התאחדות התעשיינים בישראל נ. ממשלת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 9632/08 בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-המשפט הגבוה לצדק בג"ץ 9632/08 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותרת: התאחדות התעשיינים בישראל נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. הממונה על התקציבים במשרד האוצר 3. החשב הכללי במשרד האוצר עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: א' בשבט התשס"ט (26.1.09) בשם העותרת: עו"ד אהרן פולק בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק-שפיר פסק-דין השופט א' א' לוי 1. עיקר לעתירה זו מצוי בטענת העותרת, התאחדות התעשיינים בישראל, כי קודם שייצאו לפועל, בסיוע המדינה ובמימונה, פעולות להכשרתם של ישראלים לעבודה בענף התעשייה, אל לה לממשלה ליישם את תוכניתה להפחתה הדרגתית במספרם של מהגרי העבודה בענף. זיקה זו בין הכשרתם של עובדים מקומיים לבין צמצום מספרם של הבאים מחו"ל מתחייבת, אליבא דעותרת, לא רק מעקרונות של עשייה מנהלית ראויה, כי אם מהבטחה מפורשת שנמסרה לה במגעים שקיימה עם נציגי הממשלה, ולה ביטוי במסמכים רשמיים. 2. תוכניתה של ממשלת ישראל לשנות את דפוסי העסקתם של מהגרי עבודה בישראל, המיושמת בהדרגה בענפים שונים במשק, הגיעה לפתחו של ענף התעשייה. ברקע לה מצויה מסקנת הממשלה, כי האופן שבו התפתחה הגירת העבודה לישראל הצמיח בעיות מוסריות, כלכליות וחברתיות קשות, כשהכוונה היא בפרט להעסקתם של העובדים בשכר נמוך, בתנאים בעיתיים ותוך שימור מעמדם כנטע זר בחברה הישראלית, לצד הפיכתו בעקבות כך של שוק העבודה לבלתי רלוואנטי עבור עובדים ישראלים. על מנת להתמודד עם קשיים אלה, הוחלט כי במרבית הענפים במשק יצומצם מספרם של ההיתרים לשילוב עובדים מחו"ל, ובנוסף תותנה העסקתו של מהגר עבודה בתשלום שכר גבוה במידה ניכרת מן הנהוג, ובאופן שישקף את הרבותא שבהעסקתו. מדיניות זו, שסימנה את שנת 2010 כשנה בה לא יועסקו עוד עובדים מחו"ל במרבית הענפים אלא כמומחים בשכר גבוה, שימשה בסיס למספר עתירות שהונחו לפתחו של בית-משפט זה בעבר. מבין אלו בלטו פרשת פולגת ג'ינס (בג"ץ 9722/04 פולגת ג'ינס בע"מ נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 7.12.06)), שנגעה גם היא למגזר התעשייתי, ופרשת המסעדות האתניות (בג"ץ 8035/07 אליהו נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 21.5.08)). בדיון בפרשות אלו הוזכרו מאמציה של הממשלה לאתֵר ולהכשיר ישראלים, שיוכלו למלא את החלל שנוצר עקב עזיבתם של העובדים מחו"ל, ובענין פולגת אף קבעה השופטת א' פרוקצ'יה כי בפעולות ההכשרה יש משום חיזוק למסקנה כי מדיניות הממשלה היא ראויה ומידתית (שם, בפסקאות 15 ו-22). 3. אמת, טוב עושה הממשלה בהעמידה את משאביה לסיוע למעסיקים, ששינוי המדיניות שנהגה משך שנים ארוכות אינו מקל עמם. אף ראוי הדבר, כי ברקע להחלטות השלטוניות יעמדו, כבעניננו, מגעים והסכמות עם הגורמים הנוגעים בדבר. אולם, אינני סבור כי לגישה הקושרת, בזיקה של התניה, בין הכשרת ישראלים לבין צמצום מספרם של מהגרי העבודה, יש על מה שתישען, ואסביר. ראש וראשון מצוי בכך, שקיומן של הכשרות לעובדים ישראלים אינו נדבך בעל חשיבות מכרעת בין אלה המקנים להחלטת ההפחתה במספרם של העובדים מחו"ל את אופיה הראוי, ואת עמידותה בפני התערבות שיפוטית. גם ללא הירתמות ממשלתית להכשרת חלופה, עומדות היו החלטותיה במבחני הדין, באשר הן ענו על יסוד המידתיות אותו נדרשת לקיים כל החלטה שלטונית הפוגעת באינטרס מוגן של הפרט. בית-משפט זה כבר עמד על כך, שההפחתה במכסת ההיתרים היא מידתית באשר היא מיושמת בהדרגה, אין היא סותמת את הגולל על הסתייעות בבעלי כישורים מיוחדים ממדינות שמעבר לים, ותועלתה הכללית – באשר יש יסוד מוצק להנחה כי תשיג את המטרה שנקבעה לה, עולה על הנזק הצפון בה. כך נכתב בפרשת פולגת: "[בהחלטת הממשלה] מתקיימת דרישת המידתיות על מכלול מרכיביה. מתקיים קשר רציונאלי ברור בין ההגבלות שמטילה המדינה על מתן היתרים לעובדי זרים בתעשיה לבין עידוד התעסוקה המקומית... האמצעי שנקטה בו המדינה פגיעתו פחותה במעסיקים, שכן המדינה לא אסרה כליל מתן היתרים לעובדים זרים בתעשיה אלא פעלה בדרך מידתית ומתונה כשהתירה בואם של עובדים זרים שתרומתם למפעלי התעשיה היא ייחודית... האמצעי בו נקטה המדינה הוא סביר ומאוזן ביחס לפגיעה בעוסקים. עוצמת הפגיעה בחופש העיסוק של העוסקים אינה שקולה כנגד חשיבות הערך הנוגד לכלכלה ולחברה בישראל שעניינו צמצום האבטלה, מציאת מקומות תעסוקה לתושבי ישראל, ועידוד כח העבודה המקומי החשוב לכלכלה ולמרקם החיים החברתיים במדינה... יישום החלטת הממשלה הוא הדרגתי, באופן שמאפשר למפעלים להיערך למצב החדש. בנסיבות אלה, התועלת הכלל-משקית מהמדיניות האמורה גוברת על עוצמת הפגיעה בעוסקים, ולפיכך גם בהיבט 'המידתיות הצרה' עומדת החלטת הממשלה במבחן פסקת ההגבלה". [שם, בפסקה 22] ברי, אפוא, כי הנכונות לסייע להכשרתם של ישראלים, היא אך תוספת רצויה בהוצאתה לפועל של מדיניות ההפחתה הממשלתית, אך אין היא יסוד מיסודותיה וקיומה אינו תנאי ליישומה של אותה מדיניות. שנית, דבר בחומר שהוצג לנו אינו מוביל למסקנה כי למעסיקים ניתנה הבטחה שלטונית, לפיה לא יופחת מספר ההיתרים קודם שתוכשר חלופה. החלטת הממשלה מס' 2445 מיום 15.8.04, שהגדירה אמצעים לצמצום העסקתם של מהגרי עבודה בענף התעשייה, קבעה אמנם צעדים להכשרתם של עובדים ישראלים, אך אלה התייחסו לכלל הענפים במשק והצלחתם לא נקשרה בשום צורה ביכולת לממש את יעדי ההפחתה (מוצג א' למוצגי העותרת, בסעיפים 5-3). זאת, ממש כשם שהוראות אחרות הקבועות באותה החלטה, למשל אלו המתייחסות לתנאי העסקתם ההוגנים של מהגרי העבודה, לא הותנו בהצלחת מרכיביה האחרים של התוכנית. החלטות עוקבות של הממשלה ושל ועדת השרים לענין מהגרי עבודה, לא נדרשו כלל לסוגיית ההכשרות (החלטת ועדת השרים מספר עז/1 מיום 19.12.04, מוצג ג'; החלטת הממשלה מס' 4024 מיום 31.7.05, מוצג ד'; החלטת הממשלה מס' 4099 מיום 9.8.05, מוצג ה'; החלטת ועדת השרים מס' עז/4 מיום 12.12.05, מוצג ו'). במגעים שקיימו נציגי העותרת עם גורמים ממשרדי האוצר והתעשייה, המסחר והתעסוקה מן המחצית הראשונה של שנת 2006 לערך, נדון אמנם נושא ההכשרות, והעותרת אף הציגה עֵמדה הקושרת בינן לבין ההפחתה במספר העובדים מחו"ל. באותן פגישות, ובהנחה שסיכומיהן אשר הוכנו בידי העותרת משקפים נכונה את שהוסכם עליו, לא דחו נציגי הממשלה את הקונספציה הזו. כך, למשל, בסיכום פגישה מיום 18.7.06 נרשם כי "מוסכם שירידה ראשונית אפילו סמלית בכמות העובדים הזרים תהיה בתום שנה להפעלת תוכנית [ההכשרה] דהיינו באמצע 2007 והורדה סופית לכל המאוחר בסוף שנת 2008" (מוצג י'). ואולם, אף באותה פגישה היה ברור לצדדים כי ההסכמות כפופות לאישורם של הדרגים הבכירים משני הצדדים. לסופו של יום, הסכימו הללו אחרת, ולשם הבהירות אביא במלואו את נוסח הסיכום שהושג בין הצדדים ביום ג' בשבט התשס"ז (22.1.07, מוצג י"ב למוצגי העותרת): "סיכום דברים בעניין הפחתת מספר העובדים הזרים בענפי התעשייה 1. מכסת העובדים הזרים בענפי התעשייה תקטן בהדרגה עד לביטול העסקת עובדים זרים בענפי התעשייה בשנת 2010 ואילך וזאת בתוואי כדלקמן: א. שנת 2007 – 1,400 עובדים זרים. ב. שנת 2008 – 1,100 עובדים זרים. ג. שנת 2009 – 700 עובדים זרים. ד. שנת 2010 – 0 עובדים זרים. 2. אגף התקציבים ממליץ לשר האוצר להגיש לאישורה של הממשלה החלטה לשנות את החלטת הממשלה בנושא התשלום המזערי לעובדים הזרים בעלי היתר לעבודה בתחום התעשייה, כך שהשכר המשולם לעובדים הזרים בשנת 2007 לא יפחת מ-5,000 ש"ח לחודש. 3. משרד האוצר יקצה תקציב לשם תגבור מערך ההכשרה החוץ ממשלתי להכשרת עובדים [ישראלים] למקצועות התעשייה. כמו כן, אגף התקציבים יביא בפני מורשי החתימה המוסמכים, הצעה להסכם שיסדיר את שיתוף הפעולה בין הממשלה לבין התאחדות התעשיינים בתחום הכשרת כוח אדם במקצועות התעשייה השונים. (-) קובי הבר (-) שרגא ברוש הממונה על התקציבים נשיא התאחדות התעשיינים" עינינו הרואות, בהסכם שהושג בסופו של דבר צעדה הממשלה כברת דרך כלפי העותרים, בהסכימה לערוך את ההפחתה באורח מדורג ולהוריד משיעור השכר שנקבע כתנאי להעסקתו של עובד מחו"ל. כן נקבע בסיס לשילובה של הממשלה בפעולות ההכשרה לישראלים, לרבות במימון תוכניות ההכשרה. אמת, שני הנושאים – ההפחתה וההכשרה, נדונו זה בצד זה. אולם, זכרה של הסכמה המתנה את ההפחתה במספר העובדים בקיומה של תוכנית הכשרה לא בא באותו מסמך. מקצתה של הסכמה זו מצאה את עיגונה בהחלטת הממשלה מס' 1205 (עז/1) מיום 15.2.07 (מוצג י"ג). אם לא די בכך, הרי שבמכתבו של סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לנשיא התאחדות התעשיינים מיום א' באדר א' התשס"ח (7.2.08) – חודשים ארוכים קודם שהוגשה העתירה, צוין במפורש כי הממשלה שוללת מכל וכל זיקה בין ההפחתה לפעולות ההכשרה. וכך כתב משרד האוצר: "עמדתנו: מתווה ההפחתה של העובדים הזרים אושר לפני החלטת הממשלה על תמיכה בהכשרות מקצועיות לעובדים ישראלים בתחום התעשייה. סיוע בהכשרת עובדים ישראלים הינו חלק ממדיניות אגף תקציבים לסייע בתהליך הפחתת העובדים הזרים, אך אין להתנות בין השניים". [מוצג י"ט, ההדגשות הוספו.] מסקנה דומה עולה גם מעיון בנוסחי הטיוטות להסכם בין הממשלה לבין העותרת, שצורפו לעתירה (מוצגים י"ז וכ"ב). מכאן, שלא עלה בידי העותרת להצביע על הבטחה שלטונית שניתנה לה, להתלייתה של ההפחתה במספרן של מכסות ההעסקה לעובדים מחו"ל, עד ליישומן של התוכניות להכשרת ישראלים. אף אם היפוכו של דבר הובן בידי העותרת – ואני מתקשה לאמץ מסקנה מעין זו, אין בכך כדי להקים הבטחה שלטונית במקום שבו היא לא ניתנה. ואעיר, כי אם מצוי בסיס לטענות העותרת בדבר התמהמהות הממשלה בכיבוד ההסכם הנוגע לעצם קיומה של ההכשרה – ענין הוא לעתירה אחרת לענות בו, ואין הוא דרוש להכרעה בענין שבפנינו. אחרונה – טענת העותרת, כי ענף התעשייה מופלה לרעה ביחס לענפים אחרים בהם מועסקים עובדים מחו"ל, והכוונה היא לענף המסעדנות בו, אליבא דעותרת, הוסכם לעכב את צמצום המכסות עד להתקדמות בהכשרת ישראלים. על טענת הפליה בין ענפי המשק השונים נכתב כבר בפרשות קודמות, כי אין לה על מה שתסמוך, באשר כל ענף ונסיבותיו הפרטניות (בג"ץ 9722/04 פולגת ג'ינס הנ"ל, בפסקה 17; בג"ץ 8035/07 אליהו הנ"ל, בפסקה 13). איני רואה צורך להוסיף על כך דבר אף בהתייחס לפרשה שבפנינו. מכאן, שאינני רואה מנוס מדחייתה של העתירה, וכך אציע לחברי כי נעשה. העותרת תשלם לאוצר המדינה הוצאות בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, ט' באדר תשס"ט (5.3.2009). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08096320_O07.doc הג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il