רשות מקרקעי ישראל נ. ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ

17 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 9611/16 ע"א 9615/16 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערות בע"א 9611/16 1. רשות מקרקעי ישראל והמשיבות בע"א 9615/16: 2. רשות שדות התעופה נ ג ד המשיבות בע"א 9611/16 1. ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ והמערערות בע"א 9615/16: 2. ארקיע תיירות בע"מ 3. ארקיע קליק בע"מ 4. אי. סי. אס. שירותי שכר ישראליים בע"מ 5. ארקיע אינטרנשיונל (1981) בע"מ 6. אחזקת מטוסים ושירותי תעופה מיסודה של ארקיע בע"מ 7. קבוצת החזקות תעופה (2005) בע"מ 8. ארקיע (השקעות תעופה) בע"מ 9. אחזקות ארקיע נתיבי אוויר ושירותי תעופה בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו מיום 25.10.2016 בתיק ת.א. 2385/08 שניתן על ידי כבוד השופט א' בכר תאריך הישיבה: ט"ו בשבט התשע"ט (21.01.2019) בשם המערערות בע"א 9611/16: עו"ד שרון מן אורין בשם המשיבות בע"א 9611/16: עו"ד אייל בר אליעזר ועו"ד משה בלטר פסק-דין השופט י' עמית: שני ערעורים מאוחדים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) בת"א 2385/08 מיום 25.10.2016, בגדרו נקבע כי המשיבות בע"א 9611/16 (ארקיע, חברות בת שלה וחברות הקשורות אליה; להלן: ארקיע) חבות כלפי המערערות בע"א 9611/16 (המערערת 1 תיקרא להלן רמ"י; המערערת 2 – רש"ת או הרשות; ויחדיו: המערערות) בתשלום סך של 3,005,452 ₪, בצירוף הוצאות בסך 200,000 ₪, לכיסוי חובן כלפי המערערות עד למועד הגשת התביעה. עוד נקבע כי סוגיות נוספות השנויות במחלוקת בין הצדדים תתבררנה בהליכים אחרים. העובדות הצריכות לעניין 1. מושא המחלוקת הוא השימוש של ארקיע במקרקעין של שדה התעופה דב הוז (להלן: שדה דב). רמ"י היא מנהלת המקרקעין מכוח חוק יסוד: מקרקעי ישראל, ורש"ת היא תאגיד סטטוטורי, שהוקם ופועל מכוח סעיף 3 לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן: חוק רש"ת). הרשות מעניקה לשדה דב שירותים מכוח צו רשות שדות התעופה (מתן שירותים בשדה התעופה דב הוז (תל-אביב)), התש"ן-1989 (להלן: צו רש"ת או הצו). ארקיע עושה שימוש בשדה דב עוד משנות החמישים, אך המערערות התמקדו בתביעתן בשנים 2002 ואילך, בשל התיישנות התביעה בנוגע לשנים שקדמו לכך. 2. במוקד המחלוקת ניצב מסמך שנערך בשנת 1995 על ידי חשב הרשות, מר אוריאל רונד (להלן: מסמך רונד). במסמך רונד צוין הסכום השנתי בו תחוב ארקיע בגין דמי שימוש, אך הובהר כי המסמך כפוף לאישור היועץ המשפטי של הרשות והנהלתה, ולחתימה על הסכם הרשאה מוסדר מול ארקיע בתוך 90 יום (להלן: התנאים המתלים). במסמך רונד הובהר כי אם לא יתקיימו התנאים הללו, התשלום מצד ארקיע ייחשב "על חשבון" בלבד. ארקיע הסכימה בהמשך שנת 1995 לאמור במסמך, והחלה בהעברת התשלום השנתי על פיו – סך של 890,000 ₪ צמוד למדד דצמבר 1994. נקדים ונספר לקורא כי אף אחד מהתנאים המתלים לא התקיימו, אך הצדדים המשיכו להתנהל משך שנים על פי הסכום שנקבע במסמך רונד. 3. התביעה דנן הוגשה ביום 30.12.2008, לאחר שביום 12.11.2008 נשלח לארקיע מכתב מפרקליטות המדינה, ובו דרישה להסדרת דמי השימוש בהם חבה ארקיע, לצד הודעה על ביטול זכות השימוש בנכסי המדינה שבשדה, אם לא ייחתם הסכם הרשאה בתוך שלושים יום (להלן: המכתב משנת 2008). ה"טריגר" למכתב הביטול היה סירובה של ארקיע להתיר למודד מטעם הרשות להיכנס לשטחים שבהחזקתה כדי למדוד אותם. לטענת הרשות, משלא נתקיימו התנאים המתלים, מסמך רונד לא השתכלל לכדי הסכם מחייב, וארקיע חבה בתשלום דמי שימוש ושירותים בהתאם לתעריפיה של הרשות בסך כולל של כ-59 מיליון ₪ (52 מיליון ₪ לכיסוי חובות העבר, בהתחשב בהתיישנות שחלה לפני שנת 2002, ו-7 מיליון ₪ כדמי שימוש ראויים החל ממועד הגשת התביעה). כן נתבקש סעד הצהרתי לגבי סכום דמי השימוש בשנים הבאות. מנגד, ארקיע טענה כי מסמך רונד, על הסכום השנתי הנקוב בו, מחייב את הרשות מכוח התנהגותה לאורך השנים, ובפרט הסכמתה לקבל את התשלומים השנתיים. עוד נטען כי לארקיע זכויות בחלק מהמקרקעין עליו בנוי השדה, ללא קשר למסמך רונד, בין השאר לאור שימושה ארוך השנים בשטח והשקעותיה בשדה. 4. הסכסוך בין הצדדים הניב מספר מחלוקות אליהן התייחס בית המשפט קמא בפסק דינו. לנוחות הקורא, אציג להלן את פסק דינו של בית משפט קמא בנושאים השונים, את טענות הצדדים בערעור, ואת הכרעתי בכל אחד מהנושאים. מסמך רונד, שאלת הפרתו והשלכות ביטולו 5. בית משפט קמא קבע כי למרות שלא התקיימו התנאים המתלים, מסמך רונד מחייב את הצדדים לאור "[ה]התנהלות הרוטינית רבת השנים" שלהם – דהיינו, פועלם משנת 1995 ועד למכתב משנת 2008. למרות שהרשות לא זנחה את הדרישה לחתימה על הסכם הרשאה, הרי שבפועל הצדדים התנהגו על פי מסמך רונד וכך נוצר בין הצדדים הסכם מחייב. ברם, בית המשפט קבע כי ארקיע הפרה את מסמך רונד. המסמך כלל דרישה נוספת: כי ארקיע תשלם, בנוסף לתשלום השנתי, את התעריפים הרגילים של הרשות עבור שימושים נוספים שעשתה בשדה דב. הגם שחומר הראיות בתיק לא היה מסודר, ולכן "לא ניתן [היה] לבנות מפה סכמתית מסודרת לתוספת השטחים שהוסיפה לעצמה ארקיע בשדה דב לאורך השנים", הכריע בית משפט קמא על בסיס עדויות הצדדים כי אכן נעשו שימושים נוספים כאמור, וכי ארקיע אף מנעה מהרשות למדוד את השטחים בהם נעשו השימושים הללו. לאור כל זאת, נקבע שארקיע הפרה את מסמך רונד הפרה יסודית, שהקימה לרש"ת זכאות לביטולו. מכל מקום, משלא הוגבל תוקפו של מסמך רונד בזמן, קבע בית המשפט כי קמה לרש"ת הזכות לבטל את המסמך בכל עת ותוך מתן זמן התארגנות סביר לצד השני. נקבע כי המכתב משנת 2008 מהווה הודעת ביטול כדין, ולמרות שניתן למשיבות זמן התארגנות של 15 חודשים, האריך בית משפט קמא את זמן ההתארגנות לתקופה של שלוש שנים, דהיינו עד לסוף שנת 2011. 6. התוצאה האופרטיבית של פסק הדין היא, שעד לסוף שנת 2011 חבה ארקיע בתשלומים לפי האמור במסמך רונד; מיום 1.1.2012 ועד לפינוי שדה דב בפועל, תחוב ארקיע בדמי שימוש ראויים. בית המשפט ציין כי הפעילות בשדה דב אמורה להסתיים בכל מקרה בתחילת שנת 2019 (ביני לביני התאריך נדחה לחודש יולי 2019 – י"ע) ולכן הומלץ לצדדים לגבש הסכם הרשאה ותעריפי דמי שימוש עבור התקופה שמיום 1.1.2012 ואילך. 7. בערעורן עמדו המערערות על טענתן שמסמך רונד לא חייב את הצדדים כל עוד לא התמלאו התנאים המתלים, וכי לאורך השנים רש"ת עמדה על כך שייחתם עמה הסכם הרשאה. נטען כי ארקיע פעלה בשיטת "מצליח" ובחוסר תום לב בכך שהשתמטה משך שנים מלחתום על הסכם הרשאה, ולכן אין לראות את מסמך רונד כחוזה שהשתכלל מכוח התנהגות הצדדים. כן הלינו המערערות על תקופת ההתארגנות של שלוש השנים שנפסקה לזכות ארקיע, חלף תקופת ההתארגנות של 15 חודשים שניתנה להן בהודעת הביטול. לטענת המערערות, משנקבע כי ארקיע הפרה את ההסכם על פי מסמך רונד, הרי שקביעת זמן התארגנות לפינוי של שלוש שנים, באופן רטרואקטיבי, אינה מתיישבת עם הרציונלים של הודעה מוקדמת, ואף יש בה משום מתן פרס לארקיע שעשתה דין לעצמה וסירבה משך שנים לחתום על הסכם הרשאה. 8. ארקיע טענה בתגובה כי מסמך רונד נתגבש להסכם מחייב וכי שילמה מדי שנה את הסכום שנקבע בו. נטען כי המכתב משנת 2008 אינו ספציפי דיו כדי להוות הודעת ביטול כדין, וכי מסמך רונד אינו ניתן לביטול חד צדדי בכל עת. אף אם ביקשה הרשות לבטל את מסמך רונד בשל הפרתו עקב שימושים נוספים לכאורה, הרי שהודעת הביטול לא ניתנה תוך זמן סביר ולא פירטה את עילת הביטול. ארקיע אף הלינה על חיובה בתשלום בגין שטחים נוספים בהם עשתה שימוש, באשר לטענתה הדבר לא הוכח. עוד נטען כי תקופת התארגנות של שלוש שנים כפי שנפסק על ידי בית המשפט היא קצרה מדי, ויש לאפשר לארקיע תקופת התארגנות ארוכה יותר – לפחות עד להפסקת הפעילות האווירית בשדה. 9. סוגיית דמי השימוש עד לסוף שנת 2008: אומר בקצרה כי לא מצאתי להתערב במסקנתו של בית משפט קמא ובניתוח המשפטי שערך ולפיו, במהלך השנים, הצדדים התייחסו למסמך רונד כאל הסכם מחייב לגבי הסכום שארקיע נדרשת לשלם כדמי שימוש. אכן, במהלך השנים התקיימו מעת לעת דיונים בין ארקיע לרש"ת והתקיימו דיונים פנימיים ברש"ת ובפרקליטות, אך הלכה למעשה, משך שנים רש"ת לא מחתה ולא טענה כנגד הסכום השנתי ששולם על ידי ארקיע. ולא רק זאת, רש"ת עצמה שלחה לארקיע דרישת תשלום מדי שנה על פי מסמך רונד, ובקבלה על התשלום אף נכתב כי התשלומים הינם "עפ"י סיכום" ללא הסתייגות כלשהי. רק במכתבה של עו"ד מירי גרוסמן מטעם רש"ת מיום 11.8.2005 אנו מוצאים לראשונה את הטענה כי הסכום שארקיע משלמת לרש"ת מדי שנה הוא "תשלום על חשבון", וגם במכתב זה לא נדרשה ארקיע לשלם סכום אחר. ובקיצור, במהלך השנים לא הוצגה כל דרישה של רש"ת להעלות את דמי השימוש השנתיים שנקבעו במסמך רונד. בנסיבות אלה, אף אם לא היה מדובר בהסכמה מחייבת לפי הכללים החלים על התקשרות של רשויות, בפועל יש לראות בהתנהלותה של המדינה משום ויתור או מצג שאינם מאפשרים לה לתבוע בגין תקופה זו, כפי שקבע בית המשפט המחוזי. אשר על כן, אני דוחה הערעור מטעם המערערות בכל הנוגע לנקודה זו. 10. ביטול מסמך רונד: להשגות ארקיע על ביטול מסמך רונד אין על מה לסמוך. גם על פי מסמך רונד, היה על ארקיע לחתום על הסכם הרשאה, אשר ברגיל, הוא קצוב בזמן. מכל מקום, משלא נקבעה תקופה במסמך רונד, הרי שכאשר ההסכם אינו לתקופה קצובה, רשאי כל צד לסיימו בהודעה סבירה מראש, כפי שאכן נעשה על ידי רש"ת. 11. תקופת ההתארגנות: בית משפט קמא קבע בפסק דינו כי הודעת הביטול ניתנה כדין, והעמיד את תקופת ההתארגנות על שלוש שנים, חלף 15 חודשים שניתנו בהודעת הביטול. לטעמי, לא היה מקום להארכת תקופת ההתארגנות מעבר ל-15 חודשים. על אף שארקיע נדרשה בהודעת הביטול לחתום על הסכם הרשאה בנוסח המקובל בתוך 30 יום, שאם לא כן "יראו עצמן המדינה ורשות שדות התעופה חופשיות להגיש נגד[ה] תביעת פינוי וסילוק יד לביצוע בתוך 15 חודשים החל מהיום" – היה ברור לשני הצדדים, כי סילוקה של ארקיע משדה דב לא עומד על הפרק. בפועל, שדה דב לא פונה וארקיע המשיכה לפעול בשדה, כך שתקופת ההתארגנות הרטרואקטיבית של שלוש השנים שנקבעה בפסק הדין, היא למעשה תקופת הסתגלות לשינוי התעריף של דמי השימוש. לא היה אפוא מקום להאריך את תקופת ההתארגנות לשלוש שנים, ויש להותירה על 15 חודשים, כפי שנכתב על ידי הרשות במכתב הביטול. משכך, ערעורן של המערערות בנקודה זו מתקבל, ויש לראות את סכום דמי השימוש שנקבע במסמך רונד, כעומד בתוקפו עד ליום 1.4.2010 חלף התאריך של 31.12.2011 שנקבע על ידי בית משפט קמא. 12. דמי השימוש עבור שימושים נוספים: אף איני רואה להתערב במסקנתו של בית המשפט קמא כי השטחים בהם עשתה ארקיע שימוש, גדלו במהלך השנים מאז חתימת מסמך רונד. המדובר בקביעות עובדתיות של בית משפט קמא, על סמך העדויות והראיות שהובאו בפניו (כגון לעניין רחבה S), שאינן מצדיקות התערבות ערכאת הערעור. אשר על כן, ערעור ארקיע בנקודה זו נדחה. גביית דמי שימוש ושירותים על פי התעריפים הנוהגים אצל רש"ת בשדה דב 13. עודנו באים להציג את פסק דינו של בית המשפט בנקודה זו, אקדים מלים מספר לגבי המסגרת הנורמטיבית. רש"ת מנהלת את כל שדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק רשות שדות התעופה (להלן: התוספת), והם – ש"ת בן גוריון; ש"ת אילת; ש"ת ירושלים; ש"ת חיפה; ש"ת מחניים; ש"ת הרצליה וש"ת רמון. המקרקעין של שדות התעופה המנויים בתוספת, הוקנו לרש"ת על ידי המדינה בהתאם לסעיף 43 לחוק רש"ת הקובע כי "הממשלה תעביר לרשות מקרקעין של המדינה שנמצאו ערב תחילתו של חוק זה בתחומי שדות התעופה של הרשות [...]". המקרקעין של שדה דב, בהיותו שדה צבאי במקור, לא הוקנו לרשות, ולכך מתייחס סעיף 5(א)(4) לחוק רש"ת: תפקידי הרשות 5 (א) ואלה תפקידי הרשות: (1) להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת (להלן – שדות התעופה של הרשות), לבצע בהם פעולות תכנון ובניה ולתת בהם שירותים נלווים לכל הפעולות האלה; (2) לתכנן ולהקים שדה תעופה שנקבע בתכנית אב של שדות תעופה שאישר שר התחבורה; (3) לנקוט אמצעים לבטחונם של שדות התעופה של הרשות, ושל בני האדם, הטובין, כלי הטיס, המבנים, המיתקנים והציוד שבהם, בהתאם להוראות שר התחבורה; (4) לתת בשדה תעופה צבאי שאינו שדה תעופה של הרשות, שירותים שעליהם יורה שר התחבורה בצו, בהתייעצות עם מועצת הרשות ובאישור שר הבטחון; על מתן השירותים יחולו הוראות חוק זה שיפורטו בצו; צו כאמור יובא לידיעת ועדת הכלכלה של הכנסת. מכוח הסמכות הקבועה בחוק רש"ת, הוציאו השרים את צו רש"ת. סעיף 1 לצו קובע רשימה ארוכה של שירותים שיינתנו בשדה דב, הכוללים את מגוון השירותים המקובלים הניתנים בשדה תעופה ובטרמינל, כגון שירותי פיקוח טיסה (מגדל), שירותים טכניים למטוסים, שירותי כיבוי אש ועזרה ראשונה, והפעלת משרדים ומתקני תעופה למיניהם. 14. בפסק הדין נקבע כי: "אם אין לרשות, לפי הודאתה שלה, כל זכות במקרקעין, והצו מחייבה לתן שירותים בלבד כאשר יש מקום להניח כי הינה רשאית לגבות בגין שירותים אלה, מנין זכותה לגבות דמי שימוש באותם מקרקעין? מאין לרשות הסמכות והזכות לדרוש ולגבות דמי שימוש עפ"י תעריפיה במקרקעין שלא הועברו לחזקתה? האם די בהגדרת פעילותה של הרשות בשדה דב במסגרת צו רש"ת כמי שנותנת שירותי 'הפעלת משרדים ומתקני תעופה' כדי להפוך את הרשות למי שרשאית גם לכפות דמי שימוש על פי תעריפיה שלה בגינם? נדמה שתשובה חיובית לכך ע"י הרשות מוקשית בכל הכבוד. [...] לטעמי, לא ניתן להבין את צו רש"ת ככזה המאפשר גביית דמי שימוש בנכסים שלא הרשות הקימה אלא אם נחתם ביחס אליהם הסכם הרשאה כאמור, הסכם שהננו מניחים לצורך הדיון עתה, שלא קיים בין הצדדים. המסקנה אם כן הינה, כי הרשות אינה רשאית לגבות דמי שימוש מכוח צו רש"ת בנכסים שלא הקימה או שלא נמסרו לידיה (אין העברת זכויות במקרקעין בהם) בין כמשרד ובין כמתקן תעופתי. לא מכוח הצו, שכן אינו מחייב אלא במתן שירותים, ולא מכוח הדין הכללי, משלא הוכח כאמור כי הרשות קיבלה רשות לגבות את דמי השימוש כאמור בהרשאת הבעלים-משרד הביטחון או המנהל. [...] כמיופת כוח של המנהל, לעניין דמי השימוש במקרקעין, הרשות אינה יכולה להכתיב דמי שימוש כפי שהינה מחייבת בשדות תעופה אחרים במסגרת חוק רש"ת. לצורך כך, נדרשת הרשות, כשלוחה של המנהל כאמור, ובהעדר הסכם הרשאה הקובע אחרת, להוכיח כלפי משתמשים חסרי הסכם הרשאה, מהו שיעור דמי השימוש הראויים בעילה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט או לחלופין, עת עסקינן במי שנחתם עמו הסכם, לחייב בדמי השימוש במקרקעין מכוח ההסכמות כאמור בהסכם ההרשאה שנחתם עם אותו משתמש. [...] הרשות הרחיבה לטעמי יתר על המידה את הסמכויות הנתונות לה במסגרת צו רש"ת תוך הרחבה פרשנית ניכרת של העולה ממנו" (ההדגשות במקור – י"ע). הנה כי כן, בית המשפט מצא כי אין לרש"ת סמכות לגבות דמי שימוש על פי תעריפיה, כפי שנעשה על ידה בשדות התעופה המנויים בתוספת לחוק רש"ת, אלא דמי שימוש ראויים. ברם, משלא הוכיחה רש"ת בחוות דעת שמאית או בדרך אחרת מהם דמי השימוש הראויים, ומשלא הביאה ראיות המאפשרות לבית המשפט לקבוע על דרך האומדנה את שיעורם – דחה בית המשפט את תביעת רש"ת לתשלום דמי שימוש ראויים ואת עתירתה למתן סעד הצהרתי לגבי שיעורם של אלה. מאחר שעל פי החלטת הממשלה שדה דב עומד בפני פינוי בחודש ינואר 2019 (תאריך שכאמור נדחה ליולי 2019), ולאור מסקנת בית המשפט כי הסכומים שנקבעו במסמך רונד יחולו בין התקופה 1.1.1995 עד 31.12.2011, נקבע כי לאחר מועד זה, יש לברר מחדש מה שיעור דמי השימוש ודמי השירותים המגיעים לרש"ת. 15. על מסקנה זו הלינו המערערות. נטען כי צו רש"ת והכללים שהוצאו מכוחו מסמיכים את הרשות לספק שירותים בשדה דב ולגבות עבורם תשלום. עוד נטען כי ארקיע הכירה במשתמע בסמכות זו של הרשות, מכיוון שחתמה על הסכמי הרשאה בשדות תעופה אחרים, כולל שדה התעופה עובדה, שאף הוא אינו נכלל בתוספת (ואשר גם לגביו הוצא צו נפרד – צו רשות שדות התעופה (מתן שירותים בשדה התעופה עובדה), תש"ן-1989). מנגד, ארקיע טענה כי לרש"ת אין זכויות משלה בשדה, ומעמדה הוא כשל "נותן שירותים" בלבד. בהיעדר הסמכה מפורשת בחוק, נטען כי אין בסמכותה של רש"ת להשית חיובים על ארקיע. עוד נטען כי אין מקום להקיש לענייננו מהסכמים אחרים של ארקיע, מכיוון שארקיע לא הקימה תשתיות משלה ולא השקיעה כספים בשדה התעופה עובדה, להבדיל משדה דב. 16. דיון והכרעה בסוגית דמי השימוש: אקדים ואומר כי בנושא זה איני רואה עין בעין עם בית המשפט קמא. אסביר. סעיף 2 לצו רש"ת קובע כלהלן: תחולת החוק 2. על מתן השירותים, כאמור בסעיף 1, יחולו הוראות החוק, למעט הוראות סעיפים 43 עד 46 ו-53 בו, וכן יחולו התקנות והכללים שהוצאו לפיו. סעיפים 46-43 לחוק רש"ת קבועים בפרק ז' לחוק שכותרתו "העברת נכסים, זכויות והתחייבויות", ועניינם בהעברת הזכויות במקרקעין של שדות התעופה שבתוספת אל הרשות, כמו גם העברת זכויות, חובות, תביעות ועילות הקשורות לנכסים המועברים. סעיף 53 לחוק עניינו בתיחום גבולות שדות התעופה המפורטים בתוספת. החרגתם של סעיפים אלה בצו רש"ת, נובעת מכך ששדה דב, כמו שדה התעופה עובדה, משמש גם כשדה תעופה צבאי, שעליו חלות הוראות סעיף 5(א)(4) לחוק רש"ת. מאחר שהמדינה לא העבירה לרשות את הזכויות במקרקעין בשדות התעופה דב ועובדה, ממילא היה צריך להחריג את סעיפים 46-43 ו-53 מתחולת הצו. ברם, כאמור בסעיף 2 לצו, למעט החרגתם של סעיפים אלה מתחולת הצו, כל הוראות החוק האחרות, כמו גם התקנות והכללים שהוצאו על פי חוק רש"ת, חלים גם על שדה דב. לענייננו חשובים ההוראות והכללים הבאים: סעיף 30(א) לחוק רש"ת קובע כלהלן: סמכויות לקבוע כללים 30. (א) הרשות רשאית לקבוע, באישור שר התחבורה, כללים להחזקת שדות התעופה של הרשות, ניהולם, הפעלתם והפיקוח עליהם ולביצועם היעיל של תפקידיה ושל סמכויותיה לפי חוק זה. סעיף 31 לחוק רש"ת הוא המקור הנורמטיבי לשיטת הפעלת שדות התעופה בישראל ומתן הרשאות וזיכיונות למיניהם בשדות התעופה: ביצוע תפקידים ושירותים 31. (א) הרשות רשאית להטיל על אחר למלא תפקיד מתפקידיה או לתת שירות, הכל כמפורט בסעיף 5; אולם בכל הנוגע לנושאי בטיחות הטיס ובטחונו ובטחון שדות התעופה של הרשות – לא תעשה כן אלא באישור שר התחבורה. (ב) הרשות רשאית, באישור שר התחבורה, לקבוע הסדרים ולהתנות תנאים למתן שירותים, בין בעצמה ובין על ידי אחרים, לרבות התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחרים לאחר עריכת מכרז. (ג) הרשות רשאית, לאחר עריכת מכרז, להעניק זכיון למתן שירות שהיא חייבת או מוסמכת לתתו בשדות התעופה של הרשות או באחד מהם. (ד) התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחר כאמור בסעיף קטן (א), והטלת תפקיד מתפקידי הרשות על אחר, לתקופה של למעלה מעשר שנים – טעונות אישור הממשלה. (ה) [...] (ו) [...] (ז) [...] מכוח סעיף 30 לחוק רש"ת, הותקנו כללי רשות שדות התעופה (שמירה על הסדר בשדות תעופה), התשמ"ד-1984 (להלן: כללי רש"ת או הכללים). סעיף 15 לכללים הוא המקור הנורמטיבי לחוזי ההרשאה בשדות התעופה בארץ: שימוש בנכסים וניהול עסקים 15. (א) לא ישתמש אדם בשדה תעופה במקרקעין של הרשות או בנכס מנכסי הרשות או במקרקעין או בנכסים המוחזקים או המופעלים על ידה, אלא אם כן ניתנה לו הרשאה לכך מאת הרשות ובהתאם לתנאיה. (ב) לא ינהל אדם עסק כלשהו בשדה תעופה, לא יעסוק אדם ולא יעסיק אחר בפעילות מסחרית כלשהי בשדה תעופה, בין בתשלום ובין שלא בתשלום, אלא אם כן קיבל לכך הרשאה מאת הרשות ובהתאם לתנאיה. (ג) לא ימכור אדם ולא יפיץ כל דבר או חפץ, לא יציעם למכירה, להשכרה, לשימוש או לצריכה ולא יציע ולא יתן את שירותיו, שירותי עסקו, שירותי מעבידו או שירותי זולתו, בשדה תעופה או בכלי טיס הנמצא בו, בין אם מקום עיסוקו העיקרי בשדה תעופה ובין מחוצה לו, אלא אם כן ניתנה לו הרשאה לכך מאת הרשות ובהתאם לתנאיה. (ד) [...] 17. כאמור, בית משפט קמא ייחס בפסק הדין חשיבות להיעדר זכות קניינית של רש"ת בשדה דב, להבדיל מהזכויות הקנייניות שלה בשדות תעופה אחרים, זכויות שהוקנו לה על פי סעיפים 46-43 לחוק רש"ת. ברם, זכותה של רש"ת לגבות דמי שימוש על פי התעריפים הנוהגים אצלה, לא נובעת מזכותה הקניינית, אלא מחוק רש"ת ומכללי רש"ת, אשר חלים במלואם על שדה דב מכוח סעיף 2 לצו רש"ת. הפעלת שדה דב באמצעות הצו על ידי רש"ת ועל פי כללי רש"ת, מקנה לרש"ת את הסמכות לקבוע את תנאי ההרשאה, כמו בכל שדה תעופה אחר. מכוח כללי רש"ת, ניתנים על ידי רש"ת הסכמי הרשאה לתקופות קצובות, שעל פיהם ומכוחם גובה רש"ת דמי שימוש ודמי שירותים על פי תעריפיה, וזאת בנוסף לאגרות שונות שהיא גובה מכוח תקנות רשות שדות התעופה (אגרות), התשנ"א-1991. הלכה למעשה, על מנת להפעיל מתקני תעופה למיניהם ולסוגיהם השונים בשטח שדה תעופה, יש לקבל הרשאה מרש"ת, ואיני רואה הבחנה בצו רש"ת בין מתקני תעופה ומשרדים שהוקמו על ידי רש"ת עצמה, לבין כאלה שהוקמו על ידי ארקיע. בנקודה זו אני מקבל טענת רש"ת בסיכומיה כי "אין משמעות לסמכות למתן הרשאה אם אין בצדה היכולת להתנות את ההרשאה ובין היתר לגבות דמי הרשאה, שימוש ושירותים". התוצאה אליה הגיע בית משפט קמא, מאיינת הלכה למעשה את יכולתה של רש"ת לגבות תשלומים מזכייניות אחרות בשדה דב ובשדה עובדה מכוח הסכמי ההרשאה והתנאים הכספיים הנלווים להם. בכל שדות התעופה, הרשות מחייבת על פי תעריפיה את חברות התעופה בדמי שימוש עבור כל הנדרש לשם הפעלת מתקני תעופה – משרדים, דלפקי כרטוס, מחסנים, מוסכים, סככות, מועדון טייסים, חדר מנוחה וכיו"ב שטחי שירות למיניהם. ודוק: אין מדובר בתעריפים סטטוטוריים, אלא בתעריפים על פי הסכמי הרשאה, תעריפים המובאים לדיון בוועדת הכספים של רש"ת, שמעבירה המלצתה למועצת רש"ת לאישור התעריפים. כפי שנעשה על ידי רש"ת בשדות תעופה אחרים, כך רשאית רש"ת לעשות גם בשדה דב, מכוח סעיף 2 לצו רש"ת אשר מחיל את כל הכללים גם על שדה דב. אין צורך להרחיק עדותנו, באשר ארקיע עצמה חתומה על הסכמי הרשאה על פי תעריפי הרשות בשדה התעופה עובדה, וחברת ישראייר פועלת על פי הסכמי הרשאה בשדה דב, נשוא דיוננו. 18. ארקיע הצביעה על כך שרש"ת פעלה במישורים שונים על מנת להכליל את שדה דב בתוספת לחוק רש"ת, תוספת שאינה סטטית ואשר עודכנה במהלך השנים. איני רואה כל רבותא בכך לענייננו. מטבע הדברים, רש"ת ביקשה לקבל זכויות חכירה במקרקעין, על מנת להשוות את מעמדה הקנייני בשדה דב למעמדה הקנייני בשדות תעופה אחרים, אך אין לכך ולא כלום לגבי זכותה של רש"ת, להחיל את כללי רש"ת גם על שדה דב, לרבות הכללים המאפשרים לה ליתן הסכמי הרשאה ולקבוע תנאים ותעריפים להסכמים אלה. 19. ארקיע טענה כי הסכום שהרשות משלמת לרמ"י עומד על כחצי מיליון ₪ לשנה בלבד. ואכן, בית משפט קמא ראה בכך תמיכה נוספת למסקנתו כי יש לדחות התביעה, בהינתן הסכום של כחצי מיליון ₪ ששולמו על ידי רש"ת לרמ"י בשנת 2002, בעוד שהסכום שתבעה רש"ת מארקיע לשנת 2002 עמד על כ-6 מיליון ₪. איני סבור כי ניתן להסיק מהסכומים שרש"ת משלמת לרמ"י, על הסכומים שנתבעים מארקיע כדמי שימוש. היחסים בין רש"ת לבין רמ"י כמנהלת המקרקעין של המדינה, אינם רלוונטיים ליחסים בין רש"ת לארקיע. מכל מקום, הסכום המשתלם על ידי רש"ת לרמ"י נגזר באחוזים מהכנסותיה של רש"ת מדמי השימוש ומאגרות השירותים המשתלמים על ידי המשתמשים בשדה דב. הגענו למסקנה כי סמכותה של רש"ת לגבות דמי שימוש נגזרת ישירות מסמכותה להתקשר בהסכמי הרשאה. אך למיצער, ניתן לומר כי התייצבותה של רמ"י בערעור זה לצדה של רש"ת, מלמדת כי לכל היותר יש לראות את רש"ת כשלוחה של רמ"י וכמיופת כוחה לגבות דמי שימוש מצדדים שלישיים עבור הפעילות בשדה דב. 20. בחלוף 15 חודשים מיום הודעת הביטול, היה על ארקיע לחתום על הסכם הרשאה מול רש"ת. משלא עשתה כן, יש להעמיד את ארקיע במצב בו הייתה אילו חתמה על הסכם הרשאה, שאם לא כן, נמצא חוטא נשכר. אזכיר כי על פי כללי רש"ת, הסכם הרשאה נחתם, ברגיל, לתקופה של עשר שנים, בעוד שעל פי התוצאה אליה הגענו, מסמך רונד עמד בתוקפו כ-15 שנים, החל משנת 1995 ועד ליום 1.4.2010. רש"ת זכאית אפוא לגבות מארקיע דמי שימוש ודמי שירותים גם בשדה דב, כאשר נקודת המוצא היא התעריפים הנקבעים על ידה ברגיל בהסכמי הרשאה, וכפי שהיא גובה ממשתמשים אחרים בשדה דב, כמו ישראייר, בכפוף לשינויים הרלוונטיים, אם בכלל. [במאמר מוסגר אציין כי ארקיע טענה בסיכומיה כי הוכח שדמי השימוש למ"ר אותן משלמת ישראייר על פי הסכם ההרשאה שנחתם איתה, זהים לדמי השימוש למ"ר אותם משלמת ארקיע. עוד נטען כי אין מחלוקת כי שתי חברות התעופה הגדולות היחידות שעשו שימוש בתקופה הרלוונטית בשדה דב הן ארקיע וישראייר. למרות זאת, ארקיע סירבה במהלך הדיון לפנינו להסכים לשלם על פי התעריפים שמשלמת ישראייר. רש"ת מצידה טענה בסיכומיה כי משך שנים בודדות ישראייר אכן שילמה תעריפים מופחתים, שלקחו בחשבון את החזר השקעותיה במבנים]. 21. מובן כי ככל שארקיע חולקת על סבירותם של התעריפים הנוהגים, היא רשאית לתקוף תעריפים אלה בדרך המקובלת. אולם איני רואה לקבל את טענת ארקיע, כי היה על רש"ת להוכיח את דמי השימוש הראויים על פי חוות דעת שמאית, על פי סכומים המשתלמים משוכר מרצון למשכיר מרצון. התעריפים שנקבעים על ידי רש"ת הם תעריפים הסכמיים הנגזרים מן הסתם מהיקף ההשקעות הנדרשות להקמת שדה תעופה, להחזקתו השוטפת, לסכומים שרש"ת נדרשת לשלם למשרד הביטחון עבור השימוש בשדה, ומפרמטרים נוספים. לכן, איני סבור כי ניתן בהכרח לגזור ו"לחלץ" את תעריפי דמי השימוש מהליכים אחרים שהתנהלו בין רש"ת לבין בעלי זכויות אחרים במקרקעין, לגבי דמי שימוש בגין מרכיב הקרקע (ע"א 7156/10 חברת הירקון בע"מ נ' מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל (11.10.2012)), או חוות הדעת של השמאית הגב' רחל קראוזה שהוגשה בתיק טיסונה, שבו נדון השימוש שעושה המדינה במקרקעין בשדה דב). 22. לסיכום, לצורך הסעד ההצהרתי הגענו למסקנה כי יש לקבל את הערעור של המערערות, במובן זה שאנו קובעים כי רש"ת זכאית לגבות מארקיע דמי שימוש ודמי שירותים על פי התעריפים הנהוגים אצלה לגבי שדה דב. ודוק: מסקנה זו אינה קביעה אופרטיבית, לאור הקביעה כי עד ליום 1.4.2010 יש לראות את הצדדים כמי שנהגו על פי מסמך רונד. ואכן, לאור ולאחר פסק דינו של בית משפט קמא, הגישו רמ"י ורש"ת תביעה כנגד ארקיע, לתשלום דמי שימוש על פי תעריפי רש"ת, החל מיום 1.12.2012 ועד למועד פינוי השדה, שאמור להסתיים בחודש יולי 2019 (ת.א. (מחוזי ת"א) 38328-01-19, להלן: התביעה החדשה)). כעת, לאור פסק דיננו זה, רשאיות רש"ת ורמ"י לבקש תיקון והגדלה של סכום התביעה החדשה, כך שהתקופה תחל מיום 1.4.2010 ואילך. התעריפים של רש"ת בגין השימושים השונים בשדה דב ידועים, וצורפו לתצהירו של מר נצר מטעמה של רש"ת. עם זאת, למען הסר ספק, יודגש כי גם אין בפסק דיננו כדי לחסום את ארקיע מלהעלות טענות שונות הנוגעות לגובה התעריפים שנקבעו על ידי רש"ת, ככל שהם מתייחסים לארקיע. זאת, בין היתר, לאור טענות ארקיע להשקעות בהיקף נכבד בשדה דב עוד משנות החמישים, וכמי שלטענתה "בנתה את שדה דב" עוד לפני הקמת רש"ת (תשתיות, מבנים, מסלולי נחיתה והמראה, טרמינל, מוסכים וכבישים); נוכח טענתה לתרומתה לפיתוח התעופה האזרחית בישראל; נוכח היטלי פיתוח ששילמה לטענתה בגין המקרקעין בשדה דב; נוכח טענתה לקיזוז סכומים בשל שימושים שרש"ת עושה בשטחים של ארקיע; ונוכח טענותיה לגבי היקף השירותים הניתנים בפועל על ידי רש"ת לעומת שדות תעופה אחרים (כגון שירותי כיבוי אש והשירותים הטכניים למטוסים שאינם מסופקים לטענת ארקיע על ידי רש"ת). איננו קובעים מסמרות בנושא זה, שכאמור תלוי ועומד במסגרת התביעה החדשה, וטענות הצדדים לגבי קיזוזים או הנחות, אם בכלל, מדמי השימוש על פי תעריפי רש"ת, שמורות להם. 23. ולבסוף, כפי שהודגש גם בפסק דינו של בית משפט קמא, יש להבחין בין סוגיית דמי השימוש ודמי השירותים ביחס לנכסי מקרקעין בשדה התעופה (שהתעריף לגביהם הוא על בסיס מ"ר, כפי שעולה מתחשיבי חיוב הנכסים של רש"ת לגבי ארקיע), לבין תשלומים בגין שירותים אחרים בהם מחייבת רש"ת את ארקיע באופן שוטף (כגון הסעות מהטרמינל אל המטוסים). תשלומים אלה אינם נושא המחלוקת בהליך שלפנינו. זכויותיה של ארקיע במקרקעין 24. בית משפט קמא הבהיר בפסק דינו כי דחיית תביעתה של הרשות לדמי שימוש ראויים, מייתרת את הצורך בהכרעה בסוגיית זכויותיה הנטענות של ארקיע בשדה התעופה. חרף זאת, בית משפט קמא נדרש לסוגיה לגופה. נקבע כי גם אם הייתה לארקיע זכות שימוש בלתי הדירה טרם חקיקת חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), הרי שזכות זו השתנתה משהופרטה ארקיע בשנות ה-80 של המאה הקודמת, שאז החלה לשלם דמי שימוש. זאת, מכיוון "שזכויותיה של ארקיע כגוף פרטי אינן דומות, בהעדר ראיה אחרת, לזכויותיה עת שימשה כחברה ממשלתית הנהנית מפריווילגיות". בית המשפט הדגיש כי לאחר חקיקת חוק המקרקעין, לא קיימת בישראל "זכות שימוש -רישיון- בלתי הדירה" (כך במקור – י"ע). לכן, נקבע כי לארקיע אין זכות בלתי-הדירה בשטח, "וזאת בהעדר נסיבות יוצאות דופן ובמיוחד לאור קיומו של הסכם בין הצדדים (מסמך רונד)". משנקבע כי בין הצדדים מערכת יחסים הסכמית הניתנת להגבלה בזמן, שאף הופרה ע"י ארקיע, יש לראות את זכויותיה של ארקיע "ככאלה המוגבלות הסכמית בכל הקשור עם זכות השימוש במקרקעין". לאור זאת, נקבע כי הרשות זכאית לדמי שימוש החל ממועד תום תקופת ההתארגנות שניתנה למשיבות (דהיינו, סוף שנת 2011), וכי ניתן לקזז את השקעתה של ארקיע בשטח מתשלום זה. 26. ארקיע טענה שהיא בעלת זכויות הבעלות במקרקעין בשטח של 3.044 דונם בחלקה 242 ובחלק מחלקה 281 בגוש 6634 (להלן: השטח), ואשר נרכש על ידה עוד בשנת 1961 לצורך הקמת בנייני משרדים. עוד הלינה ארקיע על הקביעה לפיה לא עומדת לה זכות שימוש בלתי-הדירה, אך טענתה העיקרית הייתה שיש למחוק את החלק בפסק הדין שעסק בהיבט זה. זאת, מכיוון שהכרעת בית המשפט בנושא נאמרה כאמרת אגב שאינה יוצרת מעשה בית דין, אך עלולה לעורר "מחלוקות מיותרות בין הצדדים" במסגרת הליך נוסף המתנהל ביניהם, בנוגע לזכויותיה של ארקיע בקרקע שבשדה דב. 27. המערערות טענו כי היה על בית המשפט ליתן הכרעה פוזיטיבית בסוגיית הזכויות בשטח, ובדבר תוקפו של הסכם המכר משנת 1961. זאת, מאחר שארקיע הפרה את הסכם המכר הפרה יסודית, כיוון שזנחה את המטרה לה יועדו המקרקעין (בניית משרדים שלבסוף נבנו במקום אחר), ומכיוון שמהתנהלותה של ארקיע עולה כי לא ראתה עצמה כבעלים של המקרקעין. כך, ארקיע לא עמדה על זכותה לפיצוי בגין הפקעת חלק מהשטח, ורק בשנת 1989 רשמה לזכותה הערת אזהרה. אשר לטענת ארקיע כי מעמדה הוא כשל בעל זכות בלתי הדירה במקרקעין, הרי שטענה זו לא הוכחה כלל, ומכל מקום, היא יכולה לשמש טענת הגנה מפני תביעה לסילוק יד, אך לא מפני דרישת תשלום בגין שימוש בנכסים. 28. אקדים ואעיר כי יש להבחין בין שאלת הזכויות בשטח (של 3.044 דונם) שאותו רכשה ארקיע בשנת 1961 על פי הסכם מכר, לבין שאלת מעמדה של ארקיע בשטחים המוחזקים על ידה בשדה התעופה דב. השטח: נושא הזכויות בשטח תלוי ועומד כיום בהליך נפרד בבית משפט השלום בת"א במסגרת תביעה בסדר דין מקוצר שהגישה רמ"י כנגד ארקיע (ת"א 24152-12-14). נושא זה לא נדון לגופו בפסק דינו של בית משפט קמא, ועל כן אין להסיק מהתייחסותו האגבית לשטח, קביעה כלשהי לגבי הזכויות בו. ובקיצור, נושא זה אינו חלק מההליך שלפנינו, ומשכך, איננו נדרשים לו. השטחים בשדה דב: ארקיע מחזיקה בשדה דב בשטח של כ-19 דונם (לפי תחשיבי רש"ת לשנת 2013 על פי החלוקה כלהלן: שטחים מבונים כ-5,800 מ"ר, שטחי חוץ כ-12,800 מ"ר). מעמדה של ארקיע בשטחים אלה, אם כבר-רשות בלתי הדירה אם לאו, אינו נדרש להכרעה, באשר מועד פינוי שדה דב ממילא עומד על הסף. מכל מקום, אפילו היינו מקבלים טענות ארקיע, הרי שאין הדבר מהווה הגנה מפני דרישת תשלום עבור דמי שימוש ודמי שירותים. איני רואה לקבוע מסמרות בנושא, ויש לראות את הדיון בשאלת מעמדה של ארקיע בשדה דב, כהערת אגב שאינה נצרכת לענייננו. סיכום וסוף דבר 29. אסכם להלן את התוצאה אליה הגענו: (-) הערעור של המערערות לגבי תוקפו של מסמך רונד – נדחה. (-) מתקבל הערעור של המערערות על תקופת ההתארגנות, ועל כן, מסמך רונד תקף עד ליום 1.4.2010. (-) ערעור ארקיע על החיוב בגין שימוש בשטחים נוספים – נדחה. (-) מתקבל הערעור בסוגית זכותה של רש"ת לגבות דמי שימוש ודמי שירותים על פי התעריפים הנוהגים אצלה בשדה דב. עם זאת, טענות ארקיע לקיזוזים או להנחה מתעריפים אלה, שמורות לה במסגרת התביעה החדשה. (-) נושא הבעלות בשטח של 3.044 מ"ר לא הוכרע במסגרת התיק שלפנינו, והוא תלוי ועומד בהליך אחר. (-) מעמדה של ארקיע בשדה דב אינו טעון הכרעה באשר אינו מהווה הגנה לצורך חיובה בדמי שימוש ודמי שירותים על פי תעריפי רש"ת. ש ו פ ט השופט ג' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה לפסק דינו היסודי של חברי השופט י' עמית. לא אוכל לחתום על פסק הדין מבלי לחזור ולהביע צער על כך שהשימוש במקרקעי הציבור אינו זוכה במקרים רבים לכבוד ולזהירות שלהם הוא ראוי (ראו והשוו לדבריי בבג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 74 (16.10.2018)). בעיקרו של דבר, נפרסה בפנינו מסכת שבגדרה חברת ארקיע לא שילמה במשך שנים רבות את המגיע ממנה בגין שימוש בנכסי הציבור. חברו לכך גורמים רבים, ובהם משא ומתן מתמשך, וכן העובדה שמלכתחילה הורתם של חלק מן התנאים שלהם זכתה ארקיע מקורם בתקופה שקדמה להפרטתה. אכן, צודק חברי כי יש מקום לחיובה של ארקיע בדמי שימוש לפי תעריפיה של רשות שדות התעופה גם ללא חתימה על הסכם הרשאה. אולם, יש לזכור כי חתימה על הסכמים מסודרים לגבי זכויות במקרקעי הציבור אמורה להיות דרך המלך. יש לקוות כי הלקחים הראויים מן הדברים יופקו. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏י"ח בשבט התשע"ט (‏24.1.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 16096110_E09.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1