחשבון את אותם סיכונים בטחוניים. העותרים מוסיפים וטוענים כי שני דו"חות שהכין מבקר המדינה (בשנים 2004 ו- 2007) מלמדים אף הם על הצורך בהיערכות לנסיונות פיגועים במתקני הגפ"מ בישראל ובנוסף הם מפנים לחוות-דעת שהוכנה לבקשתם בשנת 2005 על-ידי המהנדס א. ארנן (נספח י"ג לעתירה) (להלן: חוות-דעת ארנן), ממנה ניתן ללמוד לגישתם כי ככל שמתקן המילוי ייפגע באירוע חבלני, עשוי להיגרם פיצוץ במתחם מיכלי הדלק אשר יוביל לאובדן רב של חיי אדם בשכונותיה הדרומיות של העיר אשקלון. לבסוף טוענים העותרים כי בבסיס המלצתה של המועצה הארצית לאשר את בקשת ההרחבה עומדים שיקולים זרים. לטענתם, בעקבות סגירתו של מתחם אחסון הגז ב"פי גלילות" הופעלו על המועצה הארצית לחצים פוליטיים מצד ראשי רשויות מקומיות שונות שביקשו למנוע את הקמתם של מתקני גז חלופיים בסמיכות לאותן רשויות. העותרים מוסיפים וטוענים כי המלצת המועצה הארצית, שנתקבלה על רקע אותם לחצים פוליטיים, מובילה להפליה בין תושבי אשקלון ובין תושבי אותן רשויות. 7. מנגד טוענים המשיב 1 (שר האוצר) והמשיבה 3 (המועצה הארצית) (להלן ביחד: המדינה) כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי ומעשה עשוי. המדינה טוענת בהקשר זה כי יש לראות את המלצת המועצה הארצית נשוא העתירה כחוליה אחת בשרשרת של החלטות שנתקבלו בעניינו של מתחם קצא"א החל משנת 1997. העובדה שבמשך עשר שנים (עד שנת 2007) לא פנו העותרים לערכאות בניסיון לתקוף את ההחלטות שנתקבלו לגבי המתחם, מובילה לגישת המדינה אל המסקנה כי העתירה דנן לוקה בשיהוי המצדיק את דחייתה מטעם זה בלבד. אשר לבקשת העותרים כי שר האוצר יורה לקצא"א להעתיק את מתקן המילוי אל מחוץ למתחם, מוסיפה המדינה וטוענת כי עסקינן במעשה עשוי המצדיק את דחיית העתירה על הסף, וזאת מן הטעם שהעתירה הוגשה זמן רב לאחר השלמת הקמתו של המתקן (המתקן הוקם בשנת 2003 ובשנת 2006 ניתן לו היתר הפעלה על-ידי המשרד לתשתיות לאומיות). עוד טוענת המדינה בעניין זה כי העותרים לא הבהירו מה מקור סמכותו של שר האוצר להורות לקצא"א להעתיק את מתקן המילוי למיקום אחר. לגופו של עניין טוענת המדינה כי המלצת המועצה הארצית נשוא העתירה מצויה בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני המסור למועצה, אשר הופעל על-ידה במקרה דנן בסבירות באופן שאינו מקים עילה להתערב בהחלטתה. בנוסף מדגישה המדינה כי חוק הזיכיון העניק מעמד של דין לשטר הזיכיון הכולל הוראה הקובעת כי אישורו של שר האוצר לבנייה על-פי שטר הזיכיון כמוה כהרשאה ואישור בני תוקף לפי חוק התכנון והבניה. משכך סבורה המדינה כי לא חלה על הליכי התכנון דנן ההוראה בתמ"א 32 הקובעת את השימוש המותר באזורי הסיווג סביב מתקן הגז. חיזוק למסקנה זו מוצאת המדינה בעובדה שלתמ"א 32 צורפו תשריטים של שני אתרי גז מוצעים באזור הצפון ובאזור המרכז בלבד (בקרית אתא ובאזור ראשון-לציון) ולא באזור הדרום בו נמצא מתחם קצא"א. אשר לטענות העותרים בדבר הסיכונים הנשקפים למתחם קצא"א ולסביבתו בשל המצב הביטחוני בדרום הארץ, טוענת המדינה כי במהלך השנים נערכו סקרים מקיפים בהם נבחנו מכלול הסיכונים הסביבתיים ובהם ניתן משקל גם לקרבה הגיאוגרפית בין מתחם קצא"א למתחם מיכלי הדלק. כמו כן טוענת המדינה כי בדיוניה של המועצה הארצית נשקלו חלופות נוספות להקמת ולהרחבת המתחם, ולטענתה חלופות אלה ממשיכות להיבחן אף היום לצורך איתור שטחי אחסון נוספים ברחבי המדינה. אולם נוכח קרבתו של מתקן האחסון דנן לנמל אשקלון ובשל העובדה שהוא משמש בראש ובראשונה כמתקן לאחסון גז פחממני המיובא לישראל דרך נמל אשקלון, לא נמצאה עד כה חלופה כזו. לבסוף טוענת המדינה כי החלטת המועצה הארצית להמליץ על הרחבת מתקן האחסון התקבלה לאחר שהוצגו בפניה נתונים רבים המצביעים על מחסור חמור באתרי אחסון הגז בישראל בשל סגירתם של אתרים אחרים, ובהם האתר בפי-גלילות. 8. קצא"א סבורה אף היא כי יש לדחות את העתירה. היא מצטרפת לטענות המדינה ובנוסף היא מדגישה כי במהלך דיון שהתקיים בפני ועדת העורכים של תמ"א 32 בשנת 2003 בו נידונה בקשת קצא"א להרחיב את נפח מתקן האחסון לכדי 10,000 טון, הודיע נציג עיריית אשקלון כי העירייה אינה מתנגדת מטעמים בטחוניים להרחבת נפח האחסון במתקן. קצא"א מדגישה כי העותרים לא הזכירו עובדה זו בעתירה ולכן היא סבורה כי יש מקום לדחותה על הסף בשל חוסר נקיון כפיים. מכל מקום מדגישה קצא"א כי ועדות התכנון שדנו בבקשת ההרחבה בחנו כראוי את מכלול השיקולים הרלבאנטיים, ובין היתר את השיקולים הבטחוניים הצריכים לעניין. זאת, בהתבסס על חוות דעתם של הגורמים הבטחוניים המוסמכים וכן בהתבסס על סקרים מקיפים בהם נבחנו ההשלכות הבטחוניות והסביבתיות שתהיינה להרחבתו של מתקן אחסון הגז נשוא העתירה. קצא"א סבורה, אפוא, כי החלטתה של המועצה הארצית להמליץ על הרחבת נפח מתקן האחסון הינה החלטה סבירה שאין מקום להתערב בה. הדיון בעתירה ותיקונה 9. הדיון בעתירה דנן נקבע ליום 19.11.2009, אך ביום 18.11.2009 הגישה המדינה בקשה דחופה לדחיית מועד הדיון, בה טענה כי משרד התשתיות הלאומיות לא צורף כמשיב לעתירה אף שהוא הגוף האחראי על ביצוע הוראות חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 (להלן: חוק הגז). חוק זה, יש לציין, מסדיר את סוגיית בטיחות מתקני הגז בישראל, והוא מסמיך את המנהל לענייני בטיחות הגז במשרד התשתיות לאומיות (להלן: המנהל) להתיר את השימוש במתקני הגז וכן להנחות את מפעילי המתקנים בענייני בטיחות (ראו סעיפים 4 ו- 8 לחוק הגז). יוער, כי סמכותו של המנהל כמו גם מידת הרלבאנטיות של חוק הגז להרחבת מתקן האחסון דנן, נזכרו לראשונה במסגרת ההליך שבכאן רק בבקשת המדינה הנ"ל, בה נטען כי המנהל טרם גיבש עמדה בסוגיית הרחבת נפח האחסון של המתקן וכי בנסיבות אלה יש מקום לדחות את הדיון בעתירה על מנת לאפשר לו לקבל החלטה עדכנית. הדיון בעתירה שנקבע ליום 19.11.2009 התקיים במועדו, אך במהלכו נעתרנו לבקשת המדינה והורינו על דחיית המשך הדיון מן הטעמים שהעלתה ובהחלטתנו מיום 1.12.2009 אף התרנו לעותרים להגיש עתירה מתוקנת המתייחסת למשרד התשתיות הלאומיות. 10. העותרים אכן הגישו ביום 14.1.2010 עתירה מתוקנת אליה צירפו את המשרד לתשתיות לאומיות (כמשיב 4). העתירה המתוקנת הוגשה בטרם ניתנה החלטתו של המנהל אם לאשר את הרחבת מתקן האחסון, ונטען בה כי בחודש נובמבר 2009 הוגשה למשרד התשתיות הלאומיות טיוטא של סקר סיכונים לאזור התעשיה באשקלון (הכולל את מתחם קצא"א) (להלן: טיוטת סקר אזור התעשיה), במסגרתו נבחנו בין היתר הסיכונים הנשקפים לאזור התעשיה כתוצאה מפעילות חבלנית עוינת. העותרים טוענים כי מטיוטת הסקר ניתן ללמוד שקירבתו של מתחם קצא"א אל מתחם מיכלי הדלק טומנת בחובה סיכונים מוחשיים ביותר לתושבי אשקלון, ככל שיעלה בידם של גורמי הטרור לפגוע במתחם קצא"א. בנוסף מדגישים העותרים כי בטרם יחליט המנהל האם לאשר את הרחבת מתקן הגז, מוטל עליו להתחשב במגבלות שנקבעו בתמ"א 32 ביחס לשימושים המותרים סביב מתקן הגז. העותרים מוסיפים ומלינים על כך שלאחרונה הוחל במהלך להרחבת מתחם מיכלי הדלק, באופן המגביר את הסיכון הנשקף לתושבי אשקלון ולבסוף הם חוזרים וטוענים כי קיימות חלופות עדיפות על פני מתחם קצא"א להקמת מתקני אחסון גז חדשים ולעניין זה הם מפנים לסקר שהוזמן על-ידי משרד התשתיות לאיתור וליעוד שטחים למתקני גז באזור הדרום והמרכז, בו מאוזכרים אתרים פוטנציאליים שונים להקמתם של מתקני גז חדשים בישראל. 11. בתגובה מיום 5.7.2010 לעתירה המתוקנת הודיעה המדינה כי בחודש מאי 2010 הוגשו למשרד התשתיות הלאומיות ממצאיו הסופיים של סקר הסיכונים לאזור התעשיה באשקלון (להלן: סקר אזור התעשיה). המדינה הודיעה כי המנהל בחן את ממצאי הסקר ולאחר שערך סיור במתחם קצא"א וקיים ישיבה בה השתתפו עורכי הסקרים השונים (ובהם גם מהנדס א. ארנן שהכין לבקשת העותרים את חוות-הדעת משנת 2005), הגיע המנהל למסקנה כי אין מניעה מבחינה בטיחותית להגדלת נפח אחסון הגז במתחם קצא"א לקיבולת של 10,000 טון גז. לכן, כך עדכנה המדינה, החליט המנהל כי ככל שקצא"א תעמוד בדרישות השונות לקבלתם של ההיתרים הדרושים להרחבתו של מתקן אחסון הגז, בכוונתו לאשר את בקשתה להרחיב את מתקן אחסון הגז נשוא העתירה. המדינה הוסיפה וטענה כי הטענות התכנוניות הנוספות שהעלו העותרים בעתירה המתוקנת בדבר מיקומו של מתחם קצא"א דינן להידחות שכן אפילו החל משרד התשתיות הלאומיות בהליך לאיתור מקומות להקמת אתרים נוספים לאחסון גז בישראל, אין בכך כדי להוביל למסקנה כי יש לסגור את מתחם קצא"א ולהעתיקו למקום אחר, שכן מתחם זה הוא האתר היחיד בישראל המשמש לייבוא של גז פחממני מחו"ל ואחסונו וזאת בשל קרבתו הגיאוגרפית לנמל אשקלון. יצוין, כי תוכנם של סקר אזור התעשיה שצורף להודעת המדינה ושל טיוטת הסקר שצורפה לעתירה המתוקנת, נאסר לפרסום (ראו ההחלטות מיום 12.4.2010 ומיום 5.7.2010) וזאת בשל המידע הבטחוני שנכלל בהם. דיון 12. העתירה דנן תוקפת הליך תכנוני שיזמה קצא"א בשנת 2007 לצורך הרחבת נפח מתקן אחסון הגז הפחממני המופעל על-ידה באזור התעשיה באשקלון, לכדי נפח של 10,000 טון גז פחממני. בתגובתה לעתירה טענה המדינה כי השגות העותרים בנוגע לקרבתו של מתחם קצא"א אל מתחם מיכלי הדלק, וטענתם כי יש בקרבה הגיאוגרפית בין שני המתחמים כדי לסכן את תושבי אשקלון, הועלו בהליך שבכאן בשיהוי רב. זאת, משום שמאז שנת 1997 – עת אישר שר האוצר לראשונה את הקמתו של מתחם קצא"א - ועד למועד הגשת העתירה דנן (בשנת 2007), לא נעשה מצד העותרים כל ניסיון לתקוף את הקמת המתחם ואת הרחבתו, אף שבמהלך תקופה זו אישר שר האוצר שתי בקשות להרחבת נפח אחסון הגז במתחם. עוד טענה המדינה כי בקשת העותרים בעתירה דנן כי שר האוצר יורה לקצא"א להעתיק אל מחוץ למתחם את מתקן המילוי הסמוך למתחם מיכלי הדלק, תוקפת מעשה עשוי וכי אין חולק שהקמתו של מתקן זה הושלמה זמן רב לפני הגשת העתירה (בשנת 2003), מה גם שהחלטת המועצה הארצית נשוא העתירה עניינה בבקשה להרחיב את מתקן אחסון הגז ואין לה כל נגיעה לשאלה האם יש או אין מקום להעתיק את מתקן המילוי אל מחוץ למתחם. אכן, יש ממש בטענת המדינה כי העתירה שבפנינו הוגשה בשיהוי ואף תוקפת מעשה עשוי אך בנסיבות העניין סברנו כי יש מקום לברר את טענות העותרים לגופן בנוגע להליך התכנוני העומד ברקע העתירה, ובפרט את טענתם כי גורמי התכנון לא בחנו כראוי את ההשלכות שתהיינה להרחבתו של מתקן אחסון הגז על שלומם ועל בטחונם של תושבי אשקלון. זאת, בשל חשיבותם של האינטרסים הציבוריים הצריכים לעניין ובשל חומרת טענותיהם של העותרים בנוגע לסיכון הרב הנשקף, לגישתם, לתושבי אשקלון כפועל יוצא מאישור התכנית להרחבת מתקן אחסון הגז. 13. נקודת המוצא לבחינת החלטתה של המועצה הארצית הינה חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה המתווה את דרך הטיפול בהליכי תכנון הנוגעים לשטר הזיכיון. בחוות-הדעת נקבע, ובצדק, כי ההליך העומד במוקד העתירה אינו הליך תכנוני "רגיל", משום ששטר הזיכיון על פיו פועלת קצא"א קובע כי כל בנייה, הרחבה או שינוי של מתקני הגז אותם מפעילה קצא"א יהא כפוף לקבלת אישורו של שר האוצר, אותו יראו כהרשאה וכאישור בני-תוקף לפי חוק התכנון והבניה (סעיף 5(ג) לשטר הזיכיון). כמו כן צוין בחוות-הדעת הנ"ל כי כוונתו הברורה של המחוקק היתה לפטור את הליכי התכנון נשוא שטר הזיכיון מהוראותיו של חוק התכנון והבניה ויחד עם זאת אין שר האוצר פטור מהיוועצות עם גורמי התכנון הרלבאנטיים בדרך של עריכת בדיקות, סקרים והתייעצויות מקצועיות, בטרם ייתן את אישורו לפי שטר הזיכיון. גישה זו בה נקט המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בחוות-דעתו מתיישבת עם החובה לערוך איזון בין תכליתו של הפטור שניתן להליכי התכנון דנן מדיני התכנון "הרגילים", לבין הצורך בשמירה על אינטרסים ציבוריים של תכנון ובניה, איכות הסביבה וזכויות הפרט גם בהליכים אשר פטורים מהוראותיו של חוק התכנון והבניה ושל תכניות המתאר שנקבעו מכוחו (ראו והשוו: עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של אגוד המושבים של הפועל המזרחי נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון, פיסקה ה(6) (טרם פורסם, 4.2.2007); עע"ם 3151/06 חברה פלונית נ' הוועדה למתקנים בטחוניים – מחוז חיפה, פיסקה י"ג (טרם פורסם, 12.6.2007); עע"ם 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פיסקה 23 (טרם פורסם, 28.1.2010)). חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עליה אין העותרים משיגים בהליך שבכאן, תשמש, אפוא, בסיס לבחינת המהלכים שננקטו במקרה דנן ובהם החלטת המועצה הארצית שהמליצה לשר האוצר לאשר את הרחבת נפח מתקן האחסון. החלטה זו בהיותה חלק מן ההליך התכנוני המיוחד נשוא העתירה אכן עומדת לביקורת שיפוטית אך זאת בהתאם לכללים הנוהגים עמנו בהקשר זה ולפיהם אין בית המשפט נוהג להתערב בהחלטות של מוסדות התכנון אלא אם הוכחה אחת מן העילות המובהקות המצדיקות התערבות כזו ובהן: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פיסקה 9 (לא פורסם, 24.11.2005)). על רקע אמות מידה אלה נפנה לבחון את טענת העותרים כי המלצתה של המועצה הארצית לאשר את הרחבתו של מתקן האחסון עשויה להוביל לפגיעה בבטחונם ובשלומם של תושבי אשקלון. 14. עיון בהחלטת המועצה הארצית מלמד כי המועצה נתנה את דעתה לאפשרות כי התלקחות במתחם קצא"א תוביל לפגיעה בנפש בשכונות המגורים שבדרום אשקלון. המועצה ציינה בהקשר זה כי הסקר הבסיסי שנערך למתחם, כפי שעודכן בשנת 2003, מצביע על כך שהמתחם "ממוגן בצורה מספקת לכל איום ובכלל זה גם בפני מלחמה כוללת" (ואכן, עיון בסקר המשלים הראשון משנת 2003 מלמד כי המרחק בין מתחם קצא"א לבין מתחם מיכלי הדלק הובא בחשבון על-ידי עורכי הסקר וראו לעניין זה סעיף 5.5.4 לסקר המשלים הראשון בו צוין כי קרינה בעוצמה שעשויה לגרום לנזק למיכלי הדלק כתוצאה מהתלקחות במתחם קצא"א, "מתקבלת במרחק של מטרים ספורים ממוקד האירוע ואינה מסכנת את המתקנים השכנים" [ההדגשה הוספה]). כמו כן הדגישה המועצה כי אזורי המגורים של אשקלון נמצאים במרחק של כ- 2 ק"מ ממתחם קצא"א, "בעוד שטווחי הבטיחות הנובעים מהאתר הינם עד ל- 400 מ' בלבד". בנוסף הפנתה המועצה לאישורים שניתנו להרחבת מתקן האחסון על-ידי משטרת ישראל ונציבות הכבאות וכן הפנתה לאישור שניתן על-ידי פיקוד העורף להרחבת המתקן ולקביעתו של פיקוד העורף כי אמצעי המיגון שננקטו במתחם קצא"א (כיסוי מיכלי הגז בשכבת אדמה) עומדים בקריטריונים שנקבעו לעניין זה. מול נתונים אלה הציגו העותרים חוות-דעת שנערכה לבקשתם בשנת 2005 על-ידי המהנדס א. ארנן בה נאמר כי "קרינה כתוצאה משריפת גפ"מ משפיעה על הרדיוס הקרוב של עד 200 מטרים" (ראו סעיף ג(2) לחוות-הדעת). אך עיון בחוות-דעת זו מלמד כי היא אינה מפרטת מהן ההשלכות של התלקחות במתחם קצא"א (כתוצאה מאירוע חבלני) על מתחם מיכלי הדלק הסמוך וממילא אין בחוות דעת זו כשלעצמה כדי לבסס את טענת העותרים כי ככל שיתרחש אירוע חבלני במתחם קצא"א ייגרם בהכרח נזק למתחם מיכלי הדלק. בהקשר זה יודגש עוד כי טענת העותרים לפיה המרחק (כ- 140 מטרים) בין מתחם קצא"א לבין מתחם מיכלי הדלק אינו עולה בקנה אחד עם טווחי הבטיחות שנקבעו בתמ"א 32, אינה מצדיקה אף היא התערבות בהמלצת המועצה הארצית. ראשית משום שתמ"א 32 אינה חלה כמפורט לעיל על הליכי התכנון של המתחם אשר זכו לפטור מהליכי התכנון והבניה (ולפיכך העניין שונה מזה שנדון בעע"ם 8489/07 ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (טרם פורסם, 23.11.2009); שנית משום שתמ"א 32 מתייחסת לאחסון גז פחממני לאתרים המוצעים בצפון הארץ ובמרכזה בלבד; ושלישית משום שמכל מקום בבחינה פרטיקולארית של סקר סיכונים עדכני, כמפורט גם להלן, נמצא כי ההחלטה עומדת באמות מידה מקצועיות מקובלות. הנה כי כן, המועצה הארצית בחנה את מכלול השיקולים הצריכים לעניין והסתמכה בהחלטתה על תסקירי השפעה על הסביבה ועל חוות-דעתם של הגורמים הבטחוניים הרלבאנטיים. לא שוכנענו כי המלצתה של המועצה הארצית חרגה באופן קיצוני ממתחם הסבירות ובנסיבות אלה לא מצאנו מקום להתערב בהחלטתה. 15. מסקנה זו מקבלת משנה תוקף נוכח החלטתו של המנהל לענייני בטיחות הגז במשרד התשתיות הלאומיות, האמון מכוח חוק הגז על בטיחותם של מתקני הגז בישראל, לאשר לקצא"א להרחיב את נפח מתקן אחסון הגז נשוא העתירה. כפי שפורט לעיל, במהלך הדיון בעתירה התברר כי לצורך הרחבת המתקן נדרשת קצא"א לקבל את אישורו של המנהל, אשר הסתמך לעניין זה על סקר סיכונים מקיף שנערך לאזור התעשיה באשקלון בחודש מאי 2010. במסגרת הסקר, אשר תוכנו נאסר לפרסום בהחלטתנו מיום 5.7.2010, נבחנו הסיכונים הנשקפים לתושבי אשקלון מן המתקנים הממוקמים באזור התעשיה ובהם מתחם קצא"א, ונקבע בין היתר, לאחר בחינת האפשרות שייעשה ניסיון לפעילות חבלנית עויינת בשטחו של אזור התעשייה, כי "לא נמצאו השפעות פוטנציאליות של אפקט 'דומינו' על חומרים מסוכנים מחוץ ל[מתחם] קצא"א" (ראו עמ' 196 לסקר). המנהל לא הסתפק בממצאי הסקר לפני שגיבש את עמדתו בסוגיה וביקר במתחם קצא"א ואף קיים פגישה בה השתתפו עורכי הסקרים השונים של המתחם (ובהם המהנדס א. ארנן מטעם העותרים). החלטת המנהל לאשר לקצא"א להרחיב את מתקן אחסון הגז (בכפוף לקבלת ההיתרים הנדרשים) נתקבלה, אפוא, לאחר בדיקה יסודית, מקיפה ועדכנית והיא אינה מצדיקה התערבות. לא למותר לציין בהקשר זה כי הסמכות העניינית לדון בעתירה ככל שהיא מופנית נגד החלטתו של המנהל, מוקנית גם לבית המשפט לענינים מינהליים (ראו פרט 21(24) לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000), אך הואיל ומדובר בהחלטה השלובה עניינית בסעד נוסף שנתבקש בעתירה זו לכתחילה המתייחס להחלטת המועצה הארצית, סברנו כי מן הראוי שנדון בעתירה במכלול, למרות קיומו של סעד חלופי בכל הנוגע להחלטת המנהל. 16. טענה נוספת שהעלו העותרים בעתירתם היא הטענה כי המלצת המועצה הארצית נגועה בשיקולים זרים. ביתר פירוט טענו העותרים כי על המועצה הופעלו לחצים פוליטיים פסולים מצד ראשי רשויות מקומיות שונות שביקשו לאשר את הרחבת מתקן האחסון על מנת למנוע הקמת מתקני גז בסמיכות לישובים שבראשותם. טענה זו מוטב היה לה אילו לא נטענה. על מנת לבסס טענה בדבר קיומם של שיקולים זרים, בפרט מקום בו מדובר בהחלטה שנתקבלה על-ידי גוף סטטוטורי קולקטיבי המורכב מנציגי ציבור בעלי מגוון דעות, נדרשת תשתית עובדתית ממשית להוכחת השיקול הסוביקטיבי הפסול. בנטל זה לא עמדו העותרים, אשר העלו את טענותיהם בעלמא ובלא להצביע על נסיבות שיש בהן כדי להטיל ספק בטוהר שיקוליה של המועצה הארצית (ראו והשוו: בג"ץ 6840/01 פלצמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד ס(3) 121, 138-137 (2005); בג"ץ 4500/07 יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה, פיסקה 12 (טרם פורסם, 21.11.2007); בג"ץ 8756/07 עמותת "מבוי סתום" נ' הוועדה למינוי דיינים, פסק-דינו של השופט ע' פוגלמן (טרם פורסם, 3.6.2008)). 17. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את העתירה, ולחייב את העותרים, ביחד ולחוד, לשלם למשיבים 1, 3 ו- 4 (יחד) שכר טרחת עורך-דין בסך כולל של 12,000 ש"ח ולמשיבה 2 – 6,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, כ"ג אלול תש"ע (2.9.2010). הותר לפרסום היום, ה' תשרי תשע"א (13.9.2010). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07096880_V34.doc רג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il