עיריית יהוד מונוסון נ. אורגל א.ל.פ סחר בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 9597/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 9597/11 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערת: עיריית יהוד מונוסון נ ג ד המשיבה: אורגל א.ל.פ סחר בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' שהם) בתיק עת"מ 13852-12-09 מיום 23.11.2011 תאריך הישיבה: כ' בשבט התשע"ג (31.1.2013) בשם המערערת: עו"ד אליהו מלך; עו"ד אביעד כהן בשם המשיבה: עו"ד חגית המאירי; עו"ד ענת צבי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' שהם) שקיבל עתירה מינהלית נגד חיוב המשיבה בארנונה בגין שטחים משותפים, והורה על בטלותו. הרקע הצריך לעניין 1. משנת 2008 מחזיקה המשיבה בנכס בתחום שיפוטה של עיריית יהוד (להלן: הנכס). הנכס אינו משמש למגורים. מאז שהחלה להחזיק בו, חושב גודלו לצורך חיוב בארנונה לפי שטח של 209 מ"ר. ביום 20.10.2009 נשלחה למשיבה הודעה על שומה לנכס ובה נכתב כי מדידה שערכה מחלקת השומה במערערת (להלן: העירייה) מצאה שגודל הנכס לצורך חיוב בארנונה הוא 283 מ"ר. המשיבה חויבה לפי שטח זה החל מיום 1.1.2009 בצירוף הפרשים. בירור שערכה המשיבה העלה כי תיקון שטח הנכס נבע מחיוב בגין חלקה היחסי בשטחים המשותפים בבניין ובהם מעברים, חדרי מדרגות ולובי. המשיבה עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד חיובה בתשלום ארנונה בגין השטחים המשותפים, בטענה שצו הארנונה משנת 1985 ("הצו המוקפא") לא הטיל חיוב בגינם, ועל כן החיוב הנוסף שהוטל עליה מנוגד ל"חקיקת ההקפאה" (שעליה נעמוד בהמשך דברינו), ויש להורות על בטלותו. 2. קודם שנפנה לפסק דינו של בית המשפט קמא, נעמוד על נוסח צווי הארנונה הרלוונטיים. נפתח בצו משנת 1985. צו זה הבחין בין חיוב בגין בניינים המשמשים למגורים לבין בניינים אחרים. ביחס לחיוב בגין בניינים המשמשים למגורים נקבע בצו כך: "כל השטח המשותף לשתי דירות ויותר בבניין, כגון: חדרי מדרגות, מקלטים, חדרי הסקה, חדרי כביסה וכדומה, אינו נכלל בשטח הדירה". ובאשר לבניינים אחרים, "השטח-המבנה" המחויב בארנונה הוגדר כך: "מידות חוץ של המבנה, כולל קירות חוץ ופנים, וכולל כל שטח המקורה שבידי המחזיק בכל קומה, לרבות – סככות, יציעים, מרפסות וחדרי שירותים – כל חלק של מ"ר נחשב כמ"ר". צו הארנונה של שנת 1986 הבחין אף הוא בין בניינים המשמשים למגורים לבין בנינים אחרים. מתחת לכותרת "לגבי בנינים המשמשים למגורים" (סעיף 1 לצו) הוגדר "שטח הדירה או המבנה" כדלקמן: "מידות חוץ של מבנה למגורים (כולל קירות חוץ ופנים) לרבות חדרי כניסה, פרוזדורים מטבח הול, אמבטיה, מקלחת, שרותים ומרפסות סגורות ופתוחות. [...] כל השטח המשותף לשתי דירות ויותר בבנין, כגון: חדרי מדרגות, מקלטים, חדרי הסקה, חדרי כביסה וכו' אינו נכלל בשטח הדירה [...]". לאחר הגדרה זו מופיעה בצו התייחסות לתעריפים "לגבי בנינים אחרים" (סעיף 2 לצו). בחלק זה של הצו לא מופיעה הגדרה של שטח הדירה או המבנה לצורך חיוב. בסעיף 1 (הסעיף הכללי) של צו הארנונה משנת 1988 נקבע: "לצורך חישוב הארנונה יחידת שטח פירושה: כל מ"ר, חלק ממ"ר העולה על 0.5 מ"ר יחושב כמטר שלם. בשטח היחידה נכלל כל שטח שבתוך יחידת הבניין, לרבות חדרי כניסה, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, שרותים, סככות, יציע, מרתפים, וכל שטח מקורה אחר וכן מרפסות וגזוזטראות. כן נכללו בשטח היחידה, שטח הבסיס של קירות חוץ ופנים. שטח חצר שאינו מקורה בבנין המשמש למגורים, אינו נכלל בשטח היחידה. שטח חצר פרטית מקורה המשמש לחניה פרטית למכונית אינו נכלל בשטח היחידה. שטח משותף – כל השטח המשותף לשתי יחידות דיור בבנין או יותר (כגון: חדרי מדרגות, מקלטים, חדרי כניסה, חדר הסקה, וכו') לא יכלל בשטח היחידה. שטח יציע בבנין שלא-למגורים יכלל בשטח היחידה אם גובה היציע עולה על 1.70 מטר. הסכומים המופיעים להלן מבטאים את שיעורי הארנונה לשנה לגודל מ"ר או לדונם כפי שיוגדר לעיל". צו הארנונה משנת 1999 – שלטענת העירייה קיבל את אישור השרים וזהה לנוסח הצו משנת 2009 (שמכוחו הוצא החיוב שאליו כוונה העתירה) – קבע כי "שטח יחידה" – "פירושו כל השטח שבתוך הבניין, לרבות חדרי כניסה, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, שירותים, סככות יציע, מרתפים וכל שטח מקורה אחר וכן מרפסות וגזוזטראות. כן יכללו בשטח היחידה, שטח הבסיס של קירות חוץ וקירות פנים". פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 3. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט א' שהם) קבע כי נקודת המוצא לבחינת השאלה אם חיוב השטחים המשותפים בארנונה הוטל כדין היא הצו המוקפא משנת 1985. צו זה, כך נקבע, לא הטיל חיוב בארנונה בגין שטחים משותפים – בין אם מדובר בבניין המשמש למגורים, בין אם לאו. הוטעם כי הצו המוקפא התכוון לחייב בגין כל השטח המקורה המוחזק על ידי הנישום, מבלי לכלול בו שטחים משותפים; וכי יש לפרש צו ארנונה על דרך הצמצום. אומנם הצו משנת 1999 מחייב בארנונה בגין שטחים משותפים ולצו זה ניתן אישור השרים. ברם, נקבע כי אין באישור זה כדי להכשיר את החיוב לשנים הבאות. לאחר מכן בחן בית המשפט את צו הארנונה לשנת 2007 (הזהה בנוסח של הגדרת "שטח היחידה" לצו משנת 1999) וקבע כי צו זה מטיל חיוב בגין שטחים משותפים. אולם הואיל ולא ניתן היה לחייב בארנונה לפי הצו המוקפא משנת 1985, ולא ניתן אישור השרים לחיוב בשנת 2007, אזי החיוב אינו כדין. משכך קיבל בית המשפט את העתירה והצהיר על בטלות החיוב. תמצית טענות הצדדים 4. העירייה טוענת כי הצו משנת 1985 אינו מחריג שטחים משותפים בבניינים שאינם משמשים למגורים, לא כל שכן את השטחים שבגינם חויבה המשיבה, הבאים בגדר "השטח המקורה שבידי המחזיק בכל קומה". עוד נטען כי הלכה למעשה, העירייה גבתה במשך השנים ארנונה בגין שטחים משותפים בבניינים שאינם משמשים למגורים, באופן שתומך בפרשנותה. לבסוף טוענת העירייה כי גם הצווים מהשנים 1990-1986 חייבו בגין שטחים אלה. המשיבה טוענת כי הצו משנת 1985 לא חייב בארנונה בגין שטחים משותפים בבניינים שאינם משמשים למגורים; וכי הצווים מן השנים 1988-1986 פטרו במפורש מחיוב זה – בין בדרך של הבהרה של הצו משנת 1985, בין כצמצום בסיס המס. דיון והכרעה 5. חקיקת הארנונה הידועה כ"חקיקת ההקפאה" נדונה בבית משפט זה פעמים רבות (ראו, למשל, ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 86-82 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003); הנריק רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית ספר ראשון 431 ואילך (מהדורה חמישית, 2001); עומר קמחי "מגמות בדיני השלטון המקומי – סיכום שנת המשפט התשע"א" דין ודברים ז 129, 144-143 (2012)). בקצרה ייאמר כי חקיקה זו – כשמה כן היא – "הקפיאה" את תעריפי הארנונה שהיו בתוקף בשנת 1985 והם הפכו לבסיס המס. בין השנים 1992-1986 נקבעו בחקיקה שיעורים מרביים להעלאת תעריפי הארנונה בכל שנה. כל העלאה – ישירה כעקיפה – של תעריפי הארנונה מעבר לשיעור שנקבע בחקיקה הותנתה בקבלת אישור פרטני של שרי האוצר והפנים. משכך, חיוב שלא קיבל את אישור השרים הוטל בחריגה מסמכות. בפסיקתנו נקבע כי בין השנים 1990-1986 היו הרשויות המקומיות מוסמכות להפחית את שיעורי הארנונה, ובכלל זה לתת פטור מחיוב בלא שנדרש אישור השרים לכך; אך משנת 1991 ואילך נדרש אישור גם להפחתה (ראו הערת השופטת (כתוארה אז) מ' נאור בעע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 9 (18.11.2008); עע"ם 10864/07 גלבר נ' עיריית אשדוד, פסקה 14 (9.2.2011)). החל משנת 1993 הוגבלה סמכות הרשויות לשנות את שיטת החישוב של גודל הנכס לצורך חיוב בארנונה; ומשנת 1993, ככלל, רשויות אינן מוסמכות לשנות את שיטת החישוב, אף לא בדרך של קבלת אישור של השרים. משהוטל חיוב בארנונה מכוח צו שהותקן בניגוד לחקיקת ההקפאה, ניתן לתקוף את החיוב באמצעות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. מן הכלל אל הפרט 6. האם צו הארנונה משנת 1985 הטיל חיוב בגין שטחים משותפים? שאלה זו מצריכה לפרש את צו הארנונה משנת 1985. צו זה יפורש – ככל חיקוק אחר – בהתאם לתורת הפרשנות התכליתית (ראו והשוו: רע"א 8565/10 עמאש נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון, פסקאות 10, 12 (27.9.2012); אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 432 (1997)). כאמור, הצו משנת 1985 הגדיר את שטח המבנה שיחויב בארנונה כ"מידות חוץ של המבנה, כולל קירות חוץ ופנים, וכולל כל שטח המקורה שבידי המחזיק בכל קומה, לרבות – סככות, יציעים, מרפסות וחדרי שירותים – כל חלק של מ"ר נחשב כמ"ר". לשון זו מלמדת כי עסקינן בהגדרה כללית ("מידות חוץ של המבנה") שאחריה מופיעה רשימת דוגמאות, שכולן "נבלעות" בה (קירות חוץ ופנים; כל שטח המקורה בידי המחזיק בכל קומה; סככות; יציעים; מרפסות; חדרי שירותים). הגדרה זו, כפשוטו של לשון, אינה מוציאה מגדרה שטחים משותפים כלשהם. אומנם מובהר במסגרתה כי היא כוללת, בין היתר, "כל שטח מקורה בידי המחזיק בכל קומה". אולם לא נקבע כי שטחים משותפים מוחרגים מחיוב. נוסח מעין זה מוליך למסקנה שהצו משנת 1985 חייב בארנונה בגין שטחים משותפים בבניינים שאינם מיועדים למגורים (ראו והשוו: עע"ם 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקאות 7-6 (20.11.2011); עע"ם 1721/10 מועצה מקומית גני תקוה נ' קופלוביץ, פסקה 17 (9.8.2012)). 7. אולם בכך לא באה בדיקתנו אל קיצה. בשלב זה יש להוסיף ולבחון אם צו ארנונה מאוחר, שנחקק בין השנים 1990-1986, פטר מחיוב זה. נפתח בצו של שנת 1986, אשר כלל, כזכור, הגדרה של "שטח היחידה או המבנה" שהופיעה בחלק המתייחס לבניינים המשמשים למגורים. הגדרה זו החריגה שטחים משותפים מחיוב. נזכיר כי בניגוד לצו משנת 1985, הצו משנת 1986 לא הכיל הגדרה של השטח לחיוב בניינים שאינם למגורים. לעמדת העירייה, הגדרה כאמור כפי הנראה נשמטה מהצו בטעות. מנגד טוענת המשיבה כי ההגדרה הושמטה ממנו בכוונת מכוון, במטרה ליצור הגדרה אחידה שתתייחס הן לבניינים המשמשים למגורים הן לבניינים אחרים. איני רואה לקבוע מסמרות בשאלה האם יסודו של השינוי בטעות או בכוונה תחילה. בין כך ובין כך, יש לדון במשמעותו הנורמטיבית של הנוסח המופיע בצו. לטעמי, יש לפרש את הפטור כחל רק על בניינים המשמשים למגורים. ראשית, ההגדרה ממוקמת בחלקו של הצו המתייחס לבניינים המיועדים למגורים. מבחינה מבנית, מיקום ההגדרה בחלק זה תומך בפרשנות שלפיה הטקסט לא התכוון לחול על בניינים אחרים שנדונים בחלק אחר של הצו. שנית, ההגדרה נפתחת במילים "מידות חוץ של מבנה למגורים...". אף נוסח זה תומך במסקנה שההגדרה כולה מתייחסת לסוג זה של מבנים. שלישית, בדומה לצו משנת 1985, גם הצו משנת 1986 אינו מחריג במפורש מחיוב שטחים משותפים בבניינים שאינם למגורים. רביעית, העירייה טענה שככלל ומזה שנים נוהגת היא לחייב מחזיקי בניינים שאינם למגורים בתחומה בגין שטחים משותפים. על כן יש להניח שככל שהעירייה התכוונה להעניק פטור מארנונה, הדבר היה בא לביטוי מפורש בלשון הצו. 8. שינוי רלוונטי נוסף נעשה בצו של שנת 1988. שינוי זה העביר את ההגדרה "יחידת שטח" לחלק כללי (סעיף 1), ושינה את נוסחה. השינוי מעורר את השאלה האם הפטור שניתן לשטח משותף מתייחס לכל סוגי הבניינים; או שמא הוא מתייחס לבניינים המיועדים למגורים בלבד? כשלעצמי, נראה לי כי האפשרות השנייה סבירה יותר. ההגדרה מצויה בפסקה שעוסקת בנושאים שונים, הן בבנייני מגורים הן באחרים. נושאים פרטיקולאריים אלה ניתנים לזיהוי בבירור לפי מהותם. כך, כאשר ההתייחסות בסעיף היא ל"שטח יציע בבנין שלא למגורים", ברי כי אין מדובר בבניין מגורים, גם אם ההוראות נמצאות בסעיף הוראות כללי. לעומת זאת, במקרה שלפנינו כאשר השטח המשותף מסב עצמו על "השטח המשותף ליחידות דיור בבנין", משמע שהכוונה היא לפטור מחיוב שטחים משותפים בבניינים המיועדים למגורים. לכך יש להוסיף כי פרשנות זו של הפטור עולה בקנה אחד עם פירושם של יתר צווי הארנונה כמפורט לעיל ועם מדיניות הגבייה של העירייה בפועל. אין חולק כי צו הארנונה משנת 1990 מטיל חיוב בארנונה בגין שטחים משותפים, ולכן אינו מצריך דיון. צו הארנונה משנת 1989 לא הובא לעיוננו ולא נטען לגביו כי יש בו כדי להשליך על הדיון. 9. מהמקובץ עולה כי צו הארנונה משנת 1985 הטיל חיוב בארנונה בגין שטחים משותפים בבניינים שאינם משמשים למגורים. עוד נמצא כי בין השנים 1986 ל-1990 לא נחקק צו ארנונה שפטר כדין מחיוב בגין שטחים אלה. התוצאה הנובעת מכך היא שהחיוב שהוטל על המשיבה בגין שטחים משותפים – הוטל כדין. קביעה זו מייתרת את הצורך לבחון את נפקות אישור השרים שניתן בשנת 1999. סוף דבר 10. נוכח האמור, אם תישמע דעתי נקבל את הערעור, נבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, נדחה את העתירה ונחייב את המשיבה לשלם לעירייה שכר טרחת עורך-דין, בשתי הערכאות, בסך כולל של 40,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיא א' גרוניס: אני מסכים. ה נ ש י א השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ג בניסן התשע"ג (‏3.4.2013). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11095970_M05.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il