החברה להגנת הטבע נ. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנו

פסק-דין בתיק עע"ם 9654/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 9654/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן המערערות: 1. החברה להגנת הטבע 2. עמותת אדם טבע ודין נ ג ד המשיבות: 1. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה 2. הועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז 3. מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בעת"מ 2564/04 מיום 18.10.06, שניתן על ידי כבוד סגנית הנשיא א' קובו תאריך הישיבה: ז' באדר א' התשס"ח (13.2.08) בשם המערערת 1: עו"ד חגית הלמר בשם המערערת 2: עו"ד אלי בן ארי בשם המשיבות 1-2: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבה 3: עו"ד דוד כחלון; עו"ד טלי ענבר גולן פסק-דין השופט ע' פוגלמן: הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז אישרה תכנון מפורט של כביש מס' 551 (תכנית המתאר המפורטת מח/84). האם בגדר הליכי התכנון של הכביש היה עליה להורות על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה? זו השאלה העומדת להכרעה בערעור שלפנינו. רקע עובדתי ותכנוני 1. כביש מס' 551 (להלן: כביש 551) מתוכנן להיסלל באזור השרון, כ"כביש רוחב" שיחבר את כביש מס' 2 במערב עם כביש מס' 6 ("חוצה ישראל") במזרח (מחלף אייל), דרך כביש מס' 4 (מחלף הדרים). כביש 551 הותווה בתמ"א 3 – תכנית המתאר הארצית לדרכים משנת 1976 (להלן: תמ"א 3). בתשריט תכנית המתאר המחוזית, מחוז מרכז, תמ"מ 21/3 (להלן: תמ"מ 21/3), אשר נכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003, מסומן תוואי הכביש כ"דרך נופית", המוגדרת בתקנון התכנית כ"קטע דרך העובר בתחום שיועד בתוכנית לשמורת טבע, לגן לאומי, לשמורת נוף או בתחום אזור המוגדר על ידי מוסד התכנון כאזור בעל רגישות נופית". בתמ"א 35 – תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור (להלן: תמ"א 35), אשר אושרה בחודש נובמבר 2005 (ופורסמה למתן תוקף בחודש דצמבר 2005) מוגדר אזור נחל פולג, בו עתיד הכביש לעבור, כ"מכלול נופי" – "שטח פתוח ברובו בעל רגישות נופית גבוהה שמקורה בשילוב של ערכי נוף וטבע עם מעשה ידי האדם: חקלאות, מורשת או דת". 2. עניינו של הערעור שלפנינו, כאמור, בתכנית המתאר המפורטת מח/84 (להלן: התכנית) אשר מסדירה תכנון מפורט של תוואי כביש 551 בחלקו המזרחי, אשר גובל בכביש מס' 4 במערב ובכביש מס' 6 במזרח (להלן: החלק המזרחי; חלקו האחר של הכביש, המשתרע מכביש מס' 4 במזרח לכביש מס' 2 במערב ומצוי מחוץ לתחום התכנית, יכונה להלן: החלק המערבי). עוד קודם לאישורה של התכנית, אושר תוואי כביש 551 במסגרת תכניות מתאר מקומיות שונות, כ"דרך מקומית". בחלק מתכניות אלו הותנתה סלילת הכביש באישורן של תכניות מפורטות נוספות. הליכי התכנון של התכנית החלו עוד בשנת 1993. ביום 5.5.93 הוחלט להפקיד את התכנית בתנאים, וביניהם, ביצוע בדיקה אקוסטית ועריכת דו"ח נופי. בהחלטה נוספת מיום 8.9.94 שבה הועדה המחוזית והחליטה להפקיד את התכנית בתנאים, ובכללם קבלת תוצאות בדיקה אקוסטית מקדמית. נקבע כי התכנית תופקד לאחר קבלת תוצאות הבדיקה, אם זו תקבע שאין צורך בתסקיר השפעה על הסביבה. "היה ותצביע הבדיקה המקדמית על צורך בתסקיר השפעה תובא התוכנית לדיון נוסף במליאה לאחר שיוכן תסקיר עפ"י הנחיות המשרד לאיכות הסביבה". בהמשך הדברים, ולאחר שהוגש דו"ח אקוסטי, נמסר ממחוז מרכז של המשרד לאיכות הסביבה (במכתב מיום 20.3.95) כי "אין סיבה לדרוש תסקיר השפעה על הסביבה". בחלוף מספר שנים, ביום 25.12.00, ניתן לתכנית אישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ), לפי סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). 3. הליכי התכנון התמשכו, וביום 14.8.01, עוד בטרם הופקדה התכנית, פנתה נציגת השר לאיכות הסביבה במשיבה 2 (להלן: נציגת השר והועדה המחוזית, בהתאמה) ללשכת התכנון המחוזית בדרישה להכנת תסקיר השפעה על הסביבה (להלן: תסקיר) לתוואי המוצע. זאת בשל כך שמאז ההחלטה על הפקדת התכנית בשנת 1994 "חלו שינויים בתחום התפיסה הסביבתית והתכנונית במחוז בכלל ובאזור המדובר בפרט". במכתבה עמדה נציגת השר על החשיבות של אזור אגן הפולג; על כי התכנית "איננה ברמה מפורטת דייה כדי שניתן יהיה לקבל מידע ברור לגבי חתכי רוחב מייצגים, הטיפול הנופי המוצע ועוד"; ועל פגמים נוספים שנטען כי נפלו בתכנית. המשיבה 3 (מע"צ), יוזמת התכנית, נתנה הסכמתה לעריכת תסקיר, וביקשה לקבל הנחיות להכנתו. במכתב נוסף מיום 2.1.02, שנשלח לקראת דיון שעתיד היה להיערך בעניין זה בועדה המחוזית, פרטה נציגת השר את הנחיות המשרד לאיכות הסביבה לעריכת התסקיר, ושבה ועמדה על החשיבות והרגישות של האזור בו עתיד הכביש לעבור. בסיכומו של המכתב נאמר כך: "אנו מוצאים לנכון לדרוש בחינת חלופות רחבות בבחינה מערכתית לתוואי המוצע, חלופות שיוצגו לועדה המחוזית. מצ"ב הוראות להכנת פרקים א' ו-ב' לתסקיר השפעה על הסביבה עפ"י חוק, פרקים שמתפקידם להציג את נתוני הסביבה אליה מתייחסת התכנית, את הערכים החזותיים ושימושי הקרקע באזור, ואת החלופות התכנוניות לתואי המוצע". בתום דיון שערכה ביום 9.1.02, החליטה הועדה המחוזית שלא להורות על עריכת תסקיר. הועדה המחוזית ציינה כי "נציגת השר הבהירה כי בקשתה הינה רק לערוך פרקים א' וב' לתסקיר הדנים בתיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילות הנובעת ממנה – לשם בחינת חלופות". נקבע כי "אין צורך בעריכת פרקים א' ו-ב' לתסקיר לצורך בחינה חדשה ונוספת של הדרך" שכן נושא החלופות לדרך מוצה בגדר הבחינה שנערכה בתכנית המתאר הארצית ותכנית המתאר המחוזית. משכך, דחתה הועדה את הדרישה לעריכת תסקיר וציינה כי היא חוזרת על החלטתה להפקדת התכנית. המערערת 1 (החברה להגנת הטבע) עתרה לבית המשפט לענינים מינהליים בתל-אביב-יפו נגד החלטה זו (עת"מ 1583/02), ועתירתה נמחקה לבקשתה ביום 8.1.03, לאחר שהופנתה למיצוי טענותיה בדרך של הגשת התנגדות לתכנית בפני הועדה המחוזית. לאחר הפקדת התכנית, ביום 28.8.02, הוגשו לה התנגדויות, ובכללן זו של החברה להגנת הטבע. בהתנגדות נטען כי יש לבטל את הליכי התכנון ולערוך תסקיר השפעה על הסביבה, כדרישת נציגת השר. התנגדות דומה הוגשה גם מטעם הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: רשות הטבע והגנים). התנגדויות אלה נדחו בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית מיום 3.8.03 (להלן: הועדה המחוזית). הועדה המחוזית ציינה בהחלטתה כי הדרישה לעריכת תסקיר הועלתה רק ביום 14.8.01, כאשר במהלך פרק הזמן שחלף מאז שנת 1993 לא דרש המשרד לאיכות הסביבה שיוכן תסקיר, והסתפק בחוות דעת סביבתית בלבד. הועדה חזרה על עמדתה כי "בקשת המתנגדים לערוך את פרקים א' וב' לתסקיר בלבד, שעניינם תיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילויות הנובעות ממנה, הינה דרישה לפתוח מחדש דיון עקרוני בדבר החלופות לדרך". הועדה עמדה על החלטות שהתקבלו בהתייחס למיקום כביש 551 ובין היתר, על כך שתוואי הכביש אושר בתמ"א 3, ובתמ"מ 21/3, אשר ביום 14.5.02 הוחלט לתת לה תוקף "ומכאן שמדובר בתכנון ארצי ומחוזי המנחה ועדה זו". הוסף כי גם אם היה נערך תסקיר והיו נבדקות חלופות, טווח הבדיקה היה מוגבל, נוכח הוראות תמ"א 3, המתירות סטייה מרבית של 750 מטר מתוואי הדרך שנקבע בה. כן נדחתה הטענה כי נוכח הוראת תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשמ"ב – 1982 (להלן: תקנות התסקירים הישנות), מקום בו מוצגת דרישה לעריכת תסקיר מטעם נציג שר בועדה המחוזית קמה חובה לערכו, בלא שיוקנה שיקול דעת לועדה. הועדה המחוזית התייחסה גם לגופן של הטענות בדבר השפעת הכביש על הסביבה, ולטענות רשות הטבע והגנים והחברה להגנת הטבע כי הכביש יגרום ל"פגיעה הרסנית בשמורת טבע ביצת פולג" ויעבור "באזורים שהם רגישים וערכיים מבחינה סביבתית תוך קיטוע וחיסול רציפות השטח הפתוח". הועדה ציינה כי עניינה של התכנית הוא בקטע המזרחי של כביש 551 בלבד, וכי "האזורים בעלי הרגישות הנופית המיוחדת וערכי מצויים מעברו המערבי של כביש 4 ולא בתחומי התכנית הנדונה. אולם הועדה ערה לכך כי גם לשטח הנדון יש ערכים נופיים, אקולוגים ותרבותיים חברתיים ויש לשמר ככל האפשר את יחודו כחיץ ירוק". הועדה ציינה כי נוכח אלה, שקלה לקבל את ההתנגדות, אבל מכיוון שכביש 551 כבר נכלל בתכניות מקומיות מאושרות, עדיף לאשרו כדרך ראשית "אשר תיסלל בסטנדרטים המקובלים כיום ועפ"י תכנית פיתוח המטפלת בשולי הדרך ומונעת ירידות ועליות לא מבוקרות ממנו ואליו". בסיכום, החליטה הועדה המחוזית ליתן תוקף לתכנית, בכפוף למספר תנאים, ובכללם "שינוי דרוג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית". החברה להגנת הטבע ביקשה, וקיבלה, רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) על החלטת הועדה המחוזית, אולם איחרה את המועד להגשת הערר. בקשתה של החברה להגנת הטבע להארכת מועד נדחתה בהחלטתה מיום 15.2.04 של יושבת-ראש המשיבה 1 (ועדת העררים). בצד האמור נקבע, כי מכיוון שממילא היו תלויים ועומדים עררים נוספים בעניין התכנית (אשר הוגשו מטעם צדדים אחרים), ועל מנת שיישקלו ההיבטים הסביבתיים אותם ביקשה החברה להגנת הטבע להאיר, תזומן היא לדיון בעררים על מנת להשמיע טענותיה, אך בלא שיהיו לה המעמד והזכויות הדיוניות של עורר. ביום 10.6.04 ניתנה החלטה בעררים. בטרם נעמוד עליה, נעשה כאן אתנחתא ונפרט הליכי תכנון נוספים שנגעו לתוואי הכביש, והתנהלו במקביל להליכי התכנון של התכנית נושא הערעור, ועיקרם אלה של תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3. הליכים תכנוניים נוספים 4. בשנת 1995, במהלך הליכי תכנונה של תמ"מ 21/3, הועלתה הצעה מטעם מתכננת מחוז מרכז במשרד הפנים להסיט את תוואי כביש 551 דרומה, כך שיעבור בסמוך לגבול העירוני של רעננה. המשרד לאיכות הסביבה תמך בהצעה זו (מכתב מ"מ מנהל מחוז מרכז מיום 12.7.95), וכך גם לשכת התכנון המחוזית. ביום 29.1.97 החליטה הועדה המחוזית, על חודו של קול, שלא לתמוך בשינוי מוצע זה. בהמשך הדברים, נערך ביום 4.8.98 דיון בועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן: ולנת"ע) בנושא תיקון 21ב לתכנית המתאר הארצית לדרכים – תמ"א 3, אשר עניינו, כפי שעולה מן התיעוד שלפנינו, בחלק המערבי של הכביש (לשיטת המערערות, הגם שמבחינה פורמאלית עניינו של דיון זה היה החלק המזרחי של הכביש, הלכה למעשה הוא נסב על תוואי הכביש כולו). בסיום הדיון הוחלט להמליץ כי הכביש יישאר בתוואי הקיים. ביום 31.8.98 הוגשה ליושב-ראש המועצה הארצית בקשה לקיים דיון חוזר בהחלטה האמורה. בישיבת המועצה הארצית שנערכה במועד סמוך, הוחלט שלא לאשר את פרוטוקול ישיבת הולנת"ע מיום 4.8.98 בעניין האמור, וכי "ההחלטה לגביו תתקבל לאחר שמינהל התכנון יביא תשובה מסודרת לטענות שהעלו בפניה אל היו"ר לדיון חוזר". בסופו של יום, דיון חוזר לא התקיים. עם זאת, נושא עריכת הדיון החוזר שב ועלה ביום 14.5.02, בעת שדנה הולנת"ע בהתנגדויות לתמ"מ 21/3. בהחלטת הולנת"ע נקבע כי "הועדה רושמת לפניה את הצורך לקיים דיון חוזר בהקדם, במסגרת תמ"א 3 בנושא תוואי דרך 551 במועצה הארצית. במידה ויוחלט על שינוי, עד לעריכתה של התכנית לאישור, יתוקן התשריט בהתאם". לבסוף אושרה תמ"מ 21/3 בלא שנערך דיון חוזר, ונכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003 (נעיר בהקשר זה כי החברה להגנת הטבע הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3 שנסבה, בין היתר, על תוואי כביש 551, אך זו נדחתה). החלטת ועדת העררים 5. נזכור דברים אלה להמשך הדיון ונחזור, בשלב זה, לתכנית שלפנינו. בהחלטתה מיום 10.6.04 דנה ועדת העררים בעררים שהוגשו לה על ההחלטה לאשר את התכנית למתן תוקף. ועדת העררים קבעה כי התנאי שהציבה הועדה המחוזית, לפיו ישונה סיווג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית אינו סביר, והוא בוטל (קביעות נוספות בהחלטה בעניין העררים האמורים אינן נוגעות לענייננו ולא נרחיב בהן). בצד אלה דנה ועדת העררים בטענות החברה להגנת הטבע (אשר כאמור, לא ניתן לה מעמד של עוררת פורמלית) ודחתה אותן. ועדת העררים קבעה כי עריכת תסקיר לא היתה מביאה לביטולו של הכביש, שכן המועצה הארצית החליטה על נחיצותו של הכביש, וההתנגדויות בעניין זה נדחו כולן. לפיכך, גם אם היה נערך תסקיר, לא ניתן היה לכלול בו הנחיות בדבר נחיצותו או אי נחיצותו של הכביש. ועדת העררים העירה כי אמנם תוואי כביש 551 נמצא בדיונים במועצה הארצית, אך זאת בהתייחס לחלקו המערבי, שאינו נושא ההליך שלפניה. לגוף הדברים, ציינה ועדת העררים כי לפי דרישת הועדה המחוזית צורפו לתכנית נספח נופי ונספח אקוסטי, אשר אושרו על ידי המשרד לאיכות הסביבה. בכך יש לראות משום ויתור של המשרד לאיכות הסביבה על דרישתו המוקדמת לעריכת תסקיר. ויתור זה גם נלמד מכך שהמשרד לאיכות הסביבה לא הצטרף כצד לערר, בין כעורר, בין כמשיב. הוסף כי ישנם מקרים רבים בהם נספח אקוסטי ונספח נופי ממצים את המידע הדרוש בתסקיר, על אף שכותרתם שונה. בהתייחס לטענה כי דרישת נציגת השר מקימה חובה לערוך תסקיר, ציינה ועדת העררים כי מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג – 2003 (להלן: תקנות התסקירים החדשות) רשאית היתה הועדה המחוזית להחיל על התכנית את תקנות התסקירים החדשות, אשר אין חולק שמכוחן מוקנה למוסד התכנון שיקול דעת באם להורות על הכנת תסקיר (על נוסחה של הוראת המעבר נעמוד בהמשך הדברים). ועדת העררים עמדה על הנימוקים שציינה הועדה המחוזית וקבעה כי משאושר כביש 551 בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3 "לא ניתן היה לדון שוב בדלת האחורית בנחיצותו של הכביש אגב עריכת תסקיר". פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים 6. המערערות עתרו לבית המשפט לענינים מינהליים נגד החלטתה של ועדת העררים. בפסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים (כב' סגנית הנשיא א' קובו) נקבע כי היה מקום לדחות העתירה על הסף מחמת העדר מעמד למערערות: לחברה להגנת הטבע משום שלא הגישה ערר במועד למרות שניתנה לה הרשות לכך, ולמערערת 2 (אדם טבע ודין) משום שכלל לא הגישה התנגדות לתכנית. בצד האמור, החליט בית המשפט לדון בעתירה לגופה בהתחשב באופי הטענות המוצגות בה. ראשית נדרש בית המשפט לשאלת הצורך בעריכת תסקיר לשם בחינת חלופות לתוואי הכביש. בית המשפט קבע כי תוואי כביש 551 אושר הן בתמ"א 3, הן בתמ"מ 21/3, שהן תכניות מתאר ברמה הירארכית-תכנונית גבוהה יותר. לפיכך "דרישת העותרות לקבוע כי התוכנית נעדרת תוקף בשל כך שלא נערך תסקיר השפעה על הסביבה הבוחן 'חלופת אפס', קרי העדר כל נחיצות של הכביש הינה, הלכה למעשה, תקיפת תוכניות מתאר ארצית ומחוזית שאינן בסמכות בית משפט זה". בית המשפט המשיך ובחן את שאלת הצורך בעריכת התסקיר לצורך הקמה וריכוז של מסד נתונים לגבי הסביבה אליה מתייחסת התכנית. בית המשפט דחה את הטענה כי היתה חובה להורות על עריכת תסקיר לצורך האמור. נקבע כי דרישת נציגת השר להכין תסקיר הועלתה בשיהוי ניכר ולאחר שהיתה הסכמה מצד המשרד לאיכות הסביבה להליכים שננקטו. עוד קבע בית המשפט כי הפרשנות לפיה דרישת נציגת השר לפי תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות הקימה חובה לערוך תסקיר "איננה פרשנות סבירה. המחוקק העניק למוסדות התכנון את הסמכות המקצועית להכריע בשאלות של תכנון והבניה. אין בדרישת המשרד לאיכות הסביבה משום כזה ראה וקדש, כאשר הגוף המוסמך להחליט הוא מוסד התכנון". הוסף כי ניתן היה להחיל על התכנית את תקנות התסקירים החדשות מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 להן, שכן אלו נכנסו לתקפן עובר לקיום הדיון בועדת העררים, וכי "מקובלת עלי הנמקת ועדת הערר והשימוש שנעשה בתקנה 19 על מנת להחילן על התוכנית, הן בשל חלוף השנים, הן מטעמי יעילות, והן משום שלא מצאתי בעתירה ובתגובה המפורטת של העותרות מדוע שינה המשרד לאיכות הסביבה טעמו דווקא בשנת 2001". בית המשפט ציין כי ניתן להורות על עריכת תסקיר גם מכוח הוראות תמ"א 3, אלא שההחלטה שלא לעשות כן אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואינה מצדיקה התערבות של בית המשפט. הוסף כי תמ"א 3 מאפשרת סטייה מרבית של 750 מטר מציר הדרך שנקבע בה. לפיכך "ממילא אין התסקיר יכול לערוך שינויים דרמטיים (ובודאי שלא לבחון חלופת אפס כטענת העותרות) בתוואי המאושר". נוכח כל אלה, נדחתה העתירה, ומכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 7. המערערות מבקשות את ביטול ההחלטה על אישור התכנית ואת החזרתה לדיון בפני הועדה המחוזית לשם עריכת תסקיר. לטענתן, שגה בית המשפט בקביעתו שדרישת נציגת השר אינה מקימה חובה – לפי תקנות התסקירים הישנות – לערוך תסקיר. עוד מדגישות הן כי גם בהעדר חובה כאמור, במקרה הנוכחי – שעניינו בתכנית לכביש רוחב הצפוי לפגוע באחד השטחים הפתוחים החשובים במרכז הארץ – ההחלטה שלא להורות על עריכת תסקיר היא בלתי סבירה ומחייבת התערבות שיפוטית. עוד נטען כי שגה בית המשפט עת קבע כי גם אם היה נערך תסקיר, לא היה ניתן לבחון בגדרו חלופות לתוואי הכביש במרחב, בין היתר, משום שזה אושר בתכנית מתאר ארצית ומחוזית. לשיטת המערערות, מעצם מהותו של תסקיר והגדרתו בחוק, כמו גם מהוראות התקנות וההלכה הפסוקה, נובע כי במקרה המתאים, תסקיר יכול ואף חייב לבחון חלופות לתוואי במרחב. ועדת העררים והועדה המחוזית טוענות כי יש לדחות את הערעור בהעדר עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים. הן מדגישות כי עניינה של התכנית הוא בחלק המזרחי של כביש 551, אשר רגישותו הסביבתית נמוכה מזו של החלק המערבי וכי הדרישה להכנת תסקיר הועלתה לראשונה בשנת 2001. לשיטתן, לא היתה חובה לערוך תסקיר בעניין התכנית, והחלטות הועדה המחוזית וועדת העררים שלא לחייב בעריכת תסקיר הן החלטות סבירות, אשר לא היתה עילה להתערב בהן. מע"צ סבורה אף היא כי דין הערעור להידחות. לשיטתה, במקרה שלפנינו לא קמה חובה לערוך תסקיר, ולא נפל פגם בהחלטה שלא להורות על עריכתו. התוואי הנוכחי, לרבות משמעויותיו הסביבתיות והאפשרות למזערן, נבדקו במלואם. עוד עומדת מע"צ בטיעוניה על נחיצותו התחבורתית של כביש 551 ועל הצורך בהשלמתו בהקדם. דיון והכרעה תסקיר השפעה על הסביבה 8. השמירה על איכות הסביבה היא מרכיב חשוב בקביעת איכות החיים, ואינטרס חברתי מן הדרגה הראשונה. אך כמו כל אינטרס אחר, אין זה האחרון עומד בפני עצמו, ובהקשרים שונים מתמודד הוא עם אינטרסים אחרים, מתחרים. "איכות החיים נקבעת על-פי איכות הסביבה. אם לא נשמור על הסביבה, הסביבה לא תשמור עלינו. מכאן החשיבות הרבה - לכל פרט ופרט ולחברה ככלל - בשמירה על איכותה של הסביבה שבה מתנהלים חיינו ... מטבע הדברים הוא כי האינטרס של שמירה על הסביבה אינו האינטרס היחיד שיש להתחשב בו. לצידו של אינטרס זה, ולעתים קרובות בסתירה עמו, קיימים אינטרסים אחרים, שגם אותם יש להביא בחשבון. בלא קמח אין תורה. יש לסלול כבישים, לבנות ערים, לפתח תעשייה ולקיים אמצעים להגנה על שלום הציבור וביטחונו. כל אלה פוגעים לעתים באיכות הסביבה" (בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 513 (2004) (להלן: עניין הועדה לתשתיות לאומיות); כן ראו: ע"א 8116/99 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון, פ"ד נה(5) 196 (2001) (להלן: עניין אדם טבע ודין); דניאל פיש דיני איכות הסביבה בישראל 337 – 340; 474 – 477 (2002) (להלן: פיש)). דיני התכנון המודרניים מכירים בצורך לאזן בין אינטרס השמירה על איכות הסביבה, לבין צרכי הפיתוח. "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים. את מקומה של תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי מירבי של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, תפסו דיני התכנון המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה, ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד. לפיכך, דיני התכנון כיום נותנים ביטוי גם לצורך בשימור הקרקע, ובוחנים את השפעותיהן הכלכליות, חברתיות, חלוקתיות ואקולוגיות של תכניות, לצד ההכרה בצורך בפיתוח ובבנייה" (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, 7.12.06) פסקה 38 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). בגדרי איזון זה מוכר המונח של "פיתוח בר-קיימא". "הרעיון ביסוד מושג זה הוא לאפשר המשך פיתוח ושימוש במשאבים, תוך מניעת פגיעה שאינה ניתנת לשיקום בנכסי טבע ובמשאבים הטבעיים. דהיינו, פיתוח ללא כליית משאבים וללא יצירת נזקי סביבה בלתי הפיכים, אשר יותירו את העולם עני יותר" (פיש, בעמ' 474). מדיניות של פיתוח בר-קיימא "עונה על צרכי ההווה אך גם לוקחת בחשבון את האינטרסים של החברה בעתיד ... לשמירה על הסביבה יש חלק מרכזי במדיניות זו" (בג"צ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (לא פורסם, 18.3.07) פסקה 13; כן ראו: עניין אדם טבע ודין, בעמ' 207). כפועל יוצא של חשיבות השמירה על איכות הסביבה, מוסד תכנון הדן בתכנית המובאת לאישורו מחויב לבחון, בין מכלול השיקולים, את ההיבטים הסביבתיים של התכנית. "ככלל, אין לאשר תכנית בדרג תכנוני כלשהו בלי שנשקלו כל ההיבטים הנוגעים לתכנון, וההיבט של איכות הסביבה והשפעת התכנית על הסביבה הינו רכיב משמעותי בכל תכנית מיתאר" (השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש בבג"צ 5598/00 עיריית הרצליה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ"ד נז(3) 883, 906 (2003) (להלן: עניין עיריית הרצליה)). במקום אחר נפסק כי "לשיקולי איכות סביבה מעמד כבד משקל בהליכי התכנון, ואין חולק בדבר הצורך לאזן ככל הניתן בין דרישות הפיתוח התכנוני והקמת מערכות בינוי וכבישים לבין האינטרס החברתי בהגנה על ערכי נוף ויפי הטבע, המצויים במשורה בארצנו הקטנה (בג"צ 1135/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18, פ"ד נט(4) 784, 794 (2005) (להלן: עניין הצוות המלווה)). תסקיר ההשפעה על הסביבה הוא מהאמצעים שנועדו לסייע למוסדות התכנון לשמור על האיזון הנדרש בין המגמות האמורות, ולמלא את חובתם האמורה לשקול את ההיבטים הסביבתיים של התכנית, בגדר הפעלת סמכויותיהם על פי דין. התסקיר מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה כ"מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות". "תסקיר השפעה על הסביבה אמור לשמש כלי עזר בידיהם של גופי התכנון למיניהם, לבחירתה של הדרך הטובה ביותר שבה יילכו בתכנונו של פרויקט פלוני" (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 461 (להלן: עניין חוצה ישראל); כן ראו בעניין הועדה לתשתיות לאומיות, בעמ' 520). לעיתים, יוליך התסקיר למסקנה כי יש להכניס בתכנית שינויים כאלה ואחרים, ולעיתים יכול התסקיר להוליך למסקנה כי אין לאשר את התכנית. "... עורכי התסקיר יחוו דעתם על התכנית כהנחיית החוק והתקנות, ואפשר יציעו תיקונים לתכנית או תניות שתילווינה לתכנית. אפשר אף שעורכי התסקיר יגיעו לכלל מסקנה כי התכנית אינה ראויה מעיקרה ('חלופת אפס'). ... ההכרעה מה ייעשה ומה לא ייעשה - הכרעה זו לגוף התכנון ניתנה ... הוא בעל הסמכות על-פי דין לתכנן תכניות, ובגדרי סמכותו זו מוסמך הוא לעשות החלטות שבמדיניות תכנון, ובהן החלטות אם יאמץ ואם ידחה המלצות המונחות לפניו" (עניין חוצה ישראל, בעמ' 462). נושא התסקירים מוסדר בדין הישראלי במספר הוראות בחוק התכנון והבניה, בתקנות שהוצאו מכוחו (תקנות התסקירים הישנות, ותקנות התסקירים החדשות, אשר באו במקומן), ובתכניות מתאר שונות (ראו הסקירה אצל פיש, בעמ' 433 – 439, אשר נכתבה בטרם הותקנו תקנות התסקירים החדשות). תקנות התסקירים החלות על התכנית 9. המערערות עיגנו טענתן בהתייחס לחובת עריכתו של תסקיר בשני מקורות דין: האחד, תקנות התסקירים (בין החדשות, בין הישנות) והאחר, הוראות תמ"א 3. בטרם נבחן טענות אלה, נידרש לשאלה, אשר נדונה בהחלטת ועדת העררים ובפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, מהן תקנות התסקירים החלות על הליכי התכנון של התכנית שלפנינו. תקנות התסקירים הישנות הותקנו בשנת תשמ"ג ונכנסו לתוקפן שישה חודשים מיום פרסומן (תקנה 8 לתקנות התסקירים הישנות). תקנות התסקירים החדשות הותקנו בשנת תשס"ג ופורסמו ברשומות ביום 30.6.03 (ק"ת 800). תקנה 18 לתקנות התסקירים החדשות, שכותרתה "תחילה" קובעת כי "תחילתן של תקנות אלה, למעט תקנה 14(ד), שלושה חודשים מיום פרסומן" (ראו גם סעיף 17 לפקודת הפרשנות; סעיף 10(ג) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח – 1948; י' זמיר הסמכות המנהלית חלק ב 959 – 964 (1996)). תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות קובעת כך: "הוראות מעבר תקנות אלה לא יחולו על תכנית שהוחלט להפקידה ערב תחילתן של התקנות ויחולו עליה התקנות הישנות, ואולם רשאי מוסד התכנון להחליט שיחולו על תכנית כאמור הוראות תקנות אלה מטעמי ייעול או קיצור ההליכים אם שוכנעה כי אין בכך כדי לפגוע במגיש התכנית". במקרה שלפנינו, ההחלטה על הפקדת התכנית התקבלה עוד בשנת 1993, וההפקדה בפועל היתה בשנת 2002. שני מועדים אלה קדמו למועד פרסומן של תקנות התסקירים החדשות, וממילא קדמו למועד תחילתן. לפיכך, בהתאם לאמור ברישא תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות, הן לא יחולו על התכנית, אלא יחולו עליה הוראות תקנות התסקירים הישנות. בצד האמור, מכוח הוראת סיפא תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות, מוסמך מוסד תכנון להורות כי התקנות יחולו על תכנית שהופקדה קודם למועד תחילתן "מטעמי ייעול או קיצור ההליכים אם שוכנעה [כך במקור] כי אין בכך כדי לפגוע במגיש התכנית". במקרה שלפנינו, אין ללמוד מהחלטת הועדה המחוזית כי עשתה שימוש בסמכותה זו; מה גם שלא היה בידה לעשות כן, משום שבמועד בו החליטה לאשר את התכנית (ביום 3.8.03) טרם נכנסו התקנות לתוקפן. ממילא גם ההוראה המסמיכה שבתקנה 19(א) לא חלה. אין לנו גם צורך להידרש לשאלה האם ועדת העררים – אשר הדיון לפניה נערך לאחר שהוראות תקנות התסקירים החדשות נכנסו לתוקפן – היתה מוסמכת לקבוע כי יש להחילן על התכנית באמצעות הוראת המעבר שבתקנה 19(א) (והשוו: עניין עיריית הרצליה, בעמ' 906). עיון בהחלטת ועדת העררים מגלה כי היא לא הורתה על החלת הוראות התסקירים החדשות, אלא הניחה כי הועדה המחוזית רשאית היתה להחיל את תקנות התסקירים החדשות, כי היא היתה ערה לסמכותה זו, ונימקה את החלטתה בהתאם להוראות אלו. כאמור לעיל, הנחות אלו אינן יכולות לעמוד. מאלה יוצא, כי הדין החל על התכנית שלפנינו הוא תקנות התסקירים הישנות. נמשיך ונבחן אפוא, האם נפל פגם בהחלטת הועדה המחוזית שלא להורות על עריכת תסקיר מכוח הוראות תקנות אלו – ובהמשך, מכוחה של תמ"א 3. חובה לעריכת תסקיר מכוח תקנות התסקירים הישנות 10. תקנה 2 לתקנות התסקירים הישנות קבעה חובת עריכת תסקיר בהתייחס לסוגים שונים של תכניות, אשר אין מחלוקת כי התכנית שלפנינו אינה נמנית עליהם. בצד הוראה זו, ממשיכה וקובעת תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות כך: "סמכות לדרוש הגשת תסקיר בנוסף לאמור בתקנה 2, רשאי נציגו של שר במוסד תכנון או מוסד תכנון שהוגשה לו תכנית שלדעתו יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה, לדרוש כי מגיש התכנית יכין תסקיר ויגישו למוסד התכנון בנוסף למסמכי התכנית שהגיש; דרישה להגשת תסקיר כאמור יכול שתינתן בכל שלבי הטיפול בתכנית טרם אישורה" לשיטת המערערות, משפנתה נציגת השר בדרישה לעריכת תסקיר, קמה חובה "מוחלטת" לערכו. לשיטתן, נוסח התקנה "רשאי לדרוש" משמיע אחריו "חובה שאין אחריה עוררין". המשיבות מצידן סוברות כי פרשנות זו אינה יכולה להתקבל, שכן על פי מושכלות יסוד בדיני התכנון והבניה, לאף נציג במוסד תכנון אין זכות וטו או זכות כופה, והחלטה בכל נושא מתקבלת על ידי מוסד התכנון עצמו. בית המשפט דחה טענה זו של המערערות, ולעמדתנו, בדין עשה כן. נעמוד על הטעמים לכך. נקודת המוצא לדיון בפרשנות התקנות הינה לשון התקנה. בענייננו, הלשון "סובלת" את שתי הפרשנויות המנוגדות להן טוענים הצדדים. אך, כידוע, פירושו של טקסט משפטי אינו הבנת הלשון בלבד. הפרשן אינו אך בלשן. על הפרשן לחלוץ מתוך המובן הלשוני מובן משפטי (ראו ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 72 (1989); בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 804 (1996); בג"צ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות", פ"ד נ(1) 19, 25 (1996)). המובן המשפטי של טקסט הוא אותו מובן לשוני המגשים את תכליתו של הטקסט. המובן המשפטי של חוק הוא אותו מובן המגשים באופן הראוי ביותר את התכלית שהטקסט נועד לקדם. תכלית זו עניינה המטרות, היעדים, האינטרסים, המדיניות והפונקציות שאותו חוק נועד להגשים (ראו: בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993) (להלן: עניין אפרת); עע"מ 6802/02 מילאון בע"מ נ' עיריית אילת – הלשכה המשפטית, פ"ד נד(3) 873, 878 (2003)). 11. נבקש אפוא לבחון את התכלית שבבסיס ההוראה שלפנינו, שהיא בבחינת חקיקת משנה. אין מחלוקת כי ההוראה האמורה נועדה להפקיד בידי נציג שר את האפשרות ל"התניע" מהלך שנסב על הגשת תסקיר. המחלוקת היא בשאלה האם דרישת נציג השר היא בבחינת "סוף פסוק", או שמא המלה האחרונה מסורה למוסד התכנון. על מנת לענות על שאלה זו יש לבחון את דפוס פעולתו של מוסד תכנון, אשר מוסדר בחוק התכנון והבנייה. מושכלות יסוד הן כי הסמכות להפקיד תכנית או לאשרה מוקנית למוסד התכנון כגוף (ראו, בהתייחס לתכנית מתאר מקומית או מפורטת – סעיף 85(ב)(1) לחוק התכנון והבניה). בכל הנוגע לוועדה המחוזית, היא מוסד התכנון הנוגע לענייננו, נקבע כי מקצת מסמכויותיה מוקנות לועדות משנה שלה (ראו סעיפים 11 ו-11א לחוק התכנון והבניה). בכפוף לאפשרות לדרוש קיום דיון במליאת הועדה המחוזית, דין החלטות ועדות המשנה, כדין החלטת הועדה המחוזית (סעיפים 11ד ו-11ה לחוק התכנון והבניה; כן השוו, בהתייחס למועצה הארצית, סעיף 6 לחוק התכנון והבנייה; ובהתייחס לועדה לתשתיות לאומיות, סעיף 6ג לחוק התכנון והבניה). נוסף לאלה, מוקנות ליושב-ראש מוסד תכנון סמכויות שונות בהליך התכנון, כדוגמת הסמכות להאריך מועדים שונים שנקבעו בהליך התכנון (ראו, למשל, סעיפים 85(ב)(1), 86(ה) לחוק התכנון והבניה). עולה מן המקובץ, כי ככלל, הסמכויות בהליך התכנון מוקנות בין למוסד התכנון כגוף, ובין לועדות משנה שלו; ובהקשרים שונים, ליושב-ראש מוסד התכנון. הפרשנות המוצעת על ידי המערערות, לפיה הסמכות להורות על הכנת תסקיר מוקנית לכל אחד מנציגי השרים במוסד התכנון, ואינה כפופה להחלטת מוסד התכנון, אינה תואמת את דפוס פעולתם זה של מוסדות התכנון, שנקבע בחקיקה ראשית. אין טעם טוב להניח כי במקרה זה תכליתה של חקיקת המשנה היתה לחרוג מדפוס פעולה זה. פרשנותה הראויה של התקנה הינה, אם כן, כי לנציגו של שר סמכות לדרוש הכנת תסקיר, אולם מקום בו סובר מוסד התכנון (ובענייננו – הועדה המחוזית) כי אין לכך מקום, ההחלטה הסופית בנושא זה מסורה לו (בכפוף לקיומה של ביקורת שיפוטית, כמקובל). בכך נשמר שיקול הדעת שהעניק מחוקק המשנה לחבר מוסד התכנון שהוא נציג שר לדרוש הכנת תסקיר, ומאידך, נשמרים יחסי הכוחות בין נציג השר לבין מוסד התכנון בו הוא חבר, שהוסדרו בחקיקה הראשית. 12. התוצאה הפרשנית אליה הגענו עולה בקנה אחד עם הסדרים נוספים הקבועים בתקנות התסקירים הישנות. בתקנה 5 לתקנות התסקירים הישנות נקבע כי את ההנחיות לעריכת תסקיר יקבע מוסד התכנון. באופן דומה, תקנה 6(א)(2) לתקנות התסקירים הישנות קובעת כי "מגיש התכנית יהיה אחראי להכנת התסקיר כנדרש והוא יגישנו למוסד התכנון הנוגע בדבר – (1) ... (2) אם תקנה 3 חלה על התכנית – בהתאם לדרישת מוסד התכנון וללוח הזמנים שיקבע". הוראות אלו חלות, כלשונן, גם מקום בו הדרישה לעריכת התסקיר באה מצידו של נציג שר. גם בהסדרים נוספים בחוק התכנון והבניה המאפשרים לדרוש עריכת תסקיר, כפוף הדבר להחלטת מוסד התכנון. בסעיף 119ג לחוק התכנון והבניה נקבע, בהתייחס לתכנית דרך, כי נציג השר לאיכות הסביבה או מתכנן המחוז רשאים לדרוש שיוכן תסקיר, ועל דרישה זו ניתן לערור לועדה המחוזית (ראו גם פיש, בעמ' 437). בסעיף 76ג לחוק התכנון והבניה נקבע, בהתייחס לתכנית לתשתית לאומית, כי היועץ הסביבתי של הועדה לתשתיות לאומיות ימציא למגיש תכנית הנחיות לעריכת תסקיר סביבתי. על דרישה זו, כמו גם על דרישה להשלים את התסקיר לאחר הגשתו, ניתן לערור לועדה לתשתיות לאומיות. בנוסף, רשאית הועדה לפטור את מגיש התכנית מעריכת תסקיר. קביעה דומה נמצאת גם בתקנות התסקירים החדשות, בהן נקבע במפורש כי הסמכות לדרוש הכנת תסקיר מוענקת למוסד התכנון (ולא למי מחבריו). בהסדרים אלה יש כדי ללמד על גישת המחוקק (ומחוקק המשנה), לפיה דרישה לעריכת תסקיר תהא נתונה להחלטה של מוסד התכנון, או כפופה להחלטה סופית מטעמו. גם בכך יש כדי לתמוך בתוצאה הפרשנית אליה הגענו, אשר מבוססת על דפוס הפעולה של מוסד התכנון, בהקשרים שונים (השוו: אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 413 – 415 (2003); עניין אפרת, בעמ' 765 – 766). 13. נוסף לאלה נעיר, כי בהחלטת הועדה המחוזית היא ראתה לציין כי הפרשנות הנוהגת על ידה – לפיה דרישת נציגת השר כפופה לשיקול דעת מוסד התכנון – "מקובלת על היועצת המשפטית של משרד הפנים ופעלו על פיה מזה שנים רבות". הלכה היא, כי לדרך בה גוף מפרש את סמכותו יש ליתן משקל מסוים בפרשנות הוראת החוק, אם היא בגדר פירוש אפשרי (השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 147 (1996); ע"א 4275/94 הבורסה לניירות ערך נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית, פ"ד נ(5) 485, 525 – 526 (1997); בג"צ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113, 145 – 146 (1986)). גם בנתון זה יש כדי לתמוך בפרשנות לה טוענות המשיבות 1 – 2. 14. נוכח כל אלה, להשקפתי, הדרישה לעריכת תסקיר הבאה מצד נציג שר לפי תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות, כפופה להחלטת מוסד התכנון. מקום בו זה האחרון – לאחר שקילת מכלול השיקולים – סובר כי אין מקום לערוך תסקיר, תהא זו ההחלטה המחייבת. מכאן, שפרשנותו של בית משפט קמא בעניין זה, בדין יסודה. נעיר בשולי הדברים, ולמעלה מן הצורך, כי גם אם היינו מגיעים למסקנה לפיה דרישה מצידו של נציג שר מטילה חובה "מוחלטת" לעריכת תסקיר, ספק אם היה בכך לשנות מן התוצאה במקרה שלפנינו, בכל שאמור בדרישת נציגת השר להכנת תסקיר לבחינת חלופות לתוואי הכביש. שכן, כפי שכבר הוסבר, ההחלטה הסופית בהתייחס להנחיות לעריכת התסקיר היא בידי מוסד התכנון (תקנה 5 לתקנות התסקירים הישנות). לפיכך, גם לפי שיטת המערערות, מוסמך היה מוסד התכנון לקבוע כי אין חובה לכלול בתסקיר התייחסות לשאלת החלופות. על שיקול דעתו של מוסד התכנון בהקשר זה נעמוד בהמשך הדברים. שיקול הדעת לעניין עריכת תסקיר 15. משמצאנו כי דרישת נציגת השר לעריכת תסקיר אינה בבחינת "סוף פסוק", עלינו להמשיך ולבחון את שיקול דעתם של מוסדות התכנון שלא להורות על כך. לבחינתנו עומדות שתי סוגיות עיקריות. הראשונה, שבה התמקד עיקר עניינן של המערערות, הינה הדרישה להכנת תסקיר שיכלול התייחסות לחלופות אחרות לתוואי שנקבע בתכנית (ועוד קודם לכן בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3), ובכלל זה בחינת "חלופת אפס", היינו הימנעות מביצוע הכביש (להלן: תסקיר חלופות). השנייה – הכנת תסקיר שיתייחס להשפעתו הסביבתית של התוואי שנקבע (להלן: תסקיר כללי; נבהיר כי במונחים "תסקיר חלופות" ו"תסקיר כללי" כוונתנו לסיווגו של התסקיר בהתאם לעניינים הנכללים בו, ולא לסוגים שונים של תסקירים). נעמוד על סוגיות אלה, ובראש ובראשונה על דרישת המערערות לעריכת "תסקיר חלופות" לה ייחדו את עיקר טענותיהן. למותר לציין כי בחינה זו, תערך בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהלכה הפסוקה לבחינת שיקול דעתו של מוסד תכנון. סמכות ההחלטה ניתנה בידי זה האחרון, ובית המשפט יתערב בהחלטתו רק אם נפל בה פגם מן הפגמים המבססים עילה לפסילת ההחלטה. "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2148/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (לא פורסם, 24.11.05) פסקה 9; כן השוו: עניין חוצה ישראל, בעמ' 446, 469; בג"צ 7817/98 מועצה מקומית זמר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נה(3) 503, 515 – 516 (2001)). "תסקיר חלופות" 16. תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות מעניקה שיקול דעת לנציג שר או למוסד תכנון להורות על עריכת תסקיר. הסמכות האמורה אינה חלה על כל תכנית מתאר, אלא רק על כזו אשר לעמדת מוסד התכנון (או נציג השר) "יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה" (להלן תכונה דרישה זו: "תנאי ההשפעה"). במקרה שלפנינו, מוסדות התכנון לא ביססו החלטותיהם על קביעה לפיה "תנאי ההשפעה" לא התקיים, והצדדים לא מיקדו טענותיהם לפנינו בשאלה זו. המחלוקת בין הצדדים היתה בשאלת שיקול הדעת המוקנה למוסד התכנון גם מקום בו "תנאי ההשפעה" האמור מתקיים, ובכך יתמקד גם דיוננו. 17. עמדנו לעיל על דרישת נציגת השר לעריכת תסקיר, כפי שבאה לידי ביטוי במכתביה מיום 14.8.01 ומיום 2.1.02. הועדה המחוזית ציינה בהחלטתה מיום 9.1.02, כי במכתבה האחרון גילתה נציגת השר דעתה כי היא מבקשת את עריכת התסקיר בעיקר לשם בחינת חלופות לתוואי הכביש, וזאת בשונה מנוסחה הרחב של הדרישה כפי שהופיעה במכתב מיום 14.8.01 (על היבטים אחרים הכלולים במכתב נעמוד בהמשך הדברים. בשלב זה, בו הניתוח מתמקד בדרישה ל"תסקיר חלופות", למותר הוא להתעכב על כך). גם בדיון שנערך לפנינו, הדגישו המערערות כי הן מבקשות את עריכת התסקיר בעיקר כדי לבחון את נחיצות התוואי שאושר. הועדה המחוזית לא ראתה מקום לעשות כן, נוכח עמדתה לפיה בחינת החלופות לתוואי הדרך מוצתה בגדרי תמ"א 3 ותמ"מ 21/3, שהן תכניות מתאר ברמה הירארכית גבוהה יותר, ומשכך, אין מקום להרהר אחר קביעה זו אגב הליכי התכנון של התכנית. החלטה זו אושרה על ידי ועדת העררים. נבחן אפוא מהי המשמעות הנורמטיבית שיש להכללת תוואי כביש 551 בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3. 18. היחס ההירארכי בין תכניות המתאר נקבע בהוראות סעיפים 129 – 131 לחוק התכנון והבניה, כפי שנפסק: "ארבע תכניות הן על-פי החוק, בהן שלוש תכניות מיתאר ועמהן תכנית מפורטת. ארבע תכניות אלו מצויות במידרג הירארכי ביניהן לבין עצמן: ראשונה ועליונה תכנית מיתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תכנית אחרת. אחריה - ותחתיה - תכנית מיתאר מחוזית; אחריה ותחתיה תכנית מיתאר מקומית; ומתחת לכל אלו - תכנית מפורטת. ראו סעיפים 129 עד 131 לחוק התכנון והבניה. מידרג הירארכי זה - אך לא רק הוא - מלמד כמו מעצמו על מידת הפירוט שבכל תכנית ותכנית. טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההירארכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן. הנה כי כן, אחת ממטרותיה של תכנית מיתאר מחוזית היא 'לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע תכנית המיתאר הארצית במחוז' (סעיף 55 לחוק התכנון והבניה), וכן הן, בהתאמה, מטרותיהן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות. דומים הם הדברים לצפייה מבעד לעינית הטלסקופ (או מבעד לעינית המיקרוסקופ - איש איש לפי טעמו): תכנית מיתאר ארצית היא בבחינת צפייה ראשונה וכללית; הגברת את עוצמת הטלסקופ (המיקרוסקופ) והגעת לתכנית מיתאר מחוזית; הוספת והגברת - הגעת לתכנית מיתאר מקומית; הגברת עוד, והגעת לתכנית מפורטת. וכל תכנית מחייבת בתחומיה" (עניין חוצה ישראל, בעמ' 460 – 461; כן ראו: ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 903 (2003)). מדברים אלה עולה, כי התוויתו של כביש 551 בתמ"א 3 היא נורמה מחייבת כלפי תכניות המתאר הנמוכות ממנה במדרג, וכי תפקידן של אלה, בעיקרו, לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע הכביש בתוואי שנקבע (בכפוף ל"גמישות" אותה מאפשר תקנון התכנית). המערערות מצידן השיבו, כי פועלה של תמ"א 3 הוא בהתוויית רצועה עתידית לשימור עתודות קרקע בלבד, ומשכך, להתוויית כביש 551 בגדרי תמ"א 3 נפקות מוגבלת. אין בידנו לקבל טענה זו. היא אינה עולה בקנה אחד עם ההירארכיה התכנונית עליה עמדנו. היא אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתה של תמ"א 3, עליה נאמרו הדברים הבאים: "תמא/3 נועדה אפוא להתוות את השלב הראשון של רשת הדרכים במדינה, ובכלל זה לתאר בצורה כללית את המערכת הפיזית הקיימת והרצויה של הדרכים, תוך כדי ציון של תוואים, סוגי דרכים ואופן השתלבותן של הדרכים אלו באלו להיותן מערכת מתפקדת אחת. התכנית מיוסדת על תכניות-אב ארציות ואזוריות אשר הוכנו במשרד הפנים - בשיתוף עם גופי תכנון שונים - ועל סקרים, סיורים, מחקרים ועוד כיוצא באלה בדיקות מבדיקות שונות. כתכנית מיתאר ארצית מיועדת תמא/3 לכוון ולהנחות את התכנון והפיתוח במחוזות ובאזורים השונים במדינה, ככל שהמדובר הוא בדרכי תחבורה ובעיקר בעורקי תחבורה ראשיים" (עניין חוצה ישראל, בעמ' 447). ואכן, עיון בתקנון תמ"א 3 (כפי שתוקן בשינוי מס' 7) מלמד כי בין מטרותיה "להתוות את רשת הדרכים הארצית" (סעיף 2 לתקנון תמ"א 3). רשת הדרכים הארצית מוגדרת בתקנון התכנית באופן רחב כ"כלל הדרכים המהירות, הפרבריות המהירות, הראשיות, והאזוריות" (סעיף 4 לתקנון תמ"א 3). נוסף על כך, כוללת תמ"א 3 הוראות ברורות בדבר האפשרות לסטות מהוראותיה, בין אם בהוראות תכנית מתאר מחוזית, בין אם בהוראות תכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מפורטת (ראו סעיף 14 לתקנון תמ"א 3). הוראת סעיף 14(ד) לתקנון תמ"א 3 (שאוזכרה לעיל) מגבילה את החריגה המותרת – בגדרי תכנית מתאר מקומית או מפורטת – מהתוואי שנקבע בתמ"א 3, למרחק מירבי של 750 מטרים לכל צד. מהוראות אלה נלמד, כי טענת המערערות, לפיה כל מטרתה של תמ"א 3 לשמר רצועת קרקע לבחינה עתידית של סלילת הכביש, אינה יכולה לעמוד. אמנם, שימור עתודות קרקע לסלילת הכביש הוא מבין מטרותיה של תמ"א 3 (סעיף 2(ג) לתקנון תמ"א 3 קובע כי בין מטרותיה "לחייב את מערכת התכניות שלפי פרק ג' בחוק – לקבוע ולשמור את רצועות הקרקע עבור רשת הדרכים הארצית"). מאידך, מההוראות האחרות עליהן עמדנו, נלמד כי תמ"א 3 אינה מסתפקת רק בהיבט זה, אלא מוסיפה וקובעת באופן פוזיטיבי את מיקומו של התוואי, תוך מתן אפשרות לסטיות מוגבלות ממנו, במידה המוגדרת בתקנון התכנית. טענה דומה לזו שמציגות המערערות לפנינו נטענה, ונדחתה, בעניין חוצה ישראל: "מוסיפים העותרים וטוענים, כי כביש חוצה ישראל כמותווה בתמא/3 אין הוא אלא 'סימון רעיוני-סכימטי' בלבד, ובתורת שכזה לא הפך בתמא/3 להיותו תכנית מאושרת כהגדרתה בחוק התכנון והבניה. גם טענה זו דינה דחייה. תמא/3 הינה תכנית מיתאר ארצית לדרכים, ובהיותה מה שהיא, ייעודה הוא להתוות השקפת תכנון ארצית, לתאר בצורה כוללת את המערכת הפיזית הקיימת והמתוכננת של הדרכים ולציין באורח כללי את תוואי הדרכים, את סוגי הדרכים ואת אופן השתלבותן במערכת אחת. תכנית מיתאר ארצית אינה אמורה לכלול תכנון ספציפי, מפורט ומדויק של תוואי השטח המתוכנן בה, שהרי למטרה זו קיימות התכניות הכפופות לה: תכניות מיתאר מחוזיות, תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות ... אשר לכביש חוצה ישראל שבתמא/3: הכביש ותוואי הכביש מסומנים בה בתמא/3, ודינו כדין כל נתון בתכנית מיתאר ארצית שנדונה ואושרה כדין" (עניין חוצה ישראל, בעמ' 459, 461). בצד אלה נזכור, כי גם בתכנית המתאר תמ"מ 21/3, אשר אושרה במקביל לתכנית נושא העתירה, הותווה כביש 551. סעיף 8.1.1(1) לתקנון תמ"מ 21/3 קובע כי "על הדרכים ברשת הדרכים הארצית יחולו הוראות תכנית המתאר הארצית לדרכים – תמ"א 3". לפיכך, מסקנתנו לעיל, בדבר המשמעות שיש לסימון התוואי בגדרי תמ"א 3, נכונה גם בהתייחס לתמ"מ 21/3. 19. על רקע דברים אלה, עלינו לבחון האם נפל פגם בשיקול דעתם של מוסדות התכנון, אשר סברו כי נוכח העובדה שתוואי כביש 551 נקבע בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3, אין מקום לחייב בעריכת "תסקיר חלופות". לטעמנו, מקום בו מוקנה למוסד תכנון שיקול דעת בעניין הכנת תסקיר, בחינת סבירות החלטתו אינה יכולה להיות מנותקת מהתכנון התקף, אשר בא לידי ביטוי גם בתכניות מתאר ברמה הירארכית גבוהה יותר. במקרה שלפנינו, כפי שראינו, תכניות אלה מסדירות פוזיטיבית את התוואי בו ייסלל כביש 551. ואף חשוב מכך. בענייננו, בנפרד מן הקביעה בתכנית המתאר הארצית, אושר התוואי גם בגדרי תמ"מ 21/3, אשר הליכי אישורה במועצה הארצית התנהלו במקביל להליכי אישורה של התכנית נושא העתירה, והיא נכנסה לתוקפה בשנת 2003. לשון אחר – עוסקים אנו בקביעה תכנונית עדכנית בתכנית מתאר ברמה הירארכית גבוהה יותר (והשוו: עניין חוצה ישראל, בעמ' 458 – 459). משכך, תפקידה של הועדה המחוזית, בגדר התכנית שלפנינו, הוא לתכנן במפורט את התוואי שנקבע, בכפוף לאפשרות המוקנית בתכניות המתאר הארצית והמחוזית לסטות ממנו. בגדרי ההליך התכנוני של התכנית לא נדרשה אפוא הועדה המחוזית לבחון מחדש את נחיצות התוואי. יפים לענייננו (בשינויים המחוייבים) דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין: התכנית הנדונה כיום היא תמא/31א. תכנית זו אינה מעסיקה עצמה בתכנונו של כביש חוצה ישראל, אין היא קובעת תוואי לכביש חוצה ישראל, ואין היא נדרשת להחלטה עקרונית על אודות כביש חוצה ישראל. עניינה של תמא/31א אינו אלא תכנון מפורט של קטעים מתוך כביש חוצה ישראל. מכאן: גם לו אמרנו כי תקנה 3 לתקנות התסקיר חלה עליה - ולא אמרנו כן - גם אז לא דיברנו אלא בתסקיר החל על תמא/31א. ואולם העותרים אינם מספקים עצמם בתסקיר מעין זה. דרישתם היא להכנתו של תסקיר החל על כל כביש חוצה ישראל. לדרישה זו אין יסוד בהוראת תקנה 3 לתקנות התסקיר... מחוז חפצם של העותרים הוא כי נגיע ל'חלופת אפס', לאמור, כי כביש חוצה ישראל לא יקום ולא יהיה. ואולם חלופה זו נשללה מעצמה שעה שנפלה הכרעת מדיניות עקרונית להקים את כביש חוצה ישראל - שעה שהוחלט על אישורה של תמא/3 - וממילא אין לה מקום כיום. נדגיש כי הכרעתנו סומכת עצמה לקיומה של תמא/3, תכנית שקבעה את קיומו של כביש חוצה ישראל (עניין חוצה ישראל, בעמ' 466 – 468). נוכח דברים אלה, לא ראינו פגם המקים עילה להתערבותנו בהחלטה שלא להורות על עריכת "תסקיר חלופות". 20. ודוק: הכרעתנו זו, בדבר סבירות שיקול דעת מוסד התכנון בעניין "תסקיר חלופות" מייסדת עצמה על נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה שלפנינו; ובראש ובראשונה, קיומה של קביעת תכנונית עדכנית של תוואי כביש 551 בתכנית המתאר המחוזית תממ 21/3 (בהקשר זה נזכיר כי החברה להגנת הטבע הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3, ובכלל זאת התנגדה לתוואי הכביש הנדון. משהתנגדותה בנושא זה נדחתה, לא ראתה להעמיד החלטה זו לביקורת שיפוטית). משכך, אין אנו נדרשים להכרעה מה היתה תמונת הדברים בהעדרה של אותה קביעה תכנונית עדכנית (ממילא אין לדעת מה היתה עמדת מוסדות התכנון במצב דברים שכזה). צרכי החברה ותפיסות תכנוניות משתנים. נוכח אלה, מוכן אני להניח – מבלי להכריע בכך – כי יכול ובמקרה מתאים מוסד תכנון הדן בתכנית מפורטת הבאה ליישם תכנית מתאר בדרגה גבוהה יותר, יסבור, בהתבסס על תסקיר שיוכן לפי דרישתו, כי יש מקום לבחינה מחודשת של הקביעה המתארית. נראה לכאורה כי במקרה כזה על מוסד התכנון יהיה לפנות למוסד התכנון הגבוה ממנו, אשר מוסמך ליזום הליך מתאים לתיקון תכנית המתאר ברמה ההירארכית הגבוהה יותר (והשוו לדברי אדר' ד' רצ'בסקי, יו"ר הולקחש"פ, בישיבת יום 25.12.00 – עמ' 9 לפרוטוקול, שם ציינה את האפשרות העומדת לועדה המחוזית ליזום שינויים לתמ"א 3 ולהציעו לעורכי תמ"א 3 ותמ"מ 21/3). כאמור, אין לנו צורך להכריע בכך, שכן במקרה שלפנינו, מדובר בקביעה מתארית עדכנית בתכנית המתאר המחוזית. 21. כאן המקום להתייחס לטיעוני המערערות בהתייחס לאפשרות עריכת דיון חוזר במועצה הארצית בהתייחס לחלק המערבי של הכביש. מוסדות התכנון לא ראו בכך מניעה לאישור התכנית שלפנינו, המתייחסת לחלקו המזרחי של הכביש. לא ראינו כי קביעה זו מקימה עילה להתערבותנו, ובפרט משלא הונחה כל תשתית לפיה אישור התכנית שלפנינו ימנע שינוי של התוואי בו עובר החלק המערבי של הכביש, ככל שיימצא בעתיד שיש לכך מקום. טענת המערערות כי בישיבת הולנת"ע מיום 4.8.98 נדון גם החלק המזרחי של הכביש אינה יכולה לסייע בידן. המערערות עצמן מציינות כי נושאו של הדיון האמור היה החלק המערבי של הכביש. משנקבע כי הדיון האמור מתייחס לתכנית מתאר המשתרעת על חלקו המערבי של הכביש בלבד (וכאמור בכותרתו – "שינוי בהתווית דרך מס' 551 מדרך מס' 4 ועד דרך מס' 2"), לא ניתן בגדרו לקבל החלטות אופרטיביות המתייחסות לחלק המזרחי של הכביש. הטענה כי בדיון האמור נאמרו דברים גם בהתייחס לחלק המזרחי של הכביש, אינה יכולה לשנות מכך. בשולי עניין זה נדגיש כי כפי שהבהירו המשיבים, החלק המערבי הינו יחידה תכנונית נפרדת, העומדת בפני עצמה. ממילא אין בהכרעתנו המתייחסת לחלק המזרחי, כדי להשליך על האפשרות לקיים דיון חוזר בחלק המערבי, ככל שהדבר יימצא לנכון. "תסקיר כללי" 22. עמדנו על כך שעיקר טענותיהן של המערערות נסב על "תסקיר חלופות", ומטעם זה הכרענו תחילה בראש זה של הערעור. אולם גם אם, בשל טעמים עליהם עמדנו, אין מקום להתערב בשיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון בנושא האמור, אין הכרעה זו מייתרת דיון בשאלה האם הופעל על ידי האחרונים שיקול דעת ראוי בשאלת עריכתו של "תסקיר כללי". טענת המערערות בהקשר זה מבוססת על שני נדבכים. הראשון, פנייתה של נציגת המשרד לאיכות הסביבה. השני, הוראות שינוי 7 לתמ"א 3. נבקש לעמוד על אלה, אחד לאחד. 23. אשר לפניית נציגת השר – עמדנו על פנייה זו, על שני שלביה. מוסדות התכנון, כמו גם בית המשפט קמא, ראו בפנייה זו משום דרישה לעריכת "תסקיר חלופות". הא ותו לא. כך למשל, בהחלטת הועדה המחוזית מיום 9.1.02 נאמר כי "נציגת השר הבהירה כי בקשתה הינה רק לערוך פרקים א' ו-ב' לתסקיר הדנים בתיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילות הנובעת ממנה – לשם בחינת חלופות לדרך". מקובל עלי כי זה היה עיקר מעיינה של הפונה, כמו גם של המערערות שלפנינו. אולם בחינת הכתוב מעלה כי הדרישה לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה לתוואי המוצע, לא הגבילה עצמה רק לנושא זה, וכי זו כוונה גם למהותו הבסיסית של התסקיר עליה כבר עמדנו, ואשר עולה מהגדרתו בחוק התכנון והבניה כ"מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות". כך למשל, במכתב מיום 14.8.01, במסגרתו נדרשה הכנת התסקיר, צוין, בין היתר, כך: "התכנית כפי שהוגשה בשנת 1994 אינה ברמה מפורטת דייה כדי שניתן יהיה לקבל מידע ברור לגבי חתכי רוחב מייצגים, הטיפול הנופי המוצע ועוד. דרך זו הוגדרה בתמ"מ 21/3 כדרך נופית. כיצד ניתנה לכך התייחסות בתכנית המוצעת?!". במכתב מיום 2.1.02, אליו צורפו הנחיות להכנת תסקיר, בצד דרישת התייחסות לחלופות "מאקרו", ישנן דרישות שעניינן במניעה או צמצום השפעות שליליות של התוואי שנקבע. כך, למשל, בסעיף 2.2 להנחיות נאמר כי "יש לבצע בדיקה של אפשרות הסטה, הרמה או הורדת הדרך בסמיכות לשימושי קרקע רגישים, קיימים או מתוכננים". במכתבה של גב' ולרי ברכיה, סמנכ"לית בכירה למדיניות ותכנון במשרד לאיכות הסביבה (דעת המיעוט בהחלטת ועדת המשנה לעררים) אל יושבת-ראש ועדת העררים, שנשלח ביום 9.6.04, צוין מפורשות כי "דרישת נציגת השר לאיכות הסביבה לעריכת תסקיר התייחסה לפריזמה רחבה של שיקולים מקצועיים ולא רק לעניין בחינת החלופות, כמפורט בהחלטת הועדה. דרישת נציגת השר ... מדגישה כי מדובר בתכנית שבביצועה יש כדי לגרום השפעה ניכרת על הסביבה, שכן חלה באיזור בעל רגישות סביבתית גבוהה בשל משאבי טבע ונוף" (הדגשה במקור). למרות אלה, בהחלטות מוסדות התכנון, אין למצוא ביטוי לשקילת דרישת נציגת השר לעריכת "תסקיר כללי", בין השאר, משום שאלה יצאו מהנחה – שאינה מבוססת כדי הצורך – לפיה דרישה זו נזנחה. 24. כפי המובהר, נדבך נוסף עליו מבססות המערערות טענותיהן הוא הוראת סעיף 13 לשינוי מס' 7 לתמ"א 3, אשר נכנס לתקפו ביום 30.1.92. בסעיף זה נקבע בהתייחס לתסקיר השפעה על הסביבה, כך: "תסקיר השפעה על הסביבה לא ידון מוסד התכנון ולא תאושר תכנית על פי סעיף 10 [תכנית לדרך – ע' פ'] לסוגי הדרכים שלהלן, שהן חלק מרשת הדרכים הארצית, אלא אם הוגש תסקיר השפעה על הסביבה: (1) ... (3) כל קטע דרך אשר לדעת מוסד תכנון, עלול לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה ויש צורך לנקוט בו אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים לרבות מפגעים נופיים. הוראה זו מתייחסת לתכנית לדרך לפי סעיף 10 לתמ"א 3, ולא נטען כי התכנית שלפנינו אינה בגדר התכניות עליהן חל סעיף זה. ההוראה כוללת שתי דרישות מצטברות. האחת, כי מוסד התכנון יסבור כי ביצועו של קטע דרך "עלול לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה". השניה, כי בהתייחס לאותו קטע דרך "יש צורך לנקוט בו אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים לרבות מפגעים נופיים". כעולה מלשון ההוראה, מקום בו מתמלאות שתי הדרישות האמורות (אשר שאלת התקיימותן נתונה לשיקול דעת מוסד התכנון) אין לדון בתכנית המתייחסת לקטע הדרך, ואין לאשרה, בלא שהוגש תסקיר השפעה על הסביבה. לשון אחר – בעוד ששאלת קיומם של שני התנאים "המקדמיים" נתונה לשיקול דעתו של מוסד התכנון, הרי מקום בו זה האחרון סבר כי אלה מתקיימים, לא מותירה תמ"א 3 בידו שיקול דעת אם להורות על עריכת תסקיר. משדרישה זו – לשקול את הצורך בעריכת תסקיר – מופיעה בתכנית המתאר הארצית, אין להתעלם ממנה. במקרה שלפנינו, עיון בהחלטות מוסדות התכנון, הן הועדה המחוזית, הן ועדת העררים, מגלה כי לא נערך דיון מפורש בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי" (להבדיל מ"תסקיר חלופות"), על רקע הוראת סעיף 13 האמורה. הועדה המחוזית לא הזכירה נושא זה כלל. ועדת העררים אזכרה את טענת המערערות בדבר חובת עריכת תסקיר לפי הוראת סעיף 13, אך לא דנה, וממילא לא הכריעה, בטענה זו. 25. עלינו לבחון אפוא, מהי התוצאה של העדר התייחסות מצד מוסדות התכנון לשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי" – הן מכוח דרישת נציגת השר, הן מכוח הוראת סעיף 13 האמורה. הלכה היא כי "החלטה של כל רשות מינהלית חייבת להיות בכל מקרה תוצאה של בדיקה עניינית הוגנת ושיטתית" (בג"צ 3379/03 מוסקטי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 899 (2004); כן ראו: בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29 (1983)). בהקשר הקונקרטי נפסק, בנוסף לדברים עליהם עמדנו לעיל, כי "קיימת חשיבות מיוחדת לכך כי שיקולי טבע וסביבה, דווקא בשל משקלם החשוב, יבואו לידי ביטוי בצורה שלמה וממצה במועד המתאים, וכי העלאתם תעשה במסגרת ההליך התכנוני ולא מחוצה לו או לאחריו ... כדי שאינטרס זה יבוא על ביטויו המלא בהליכים על פי דין" (עניין הצוות המלווה, בעמ' 794). במקרה שלפנינו, דומה כי גם המשיבים לא יחלקו על רגישותו הסביבתית של האזור בו עסקינן. הועדה המחוזית ציינה בהחלטתה מיום 3.8.03 כי היא "ערה לכך כי גם לשטח הנדון יש ערכים נופיים, אקולוגיים ותרבותיים חברתיים ויש לשמר ככל האפשר את יחודו כחיץ ירוק בין מוקדי פיתוח מטרופולין נתניה ומטרופולין גוש דן ... בשל החשיבות האמורה של השטח והרצון שלא לסייע בעקיפין לקידום פיתוח לא רצוי, בחנה הועדה את האפשרות לקבל ההתנגדות". הרגישות הסביבתית נלמדת גם מהגדרת כביש 551 כ"דרך נופית" בתמ"א 21/3 (כמבואר לעיל), ומהגדרת האזור כ"מכלול נופי" בתמ"א 35 (אשר במועד ההחלטה על אישור התכנית טרם נכנסה לתוקף, אך מגמות התכנון שעוגנו בה היו בידיעת מוסדות התכנון – ראו, למשל, דברי הדוברים בישיבת הולנת"ע מיום 4.8.98). נוכח הרגישות הסביבתית העולה מן הנתונים שהוצגו לנו, ואשר, כאמור, אף הועדה המחוזית הכירה בה, כעולה מן הדברים שצוטטו; נוכח חובת הועדה המחוזית לשקול את הצורך בעריכת תסקיר על רקע דרישת נציגת השר לאיכות הסביבה ועל רקע הוראת סעיף 13 לתמ"א 3 עליהן עמדנו, ונוכח חובתו של מוסד תכנון לבחון את ההיבטים הסביבתיים של תכנית, נדרש היה מוסד התכנון לבחון את הצורך בעריכת תסקיר השפעה על הסביבה. אולם, בעוד שמוסדות התכנון אכן נזקקו לדיון ממצה בשאלת עריכתו של "תסקיר חלופות", הם לא ראו לשקול את הצורך בעריכת "תסקיר כללי". אמנם, ועדת העררים ציינה כי "ישנם מקרים רבים בהם נספח אקוסטי ונספח נופי ממצים את המידע הדרוש בתסקיר על אף שכותרתם אינה זהה". אך מעבר לאמירה כוללנית זו, לא התייחסה הועדה למקרה הקונקרטי שלפנינו. נוכח מכלול הטעמים המצטברים עליהם עמדנו, מצאנו כי – בנסיבות המיוחדות שבפנינו – העדר דיון והכרעה בדבר הצורך ב"תסקיר כללי" פוגם באישורה של התכנית. 26. אפשר שפגם מאותו סוג, יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. זוהי התורה הידועה בשם בטלות יחסית (או תוצאה יחסית) (השוו: בג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 305 – 306 (1994); רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 688 – 689 (2001)). המשיבים טענו לפנינו כי גם אם יימצא פגם בהחלטת מוסדות התכנון, אין מדובר בפגמים היורדים לשרשו של עניין, ולכן אין מקום להורות על ביטול ההחלטה בדבר אישור התכנית. מע"צ הדגישה בהקשר זה כי הבדיקות הסביבתיות נערכו כולן, וכלשונה "חלופות המיקרו ומכלול ההשפעה על הסביבה ומזעור התוצאות, כבר נבחנו בחוות הדעת הסביבתיות שנערכו". אין בידנו לקבל טענה זו, שכן שיקול הדעת בנושא זה מסור למוסד התכנון ולא לבית המשפט, אשר מקיים על ההחלטה ביקורת שיפוטית, ולא בא בנעליו של מוסד התכנון. אילו היתה הועדה המחוזית נדרשת לשאלת הצורך בעריכת תסקיר, ובהחלטתה המנומקת מבהירה כי הנתונים המצויים בפניה בעקבות הבדיקה הסביבתית מייתרים את הצורך בעריכת תסקיר, ניתן היה להעמיד החלטה זו לביקורת שיפוטית, על פי אמות המידה המקובלות. דא עקא, משנמנעה הועדה מלעשות כן, לא יוכל בית המשפט לבוא בנעליה. הפועל היוצא הוא כי אין מנוס מביטול ההחלטה בדבר אישור התכנית, והחזרת הדיון לועדה המחוזית, על מנת שתוכל לדון ולהכריע בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי", על יסוד התשתית העובדתית והתכנונית שהונחה לפניה (ומבלי שתידרש לשמוע טיעונים נוספים, אלא אם תראה לבקש הבהרות נוספות). למותר להדגיש כי אין בהחלטתנו משום נקיטת עמדה בשאלה האם נדרשת הכנת "תסקיר כללי" בנסיבות העניין. כל שאנו קובעים כי על הועדה המחוזית להכריע בנושא זה, המסור לסמכותה, בהחלטה מנומקת. 27. בשולי הדברים נעיר, כי בית המשפט לענינים מינהליים ראה לדון בעתירה לגופה, הגם שמצא כי למערערות לא היה מעמד להגישו. בהליך שלפנינו לא טענו המשיבות להעדר מעמד למערערות, לפיכך, אין לנו צורך להידרש לכך. סיכום 28. אילו תשמע דעתי הייתי מציע לחבריי לקבל את הערעור באופן חלקי, במובן זה שההחלטה לאשר את התכנית תבוטל, והדיון יוחזר לועדה המחוזית לצורך הכרעה מנומקת בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי". לא מצאנו פגם המקים עילה להתערבותנו בהחלטה שלא להורות על עריכת "תסקיר חלופות" והחלטת מוסדות התכנון בהקשר זה, תעמוד בעינה. בהתחשב בתוצאה, לא הייתי עושה צו להוצאות בערעור; ואציע לבטל את החיוב בהוצאות בערכאה קמא. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ל' בניסן התשס"ח (5.5.08). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06096540_M15.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il