מגן דוד אדום בישראל נ. הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האו

פסק-דין בתיק ע"א 9657/03 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 9657/03 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן המערער: מגן דוד אדום בישראל נ ג ד המשיבים: 1. הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר 2. מר יוחנן גור (משיב פורמאלי) ערעור על פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי בירושלים מיום 24/08/2003 בתיק ה"פ 768/01, שניתן על-ידי כבוד השופט צ' זילברטל תאריך הישיבה: י"ח באדר תשס"ד )11.03.04( בשם המערער: עו"ד עמי אסנת, עו"ד קונסטנטין קליימן בשם המשיבים: עו"ד אופירה דגן פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. האם מוסמך הועד הפועל של מגן דוד אדום בישראל להעניק ליושב-ראש הועד הפועל, שכר עבור פעילותו כיושב-ראש? זוהי השאלה העומדת במרכזו של ערעור זה. העובדות הצריכות לעניין, כפי שנקבעו בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי 2. מגן דוד אדום בישראל הוא תאגיד סטטוטורי, שהוקם בחוק מגן דוד אדום, תש"י-1950 (להלן: חוק מגן דוד אדום). יושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום הינו מר יוחנן גור, המשיב הפורמאלי (להלן: גור). הועד הפועל של מגן דוד אדום החליט להעניק ליושב-ראש הפעיל של הועד הפועל, מר גור, שכר עבור פעילותו כיושב-ראש. 3. לממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר (להלן: הממונה) הואצלו סמכויותיו של שר האוצר, הקבועות בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב). לטענת הממונה, ההחלטה בעניין שכרו של מר גור לא התקבלה כדין, ומשכך הורה למגן דוד אדום לחדול מלשלם למר גור את שכרו ואף לתבוע ממנו את השכר ששולם לו עד כה. 4. מגן דוד אדום הגיש לבית-המשפט המחוזי בירושלים תובענה כנגד הממונה למתן סעד הצהרתי, אשר לפיו החלטת הממונה מיום 9.9.01 בטלה, שכן אין לממונה כל סמכות לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב בעניין תשלום גמול ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום. לחילופין נטען על-ידי מגן דוד אדום, כי דין החלטת הממונה להתבטל הואיל והיא נתקבלה על יסוד שיקולים זרים וכי הממונה היה מושתק מלקבלה. עוד ביקש מגן דוד אדום, כי יוצהר, שהחלטת הועד הפועל בדבר מתן גמול למר גור מוצדקת, ולא היה מקום שהממונה יתערב בה לגופה. לחילופי חילופין ביקש מגן דוד אדום, כי יוצהר, שהממונה חייב ליתן למגן דוד אדום אישור למתן גמול ליושב-ראש הועד הפועל. הממונה טען, כי הסמכות לדון במחלוקת שבין הצדדים מסורה לבית-משפט זה בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק, אולם טענתו זו נדחתה בהחלטה מיום 29.10.02. החלטת הממונה מיום 9.9.01 ניתנה בהמשך למסכת התכתבויות בין הצדדים. במכתבו מיום 9.9.01 מציין הממונה, כי עמדתו היא, שהוא מוסמך מכוח הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב לטפל בנושא הגמול שנקבע למר גור, שכן הגמול האמור מנוגד לחוק וכי יש לתבוע את הסכומים ששולמו עד כה. עוד מציין הממונה במכתבו, כי בלא הסמכה בחוק מגן דוד אדום, לא רשאי היה הועד הפועל להחליט על מתן תגמול חודשי ליושב-ראש הועד הפועל, ואם מגן דוד אדום מעוניין להסדיר תשלום זה, הדבר יכול להיעשות רק בדרך של תיקון חוק מגן דוד אדום. 5. ביום 30.5.95 שלח מר יוסי קוצ'יק, שכיהן אז כממונה על השכר, מכתב למר גור. במכתב זה מתריע מר קוצ'יק על כוונת הועד הפועל של מגן דוד אדום להחליט על תשלום גמול ליושב-ראש הועד הפועל בשיעור 50% משכר המנהל הכללי. במכתב הנ"ל נאמר, כי "מובהר בזאת כי הנהגה לראשונה של תשלום שכר ליו"ר פעיל במד"א טעונה אישור הממונה על השכר והסכמי העבודה, עפ"י סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (עפ"י אצילת סמכות משר האוצר)". בתשובתו מיום 30.5.95, כתב מר גור לממונה, כי נושא הגמול ליושב-ראש הועד הפועל לא אמור לעלות לדיון בוועד וכי: "איננו פועלים כמו גנבים בלילה ואם וכאשר יהיה הנושא אקטואלי, הוא יועלה לקבלת כל האישורים המתחייבים". ביום 12.7.95 פנה סגן הממונה על השכר, מר יוסי כהן, למר גור והדגיש, כי לא רק שכרו של יושב-ראש הועד הפועל טעון אישור הממונה על-פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אלא גם התנאים הנלווים להעסקתו, ובהם העמדת רכב צמוד לרשותו. 6. ביום 17.7.95 המליץ שר הבריאות דאז, ד"ר אפרים סנה, על מתן שכר למר גור, בשיעור 50% משכר המנהל הכללי, לתקופה של שישה חודשים. ביום 17.9.95 החליט הועד הפועל של מגן דוד אדום לאמץ את המלצתו של שר הבריאות ולקבוע שכר ליושב-ראש הועד הפועל מיום 1.7.95 ועד ליום 31.12.95. החלטה זו התקבלה על יסוד חוות-דעת משפטית מטעם היועץ המשפטי של מגן דוד אדום, לפיה לא נדרש אישור הממונה למתן גמול ליושב-ראש הועד הפועל. עוד בטרם קבלת ההחלטה הנ"ל, נראה כי ביום 28.8.95 הייתה פנייה של היועץ המשפטי של מגן דוד אדום לממונה. נוסח הפניה הנ"ל לא הונח בפני בית-המשפט המחוזי, אולם סגנו של הממונה, מר יוסי כהן, שלח ביום 17.9.95 מכתב תשובה לפנייה האמורה. במכתבו זה נאמר, כי העמדה, לפיה החלטת הועד הפועל של מגן דוד אדום בעניין תנאי שכרו של יושב-ראש הועד, אינה טעונה אישורו של הממונה לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, מקובלת על הממונה מאחר ו"ממלא תפקיד יו"ר הועה"פ איננו בגדר עובד". ואולם, מוסיף מר יוסי כהן במכתבו ומציין, כי ההחלטה האמורה התקבלה בחוסר סמכות, שכן לוועד הפועל של מגן דוד אדום אין כלל סמכות לקבוע שכר, שכן הדבר לא נזכר בתקנון, מה גם ש"בכלל לא ראוי שגוף ניהולי יקבע את שכרו של אחד מחבריו". המכתב מסתיים בהבהרה, לפיה משרד האוצר מתנגד להצעה לקבוע שכר ליושב-ראש הועד הפועל. 7. באותה עת, לא ננקטו צעדים נוספים על-ידי הממונה בעקבות החלטת הועד הפועל על תשלום שכר למר גור לתקופה של שישה חודשים. מר גור זכה לשכר עד לסוף שנת 1995, ואז המשיך בתפקידו מבלי לקבל שכר. רק ביום 18.7.99 שב הועד הפועל של מגן דוד אדום וקיבל החלטה על מתן שכר ליושב-ראש הועד הפועל. ואולם, בטרם קבלת ההחלטה האמורה, שהתקבלה על יסוד המלצת ועדת ארגון ומינהל במגן דוד אדום, פנה הממונה למגן דוד אדום לפחות פעמיים בנושא הנדון. 8. ביום 20.11.96 שלח הממונה מכתב לכל יושבי ראש ומנהלי התאגידים הסטטוטוריים. כותרת המכתב היא "חוזר ליישום המלצות הועדה לסיווג תאגידים סטטוטוריים". המכתב נשלח בעקבות המלצות ביניים שהגישה הועדה האמורה, המלצות שאושרו על-ידי שר האוצר. בין יתר המלצות הועדה, שהוגשו בחודש ספטמבר 1996, נאמרו הדברים הבאים: "המלצת הועדה היא לאפשר, במגבלות מסוימות, תשלום גמול לחברים בגוף האקזקוטיבי, וזאת בהתחשב בנורמות הקיימות (ובכללן השיטה שנקבעה לתגמול דירקטורים בחברות ממשלתיות) ובכך שבחלק מהחוקים הקיימים המתייחסים לתאגידים סטטוטוריים ישנה כבר הוראה מפורשת המסמיכה לתת תשלום עבור השתתפות בישיבות. ליישום ההמלצה יש צורך בתיקוני חקיקה שיאפשרו לתגמל את חברי הגוף האקזקוטיבי, בכל התאגידים, על פי כללים ותנאים אחידים" (עמ' 9 לדו"ח הביניים). 9. אשר להעסקת יושב-ראש בשכר – הועדה האמורה המליצה לאשר גמול ליושבי-הראש של הגופים האקזקוטיביים של התאגידים הסטטוטוריים המסווגים בשתי הדרגות העליונות, במקום גמול לפי מספר ישיבות. מגן דוד אדום מסווגת בדרגה 7 (דרגה אחת לפני העליונה). ואולם, הוסיפה הועדה וקבעה, כי בהעדר הסמכה מתאימה בחוק, לא רשאי תאגיד סטטוטורי להעסיק יושב-ראש ועד מנהל בשכר, במשרה מלאה או חלקית. יצוין, כי בחוק מגן דוד אדום, אין כל התייחסות לאפשרות של מתן שכר לחברי הועד הפועל או ליושב-ראש הועד. במכתב הממונה מיום 20.11.96, מפרט הוא את המלצות הועדה ומציין, כי "בהעדר הסמכה מתאימה בחוק, תאגידים אינם רשאים להעסיק יו"ר מועצה (או ועד מנהל) בשכר, במשרה מלאה או חלקית" וכי תאגידים המוסמכים בחוק להעסיק יושב-ראש פעיל בשכר ייפנו לוועדה הציבורית בבקשה ספציפית. 10. ביום 16.6.98 נשלח למר גור ולמנהל הכללי של מגן דוד אדום מכתב בחתימת הממונה ובו נאמר, כי הממונה מתנגד להנהגת תשלום שכר ליושב-ראש הועד הפועל ובכל מקרה, כל שינוי בשכר טעון אישור מכוח הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. לאחר קבלת ההחלטה האמורה, התנהלה חליפת מכתבים בין הצדדים, שסיומה במכתב ובו הוראה לחדול מלשלם למר גור שכר ואף לתבוע את הסכומים ששולמו לו בעבר. פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי 11. בית-המשפט המחוזי קבע, כי אין לפרש את המונח "הטבות כספיות אחרות הקשורות בעבודה" באופן מצמצם ולייחדו אך ליחסי עובד-מעביד במובנם הצר. הפירוש המצמצם אינו עולה בקנה אחד עם מטרותיו של חוק יסודות התקציב. כמו-כן, נקבע, כי הפירוש המצמצם גם אינו מתחייב מהמשמעות הלשונית של הטקסט. 12. חיזוק לפירוש הרחב, הכולל בחובו בגדר "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה" גם הטבות כספיות לנושאי משרה, נמצא הן בסעיפים אחרים של חוק יסודות התקציב והן בדברי חקיקה אחרים הנוגעים לשכרם של נושאי משרה. דברי חקיקה אחרים המסדירים את פעולתם של תאגידים סטטוטוריים כוללים הסדרים ספציפיים בנושא קביעת גמול כספי לנושאי משרה. כאשר נקבעה באותם דברי חקיקה זכאותו של נושא משרה לגמול, הדבר נעשה תוך קביעת מנגנון בקרה של השר הממונה על התאגיד ו/או שר האוצר. מכאן,שבסוגיית מתן גמול לנושאי משרה בתאגידים ציבוריים, מגמת המחוקק היא להגביל את סמכות התאגיד לקבוע גמול כאמור ולהכפיפה לאישור ממשלתי. 13. קיימים דברי חקיקה אחרים, שכוננו תאגידים סטטוטוריים, בהם לא נקבעה כל הוראה בנדון, אך ניתן להיווכח, שכאשר התייחס המחוקק לסוגיה הנדונה, לא ראה לנכון להותיר בידי התאגיד לבדו את הסמכות לקצוב גמול לנושא המשרה. נתון זה מחזק את המסקנה, לפיה מן הנכון לפרש את סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב באופן שיקנה לשר האוצר או לממונה על השכר את הסמכות לפקח על הוצאה כספית, המהווה תשלום גמול לבעל תפקיד בתאגיד. 14. אשר להשקפת הממונה, כפי שבאה לידי ביטוי במכתבו של המשנה לממונה, מר יוסי כהן, מיום 17.9.95, נאמר, כי החלטת הועד הפועל של מגן דוד אדום בעניין תנאי שכרו של יושב-ראש הועד הפועל אינה טעונה אישורו של שר האוצר או הממונה על השכר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, והיא מקובלת על היועץ המשפטי ליחידת הסכמי השכר. הסתבר, כי השקפת הממונה השתנתה באשר לפירושו הנכון של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אולם אין מניעה לכך, זאת במיוחד לאור העובדה, שהממונה הבהיר כל העת, כי הוא מתנגד למתן שכר ליושב-ראש הועד הפועל. כידוע, הרשות רשאית לשנות את הפרשנות, אם יש טעם טוב לכך, ולאמץ פרשנות חדשה, ולכן בית-המשפט המחוזי דחה את טענת המניעות או ההשתק שהעלה מגן דוד אדום. 15. בית-המשפט המחוזי דחה את טענת מגן דוד אדום, לפיה סמכות לקבוע גמול לחברי הועד הפועל וליושב בראשם הינה בגדר סמכות עזר הנתונה לוועד הפועל של מגן דוד אדום. 16. בית-המשפט המחוזי קבע, כי אין לכלול את סוגיית קביעת השכר ליושב-ראש הועד הפועל בגדר הסמכויות הנתונות בתקנון לוועד הפועל של מגן דוד אדום. כמו-כן, קבע בית-המשפט המחוזי, כי עמדת הממונה - לפיה ההחלטה על קביעת שכר למר גור אינה בסמכות הועד הפועל ולכן אין מקום לאשרה - מעוגנת בדין. 17. בית-המשפט המחוזי קבע, כי החלטת הממונה נתקבלה כדין, בסמכות ומטעמים עניינים. מגן דוד אדום, כמו גם מר גור, ידעו לאורך כל הדרך, על עמדתו השלילית של הממונה בעניין תשלום ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום וההחלטה בנדון התקבלה על-ידם תוך נטילת סיכון מחושב. לפיכך, התובענה נדחתה. טענות הצדדים 18. לטענת מגן דוד אדום, הביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה" כאמור בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, מתייחס אך ורק להטבות כספיות שניתנות בגדר יחסי עובד-מעביד. טוען מגן דוד אדום, כי אילו רצה המחוקק להחיל את סעיף 29(א) גם על בעלי תפקידים ונושאי משרה בגוף מתוקצב או נתמך, לא היה צורך כלל להזכיר את המונח "עבודה" בסעיף. בעניין בו סבר המחוקק, כי יש להחיל את הסעיף על מי שהוא "בעל תפקיד" ולא רק על עובד, הדבר נעשה במפורש. לטענת מגן דוד אדום, הועד הפועל של מגן דוד אדום הוא הדירקטוריון. סמכויותיו הן לנהל בפועל את ענייני מגן דוד אדום, אשר קובע במפורש, בסעיף 21 לתקון, כי הועד הפועל מנהל את ענייני האגודה. לכן, טעה בית-המשפט המחוזי משסבר, כי ניתן ללמוד על המדיניות הכללית למתן תגמול לבעל תפקיד בתאגיד סטטוטורי על-פי הוראות החוקים המובאים בפסקי-הדין הואיל ובכל ההוראות שבחוקים ההם מדובר במתן תגמולים לחברי מועצת אותם גופים ולא ליושב-ראש פעיל של הועד המנהל של אותן גופים. כמו-כן טוען מגן דוד אדום, כי הממונה כלל לא בחן את סבירות שיעור הגמול שנקבע, המהווה 50% משכר המנהל הכללי, בהתחשב בתרומתו של מר גור למגן דוד אדום ובהיקף עבודתו לטובת האגודה. הטענה היא, שהחלטת הממונה נגועה בשרירות, חוסר סבירות ושיקולים זרים. בעניין זה עוד טען מגן דוד אדום, כי הממונה אינו מוסמך להכריז על בטלות החלטה מנהלית כלשהי אשר לדעתו ניתנה ללא סמכות, מבלי הסכמה מפורשת בחוק. עוד הוסיף וטען מגן דוד אדום, כי במגזר הציבורי לא קיים תפקיד דומה באופיו לתפקיד יושב-ראש הועד הפועל. לא קבוע כל מנגנון הצמדה של שכר בשירות הציבורי או בתאגיד סטטוטורי כלשהו, לרבות מגן דוד אדום, לשכר יושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום. מדובר בתפקיד ייחודי בארגון ייחודי, כאשר ההשלכות של מתן תגמול למילוי התפקיד הינן על הארגון בלבד, ואין לו השלכות כלשהן על השירות הציבורי. 19. מנגד, מבהיר הממונה, כי מעולם לא נטען, כי יושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום הוא "עובד" של מגן דוד אדום וההתייחסות למר גור, כיושב-ראש הועד הפועל הייתה מאז ומעולם כאל נושא משרה בחברה. כמו-כן, לשיטתו של הממונה, הביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה" כאמור בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, חובק גם תשלומים אותם מקבל נושא משרה נבחר, אף אם אין בינו לבין התאגיד הסטטוטורי יחסי מעביד-עובד. עוד טוען הממונה, כי הועד הפועל של מגן דוד אדום לא היה מוסמך להחליט על מתן גמול ליושב-הראש, ודי בכך כדי לשלול את האפשרות שהממונה יאשר החלטה זו, שאינה חוקית. במכתב שנשלח למגן דוד אדום משנת 1995 אמנם נאמר, כי לפי עמדת הממונה, אין בידו סמכות לפקח על השכר המשולם ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום, אך בצד זאת נאמר במפורש, כי לטעמו של הממונה, אין לוועד הפועל כל סמכות לקבוע שכר ליושב-ראש הועד הפועל. משמע, עצם קביעת שכר ליושב-ראש הועד הפועל הינה אסורה, אך הפיקוח והביקורת על כך מצויים בידי רשות אחרת. כמו-כן, טוען הממונה, כי בנסיבות המקרה דנן, לא היה כל בסיס לכך, שבשנת 1999, הסתמך מגן דוד אדום על מכתב משנת 1995, שעה שבפניו הנחיות מפורשות של הממונה על השכר משנת 1996, 1998 ו- 1999, אשר מבהירות במפורש, כי הממונה לא יאשר תשלום שכר ליושב-ראש הועד הפועל. בנסיבות אלה, לא ברור כיצד ניתן לטעון להסתמכות על מכתב משנת 1995. עוד מוסיף וטוען הממונה, כי החלטתו, המורה על השבת התשלומים ששולמו למר גור בעבר, ניתנה כדין. שכן, סעיף 29ב(2)(ב) לחוק יסודות התקציב מסמיך את הממונה להורות לגוף מתוקצב לתבוע השבה של הטבה שניתנה על-פי הסכם הנוגד את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וזאת בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי וכן מטעמים שבצדק. במקרה דנן, לשיטת הממונה, הובאו בחשבון נסיבותיו האישיות של מר גור ומידת הסתמכותו על השכר ששולם לו, אך מאידך ניתן משקל לעובדה, כי בטרם הוחל להשתלם השכר, הודיע הממונה לכל הנוגעים בדבר, כי התשלום הינו מנוגד לחוק. דיון כאמור, השאלה העיקרית העולה בערעור זה, הדורשת את הכרעתנו הינה האם מוסמך הועד הפועל של מגן דוד אדום בישראל להעניק ליושב-ראש הועד הפועל שכר עבור פעילותו כיושב-ראש? טוען מגן דוד אדום, בין היתר, כי הממונה כלל אינו מוסמך להתערב בסוגיית קביעת הגמול ליושב-ראש הועד הפועל, שכן הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינה משתרעת על תשלומים לנושאי משרה נבחרים שאינם בגדר "עובדים". בין הצדדים אין מחלוקת, כי מגן דוד אדום הוא "גוף מתוקצב", כמשמעותו בחוק יסודות התקציב. כמו-כן, הצדדים אינם חלוקים, כי יושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום אינו "עובד" ואין בינו לבין מגן דוד אדום יחסי עובד ומעביד, אלא הוא נושא משרה נבחר. המחלוקת, בעיקרה, נוגעת לפירוש הנכון שיש ליתן לביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה", כאמור בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. לטענת הממונה, הביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה" כולל בחובו גם תשלומים אותם מקבל נושא משרה נבחר, אף אם אין בינו לבין התאגיד הסטטוטורי יחסי עובד-מעביד. מגן דוד אדום, לעומת זאת, טוען, כי ביטוי זה מתייחס אך ורק להטבות כספיות שניתנות בגדר יחסי עובד-מעביד. אדון בשאלה פרשנית זו להלן. האם קביעת גמול ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום מהווה "הטבה כספית הקשורה לעבודה" כאמור בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985? על-פי חוק מגן דוד אדום, בראש האגודה ניצב נשיא המתמנה על-ידי נשיא המדינה. יתר מוסדות מגן דוד אדום הם הועידה הארצית, המועצה הארצית והועד הפועל. יושב-ראש הועד הפועל נבחר על-ידי המועצה בהתאם להוראת סעיף 29 לתקנון מגן דוד אדום, תשנ"ב-1992 (להלן: התקנון). הועד הפועל הוא הגוף הממנה את המנהל הכללי של מגן דוד אדום בהתאם להוראת סעיף 28 לתקנון. כידוע, חוק יש לפרש על-פי תכליתו. נקודת המוצא היא הלשון שנקט המחוקק. חייבת להיות נקודת אחיזה ארכימדית לפירוש הנכון בלשון החוק (ראו ב"ש 67/84 חדד נ' פז ואח', פ"ד לט (1) 667), אלא אם כן כל משמעות המעוגנת בלשון מביאה לאבסורד. בהעדר "אבסורד", חייבת המשמעות ה"נכונה" להיות אחת מהאפשרויות המעוגנות בלשונה של ההוראה. הלשון היא, איפוא, נקודת המוצא, אך היא אינה נקודת הסיום, לעולם יש לפתוח בלשון החוק, אך לעולם אין לסיים בה (ראו א' ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה, ירושלים, תשנ"ג, עמ' 85; ע"א 674/85 "אליהו" חברה לביטוח בע"מ נ' ליאון ז'ק, פ"ד מג (1) 356, 364; בג"ץ 47/83 תור אויר (ישראל) בע"מ נ' יו"ר המועצה לפיקוח על הגבלים עסקיים ואח', פ"ד לט (1) 169; ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) 70, 74). על הפרשן לחשוף, מבין קשת האפשרויות הלשוניות, אותה משמעות אשר תגשים את מטרת החוק (ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פ"ד לו (3) 701, 715). על תכלית החוק ניתן ללמוד, כמובן, מלשון החוק עצמו. זה מקור ראשון אך לא יחיד. על תכלית החקיקה יש ללמוד ממקומה של ההוראה בחוק. ממבנהו הכללי של החוק וממקומו במערך החקיקה הכללי, אך מעבר לכך, ניתן ללמוד על מטרת החקיקה ממקורות שמחוץ לחקיקה עצמה (ראו ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) 70, 74). ומן הכלל אל הפרט סעיף 29 (א) ו- (ב) לחוק יסודות התקציב קובע: "(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך, לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או מגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. ואולם רשאי שר האוצר, באישור הועדה, לפטור מהוראות סעיף זה, חברה מעורבת כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, אם ראה שטעמים של מכירת מניותיה, לרבות הנפקתן לציבור או למשקיעים, מחייבים זאת, ונחה דעתו שלא תהיה למתן הפטור ולשינויים שיונהגו בעקבותיו, השפעה בלתי רצויה על מדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי; הפטור יכנס לתוקפו עם ביצוע המכירה או במועד מאוחר יותר שיקבע השר. (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)". [ההדגשות שלי – ס.ג'.] סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב אוסר על גוף מתוקצב להסכים לשינויים בשכר ובתנאי שירות, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר (ראו בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט (4) 749, 773-774). התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא "להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה" (ראו דברי כב' הנשיא מ' שמגר ברע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד מז (1) 397, 408). במהותה הוראה זו היא קוגנטית, הנועדה להתערב במערך החוזי, כדי להבטיח יעודים לאומיים בתחום יציבות המשק (ראו בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט (4) 749, 787; ראו גם בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים ואח', פ"ד מ (4) 834, 837). נראה, כי ההתניה של תוקפו של ההסדר באישורו של שר האוצר באה כדי לתרום ליציבות במשק, מאחר שידוע ומובן, כי כל הסדר מיוחד עם מגזר של עובדים גורם לכך שמגזרים אחרים, הרואים עצמם צמודים או המבקשים להיות צמודים להסדר המיוחד, רואים בכך עילה לפתיחה מחודשת של המשא ומתן, וסכסוכי העבודה מתחדשים כאילו לא נערך הסכם העבודה הכללי במשק כביטויו בהסכם העבודה הקיבוצי בשירות הציבורי (ראו והשוו בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מ (4) 834, 837). כמו-כן, בדב"ע 4-4/98 הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים – הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מרכז השלטון המקומי ואח', פד"ע לב, 201, 219 נדונה הפרשנות שיש לייחס לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, שם נקבע, כי יש ליתן להגבלה המצויה בסעיף 29 "פירוש דווקני". אין ליתן לה פירוש, אשר ירוקן אותה מתוכן ויפגע במטרות המחוקק ותכלית החקיקה. וכך נקבע בפסק-הדין: "אין בית-הדין יכול שלא להביא בחשבון את מדיניותו של המחוקק בקביעת הוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב ובהרחבת סמכותו של הממונה על השכר אשר נעשתה בסעיפים 2(6) ו- 2(9) לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998. הסמכתו של הממונה על השכר לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, 'משמעה גם הסמכה לקבוע נוהל עבודה, כאמור בסעיף 17(א) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981..." על רקע דברים אלה, ועל-פי מטרתו ותכליתו של חוק יסודות התקציב, סבור אני, כי - מאחר וחוק יסודות התקציב אינו עוסק בהסדר יחסי העבודה בלבד, אלא אף מקנה מנגנון פיקוח על תקציביהם של גופים הנתמכים מתקציב המדינה, על-מנת לשמור על היציבות במשק – יש לפרש את הביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות בעבודה" במובן הרחב, כך שאין לייחסו רק ליחסי עובד-מעביד במובן הצר. כמו-כן נראה, כי קיימת בחקיקה מגמה להגביל את סמכות התאגיד הסטטוטורי לקבוע גמול כספי לנושאי משרה ולהכפיפה לאישור ממשלתי של השר הממונה על התאגיד ו/או של שר האוצר. כך למשל, בסעיף 15(ב) לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, תש"ן-1990, ובסעיף 16 לחוק רשות הדואר, תשמ"ו-1986, אשר מסדירים את פעולתם של תאגידים סטטוטוריים, הכוללים הסדרים ספציפיים בנושא קביעת גמול כספי לנושאי משרה, ובהם נקבע מנגנון בקרה כזה. השינוי בגישתו של הממונה על השכר במכתבו של המשנה לממונה על השכר, מר יוסי כהן, שנשלח לבא-כוח מגן דוד אדום ביום 17.9.95, נאמר כדלקמן: "2. מסקנתך, כי החלטת הועד הפועל של מגן דוד אדום בענין תנאי שכרו של יו"ר הועה"פ איננה טעונה אישורו של שר האוצר או הממונה על השכר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, מקובלת על יוע"מ ליחידת הסכמי שכר, זאת, לאור קביעתך כי ממלא תפקיד יו"ר הועה"פ איננו בגדר עובד, ובהנחה וקביעה זו אכן מבוססת בנסיבות הענין." 3. אולם, עפ"י חווה"ד שקיבלתי מהיוע"מ יחידת השכר, אין לועה"פ כלל סמכות לקבוע שכר כאמור, לפי תקנון מד"א משנת תשנ"ב. עוד יצויין, כי בכלל לא ראוי שגוף ניהולי יקבע את שכרו של אחד מחבריו. 4. לאור האמור, אבקשך לדווח לחברי הועה"פ, כי משרד האוצר מתנגד להצעת ההחלטה בנדון." [ההדגשות שלי - ס.ג'.] גישה זו של הממונה באה לידי ביטוי גם בדו"ח הביקורת על תאגידים סטטוטוריים, שהוצא על-ידי מבקר המדינה בשנת תשנ"ו, בו צוין, כי עמדת הממונה היא: "כי מאחר ואין בין חבר מועצת תאגיד, לרבות היו"ר, לבין התאגיד קשר של עובד ומעביד, אין שר האוצר והממונה על השכר רשאים להתערב בקביעת גמול שכר כאמור, מכח הסמכויות הנתונות להם במקרה של תשלומים לעובדי תאגיד סטטוטורי בחריגה מהוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, המוסבת על 'הטבות כספיות...הקשורות לעבודה'" (בעמ' 31 לדו"ח). מגן דוד אדום טוען למניעות, במובן זה, שהממונה מנוע מלשנות את עמדתו בנוגע לפרשנות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מעמדתו של הממונה - כפי שבאה לידי ביטוי במכתב מיום 17.9.95 ובדו"ח מבקר המדינה משנת תשנ"ו - עולה, כי השקפתו בנוגע לפרשנות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב - השתנתה. ואולם, הממונה הבהיר כל העת, כאמור במכתב מיום 17.9.95, כי הוא מתנגד למתן שכר ליושב-ראש הועד הפועל. גם בדו"ח מבקר המדינה צוינה עמדתו השלילית של הממונה. משמע, הממונה התנגד לאורך כל הדרך לקביעת שכר ליושב-ראש הועד הפועל, מר גור, ומגן דוד אדום ידע על עמדתו השלילית של הממונה בעניין זה. טענת מניעות המועלית כלפי רשות מינהלית כאשר צד אחד הציג מצג מסוים – לרבות הבטחה – בפני צד אחר, והצד שכלפיו הוצג המצג הסתמך עליו בתום-לב ובאופן סביר ושינה עקב כך את מצבו לרעה, עשוי הצד שהציג את המצג להיות מושתק מלהתכחש לו (ראו רע"א 4928/92 עזרא נ' המועצה המקומית תל-מונד, פ"ד מז (5) 94, 100). אכן, תפיסת הצדק העומדת ביסוד תורת ההשתק הכללית יפה גם למצבים שבהם פרט מסתמך בסבירות ובתום-לב על מצג של רשות מינהלית ומשנה בשל כך את מצבו לרעה. הימנעות מהשתקתה של הרשות עשויה לגרור תוצאות בלתי צודקות מבחינתם של הפרטים הבאים עמה במגע, ולהביא, למעשה, ל"ענישה" של אותם פרטים. לפיכך, המסקנה היא, איפוא, כי במצבים שבהם מועלית טענת השתק כנגד רשות מינהלית יש לאזן בין עקרון חוקיות המינהל לבין האינטרסים של הפרט שהסתמך בתום-לב ובסבירות על מצג של רשות מינהלית (ע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נג (4) 117, 124). יפים לעניין זה דבריו של כבוד השופט י' כהן בע"א 831/76 לוי נ' פקיד שומה, חיפה, פ"ד לב (1) 421, בעמ' 435: "...אין שוללים טענת השתק נגד רשות ציבורית, אלא בית-המשפט בכל מקרה ומקרה שוקל מצד אחד את האינטרס הציבורי שבמניעת הטענה ומצד שני את העוול שנגרם לפרט, אשר סמך על המצג של הרשות, ובית-המשפט רשאי לפסוק נגד הרשות אם לפי הצדק והיושר יש לקבל את הטענה...". מפסקי-דין אלה עולה, כי רק מי שהסתמך בתום-לב ובסבירות על מצג של רשות מינהלית, יכול לטעון למניעות כלפי המינהל. ברם, בענייננו, הממונה על השכר דאג להביע, לאורך כל הדרך, את התנגדותו ועמדתו השלילית בנוגע למתן גמול ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום, כך שמגן דוד אדום ידע כל העת על עמדתו השלילית של הממונה. ומכאן, שמגן דוד אדום אינו יכול להיחשב כמי שהסתמך בתום לב ובסבירות על המצג. כמו-כן, הרשות רשאית לשנות את פרשנותה, אם יש טעם טוב לכך, ולאמץ פרשנות חדשה, ואולם במקרה כזה יהיה עליה להמשיך ולנהוג לפי הפרשנות החדשה באופן שוויוני (ראו י' זמיר, "הסמכות המינהלית", תשנ"ו, כרך א', בעמ' 145). לפיכך הגעתי למסקנה, כי יש לדחות את טענת מגן דוד אדום, לפיה הממונה על השכר מנוע מלעדכן את גישתו. בית-המשפט המחוזי הגיע למסקנה, כי קביעת הגמול ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום היא בגדר הנהגת "הטבה כספית הקשורה בעבודה", במובן סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ומשכך, ההחלטה בנדון צריכה להיעשות "בהתאם למה שהוסכם או הנוהג לגבי כלל עובדי המדינה" או לקבל את אישורו של שר האוצר, אשר אצל את סמכותו לממונה על השכר. ברם, אישור כזה לא ניתן. קביעתו זו של בית-המשפט המחוזי מקובלת עלי. סמכות הועד הפועל של מגן דוד אדום להחליט על מתן גמול ליושב-ראש כידוע, לרשות ציבורית אין שום סמכות, למעט הסמכות שהוקנתה לה בחוק: "לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות" (ראו בג"ץ 142/70 שפירא נ' הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד כה (1) 325, בעמ' 331). בנוגע לתאגיד ציבורי, יפים הם דבריו של פרופ' י' זמיר בספרו הסמכות המינהלית, תשנ"ו, כרך א', בעמ' 383: "כיוון שהתאגיד הציבורי מוקם בחוק, הרי הוא כפוף, כמו כל רשות מינהלית, לעקרון של חוקיות המינהל. פירוש הדבר, שהתאגיד הציבורי חייב לבסס כל החלטה על אסמכתא בחוק, לפחות אסמכתא משתמעת." בחוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 לא הוקנתה ליושב-ראש הועד הפועל ו/או לוועד הפועל סמכות לקבוע שכר או גמול. כעת נשאלת השאלה, האם מדובר בהסדר שלילי, כטענת הממונה על השכר, או שמא מדובר בחסר שניתן למלאו ממקורות אחרים, כטענת מגן דוד אדום? הממונה טוען, כאמור, כי הועד הפועל של מגן דוד אדום כלל לא היה מוסמך להחליט על מתן גמול ליושב-ראש, ודי בכך כדי לשלול את האפשרות שהממונה יאשר החלטה זו, שאינה חוקית. מנגד, טוען מגן דוד אדום, כאמור, כי באי מתן האישור, פעל הממונה שלא כדין, שכן הוא לא בחן כלל את סבירות שיעור הגמול שנקבע בהתחשב בתרומתו של מר גור למגן דוד אדום ובהיקף עבודתו לטובת האגודה. לטעמו, החלטת הממונה נגועה בשרירות, חוסר סבירות ושיקולים זרים. כמו-כן, טוען מגן דוד אדום, כי סמכויות הועד הפועל נקבעו בתקנון מכוח הוראות סעיפים 4(ד) ו- 5(ב) לחוק מגן דוד אדום. הרלוואנטי לעניינו הוא סעיף 21 לתקנון: "21. תפקידי הועד הפועל הם כדלקמן: (1) לנהל את האגודה ולקבוע את הדרכים להפעלתה ולמימוש מטרותיה; (10) לקבוע את השכר ותנאי העבודה הנלווים, בכפוף לסעיף 29 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985". להלן אדון בשאלת הסמכות. המינהל הציבורי פועל בשני מישורים. המישור החיצוני והמישור הפנימי. תפקיד המינהל הציבורי הוא לשרת את הציבור ולשם כך הוענקו לו הסמכויות למיניהן. סמכויות אלו מופעלות כלפי גורמים שמחוץ למינהל. כשהמינהל מפעיל סמכויות אלו הוא פועל במישור החיצוני. על-מנת שהמינהל הציבורי יוכל למלא את תפקידו במישור החיצוני, הוא צריך לנקוט צעדים ארגוניים במישור הפנימי. המינהל הפנימי הוא המשרת את המינהל החיצוני במילוי תפקידו של המינהל הציבורי. המבחן של המינהל הציבורי נעוץ במינהל החיצוני ולא במינהל הפנימי. ברמת השירותים לציבור ולא ברמת הארגון הפנימי. ואולם רמת השירותים לציבור תלויה ברמת הארגון הפנימי (ראו י' זמיר, "הסמכות המינהלית", תשנ"ו, חלק ב', בעמ' 511). על-מנת להבטיח שירות טוב לציבור, המינהל הפנימי חייב להיות מקצועי ויעיל. כדי שהמינהל הפנימי יהיה יעיל, הוא נזקק למידה של אוטונומיה פנימית, שתאפשר שליטה, גמישות ושינויים במבנה ובארגון לפי הצרכים והמשאבים. יש לציין, כי ההבחנה בין מינהל פנימי לבין מינהל חיצוני אינה חדה (ראו י' זמיר, "הסמכות המינהלית", תשנ"ו, חלק ב', בעמ' 512-513). בענייננו, לכאורה נראה, כי התקנון מקנה שני מקורות הסמכה לוועד הפועל, בסעיף 21 (1) ו- (10) לעיל. יחד עם זאת, הגעתי למסקנה, כי אין לקבל את עמדת מגן דוד אדום ואין לכלול את סוגיית קביעת השכר ליושב-ראש הועד הפועל בגדר הסמכויות הנתונות בתקנון לוועד הפועל של מגן דוד אדום, שכן לטעמי, החלטת הועד הפועל להעניק גמול ליושב-ראש חורגת מגדר המינהל הפנימי, המעניק לרשות אוטונומיה ניהולית רחבה יותר (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית, תשנ"ו, כרך ב', עמ' 511). מכל האמור לעיל עולה, כי חוק מגן דוד אדום, כאמור, לא הקנה לוועד הפועל סמכות לקבוע שכר או גמול ליושב-ראש הועד הפועל של מגן דוד אדום. השוואת הוראות חוק מגן דוד אדום עם הוראות חוקים אחרים מכוחם הוקמו תאגידים סטטוטוריים מביאה למסקנה, כי קביעת בית-המשפט המחוזי - לפיה מדובר בהסדר שלילי, לפיו לוועד הפועל לא הייתה הסמכות לקבוע גמול ליושב-ראש הועד הפועל - בדין יסודה. סוף דבר לסיכום, ומכל האמור לעיל, אני מציע לחבריי לדחות את הערעור ולהותיר את פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי על כנו. המערער ישלם למשיב הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בסכום כולל של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: מסכימה עם פסק דינו של חברי השופט ג'ובראן ועם התוצאה אליה הגיע, ורואה אני אך להדגיש את הדברים העיקריים מזווית הראייה שלי. 1. בטיעוניו לפנינו שם בא-כוח המערער דגש רב על תרומתו של מר יוחנן גור (אלוף במיל') (להלן: גור) ל"מגן דוד אדום" (להלן: מד"א) במסגרת תפקידו כיושב- ראש הועד הפועל של מד"א. בא-כוח המערער עמד על תרומתו של גור להבראתו הכלכלית של מד"א, להפעלתו ביעילות, לפיתוחו, ולהפיכתו לגוף מצליח ובעל הישגים שלא היו מתרחשים, לטענתו, אלמלא מאמציו, כישוריו ועבודתו הרבה של גור. טיעונים נרחבים אלה בזכותו של גור נועדו לשכנענו כי החלטת הועד הפועל של מד"א להעניק לגור שכר ניתנה כדין. בתגובה לטיעונים אלה, רואה אני להדגיש כי שאלת תרומתו של גור למד"א אינה השאלה העומדת להכרעתנו. אפשר שאכן גור איש עתיר זכויות וראוי היה לגמול לו בשל תרומתו להבראתו של מד"א ולפיתוחו. אולם, השאלה העומדת בפנינו איננה האם ההחלטה להעניק לגור גמול הינה החלטה סבירה או ראויה, אלא האם בכלל מוסמך הועד הפועל של מד"א להחליט על מתן גמול ליושב-ראש הועד הפועל. אכן, נקודת המוצא לדיוננו נשענת על שני אדנים מרכזיים. האדן האחד הוא סמכות הפיקוח של המשיב 1, הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן: הממונה על השכר או הממונה), על תשלומים והטבות שמעניק מד"א ליושב-ראש הועד הפועל שלו; ואילו האדן השני הוא הכלל לפיו בהעדר הסמכה מתאימה בחוק, אין רשאי הועד המנהל של תאגיד סטטוטורי להחליט על הענקת שכר ליושב-ראש הועד המנהל. 2. באשר לסמכותו של הממונה על השכר לפקח על תשלומים והטבות שמעניק מד"א ליושב-ראש הועד הפועל, טען בא-כוחו המלומד של המערער כי הממונה אינו מוסמך להפעיל את סמכויותיו לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב או החוק) כאשר מדובר בשכרו של גור, מכיוון שאין מתקיימים יחסי עובד-מעביד בינו לבין מד"א. החלק הרלוונטי של סעיף 29(א) האמור מורה כהאי לישנא: "שינויים בשכר ובתנאי שירות 29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... ". כפי שמציין חברי, אין מחלוקת כי מד"א הינו "גוף מתוקצב" וכן אין מחלוקת כי גור איננו "עובד" של מד"א, במובן של יחסי עובד-מעביד על פי דיני העבודה. המחלוקת בין הצדדים הינה האם משתרע סעיף 29(א) האמור אף על נושאי משרה נבחרים שאינם בגדר "עובדים" במובן של יחסי עובד-מעביד על פי דיני העבודה - ומכאן שלממונה נתונה הסמכות לפקח על הגמול שנקבע לגור - או שמא חל סעיף זה רק על הטבות כספיות הניתנות בגדר יחסי עובד-מעביד. עיקר המחלוקת נסובה, אפוא, על פרשנותו של הביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה" בסעיף 29(א) הנ"ל. כחברי, אף אני סבורה כי המסקנה המתבקשת מלשון הסעיף ומתכליתו הינה כי סעיף 29(א) האמור חל אף על נושאי משרה נבחרים שאינם בגדר "עובדים" על פי דיני העבודה. אכן, אין ללמוד מלשון הסעיף כי סמכותו של הממונה על השכר מותנית ביחסי עובד ומעביד כמשמעותם המקובלת במשפט העבודה. הוראת החוק אינה מזכירה יחסי "עובד ומעביד", אלא משתמשת בביטוי "הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה". הביטוי "עבודה" הוא ביטוי רחב שיש בו כדי להחיל את הסעיף על כל ההיבטים של המונח עבודה, לרבות פעילותו של יושב-ראש נבחר. זאת ועוד, כבר נקבע בפסיקתנו כי למונחים "עובד" ו"מעביד" אין משמעות אוניברסלית, אלא המשמעות שנודעת להם קשורה קשר הדוק להקשר החקיקתי בו מופיעים ביטויים אלה ולתכליתו של החוק בו הם מופיעים (ראו למשל: ע"א 502/78 מדינת ישראל נ' ניסים, פ"ד לה(4) 748, 758; דנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נב(4) 817, 830-828; רע"א 686/97 מנורה- חברה לביטוח בע"מ נ' עיזבון המנוח משה תמר, פ"ד נג(5) 145, 163- 164) ודברים אלה יפים הם מקל וחומר למונח "עבודה", שהינו מונח רחב וכללי יותר. נבחן, אפוא, את תכליתו של סעיף 29(א) הנ"ל. אכן, "ההוראה שבסעיף 29 צריכה להתפרש לפי מטרתה החקיקתית, הבאה להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה" (הנשיא שמגר בע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(1) 397, 408). על התכלית החקיקתית של סעיף 29(א) עמד הנשיא ברק בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749, 787-786: "חוק יסודות התקציב בא לקבוע "ריסון תקציבי"... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב. ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק". בהקשר זה נעיר כי לא נעלמה מעיניינו טענת המערער כי יש לפרש את סעיף 29(א) האמור על דרך הצמצום בשל פגיעתו בחופש החוזים, אולם אל מול עקרון חופש החוזים יש להביא בחשבון את העובדה כי תכליתו של סעיף 29(א) הינה "להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק". אכן, על מנת להבטיח אחידות שכר וריסון תקציבי של הגופים שהחוק חל עליהם, ולשם שמירה על יציבות המשק, ראה המחוקק של סעיף 29(א) לקבוע מגבלה מסוימת על חופש החוזים של הגופים שהחוק חל עליהם. יש להעניק אפוא לסעיף 29(א) פרשנות אשר לא תסכל תכלית זו. בצדק ציין בית המשפט קמא, כי פרשנות אשר מגבילה את תחולת הסעיף ליחסי עובד-מעביד על פי דיני העבודה עלולה לאפשר לגופים שהחוק חל עליהם לעקוף את המגבלות המופיעות בסעיף על ידי הגדרת יחסיהם עם מי שמספקים להם "עבודה" כיחסים שאינם יחסי עובד-מעביד. בכך עלולים גופים אלו לסטות מן הריסון התקציבי הנדרש מהם על פי חוק זה, להפר את אחידות השכר, ולסכן את יציבות המשק. מסכימה אני, אפוא, עם חברי כי הפרשנות המצמצמת שמציע המערער עלולה לסכל את תכליתו של סעיף 29(א), וכי יש להעדיף לפיכך את הפרשנות לפיה הסעיף חל אף על נושאי משרה נבחרים שאינם בגדר "עובדים" במובן של יחסי עובד-מעביד על פי דיני העבודה. אשר על כן, מצטרפת אני למסקנתו של חברי כי הממונה על השכר מוסמך לפקח על תשלומים והטבות שמעניק מד"א ליושב ראש הועד הפועל. מסכימה אני אף למסקנתו של חברי כי יש לדחות את טענת המניעות שהעלה המערער כנגד הממונה; וכן מסכימה אני למסקנתו של חברי כי הועד הפועל של מד"א אינו מוסמך להחליט על מתן גמול ליושב-ראש הועד הפועל. בשאלה אחרונה זו, ראיתי להוסיף, בקצרת האומר, מספר דברים משלי. 3. המסר העקרוני החשוב העולה מפסק דינו של חברי הינו כי בהעדר הסמכה מתאימה בחוק, אין רשאי הועד המנהל של תאגיד ציבורי להחליט על הענקת שכר ליושב הראש שלו. מסקנה זו מתבקשת בראש ובראשונה מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי. אכן, כפי שמזכיר לנו פרופ' זמיר מושכלות ראשונים: "העקרון בדבר חוקיות המינהל (administrative legality) קובע כי אין סמכות לשום רשות מינהלית אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק. זהו הכלל הבסיסי בדיני המינהל הציבורי: הוא משמש לביקורת החוקיות של כל החלטה מינהלית ללא יוצא מן הכלל" (י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך א, תשנ"ו) 50-49 (להלן: זמיר)). כפי שמציין חברי, עקרון חוקיות המינהל חל גם על תאגידים ציבוריים ומכאן שאף התאגיד הציבורי "חייב לבסס כל החלטה על אסמכתא בחוק, לפחות אסמכתא משתמעת" (זמיר הנ"ל, בע' 383). מסקנה זו נכונה היא ביתר שאת במקרה כמו שלנו בו מחליט הועד הפועל של התאגיד הציבורי על הענקת שכר ליושב הראש שלו. זאת משום שבהחלטה מעין זו מתעוררים במלוא עוזם "בעיית הנציג" והחשש מפני ניגוד עניינים. אכן, קשה להעלות על הדעת מקרה בולט יותר של ניגוד עניינים מובנה מאשר כאשר גוף מסוים מחליט על שכרו שלו. יפים לעניין זה, בשינויים המחויבים, דברים שאמר השופט חשין בבג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) 117, 152-151: "ענייננו הוא בקביעת שכרם של חברי-הכנסת ובזכותם לגימלה. אין ספק כי הגוף הקובע שכר וגימלה לחברי-הכנסת חייב לשוות נגד עיניו אך את טובת הכלל בלבד... אשר לגוף שיחליט בשכר ובגימלה של חברי-הכנסת, דומה כי לא יימצא גוף הנגוע בניגוד עניינים יותר מאשר חברי-הכנסת עצמם. חברי-כנסת המבקשים לקבוע את שכרם-שלהם ואת גימלתם-שלהם נדמים הם למי שהוא שופט בריבו. ... אכן, אתקשה להעלות בדעתי מצב כה חריף של ניגוד עניינים מוּבְנֶה כמצבם של חברי-הכנסת האמורים להחליט בשכרם ובגימלתם". ודוק, אין משמעות הדבר כי הועד המנהל של תאגיד ציבורי לעולם לא יוכל להחליט על הענקת שכר ליושב ראשו, אלא כי יש להקפיד במקרים אלו הקפדה יתרה על שמירתו של עקרון חוקיות המינהל ולעמוד על קיומה של הסמכה מתאימה בחוק לשם מימוש סמכות זו. לגופו של עניין, מסכימה אני עם חברי כי במקרה דנן אין ניתן למצוא הסמכה להענקת שכר ליושב ראש הועד הפועל בחוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 או בתקנון מגן דוד אדום, תשנ"ב-1992, ולא ראיתי להוסיף על נימוקיו של חברי בעניין זה. מצטרפת אני אפוא למסקנתו של חברי כי הועד הפועל של מד"א אינו מוסמך להחליט על מתן גמול ליושב ראש הועד הפועל. אשר על כן, מסכימה אני עם פסק דינו של חברי השופט ג'ובראן. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: מסכים לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן ולהערותיה של השופטת ד' ביניש. ש ו פ ט הוחלט כאמור, בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, ט"ו באב תשס"ד (2.8.04) ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03096570_H04.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il