עמותת הזכיינים - למען זכייני הפיס והטוטו בישראל נ. שר האוצר

25 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9632/17 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט מ' מזוז העותרים: 1. עמותת הזכיינים – למען זכייני הפיס והטוטו בישראל 2. יהודה כהן 3. ג'רי מוכעבל 4. גיל גלעדי נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. הכנסת 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מפעל הפיס 5. המועצה להסדר הימורים בספורט התנגדות לצו על תנאי תאריך הישיבה: י"א בטבת התשע"ט (19.12.2018) בשם העותרים: עו"ד גלעד כ"ץ; עו"ד שירה רביבו בשם המשיבים 1 ו-3: עו"ד ערין ספדי-עטילה; עו"ד לירון הופפלד בשם המשיבה 5: עו"ד יאיר שילה פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עתירה לביטול החלטת המועצה להסדר ההימורים בספורט שלפיה עמלות המכירה שתשולמנה לזכייני המועצה בגין מכירת משחקי ה"סינגל" וה"דאבל" תעמודנה על 5% ו-5.5%, בהתאמה. הרקע הצריך לעניין שוק ההימורים החוקיים בישראל הוא שוק מוגבל ומפוקח שרשאים לפעול בו שני שחקנים בלבד: מפעל הפיס והמועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן: המועצה; להלן ביחד: הגופים). הראשון פועל מכוח היתר הניתן על ידי שר האוצר לפי סעיף 231(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין; היתר שר האוצר או ההיתר) ומתמקד במשחקי מזל. השני פועל בהתאם לחוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967 (החוק להסדר ההימורים בספורט), ועוסק בעריכת הגרלות והימורים בקשר לתוצאות תחרויות ספורט. למעט שני גופים אלה, חל איסור על עריכת משחקי מזל, הגרלות והימורים (סימן י"ב לחוק העונשין). בשנת 2015 מינה שר האוצר ועדה בראשות מנכ"ל משרד האוצר לבחינת ייעול שוק ההימורים החוקיים בישראל ומודל הקצאת הרווחים לציבור (להלן: הוועדה). הוועדה התבקשה לבחון, בין היתר, את גודלו של שוק ההימורים החוקיים, את השפעותיו החברתיות-כלכליות, את האפשרות לייעל את פעילות הגופים ואת מנגנוני הקצאת הרווח שלהם. ביום 3.8.2016 הגישה הוועדה את מסקנותיה לשר האוצר. הוועדה המליצה על רפורמה מקיפה בשוק ההימורים החוקיים בישראל, שמטרתה העיקרית היא צמצום היקפו של זה ועצירת מגמת הגידול שניכרה בו. זאת עקב השפעותיה השליליות של התמכרות להימורים ופגיעתה בעיקר בשכבות אוכלוסייה חלשות. עוד עמדה הוועדה על הצורך להביא להתייעלות בעבודת הגופים, בין היתר כדי שחלק גדול יותר מרווחיהם יוקצה לציבור הרחב. בדו"ח הוועדה פורטו המלצות שונות לצורך השגת היעדים האמורים. ההמלצה המרכזית הנוגעת לענייננו היא ההמלצה להפחית את עמלות המכירה שמשלמים הגופים לזכייניהם בתמורה לשיווק מוצרי ההימורים (להלן גם: עמלות), הנקבעות בהסכמים בין הצדדים (לגבי זכייני המועצה, ראו סעיף 8א(א) לחוק להסדר ההימורים בספורט). עד לאותו מועד נהגו הגופים לשלם לזכיינים עמלה קבועה בשיעור של כ-7% ממחזור המכירות (6.78% לזכייני המועצה), ללא קשר לגודל המחזור של הזכיין. הוועדה המליצה לשנות מודל זה משני טעמים. ראשית, היא מצאה שהוא אינו יעיל מבחינה כלכלית, שכן תשלום המבוסס על עמלת מכירה מתאים למצב שבו למוכר ישנן הוצאות בקשר למכירה והוא נושא בסיכונים בקשר אליה. לא כך בענייננו. שנית, נמצא כי המודל הקיים – שלפיו ככל שהזכיין מוכר יותר מוצרי הימורים גדל סך העמלות המשולם לו – מתמרץ את הזכיינים להגדיל את היקף המכירות, בניגוד למדיניות המתגבשת בדבר צמצום שוק ההימורים החוקיים. נוכח מסקנותיה אלו המליצה הוועדה לשנות את מודל התמורה הנוהג, ולאמץ מודל יעיל יותר, שייעל את עבודת הגופים, יקטין את הוצאותיהם בגין תשלום עמלות, ויתרום לצמצום שוק ההימורים החוקיים על ידי הפחתת תמריץ המכירה של הזכיין. הוועדה הציעה לאמץ מודל דיפרנציאלי שלפיו עם הגידול במחזור המכירות של הזכיין, יקטן שיעור העמלה המשולם לו על ידי הגופים (להלן: מודל דיפרנציאלי). הוצע לקבוע "מדרגות" של מחזורי מכירות הולכים וגדלים (3 מדרגות בשנת 2017, 4 מדרגות בשנת 2018 ואילך), כך שבכל פעם שמחזורו של הזכיין יחצה את תקרת המדרגה שנקבעה, יפחת שיעור העמלה המשולם לו. הוועדה הציעה כי טווח העמלות ינוע בין 4.5% ל-7%, ובין 5.5% ל-7% בשנת פועלו הראשונה של ההסדר (שהוערך כי תהיה שנת 2017). ביום 11.8.2016, זמן קצר לאחר שהגישה הוועדה את המלצותיה לשר האוצר, אימצה אותן הממשלה (החלטה 1902 של הממשלה ה- 34 "אימוץ המלצות הוועדה לבחינת ייעול שוק ההימורים החוקיים בישראל והקצאת הרווחים לציבור" (11.8.2016)). סעיף 3 להחלטה שכותרתו "הפחתת עמלות מכירה" קבע כי החוק להסדר ההימורים בספורט יתוקן כך שייקבע בו הסדר העמלות הדיפרנציאלי שעליו המליצה הוועדה. במקביל נרשמה התחייבותו של שר האוצר לבצע תיקון זהה בהיתר. בהמשך לכך, הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 (להלן: הצעת החוק ההסדרים או הצעת החוק) כללה את פרק י"א שכותרתו "הגבלת שוק ההימורים", ובו הצעה לתיקון מקיף בחוק להסדר ההימורים בספורט על בסיס המלצות הוועדה. בין היתר נועד התיקון להגביל את גודלו של שוק ההימורים, לייעל את עבודת הגופים ולהקצות חלק גדול יותר מרווחיהם לציבור הרחב. לשם כך הוצע למשל להגביל את הגידול השנתי בתקציב המועצה; להגביל את הוצאות הפרסום והשיווק שלה; לבטל את ההימורים על מרוצי סוסים נוכח פוטנציאל ההתמכרות הגבוה שבצדם; ולשנות את מודל העמלות. בכל הנוגע למודל העמלות הוצע התיקון הבא: תיקון חוק להסדר ההימורים בספורט 171. בחוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967 (בפרק זה – החוק להסדר ההימורים בספורט) – (1) [...] (2) בסעיף 8א, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: (ג) סך כל התשלומים שתשלם המועצה בשנה למי שרשאי למכור זכות להשתתף בתכנית הימורים בהתאם לסעיף 8א (להלן – בעל תחנה), לא יעלה, בממוצע לכל חודש, על ארבע פעמים השכר הממוצע במשק [...] כוללים התשלומים כאמור עמלת מכירה או כל תשלום אחר לבעל התחנה, המחושבים ביחס למחזור המכירות של מוצרי המועצה הנמכרים באמצעות בעל התחנה, יעמדו אותם תשלומים על שיעורים אלה: (1) על כל שקל חדש מ-1,680,000 השקלים החדשים הראשונים של מחזור המכירות השנתי, לא כולל מס ערך מוסף – לא יותר מ־ 7% ; (2) על כל שקל חדש מסכום העולה על 1,680,000 שקלים חדשים אך שלא עולה על 2,040,000 שקלים חדשים של מחזור המכירות השנתי, לא כולל מס ערך מוסף – לא יותר מ-6.5%; (3) על כל שקל חדש מסכום העולה על 2,040,000 שקלים חדשים אך שלא עולה על 3,420,000 שקלים חדשים של מחזור המכירות השנתי, לא כולל מס ערך מוסף – לא יותר מ-5%; (4) על כל שקל חדש מסכום העולה על 3,420,000 שקלים חדשים של מחזור המכירות השנתי, לא כולל מס ערך מוסף – לא יותר מ-4.5%. הצעת החוק פוצלה מהצעת חוק ההסדרים ונדונה כהצעת חוק נפרדת בוועדה המיוחדת לדיון בהצ"ח הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, הצ"ח התכנון והבנייה (הוראת שעה) ובהצ"ח שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים (להלן: ועדת הרפורמות). ביום 16.3.2017 נכנס לתוקפו החוק להסדר ההימורים בספורט (תיקון מס' 10), התשע"ז-2017 (להלן: החוק המתקן). הסדר העמלות הדיפרנציאלי שנקבע לבסוף בסעיף 6 לחוק המתקן, הוא סעיף 8א(ג) לחוק להסדר ההימורים בספורט (להלן: סעיף 8א(ג)), שונה בפרטיו מן ההסדר שהוצע בהצעת החוק והוא קובע כדלקמן: תיקון סעיף 8א 6. בסעיף 8א לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: (ג) סך כל התשלומים שתשלם המועצה בשנה למי שרשאי למכור זכות להשתתף בתכנית הימורים כאמור בסעיף קטן (א) (להלן – בעל תחנה), הכוללים עמלת מכירה או כל תשלום אחר לבעל התחנה והמחושבים ביחס למחזור המכירות השנתי של מוצרי המועצה הנמכרים באמצעות בעל התחנה (להלן – מחזור בעל התחנה), יהיו בשיעורים המפורטים להלן, לא כולל תשלום שרשאית המועצה לשלם בגובה סכום השווה למס ערך מוסף: (1) על כל שקל חדש מ-1,286,000 השקלים החדשים הראשונים של מחזור בעל התחנה – לא יותר מ-7%; (2) על כל שקל חדש מסכום העולה על 1,286,000 שקלים חדשים אך לא עולה על 2,040,000 שקלים חדשים של מחזור בעל התחנה – לא יותר מ-6.25%; (3) (3) על כל שקל חדש מסכום העולה על 2,040,000 שקלים חדשים של מחזור בעל התחנה – לא יותר מ-5%. על פי הסדר זה, הוגבלו שיעורי העמלה המרביים שרשאית המועצה לשלם לזכיין בשנה בגין מכירת מוצריה, בשים לב לגודלו של מחזור המכירות שלו, באופן הבא: 7% לגבי מחזור מכירות הנע בין 0 ש"ח ל-1,286,000 ש"ח (להלן: המדרגה הראשונה); 6.25% לגבי מחזור מכירות בטווח שבין 1,286,00- ל-2,040,000 ש"ח; ו-5% לגבי מחזור מכירות העולה על 2,040,000 ש"ח (להלן: המדרגה העליונה). כאמור לעיל, החוק המתקן נכנס לתוקפו ביום 16.3.2017, אך תחילתו של סעיף 8א(ג) נדחתה ליום 1.1.2018, כ-8 חודשים לאחר מכן (סעיף 16(א) לחוק המתקן). כמו כן, בסעיף 17(א) לחוק המתקן נקבעה "הוראת שעה" שלפיה מיום 1.1.2018 ועד ליום 31.12.2018, יש לקרוא את סעיף 8א(ג) כך ששיעור העמלה המרבי בצד מדרגת המחזור העליונה יעמוד על 6% ולא על 5%, כפי שנקבע בהוראת הקבע שצוטטה לעיל. הנה כי כן, חלו כמה שינויים בין הצעת החוק לבין החוק המתקן. ראשית, בוטלה המגבלה שלפיה בכל מקרה לא תשלם המועצה לזכיין סכום העולה על 4 פעמים השכר הממוצע במשק. שנית, בוטלה המדרגה הרביעית שבצדה נקבע שיעור עמלה מרבי של 4.5%, ונותרו רק שלוש מדרגות, כשבצד המדרגה העליונה נקבע שיעור עמלה גבוה יותר בן 5% (ובן 6% בתקופת תחולתה של הוראת השעה). שלישית, על פי הצעת החוק הסדר העמלות הדיפרנציאלי היה אמור להיכנס לתוקפו מיד עם כניסת החוק המתקן לתוקף, בצד הוראת שעה מיטיבה שתחול מיום התחילה ועד ליום 31.12.2017. לעומת זאת, בחוק המתקן נדחתה תחילתו של הסדר העמלות החדש ליום 1.1.2018, כך שמעת כניסת החוק לתוקף ועד לתום שנת 2017, לא חל שינוי מבחינת הזכיינים (להלן: התיקונים המיטיבים). להשלמת התמונה נציין כי הסדר זהה הוחל בהיתר שר האוצר לגבי העמלות שתשולמנה לזכייני מפעל הפיס. החלטת המועצה לאחר הדברים האלה, ביום 1.11.2017, שלחה המועצה הודעה לזכייניה שלפיה החל מיום 1.1.2018 תשולמנה עמלות בנות 5% ו-5.5%, עבור מכירת שני מוצרים מ"ליין Winner": משחקי "הסינגל" וה"דאבל" (להלן: סינגל ודאבל), בהתאמה, העוסקים בהימור על תוצאות משחקי כדורגל. וזו לשון ההודעה: "הריני להודיעך כי בהמשך להוראות תיקון מספר 10 לחוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967, ולהחלטת המועצה להסדר הימורים בספורט על שינוי במבנה העמלות התואם לרווחיות המוצר אותו אנו מציעים ללקוחות, ובהתאם להוראות סעיף 18ב להסכם לניהול תחנה אשר נחתם עמך, יעודכנו שיעורי העמלה, החל מיום 1.1.18, כהגדרתה בהסכם, כדלקמן: עמלה עבור הימורי סינגל במשחק ה- ליין Winner תעמוד על 5% בתוספת מע"מ. עמלה עבור הימורי דאבל במשחק ה- ליין Winner תעמוד על 5.5% בתוספת מע"מ. עמלה עבור כל שאר המשחקים תעמוד על 7% בתוספת מע"מ, בכפוף למגבלות הקבועות בחוק. כמו כן, בהתאם להוראות סעיף 18ב להסכם, לאור הפחתת שיעור העמלה כאמור לעיל, שמורה לך הזכות לבטל את ההסכם מבלי שהדבר יחשב להפרת ההסכם [...] מובהר כי אי קבלת הודעה בדבר רצונך בביטול ההסכם עד למועד הנ"ל כמוה כהודעה על רצונך בהמשך ההתקשרות בין הצדדים עד ליום 31.8.18" (ההדגשות במקור – ע' פ'; להלן: ההחלטה). יצוין כי משחקי הסינגל והדאבל הם משחקים פופולאריים ורווחיים, שהיקף מכירותיהם עולה כדי למעלה ממחצית מסך מכירות מוצרי המועצה. החלטה זו היא העומדות במוקד העתירה דנן. בראשית דרכה הייתה העתירה רחבה בהרבה ותקפה את עצם חוקתיותו וחוקיותו של הסדר העמלות הדיפרנציאלי שנקבע בחוק המתקן ובהיתר שר האוצר. במוקד העתירה עמדו טענות לפגיעה בלתי מידתית ובלתי סבירה בזכותם לחופש העיסוק של העותרים עקב השינוי במשטר העמלות. ביום 16.5.2018 קיימנו דיון בעתירה שבסופו דחינו את כל טענות העותרים, למעט את אלו הנוגעות להחלטת המועצה. בתום הדיון ניתן צו על תנאי המופנה למועצה בלבד ומורה לה: "להתייצב וליתן טעם מדוע לא יורה בית משפט זה על ביטול החלטתה מיום 1.11.2017 שלפיה החל מיום 1.1.2018 יופחתו שיעורי העמלה של משחקי ה'סינגל' וה'דאבל'; זאת מן הטעם שהיא אינה עולה בקנה אחד – לפי הטענה – עם הוראת סעיף 8א(ג) לחוק להסדר הימורים בספורט, התשכ"ז-1967. [...] פרקליטות המדינה מתבקשת אף היא להציג עמדה בשאלה האמורה בתוך פרק הזמן האמור. לא מצאנו עילה למתן צו על תנאי בראשים אחרים של העתירה, אשר נדחים בזה". נציג עתה את טענות העותרים בסוגיה יחידה זו. טענות הצדדים לטענת העותרים, זכייני המועצה ונציגיהם, החלטת המועצה אינה עולה בקנה אחד עם סעיף 8א(ג). ראשית, היא סותרת את הסדר העמלות הדיפרנציאלי שנקבע בו משום שהיא קובעת עמלה אחידה המשולמת מ"השקל הראשון", ללא זיקה למחזור המכירות של הזכיין. בפרט מלינים העותרים על כך שלא נקבע בהחלטה כי תשולם עמלה בת 7% עבור מכירות שאינן חוצות את תקרת המדרגה הראשונה – 1,286,000 ש"ח. לדידם, כוונת המחוקק הייתה להבטיח לזכיינים "הגנה" ביחס למדרגה האמורה, במובן זה שעד לנקודה זו – שממנה נגזרת רמת ההכנסה הבסיסית של הזכיין – לא יחול שינוי מהמצב שנהג ערב תיקון החוק. הפחתה משיעור זה תתאפשר רק לגבי החלק השולי של המחזור, עם חציית תקרות המדרגות הראשונה והשנייה. שנית, העותרים סבורים כי פרשנותו הנכונה של החוק היא כי המועצה אינה רשאית לשלם בשנת 2018 שבה חלה הוראת השעה, עמלה בשיעור נמוך מ-6%, הוא שיעור העמלה המרבי שנקבע בצד המדרגה העליונה בשנה זו, וזאת כחלק מתקופת המעבר וההסתגלות שביקש המחוקק לאפשר לזכיינים. שלישית, נטען כי ההחלטה מפרה את "עיקרון ההאחדה" שלטענת העותרים משמעו תשלום אחיד בגין מכירת מוצרי המועצה ומפעל הפיס, כדי לא לתמרץ את הזכיינים לשווק ביתר מוצרים שבצדם עמלה גבוהה יותר. המשיבה, היא המועצה, טענה כי יש לדחות את העתירה על הסף שכן מדובר במחלוקת חוזית בין המועצה לבין הזכיינים, שדינה להתברר בבית משפט אזרחי. ייאמר כבר עתה כי בעניין זה מקובלת עלינו עמדת הזכיינים שלפיה המחלוקת שאותה הביאו להכרעתנו עניינה הפעלת שיקול דעת מינהלי, משהעתירה תוקפת את החלטת המועצה – תאגיד סטטוטורי המוקם בחוק – הכפופה בהקשר זה לאמות המידה המינהליות. לגופם של דברים טענה המועצה כי לא נפל פגם בהחלטתה. לדידה, משנקבעו בחוק שיעורי עמלה מרביים, היא רשאית להחליט לשלם עמלות נמוכות משיעורים אלה; וכי ממילא במסגרת ההתקשרות החוזית עם הזכיינים מסור לה שיקול דעת מלא לקבוע את שיעור העמלה המדויק שישולם. עוד סבורה המועצה כי החלטתה מגשימה את תכלית החוק, שכן היא מביאה להפחתה מיידית, כבר בשנת 2018, בהוצאותיה בגין עמלות, להתייעלותה ולצמצום שוק ההימורים החוקיים. על רקע זה נטען גם כי יש לדחות את טענת העותרים שלפיה דווקא לאחר כניסתו לתוקף של החוק המתקן, יש להגדיל את שיעור העמלה שישולם, מ-6.78% ל-7%, תוצאה הסותרת את מטרותיו האמורות של החוק המתקן. כמו כן, נטען כי הפגיעה הכלכלית בעותרים אינה חמורה כפי טענתם, וכי החלטת המועצה להפחית את העמלות המשולמות עבור משחקי הסינגל והדאבל ל-5% ו-5.5%, בהתאמה, היא חלופה פוגענית פחות מבין אלו שעמדו על הפרק. לבסוף נטען כי תקציב המועצה – שכלל את כוונתה לשלם את העמלות שנקבעו בהחלטה – אושר על ידי הגורמים האחראים על אסדרת תחום ההימורים החוקיים: שר האוצר, שרת התרבות והספורט וועדת הכספים של הכנסת; וכי אישור זה לא היה ניתן לו סבר מי מהם כי ההחלטה אינה חוקית. התייחסות המדינה כאמור בצו על תנאי, התבקשה גם התייחסות המדינה. יוער כי בראשית הדרך הגישה המדינה תגובת מקדמית לעתירה שאליה השיבו שר האוצר והיועץ המשפטי לממשלה, הם המשיבים 1 ו-3. הגם שהצו על תנאי לא כוון לגורמים אלה, התבקשה התייחסות המדינה כגורם מאסדר. כעולה מן ההתייחסות, המדינה סבורה כי החלטת המועצה עולה בקנה אחד עם סעיף 8א(ג). לטענתה, במישור הלשוני החוק אינו מונע תשלום שיעורי עמלה נמוכים מהשיעורים המרביים שנקבעו בחוק. אשר לתכלית, נטען כי מטרת הסעיף הייתה להביא לצמצום היקף תשלומי המועצה בגין עמלות ולהתייעלותה, מבלי לחייב מעורבות יתר של הגורם המאסדר בחקיקה. לכן נמסר למועצה שיקול דעת רחב לקבוע את שיעורי העמלות המדויקים שישולמו, בהנחה שבידיה הידע והכלים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה היעילה ביותר, הנותנת ביטוי גם לשיקוליה העסקיים של המועצה. נטען כי נוסח החוק שאומץ לבסוף משקף את נקודת האיזון שבין השגת מטרות החוק המתקן לבין הרצון להותיר את ההחלטה הסופית בדבר שיעור העמלה שישולם בידי המועצה. זאת ועוד, המדינה מכירה בכך שבמהלך הליך החקיקה התבטאו נציגי משרד האוצר כאילו שיעורי העמלות המרביים הקבועים בחוק הם אלה שישולמו בפועל; וכי עשו כן מפני שבאותו מועד סברו שכך יהיה הדבר. אף על פי כן, לדידה אין בכך כדי להעיד על כך שתכלית החוק הייתה לחייב את המועצה לשלם דווקא את שיעורי העמלות המרביים שנקבעו בחוק, כמוסבר לעיל. לתמיכה בעמדתה זו מפנה המדינה לסעיף 8א(ד) לחוק המתקן המתיר למועצה להתקשר עם זכיין על בסיס תשלום קבוע שאינו מבוסס על עמלות. לטענתה, הדבר מראה כי המחוקק לא התכוון לחייב את המועצה לשלם לזכיינים דווקא את העמלות שנקבעו בחוק. לבסוף נטען כי "עיקרון ההאחדה" שאליו התייחסו העותרים מתממש בכך שלגבי שני הגופים חל הסדר עמלות זהה במישור הנורמטיבי, בחוק ובהיתר שר האוצר; וכי הוא אינו מחייב כי שני הגופים ישלמו עמלות זהות בגין כל מוצריהם. דיון והכרעה פרשנות סעיף 8א(ג) כדי להכריע אם החלטת המועצה עולה בקנה אחד עם סעיף 8א(ג) לחוק, עלינו לפרשו על פי עיקרי הפרשנות התכליתית המקובלים עמנו. הסעיף צוטט במלואו לעיל. נזכיר כי הוא קובע ש"סך כל התשלומים שתשלם המועצה בשנה [...] הכוללים עמלת מכירה [...] יהיו בשיעורים המפורטים להלן". אז מפורטים שלושה שיעורי עמלה שלפניהם מופיעות המילים "לא יותר מ", ואלה צמודים לשלוש מדרגות מחזור שנקבעו באופן הבא: 7% בצד המדרגה של 0 ש"ח – 1,286,000 ש"ח; 6.25% בצד המדרגה של 1,286,000 – 2,040,000 ש"ח; ו-5% בצד המדרגה של 2,040,000 ש"ח (ו-6% בשנת 2018). ראשיתה של מלאכת הפרשנות היא בלשון ובאיתור מנעד המשמעויות שזו יכולה לשאת (בג"ץ 6301/18 השופטת פוזננסקי כץ נ' בית הדין המשמעתי לשופטים, פסקה 34 (27.12.2018) (להלן: עניין פוזננסקי כץ)). בענייננו, עוברים אנו את המשוכה הלשונית בנקל. ברור כי משמעות התיבה "לא יותר מ" המופיעה בצד שיעורי העמלה הנקובים בסעיף היא של עמלה מרבית. מכאן עולה כי לשון הסעיף מאפשרת למועצה לשלם לזכיינים הן את שיעור העמלה המרבי הנקוב כטענת העותרים, הן שיעור נמוך מכך, כטענת המועצה והמדינה. למעשה, בנקודה זו – בדבר היתכנותן הלשונית של שתי האפשרויות – לא שוררת מחלוקת בין הצדדים. היבט נוסף שלגביו מסכימים הצדדים הוא כי סעיף 8א(ג) נועד להביא להקטנת היקף תשלומי העמלות שמשלמת המועצה לזכייניה כדי להגשים את מטרת החוק המתקן: ייעול עבודת המועצה וצמצום היקף שוק ההימורים החוקיים (להלן: התכלית האסדרתית). המחלוקת נעוצה בהיבט אחר במישור התכלית. לטענת הזכיינים, מטרת הסעיף, חרף לשונו, היא לחייב את המועצה לשלם את שיעורי העמלה המרביים הקבועים בחוק. לטענת המועצה והמדינה, מטרתו היא להותיר בידי המועצה שיקול דעת לקבוע את שיעורי העמלה שיטיבו להגשים את התכלית האסדרתית, לרבות את שיעורי העמלה המרביים. להכרעה בין גישות אלו נפנה עתה. תכלית סעיף 8א(ג) כדי לגבש את תכליתו של דבר חקיקה נדרשים אנו לפקוד שני צמתים מרכזיים: התכלית האובייקטיבית והתכלית הסובייקטיבית. כפי ששבנו ושנינו מעל דפי הפסיקה, עניינה של התכלית הסובייקטיבית בכוונת המחוקק ובזיהוי המטרות שביקש להשיג באמצעות החוק המתגבש. לעומתה, התכלית האובייקטיבית נטועה במישור הנורמטיבי. עניינה אינו בכוונת המחוקק הממשי אלא בכוונת "המחוקק הסביר" או בכוונת "השיטה המשפטית". ברמת הפשטה נמוכה, התכלית האובייקטיבית היא מטרתו הקונקרטית של דבר החקיקה הנבחן, כפי שזו מסתברת מטיבו וממהותו. ברמת הפשטה גבוהה יותר, מדובר באגד מטרות כלליות המיוחס לכל דברי החקיקה במדינה דמוקרטית ובו הערכים, עקרונות יסוד ואמות מידה המקובלות העומדים בבסיס השיטה המשפטית (ראו, בין רבים, בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 30 (13.9.2017); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 249 (1993) (להלן: פרשנות החקיקה)). הדיאלוג בין שתי התכליות, הסובייקטיבית והאובייקטיבית, הוא שמוביל את הפרשן אל תכליתו הסופית של דבר החקיקה (עניין פוזננסקי כץ, פסקה 36). עוד נזכיר כי כדי ללמוד על כל אחת מן התכליות רשאי הפרשן לפנות אל כל מקור אמין ורלוונטי שבכוחו להעיד על תכלית החוק, פנימי וחיצוני. המקורות הפנימיים מצויים במישור הטקסטואלי: לשון הסעיף, כותרת המשנה המלווה אותו, מיקומו בחוק הכולל וכדומה. המקורות החיצוניים מתמקדים באינדיקציות חיצוניות ללשון החוק שעליהן נמנות, בין היתר, ההיסטוריה החקיקתית, הרקע לחקיקת החוק, הקשר הדברים הרחב ועקרונות היסוד של השיטה (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים לישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012); פרשנות החקיקה, בעמ' 301-292). ולגופם של דברים. התכלית הסובייקטיבית של סעיף 8א(ג) (א) כוונת המחוקק כעולה מלשון ההסדר ומפרטיו לשון החוק היא מקור מרכזי לתכליתו. במישור הסובייקטיבי, ההנחה היא כי המחוקק בחר באותה לשון המיטיבה לבטא את כוונתו. מכאן גם החזקה כי לשון החוק מעידה על תכליתו הסובייקטיבית (בג"ץ 6637/16 לוונשטיין-לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 18 (18.4.2017); בג"ץ 693/61 אפרת‎ ‎נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993); פרשנות החקיקה, בעמ' 303). להשקפתי, פרטי ההסדר העיקריים כפי שעוגנו בלשון החוק המתקן – הסדר עמלות דיפרנציאלי; תחולה הדרגתית של ההסדר; ומתן אפשרות להתקשרות המבוססת על תשלום קבוע חלף עמלות – נותנים בידינו סימנים ממשיים בדבר כוונת המחוקק ותכליתו הסובייקטיבית של הסעיף. אתייחס לפרטי ההסדר האמורים ולאופן שבו יש בהם כדי להעיד על תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 8א(ג). א(1): כוונת המחוקק הייתה להקטין את כדאיות מנגנון העמלות ולעודד מעבר למודל המבוסס על תשלום קבוע כעולה מדיוננו עד כה, עובר לתיקון החוק, לא הוסדרה סוגיית שיעור העמלה שתשלם המועצה לזכייניה בחוק, אלא רק במערכת היחסים החוזית שבין המועצה לבין הזכיינים. הראינו כי המועצה נהגה לשלם לזכיין עמלה בת 6.78% ממחזור המכירות, ללא תלות בגובה המחזור; וכי חוסר יעילותו של הסדר זה ותרומתו המשוערת להגדלת שוק ההימורים החוקיים הביאו לאימוצו של מודל דיפרנציאלי. כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, הנחתו של המחוקק הייתה כי מודל זה יביא לצמצום תמריץ המכירה של הזכיין, ואף יעודד לאורך זמן מעבר למודל התקשרות המבוסס על תשלום קבוע: "כדי להקטין את התמריץ של מי שרשאי למכור זכות להשתתף בתכנית הימורים בהתאם לסעיף 8א לחוק להסדר ההימורים (בפרק זה – בעל תחנה) למכור כרטיסי הגרלות, מוצע להגביל את אותם התשלומים שמשלמת המועצה לבעלי תחנות, המבוססים על שיעור המכירות שלהם. ההגבלה נועדה להסיט את מנגנון התשלומים שמשלמת המועצה לבעלי תחנות לסכום קבוע בחודש שאינו תלוי במחזור המכירות בתחנה ובכך להסיר את התמריץ הקיים למכור כרטיסי הגרלה רבים ככל האפשר ולצמצם חשיפה עודפת להתמכרות. כמו כן, המנגנון המוצע נועד להגביל את הוצאות המועצה ובכך להביא לחיסכון משמעותי בהוצאותיה. בהתאם למנגנון המוצע, מוצע להגביל את עמלות המכירה או כל תשלום אחר המחושבים ביחס למחזור המכירות" (הצעת החוק, בעמ' 576) (ההדגשה הוספה – ע' פ'). כעולה מדברי הסבר אלה, המחוקק סבר שמודל דיפרנציאלי יתרום להגשמת התכלית האסדרתית משום שיהפוך את ההתקשרות המבוססת על עמלות לכדאית פחות עבור הזכיין בהשוואה למצב ששרר ערב תיקון החוק; וכי לאורך זמן יעודד הדבר מעבר למודל המבוסס על תשלום קבוע המנטרל את התמריץ של הזכיין להגדיל את מכירותיו ככל הניתן. יצוין כי לכתחילה לא נכלל סעיף המתייחס לאפשרות לתשלום קבוע בהצעת החוק, ככל הנראה, נוכח ההנחה שמדובר בסוגיה שתוסדר ברמה החוזית בין המועצה לבין הזכיינים. מכל מקום, לאחר שהדברים לובנו והתחדדו בהליך החקיקה, נתן המחוקק ביטוי לכוונתו זו בגדרי סעיף 8א(ד) לחוק המתקן הקובע כי: (ד) על אף האמור בסעיף קטן (ג), המועצה רשאית לשלם לבעל תחנה תשלומים קבועים במקום עמלת מכירה או כל תשלום אחר כאמור באותו סעיף קטן, כולם או חלקם. על התפתחות חקיקתית זו, שביסודה כוונתו המפורשת של המחוקק להקטין את תמריץ המכירה של הזכיין ולעודד מעבר למודל המבוסס על תשלום קבוע, ניתן ללמוד גם מתגובתה המקדמית של הכנסת לעתירה (שהוגשה במענה לעתירה שכאמור, עסקה במקור גם בחוקתיות החוק המתקן, שאז הייתה גם הכנסת משיבה לעתירה). נזכיר כי כמו המדינה, גם הכנסת אינה משיבה עוד לעתירה בשלב הנוכחי שכן הצו על תנאי שניתן אינו מכוון אליה. דבריה שלהלן מובאים כאינדיקציה מהימנה לאופן שבו נתפסה כוונת המחוקק בקשר לסעיף זה. כך, בפסקה 39 לתגובה המקדמית נאמר: "חברי הכנסת תמכו בעמדה של גורמי הממשלה שאף באה לידי ביטוי בדו"ח של הוועדה להתייעלות שוק ההימורים, לפיה שיעור עמלה גבוה הנגזר מהיקף ההכנסות מעודד את הזכיינים למכור יותר מוצרי הימורים. מנגנון מדורג של עמלה המוריד את שיעור העמלה ככל שמחזור המכירות גדל מפחית את התמריץ של הזכיין למכור עוד מוצרים. אין חולק כי מעבר למנגנון של תשלום עמלה בסכום קבוע שאינו נגזר ממחזור המכירות יגשים באופן מיטבי את התכלית [...] כעולה מדיוני הוועדה, חברי הכנסת קיבלו את עמדת גורמי הממשלה כי על מנת להקל על הזכיינים יש לערוך את השינוי בעניין זה באופן מדורג. עם זאת, לצד מנגנון העמלות המדורג הוספה במהלך הליכי החקיקה הוראה לפיה המועצה והזכיין יכולים להסכים על מנגנון תשלום קבוע וזאת כדי לאפשר את התפתחותה של פרקטיקה שכזו לקראת מעבר עתידי אליה". רואים אנו אפוא כי כוונת המחוקק באמצו את המודל הדיפרנציאלי הייתה להפחית את כדאיותו של מודל העמלות ולעודד מעבר להתקשרות המבוססת על תשלום קבוע, המנטרלת את תמריץ הזכיין להגדיל באופן תמידי את מכירותיו. בכך ביקש המחוקק להביא הן לייעול בעבודת המועצה ולחיסכון בעלויות תשלומי העמלות, הן לצמצום היקפו של שוק ההימורים החוקיים. המחוקק העריך אמנם כי מעבר ממודל התקשרות המבוסס על עמלות למודל המבוסס על תשלום קבע ייקח זמן, אך הניח את התשתית המשפטית לכך כבר במסגרת החוק המתקן. תוצאת הדברים היא כי המחוקק נתן בידי המועצה אפשרות לבחור בין שני מודלים אפשריים להתקשרות, תוך שהותיר לה שיקול דעת רחב לעניין זה. משעשה כן, ובשים לב לרקע הדברים, קשה להלום כי כוונת המחוקק הייתה לחייב את המועצה לבחור דווקא במודל העמלות, ובגדרו לשלם דווקא את שיעורי העמלה המרביים שנקבעו. מסקנה סבירה יותר היא כי כוונת המחוקק הייתה כי גם אם המועצה תבחר במודל העמלות (כפי שהעריך שיהיה בשלב ראשון), יהיה לה שיקול דעת לקבוע שיעורי עמלות שיאפשרו להגשים את התכלית האסדרתית גם במסגרת זו. אכן, אפשר ששיעורים אלה יהיו השיעורים המרביים שנקבעו, אך אפשר גם שיהיו שיעורים נמוכים מכך. א(2): כוונת המחוקק הייתה להגביל את שיקול דעתה של המועצה במקרה של התקשרות המבוססת על עמלות כך שזו תיעשה בהתאם לעקרונות המודל הדיפרנציאלי על רקע אפשרות הבחירה האמורה שניתנה למועצה, יש להשקיף על סעיף 8א(ג) כסעיף שמטרתו להבטיח כי אם תבחר להתקשר עם הזכיינים על בסיס עמלות, תוגשם התכלית האסדרתית בדבר חיסכון בהוצאותיה, התייעלות וצמצום היקפו של שוק ההימורים החוקיים. לשם כך נקבעו בסעיף 8א(ג) שתי הגבלות עיקריות על שיקול דעתה של המועצה במצב זה. ראשית, נקבעו שיעורי עמלה מרביים שהמועצה אינה רשאית לשלם יותר מהם (בזיקה למדרגות המחזור השונות). שנית, המועצה חויבה להפחית את שיעור העמלה המשולם על ידה לזכיינים עם הטיפוס במדרגות המחזור. זאת ועוד. מן ההסדר המפורט שאומץ, ניתן להסיק גם כי כוונת המחוקק הייתה לחייב את המועצה כי – למצער בתקופת המעבר – התקשרות מבוססת עמלות תיעשה בהתאם למודל הדיפרנציאלי, להבדיל מתשלום עמלה אחידה במנותק מגודל המחזור, כפי שהיה ערב כניסת החוק המתקן לתוקף. אין להניח שהמחוקק ראה לקבוע הסדר מפורט המונה הן שיעורי עמלה מרביים הולכים ופוחתים, הן את גבולות מדרגות המחזור המדויקים, אלמלא רצה לשנות מן המצב הנוהג. לו זו הייתה כוונתו, ניתן היה להסתפק בקביעת הוראה פשוטה המגבילה את שיעור העמלה המרבי או קובעת שיעור עמלה מדויק שאותו תשלם המועצה. עוד אזכיר כי המסקנה שלפיה המחוקק התכוון לשנות ממודל העמלות שנהג ערב כניסת החוק לתוקף נלמדת גם מן הרקע לחקיקת סעיף 8א(ג), כפי שבא לידי ביטוי בהמלצות הוועדה, בהחלטת הממשלה, ובדברי ההסבר להצעת החוק שהובאו לעיל. א(3) כוונת המחוקק הייתה למתן את הפגיעה הכלכלית בזכיינים בשני אמצעים: בחירה במודל דיפרנציאלי והחלתו ההדרגתית במימד הזמן מטרה נוספת שביקש המחוקק להגשים באמצעות סעיף 8א(ג) היא מיתון הפגיעה הכלכלית הצפויה בזכיינים. הנחת היסוד שליוותה את הליך החקיקה הייתה כי המעבר למודל עמלות חדש יביא להקטנת סך התשלומים שתשלם המועצה לכל זכיין. כדי למתן את הפגיעה הכלכלית הנובעת מכך, נקט המחוקק בשני אמצעים: הסדר מדורג הקושר בין הגידול במכירות להפחתת העמלה בקשר הפוך, והחלה הדרגתית של המודל כדי לאפשר לזכיינים תקופת מעבר והסתגלות. תחילה לאופיו הממתן של ההסדר הדיפרנציאלי על פי טיבו. מודל זה מבטיח כי העמלה הגבוהה ביותר (שתהיה לכל היותר 7%) תשולם עבור מחזור המכירות הנמוך ביותר (המדרגה הראשונה), שממנו נגזרת רמת ההכנסה הבסיסית של הזכיין. הפחתה נוספת מעמלת היסוד שתיקבע בצד המדרגה הראשונה תתאפשר רק אם מכירות הזכיין גדלו עד כדי חציית תקרות המדרגות הראשונה והשנייה לפי העניין, גידול שמשמיע כי בכל מקרה סך הכנסתו של הזכיין ממכירת מוצרי המועצה גדל. משמעות הדבר היא כי הפגיעה המשמעותית יותר בהכנסות הזכיין תחול רק על החלק השולי של המחזור ועל כן עוצמתה פחותה. הדברים עולים מדיוני ועדת הרפורמות: "מצאנו שיש זכיינים [...] – שמגיעים להכנסות – שזה כמעט רווח נקי [...] של 30,000-40,000 שקל בחודש ולפעמים אף יותר מזה. החלטנו שעד 15,000 שקל, שזה פעם וחצי השכר הממוצע, אנחנו לא נוגעים בשיעור העמלה על מנת לא לפגוע באותם זכיינים שמשתכרים שכר נמוך, אבל מפעם וחצי השכר הממוצע ומעלה ב'פיס' החלטנו שיהיו הורדות בהדרגתיות, כמובן בצורה דיפרנציאלית, שמי שמרוויח 20,000 שקל ירד לו נתח ומי שמרוויח 30,000 שקל ירד לו נתח גדול יותר, ומי שמרוויח 40,000 שקל" (פרוטוקול ישיבה מס' 95 של ועדת הרפורמות, הכנסת ה-20, 12 (9.1.2017)). יצוין כי מהקשר הדברים ברור כי הם נאמרו הן בהתייחס לזכייני המועצה, הן בהתייחס לזכייני מפעל הפיס. בדומה, בדיון מיום 30.1.2017 אמר נציג משרד האוצר, מר איתי טמקין כך: "כמה דברים שאולי לא חודדו מספיק ואולי בהקשר הזה יש דיסאינפורמציה לגבי הפגיעה הסופית בעולם הזכיינים. פעם אחת מדובר במודל מדרגות, הכוונה היא שבכל מדרגה שמצוינת כאן בחוק זה רק על החלק השולי יופחתו העמלות. [...] קריאה: איתי, זה לא מה שרשום בחוק. [...] איתי טמקין: זה מה שרשום בחוק. אני מסביר. היו"ר רועי פולקמן: תקשיבו להסבר רגע, כי זה מקטין – אני חושב שיש מחשבה אצלכם שהפגיעה היא יותר גדולה ממה שהיא, כיוון שיש פה רק על המדרגה המסוימת" (פרוטוקול ישיבה מס' 101 של ועדת הרפורמות, הכנסת ה-20, 62 (30.1.2017)). אמצעי נוסף שבו נקט המחוקק כדי למתן את הפגיעה הצפויה בזכיינים היה החלה הדרגתית של ההסדר החדש. כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק: "כדי שההסדר המוצע לעניין הגבלת עמלות המכירה או תשלום אחר שתשלם המועצה לבעל תחנה ביחס למכירת מוצרי המועצה יהיה מידתי יותר ויאפשר התאמה מדורגת של המועצה והזכיינים לדרישותיו, מוצע לקבוע כי הוא ייכנס לתוקפו באופן הדרגתי, כך שבשלב ראשון ועד יום י"ג בטבת התשע"ח (31 בדצמבר 2017) מנגנון העמלות יהיה כדלקמן [...] בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי המנגנון הקבוע בסעיף 8א(ג) ו-(ד) ייכנס לתוקפו ביום י"ד בטבת התשע"ח (1 בינואר 2018)" (הצעת החוק, בעמ' 585-584). כפי שהסברנו קודם לכן, בסופו של דבר נקבעו הסדרים מיטיבים אף יותר בהקשר זה. תחילתו של הסדר העמלות החדש נדחתה בכ-8 חודשים מיום כניסת החוק המתקן לתוקף, ליום 1.1.2018. בשלב הבא נקבעה הוראת שעה מרוככת מיום 1.1.2018 עד ליום 31.12.2018, ונקבע כי רק לאחר מכן יכנס לתוקפו הסדר הקבע שיחול משנת 2019 ואילך. עיון בדיון ועדת הרפורמות מיום 6.2.2017, ובפרט בדברי מנכ"ל משרד האוצר שם, מלמד כי שינוי זה נועד למתן את הפגיעה בזכיינים. תימוכין נוספים לכוונת המחוקק למתן את הפגיעה בזכיינים על ידי קביעת הסדר דיפרנציאלי, כמו גם על ידי החלתו ההדרגתית בהיבט הזמן, מוצאים אנו בתגובתה המקדמית של המדינה. בפסקה 99, בחלק הדן במידתיות החוק המתקן נאמר כי: "יש לדחות גם את טענת העותרים כי לא נבחרה החלופה שפגיעתה היא הקטנה ביותר. כעולה מן האמור לעיל [...] נקבעו בסופו של יום מדרגות מקלות יותר באופן משמעותי, לעומת ההסדר שהוצע במסגרת החלטת ממשלה מספר 1902 לפיו עתיד היה להיכנס השינוי במודל העמלות לתוקף כבר בשנת 2017 ובמסגרת הצעת החוק שהונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה, בה לא נקבעה תקופת מעבר והסתגלות, כך שהפחתת עמלת המכירה לזכיינים נעשתה בצורה מתונה יותר [...] מעבר לכך, בגוף ההיתר [צ"ל – החוק, ע' פ'] עצמו נקבעה תקופת מעבר שיש בה כדי לאפשר לעותרים ולכלל הזכיינים להיערך לשינויים בהכנסותיהם העתידיות [...] נקבע כי ההסדרים ייכנסו לתוקפם רק לאחר למעלה משמונה חודשים מיום פרסומם [...] נוסף על כן, וכפי שפורט בהרחבה לעיל, נקבע כי הפחתת העמלות תיעשה באופן מדורג, על פני תקופה של שנתיים ימים כאשר רק בשנת 2019 יפעל הסדר העמלות במלואו" (ההדגשות במקור – ע' פ'). דברים דומים נאמרו גם בפסקה 41 לתגובתה המקדמית של הכנסת: "על אף שחברי הכנסת סברו שיש להפחית את העמלה, הן בהיבט של צמצום היקף השוק והן בהיבט של התייעלות המועצה, הם ביקשו למתן את הפחתת העמלה וזאת כדי למזער ולאזן את הפגיעה בזכיינים. ואכן, במהלך הליך החקיקה נקבע הסדר מיטיב עם הזכיינים במספר היבטים: שיעור העמלה הכולל עלה ביחס להצעת החוק שאושרה בקריאה הראשונה ולהמלצת הוועדה לבחינת התייעלות שוק ההימורים; מדרגות המחזור השנתי שונו באופן שהמדרגות הכוללות את שיעורי העמלה הגבוהים גדלו; הובהר בתיקון כי מדובר במחזור המכירות של המועצה בלבד; נקבעה הוראת מעבר לשנת 2018 ונקבע כי שיעור העמלה יוותר על כנו בשנת 2017. הסדרים אלה נקבעו לאחר הידברות ממושכת עם נציגי הזכיינים לאורך כל הליך החקיקה, ואף בכך יש כדי להצביע על מידתיותם". כוונת המחוקק למתן את הפגיעה בזכיינים נלמדת גם מהקשר הדברים הכללי. כפי שציינו קודם לכן, בחוק המתקן ננקטו כמה צעדים שהיו כרוכים בפגיעה כלכלית בזכיינים. בצד הפחתת עמלות המכירה, בוטלו גם ההימורים על מרוצי הסוסים עקב פוטנציאל ההתמכרות הגבוה שבצדם (סעיף 8 לחוק המתקן). נוסף על כך, חלק מזכייני המועצה שהם גם זכייני מפעל הפיס הושפעו משינויים דומים בהיתר שר האוצר: ביטול האפשרות להמר במכונות מזל וצמצום משמעותי בהיקף פרישתו של משחק ה"קינו" (נגד החלטה זו הוגשה עתירה שנדחתה בהסכמת הצדדים: בג"ץ 239/17 טל נ' שר האוצר (30.4.2017)). על רקע זה, חלק ניכר מדיוני ועדת הרפורמות הוקדש לגיבוש פתרון כולל בהידברות עם הזכיינים. כתוצאה מהידברות זו ננקטו צעדים שונים למיתון הפגיעה בזכיינים, לרבות שיפור מיטיב בפרטי הסדר העמלות בהשוואה להצעת החוק. וכך נאמר בישיבתה המסכמת של ועדת הרפורמות מיום 6.2.2017: "היו"ר רועי פולקמן: התקיימו עם הזכיינים דיונים מרובים בשבוע האחרון [...] הוצג סל שלם של חלופות והצעות, וכשנגיע לפרק הוראות המעבר הזכיינים יגידו... גם פריסה של יישום החוק, שזאת הייתה בקשה אחת, וגם לגבי מתווה פיצויים... [...] אני כמובן מקווה שחיים [נציג הזכיינים בוועדה – ע' פ'] יספר לנו שאחרי הדיון אתמול בערב יש הבנה עקרונית. אני מציע שנתייחס לזה גם בסעיף של העמלות וגם בסעיף של הוראות המעבר, שאלה שני הפרקים שבעיקר נוגעים אליכם, חיים". ובהמשך אותו הדיון: היו"ר רועי פולקמן: אנחנו נתקן את הנוסח במידה שיש הסכמות. הסיבה שזה לא הוכנס היא שזאת עסקת חבילה. [...] מרב מיכאלי (המחנה הציוני): אי אפשר לקצץ אותם גם מכיוון העמלות וגם מכיוון הפיצוי, צריך לייצר פה איזשהו איזון. [...] שי באב"ד: זה לא יום בהיר אחד, זו תקופת הסתגלות מאוד ארוכה. [...] שי באב"ד: שנה לא נגענו בעמלות ונתנו ארבעה וחצי חודשים פיצוי על המכונות שלקחנו, שכבר באוגוסט הייתה החלטת ממשלה" [...] שי באב"ד: אז פעם אחת נתנו את התשעה חודשי הגנה ב"קינו" על אותן תחנות. פעם שנייה, העלינו בארבעה וחצי חודשים את הפיצוי למכונות המזל, ופעם שלישית, לאור הבקשות שלהם, אמרנו שמודל העמלות החדש לא ייכנס לתוקף בשנת 2017, אלא הוא יידחה – ואת זה נתנו להם אתמול בערב – למרות האמרות שנאמרו עד אוקטובר, אני נתתי שנה שלמה אחרי הדיונים איתם. אז למרות שהם טענו שלא עשינו כלום והיה מונולוג, הלכנו והעלינו את כמות הפיצוי. עמלות – שנה שלמה לא נוגעים. [...] כל החבילה הזאת נועדה לתת פיצוי, אחרי הרבה מאוד דיונים איתם, שבהם כל פעם נתנו עוד קצת ועוד קצת ועוד קצת" (פרוטוקול מס' 104 של ועדת הרפורמות, הכנסת ה-20, 88-3 (6.2.2017) (להלן: פרוטוקול מס' 104)). התכלית הסובייקטיבית – סיכום סעיף 8א(ג) נחקק כחלק מרפורמה מקיפה בשוק ההימורים החוקיים. אחד הנושאים המרכזיים שבהם ביקש המחוקק לטפל אגב הרפורמה הוא עמלות המכירה המשתלמות לזכיינים עבור מכירת מוצרי המועצה. המחוקק סבר שמודל העמלות הישן אינו יעיל ומתמרץ את הזכיין באופן ישיר להגדיל את מכירותיו, באופן התורם לגידול בשוק ההימורים החוקיים. המחוקק ביקש לשנות את דרך ההתנהלות האמורה של שוק זה ולעודד מעבר להתקשרות המבוססת על תשלום קבוע, המנטרלת את תמריץ המכירה של הזכיין. אף על פי כן, ההנחה הייתה כי שוק ההימורים החוקיים יוסיף להתנהל על בסיס תשלומי עמלות, לפחות לעת עתה, ולכן ביקש המחוקק להבטיח כי מטרות הרפורמה תושגנה גם במצב דברים זה. את הכלים לכך עיגן המחוקק בסעיף 8א(ג), שנועד להביא להקטנה בפועל של היקף תשלומי המועצה לזכיינים עבור עמלות, להפיכת מודל העמלות לכדאי פחות מבעבר, להקטנת התמריץ לזכיין ובסופו של דבר – לצמצום היקפו של שוק ההימורים החוקיים. לשם כך הגביל המחוקק את שיקול דעתה של המועצה בשני היבטים מרכזיים: שיעורי העמלה המרביים שהיא רשאית לשלם, וחיובה לשלם עמלות בשיעור הולך ופוחת בזיקה למחזור המכירות של הזכיין. על רקע דברים אלה מסקנתי היא כי המחוקק לא התכוון לתוצאה שלפיה דווקא לאחר כניסת החוק המתקן לתוקף יגדל שיעור העמלה שישולם לזכיינים, כך שחלף 6.78% ששולמו ערב התיקון ישולמו עתה 7%, כפי טענת העותרים, לפחות לגבי מדרגת המחזור הראשונה. תוצאה זו מנוגדת להגיונו של ההסדר כולו. זאת ועוד, כפי שהסברנו, הנחת המחוקק הייתה כי אם תבחר המועצה להתקשר על בסיס עמלות, היא תעשה כן על בסיס עקרונות המודל הדיפרנציאלי, ולא תוסיף לשלם עמלה אחידה בגין כל היקף מכירות שהוא, במנותק ממחזור המכירות של הזכיין. עוד ניתן להסיק כי כוונת המחוקק לא הייתה כי ההסדר שיחול בשנת 2018 יהיה זהה לזה שיחול משנת 2019 ואילך, לפחות לגבי אותם זכיינים שמחזור המכירות שלהם יחצה את תקרת המדרגה העליונה, שכן לגביה נקבע בפירוש הסדר שונה בין שנת 2018 לבין שנת 2019. אם לא כן, לא היה טעם בקביעת הוראת השעה לשנת 2018. בצד הדברים האלה, ברור כי כוונת המחוקק הייתה גם למתן את הפגיעה הכלכלית בזכיינים עקב הערכתו כי שינוי מודל העמלות יגרור פגיעה כאמור. לשם כך נקט המחוקק אמצעים למיתון הפגיעה הכלכלית הצפויה בזכיינים שבמרכזם ביטול תקרת התשלום שנקבעה בהצעת החוק, צמצום המודל הדיפרנציאלי ל-3 מדרגות בלבד, והעלאת שיעור העמלה המרבי שניתן לשלם בצד המדרגה העליונה. בנוסף, הוארכה תקופת ההסתגלות שניתנה לזכיינים כמוסבר לעיל, כך שבשנת 2017 לא חל כל שינוי מן המצב הקיים, תחילת ההסדר נדחתה לשנת 2018 שאז חלה הוראת השעה, ונקבע כי הסדר הקבע יכנס לתוקפו בשנת 2019 בלבד. (ב) טענת הזכיינים כי כוונת המחוקק הייתה לחייב את המועצה לשלם להם את שיעורי העמלה המרביים שנקבעו בחוק אל מול מסקנתנו האמורה, המבוססת על כוונת המחוקק הנלמדת מלשון החוק, מהרקע לחקיקתו ומאינדיקציות מסוימות המצויות בהיסטוריה החקיקתית, ניצבות אינדיקציות אחרות – המצויות אף הן בהיסטוריה החקיקתית ובאירועים המאוחרים לה – התומכות לכאורה במסקנה שונה שלפיה כוונת המחוקק הייתה לחייב את המועצה לשלם לזכיינים את שיעורי העמלה המרביים שנקבעו בחוק, ובכל מקרה למנוע ממנה לשלם להם בשנת 2018 עמלה נמוכה מ-6%. ראשית, קריאה מדוקדקת של דיוני ועדת הרפורמות מלמדת כי עובר לאישורו של הסדר העמלות במתכונתו המיטיבה, שררה "הבנה" בין הצדדים – הזכיינים, נציגי משרד האוצר וחברי הכנסת – כי הלכה למעשה תשולמנה עמלות בשיעורים המרביים שגובשו. כך למשל, בדיונה המסכם של ועדת הרפורמות מיום 6.2.2017 סיכם יו"ר הוועדה את ההידברות בין הצדדים כך: "אני אומר לזכיינים: תיקנו את הרצפה מ-4.5, כפי שהיה, ל-5. דבר שני, ב-2017 לא תהיה בכלל החלה של מודל העמלות החדש. ב-2018 הרצפה תהיה על 6%, וב-2019, כפי שכתוב בנוסח הוועדה, על 5%, עם תיקון המדרגות בהתאמה, כפי שציין נציג האוצר איתי טמקין לפרוטוקול קודם לכן. והוראת שעה. אלו התיקונים שעשינו בעמלות" (פרוטוקול מס' 104, בעמ' 116). מדברים אלה – על רקע ההקשר הכולל שבו נאמרו – משתמע כי בכל מקרה בשנת 2018 לא תוכל המועצה לשלם עמלת מכירה נמוכה מ-6% (בזיקה למדרגה הרלוונטית), וכי בשנת 2019 לא תשולם עמלה נמוכה מ-5% (בזיקה למדרגה הרלוונטית). אם לא כך, ממילא לא היה צורך "לתקן" את הרצפה מ-4.5%, כפי שציין יו"ר הוועדה. שנית, על כוונת נציגי הממשלה וחברי הכנסת בשלב זה של הליך החקיקה למדים אנו גם מתגובותיהן המקדמיות של המדינה ושל הכנסת. בפסקאות 28-27 לתגובתה המקדמית של המדינה נאמר: "בשנת 2018, החל מיום 1.1.18, על כל שקל חדש ועד לסכום של 1,286,000 ש"ח תשולם לזכיין עמלת מכירה בסך 7% (כפי שהיה נהוג עובר לשינוי); על כל שקל חדש נוסף מסכום של 1,286,000 ש"ח ועד לסכום של 2,040,000 ש"ח תשולם לזכיין עמלת מכירה בסך 6.25%; ועל כל שקל נוסף מעל סכום של 2,040, ש"ח, תשולם לזכיין עמלת מכירה בסך 6%. בשנת 2019, שתי המדרגות הראשונות, בהתאם לעמלת המכירה שתחול בשנת 2018 יעמדו בעינן, ותיעשה הפחתה נוספת בת אחוז נוסף במדרגה השלישית בלבד. [...] בתוך כך יובהר כי מן האמור לעיל עולה כי עד לסכום המדרגה הראשונה לא חל כל שינוי בעמלת המכירה המשולמת לזכיינים" (ההדגשות במקור – ע' פ'). ובפסקה 100: "הפחתת העמלות תיעשה, באופן מדורג, על פני תקופה של שנתיים ימים כאשר רק בשנת 2019 יפעל הסדר העמלות במלואו" תוך שהודגש – על מנת לתמוך בטענת המדינה כי ההסדר הוא מידתי – שתקופת המעבר נועדה לאפשר לזכיינים להיערך לשינויים בהכנסותיהם העתידיות. דברים זהים במהותם מצויים גם בפסקה 25 לתגובת המקדמית של הכנסת, שגם בה נאמר כי שיעורי העמלה הנקובים בצד כל אחת מן המדרגות הם אלה שישולמו בפועל, תוך שנאמר מפורשות כי בשנת 2018 יהיה שיעור העמלה המינימלי 6%, ומשנת 2019 ואילך, 5%. שלישית, כאמור לעיל, גם בהתייחסותה המאוחרת של המדינה, בפסקה 34, צוין במפורש כי נציגי האוצר בכנסת התבטאו כך ששיעורי העמלה המרביים שנקבעו הם אלה שישולמו לזכיינים בפועל: "אכן, הנחת הגורמים האמונים על הליך החקיקה במשרד האוצר הייתה כי בפועל, שיעורי העמלות שייקבעו, הן על ידי מפעל הפיס, והן על ידי המועצה יעמדו על שיעור המקסימום שנקבע בחוק ובהיתר מפעל הפיס". אין חולק כי יש מתח בין דברים אלה לבין כוונת המחוקק כפי שזו נלמדה מלשון הסעיף, מהרקע לחקיקתו ומהקשרם הכולל של הדברים. איזה משקל עלינו ליתן לדברים אלה? "מה דינה של ההיסטוריה החקיקתית המצביעה על המשמעות שנתנו חברי הגוף המחוקק ללשון החוק? [...] מה יעשה שופט עם מידע שעניינו הפירוש שנתנו חברי הגוף המחוקק לדבר החקיקה, עובר לחקיקתו? לדעתי, אין להתעלם ממידע זה. יש להתחשב בו, על מנת ללמוד ממנו על תכלית החקיקה [...] ניתן ללמוד מהפרשנות שנתנו חברי הגוף המחוקק לדברי החקיקה בדבר התכלית שלדעתם עמדה ביסודו. תכלית זו רלוונטית בגיבוש תכליתו הכוללת של החוק [...] הפרשן מתחיל בפרשנותו של המחוקק ומבקש ללמוד ממנה על הרעיון שעמד ביסוד החקיקה. משעמד על רעיון זה ועל רעיונות נוספים באשר לתכלית החוק העולים מלשון החוק וממקורות חיצוניים, הריהו מפרש בעצמו [...] את לשון החוק על פי תכליתו. יש להניח כי ברבים מהמקרים תזדהה הפרשנות של השופט עם הפרשנות של חברי הגוף המחוקק, אך יהיו בוודאי מקרים בהם תהא הפרשנות של השופט שונה מפרשנותם של חברי הגוף המחוקק. במקרה זה על השופט ליתן לחקיקה את פירושה כפי שהבין אותה הוא, ולא על-פי הבנתם של חברי הגוף המחוקק" (פרשנות החקיקה, בעמ' 220-219; וראו גם, שם, בעמ' 245). בהמשך הדברים מוסיף ברק ומתייחס לאופן שבו יש ליישב סתירה מעין זו שלפנינו: "בעייתה העיקרית של ההיסטוריה החקיקתית היא משקלה [...] הבעיה היא זו: השופט מקבל נתונים על התכלית הסובייקטיבית של דבר החקיקה משני מקורות עיקריים: לשון החקיקה וההיסטוריה שלה. עד כמה שמקורות אלה מעלים מידע שאינו תואם, כיצד נקבעים יחסי הגומלין בין המקורות? הגישה המקובלת על הכול הינה כי לשון החקיקה היא מקור 'חזק' יותר לתכלית הסובייקטיבית של החקיקה מההיסטוריה החקיקתית שלה. על כן, כאשר מתקבלת תמונה ברורה של תכלית החקיקה מלשונה, וזו סותרת את התמונה הברורה והאמינה המתקבלת מההיסטוריה החקיקתית – יד תכלית החקיקה העולה מהלשון על העליונה" (פרשנות החקיקה, בעמ' 403). זהו לדידי הפתרון המתאים במקרה דנן. לאחר שנתתי דעתי לכוונת המחוקק הנלמדת לכאורה מדבריו שלו עצמו, איני סבור שיש בהם כדי להכריע את הכף הפרשנית. לדעתי, בענייננו יש ליתן את הבכורה לכוונת המחוקק כפי שזו נלמדת מלשון החוק, מהרקע לחקיקתו ומהקשרם הכולל של הדברים. אכן, כוונת חברי הגוף המחוקק היא נתון רלוונטי ובעל משקל בעת קביעת תכלית החוק, אך אין זהות מושגית הכרחית בין השתיים. בענייננו, ה"כוונה" הנטענת לחייב את המועצה לשלם את שיעורי העמלה המדויקים לא עוגנה – ודאי לא באופן מפורש – בנוסח החוק הסופי. בסופו של דבר, המחוקק לא השתמש באמצעי המיידי העומד לרשותו – לשון החוק – כדי ליתן תוקף לכוונתו זו. וכידוע, מעת שניתק החוק מטבורו של המחוקק, עומד הוא לפרשנותנו כיצירה נורמטיבית עצמאית המתפרשת על פי כללי הפרשנות התכליתית. זו אינה עוסקת בפסיכואנליזה של המחוקק אלא באנליזה של החוק (ע"פ 217/68 יזראמקס בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 343, 353 (1968)). בהמשך לכך, המסקנה שלפיה תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 8א(ג) היא לחייב את המועצה לשלם לזכיינים דווקא את שיעורי העמלה המרביים הקבועים בסעיף – ואגב כך גם לחייבה לשלם עמלה גבוהה יותר מכפי ששולמה בעבר עד לתקרת המדרגה הראשונה – אינה עולה בקנה אחד עם המקורות הרלוונטיים האחרים לזיהוי תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 8א(ג). מסקנה זו אינה נתמכת בלשון הסעיף, היא אינה מתיישבת עם הרקע לחקיקת החוק המתקן, והיא מתאימה פחות להגשמת התכלית האסדרתית: צמצום הוצאות המועצה בגין תשלום עמלות, הפחתת כדאיותה של התקשרות על בסיס עמלות וצמצום היקפו של שוק ההימורים. משכך, לא ראיתי לשנות ממסקנתי האמורה בפסקאות 39-37 לעיל בדבר תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 8א(ג). בצד האמור, לתפיסה העקרונית שהנחתה את המחוקק העומדת בבסיס ההוראות המסדירות את תקופת המעבר, יינתן ביטוי מתאים בבואנו להתוות את גבולותיו של הסעד המתאים, כמפורט להלן. התכלית האובייקטיבית דעתי היא כי בנסיבות המקרה התכלית האובייקטיבית חופפת את התכלית הסובייקטיבית ונלמדת גם היא בעיקרה מפרטי ההסדרים כפי שנקבעו בלשון החוק: "לשון החקיקה מהווה מקור חשוב ומרכזי לתכלית החקיקה [...] מנקודת המבט הסובייקטיבית – המקובלת על השיטה התכליתית – יש להניח כי המחוקק הצליח במשימתו, ולשון החקיקה לא רק תאפשר את ביצוע התכלית אלא גם תבטא אותה. מנקודת המבט האובייקטיבית – המקובלת אף היא על השיטה התכליתית – אין כלשון החקיקה כמקור מרכזי לתכליתה" (פרשנות החקיקה, בעמ' 303) משכך, המסקנה המסתברת מקריאת סעיף 8א(ג), על פי טיבם ומהותם של ההסדרים שנקבעו בו, היא כי הוא נועד להבנות את שיקול דעתה של המועצה לגבי התקשרות מבוססת עמלות, על בסיס עקרונות ההסדר הדיפרנציאלי כפי שנקבעו בסעיף אשר נדונו בהרחבה לעיל. מטרה נוספת הנלמדת מההסדר הדיפרנציאלי עצמו, מדחיית תחילתו ומהכתרתו בשלב ראשון כ"הוראת שעה" – היא מיתון הפגיעה בזכיינים, גם זאת כמוסבר בהרחבה לעיל. נציין גם כי במישור הכללי יותר, ההסדרים הנוגעים לתחולת ההסדר בזמן – דחיית תחילתו וקביעת הוראה שעה מרוככת – מגשימים תכלית כללית מקובלת במשפט המינהלי, הנגזרת פעמים רבות מחובת הסבירות, שעניינה מיתון הפגיעה הכלכלית באדם עקב שינוי מדיניות שחל בענייננו. תכלית זו מושגת לא אחת על ידי החלה הדרגתית של ההסדר החדש, כפי שנעשה בענייננו: "אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על-ידי הרשות המוסמכת, אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות. תחולה מיידית של השינוי עשויה, בנסיבות מסוימות, להיראות כוחנית ושרירותית ולפגוע באמון הציבור במינהל הציבורי. ההגינות המינהלית עשויה לחייב שהות שבה יוכל אדם, הכפוף להחלטה המינהלית [...] להכין עצמו באופן סביר לקראת השינוי. במצב כזה עשוי להתעורר צורך בתקופת מעבר" (בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 594 (1996)). יפים לענייננו גם הדברים הבאים: "ואולם, ענייננו במסגרת עתירה זו איננו סבירות העלאת התעריפים שאינה במחלוקת של ממש, אלא שאלת ההעלאה החדה והמיידית של ההיטל בגין הטמנת שאריות מיון פסולת, באופן הפוגע בציפיות העותרות – ציפיות עליהן ביססו, כנטען, את המודל העסקי לפיו הן פועלות ואת ההתחייבויות החוזיות שנטלו על עצמן. הלכה ותיקה היא, 'שכל רשות מינהלית המקבלת החלטה פוגעת, צריכה לתת דעתה לשאלה אם ראוי להחיל את ההחלטה באופן מיידי או לקבוע לה תקופת מעבר. עיקרון זה נגזר מדרישת הסבירות או מדרישת המידתיות'" (בג"ץ 471/11 חן המקום בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקה י"ט (23.4.2012) (ההדגשות במקור – ע' פ'); ראו גם, בין רבים, עע"ם 7189/11 אזחימאן נ' מדינת ישראל, פסקה 31 והאסמכתאות שם (9.10.2013), בג"ץ 9722/04‏‏ פולגת ג'ינס בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 15 (7.12.2006)). תכלית סעיף 8א(ג) – סיכום התכלית הסובייקטיבית והתכלית האובייקטיבית הובילו אל מסקנה אחידה שלפיה תכליתו של סעיף 8א(ג) היא להבנות את שיקול דעתה של המועצה לגבי התקשרות עם זכיינים במודל המבוסס על תשלום עמלות. הבניית שיקול הדעת נועדה להבטיח כי התקשרות זו תעלה בקנה אחד עם תכליתה של הרפורמה בשוק ההימורים החוקיים, תקטין את ההוצאה התפעולית של המועצה בגין עמלות, תקטין את תמריץ המכירה של הזכיינים, ותעודד לאורך זמן מעבר להתקשרות המבוססת על תשלום קבוע. לשם כך הוגבלו שיעורי העמלה המרביים שרשאית המועצה לשלם ונקבע כי העמלות תשולמנה בשיעור הולך וקטן, עם העלייה במחזור המכירות של הזכיין. בצד האמור, סעיף 8א(ג) נועד למתן את הפגיעה הכלכלית בזכיינים, הן על ידי פרטי ההסדר הדיפרנציאלי שאומצו בו לבסוף שהיטיבו עמם בהשוואה להצעת החוק, הן על ידי החלתו ההדרגתית בזמן. בשולי דיוננו בפרשנות סעיף 8א(ג), אציין כי איני סבור שיש באישור תקציב המועצה – שפירט את כוונתה לשלם את העמלות שנקבעו בהחלטה – על ידי הגורמים המאסדרים, כדי לשנות ממסקנתי. אכן, לעמדתה הפרשנית של הרשות משקל מסוים בפרשנות הוראת החוק, אם היא בגדר פירוש אפשרי (עע"ם 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד סב(4) 132, 153 (2008); בג"ץ 6395/8 אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פ"ד נד(1) 454, 462 (2000); בג"ץ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113, 146-145 (1986); והשוו לע"א 1057/18 עברון נ' ורדי, פסקה 3 לחוות דעתה של השופטת י' וילנר (23.1.2019)). אולם, כידוע, זו אינה מחייבת את בית המשפט. בענייננו, מכל מקום, יש לעמדה זו משקל מוגבל בשל ההתפתחות שחלה בעמדת המדינה בשלבים השונים שעליהם עמדנו כמפורט לעיל. לפני סיום אציין כי תשובת המדינה בנושא "עיקרון ההאחדה" מקובלת אף עלי. ממילא אין בטענה זו של העותרים כדי לשנות את המתווה הפרשני שאותו אני מציע. הסעד המתאים בהינתן האמור, החלטת המועצה – הקובעת כי תשולם לזכיינים עמלה אחידה עבור מכירת מוצרי הסינגל והדאבל מ"השקל הראשון" – אינה עולה בקנה אחד עם סעיף 8א(ג) לחוק. שיעורי העמלה שנקבעו בה לגבי משחקי הסינגל והדאבל – 5% ו- 5.5% בהתאמה – אמנם אינם חורגים משיעורי העמלה המרביים שנקבעו בחוק, אך פרט לכך אין בהחלטה ביטוי לחובת המועצה לקבוע הסדר דיפרנציאלי המבחין בין שיעורי העמלה המשתלמים, בשים לב להיקפי המחזור השונים. כמו כן, החלטת המועצה לא נותנת ביטוי להבחנה שביקש החוק ליצור בין שיעור העמלה שישולם בצד המדרגה העליונה בשנת 2018 לבין זה שישולם משנת 2019 ואילך, כמו גם לצורך בתקופת מעבר שתאפשר לזכיינים להיערך לשינויים בהכנסותיהם. לפיכך, דעתי היא כי אין מנוס מביטול החלטת המועצה, וחיובה לקבל החלטה חדשה הנותנת ביטוי לעקרונותיו האמורים של סעיף 8א(ג) ולתפיסה העומדת בבסיסו, בפרט בהתייחס לתקופת המעבר ולצורך בהיערכות הדרגתית. זאת מבלי לחייב את המועצה לקבוע שיעורי עמלה מסוימים ביחס לאלו מן המדרגות. אם תשמע דעתי, נורה למועצה לקבל החלטה חדשה תוך שישים ימים. בנסיבות בהן חלק משמעותי של העתירה המקורית נדחה, אציע לחבריי כי נחייב את המועצה בהוצאות העותרים על הצד הנמוך בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט מ' מזוז: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ט"ו באדר א התשע"ט (‏20.2.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 17096320_M23.docx על מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1