שיכון ובינוי בע"מ נ. שר הבינוי והשיכון

3 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9581-12-25 לפני: כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ כבוד השופט חאלד כבוב העותרות: 1. שיכון ובינוי בע"מ 2. שיכון ובינוי נדל"ן בע"מ 3. שיכון ובינוי נדל"ן (נכסים) בע"מ 4. דיור להשכרה נופי בן שמן 5. שותפות דיור להשכרה-מתחם דרך השלום 6. שיכון ובינוי דיור להשכרה-אור יהודה 7. ריט ש.ב נדל"ן נכסים בע"מ נגד המשיבים: 1. שר הבינוי והשיכון 2. שר האוצר 3. שר המשפטים 4. שר הפנים 5. משרד הפנים - מינהל התכנון 6. הכנסת עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד דניאל לסרי; עו"ד נגה חרובי; עו"ד נועה גולן פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותרות כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא ייזמו תיקון להוראות סעיפים 4(ב)(5)(ב) ו-(ג) לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק לקידום הבנייה או החוק) כך "שיהלום את תיקון פרק משנה 4.8 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל" (להלן: החלטות ממ"י). זאת מן הטעם שהחוק בנוסחו הנוכחי עומד בסתירה להוראות פרק משנה 4.8 להחלטות ממ"י, יוצר "עיוות חקיקתי", ומהווה "פגם נורמטיבי חמור וחסר פשר, שלא ניתן להותירו על כנו". בקצירת האומר, העותרות הן חברות שזכו בין השנים 2022-2019 במכרזים לרכישת זכויות חכירה במתחמים המיועדים לבניה רוויה למטרת השכרה לטווח ארוך. המכרזים פורסמו על-ידי חברת דירה להשכיר - החברה הממשלתית לדיור ולהשכרה בע"מ ורשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), והתייחסו למקרקעין שהוכרזו כמתחמים מועדפים לדיור בהתאם להוראות החוק לקידום הבנייה. ביום 13.9.2023 אישרה מועצת מקרקעי ישראל תיקון לפרק משנה 4.8 להחלטות ממ"י (להלן: התיקון). התיקון כלל, בין היתר, שינוי בהוראות סעיף 4.8.8 להחלטות ממ"י (להלן: סעיף 4.8.8), כך שנוסחו לאחר התיקון הוא כדלקמן: "תותר העברת זכויות מזוכה במכרז בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי הרשות אף טרם מועד סיום הבניה, ובלבד שיועברו כל זכויות החכירה בכל יחידות הדיור במתחם המיועדות למטרת השכרה או בחלק בלתי מסוים מאלו, נשמרה מטרת ההקצאה, ומולאו כל תנאי ההסכם בין הזוכה במכרז לבין החברה אשר יש למלאם עד לשלב הבקשה להעברת הזכויות על ידי הזוכה ומקבל הזכויות יתחייב לעמידה בכלל התחייבויות הזוכה מכל המכרז על נספחיו והסכמיו". יוער, כי סעיף 4.8.13 להחלטות ממ"י, שנוסף במסגרת התיקון, קבע תחולה רטרואקטיבית לסעיף 4.8.8 גם לגבי "מכרזים אשר נסגרו קודם לכניסת [התיקון] לתוקף". תכלית התיקון הייתה, לטענת העותרות, להקל על יזמים אשר זכו במכרזים לדיור להשכרה לטווח ארוך לפני מספר שנים ועתה "קורסים" תחת נטל ההשלכות של עליית הריבית, מלחמת "חרבות ברזל" ועוד. בעקבות התיקון, קיבלה הנהלת רמ"י ביום 2.6.2024 את החלטה מס' 5595 במסגרתה נקבע, בין היתר, כי: "תותר מכירת יחידות דיור לפרטיים בשיעור של עד 40% מסך יח"ד להשכרה בכל פרויקט, לרבות אלו המיועדות להשכרה במחיר מפוקח" (להלן: החלטת רמ"י). לטענת העותרות, שילוב הוראות התיקון והחלטת רמ"י מאפשר ליזמים לראשונה למכור עד 40% מסך יחידות הדיור המוקמות במסגרת המכרזים עוד בטרם השלמת הבנייה, ובכך "לצמצם במעט (מאוד) את הפגיעה הקריטית" שנגרמה להן וליזמים נוספים. ואולם, 'כבשת רש' זו נמנעת מהעותרות, כך לטענתן, נוכח הוראות סעיפים 4(ב)(5)(ב) ו-(ג) לחוק לקידום הבנייה (להלן יחד: סעיף 4(ב)(5) לחוק) – הקובעות כי: "(5) [...] על יחידות דיור במתחם מועדף לדיור שהן יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך או יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת לפי סעיף קטן זה, יחולו הוראות אלה: [...] (ב) על אף האמור בכל דין, כל יחידות הדיור בבניין כאמור בפסקה זו יהיו בבעלות אדם אחד; (ג) לא תועבר בעלות ביחידות דיור כאמור בפסקה זו, אלא אם כן הועברה, באותו מועד ולאותו אדם, הבעלות בכל יחידות הדיור באותו בניין". העותרות טוענות כי בעוד התיקון, בשילוב עם החלטת רמ"י, מעניק פתרון חלקי ליזמים ומתיר להם למכור חלק מיחידות הדיור לפני תום תקופת ההשכרה שנקבעה בהוראות המכרזים, הוראות החוק לקידום הבנייה – החלות על מקרקעין שהוכרזו כמתחמים מועדפים לדיור – משמרות למעשה את ההסדר הקודם לתיקון ומונעות מכירת יחידות דיור אלא כמקשה אחת. על רקע זה, פנו העותרות למשיבים בבקשה ליזום תיקון שיתאים את החוק להוראות סעיף 4.8.8, אולם פניותיהן שבו ריקם. מכאן העתירה שלפנינו, במסגרתה טוענות העותרות כי "הפער הנורמטיבי" בין הוראות סעיף 4(ב)(5) לחוק לבין סעיף 4.8.8 להחלטות ממ"י גורם להן נזק כלכלי אדיר. לשיטתן, הימנעות המשיבים מייזום תיקון חקיקה נחוצה מהווה "מחדל מובהק של אי-הפעלת סמכות שלטונית במקום שבו היא נדרשת"; נגועה בחוסר סבירות קיצוני ופוגעת בזכויותיהן. כן נטען כי המשטר הנורמטיבי הקיים יוצר הפליה פסולה בין יזמים שזכו במכרזים על מקרקעין שהוכרזו כמתחמים מועדפים לדיור לבין אלה שזכו בפרויקטים דומים במקרקעין שלא הוכרזו ככאלה. לאחר עיון בעתירה על נספחיה, נחה דעתי כי דינה להידחות מחמת היעדר עילה להתערבותנו. הסעד המבוקש הוא, כי נורה למשיבים, משרדי הממשלה הרלוונטיים וכנסת ישראל, ליזום חקיקה. ברם, כלל ידוע ומושרש הוא כי אין זה מתפקידו של בית משפט זה "להורות לממשלה או לכנסת לחוקק או לתקן דברי חקיקה. זאת כמתחייב מעקרון הפרדת הרשויות שלפיו הסמכות ליזום הליכי חקיקה נתונה לרשות המחוקקת והרשות המבצעת" (בג"ץ 2303/24 אסתרוביץ נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (14.4.2024); וראו בנוסף: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פסקה 48 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (2.7.2014); בג"ץ 4191/16 דולב נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 5 (12.9.2017); בג"ץ 2845/20 מפלגת "זה מקומי" - המפלגה המקומית הישראלית נ' משרד האוצר, פסקה 2 (27.5.2021)). כוחה של הלכה זו יפה ביתר שאת, כאשר עסקינן בדברי חקיקה שעניינם בתחום המשק והכלכלה, הכרוכים בעיצוב מדיניות פיסקלית וחברתית (בג"ץ 50085-05-25 התאחדות הקבלנים בוני הארץ נ' ראש הממשלה, פסקה 3 (24.7.2025); בג"ץ 1292/19 עמותת ארגון נכי הפוליו בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (10.3.2019)). לא מצאתי בעתירה טעם טוב לסטות מכלל זה וליתן את הסעד הקיצוני המבוקש בה. אין די לשם כך בטענת העותרות ששינוי החקיקה המבוקש יטיב עמן כלכלית; אף לא בטענה שיהיה בו כדי להביא להרמוניה בין הוראות דין שונות או לקדם אינטרס ציבורי כזה או אחר. למעלה מן הדרוש אוסיף, כי העותרות אינן מסתפקות בבקשה שנתערב בליבת סמכותה של הרשות המחוקקת – הליך החקיקה – אלא מבקשות כי נכפה על המחוקק נוסח מסוים של החוק, כך שלשונו תהיה תואמת ללשון סעיף 4.8.8 להחלטות ממ"י. מעבר לקושי שתואר בכפיית חקיקה על הרשות המוסמכת, דרישה זו הופכת את היוצרות. ברי כי הרשות המחוקקת אינה כבולה לנהלים או להחלטות של הרשויות המנהליות, יהא מעמדם הנורמטיבי אשר יהא (לעניין מעמדן הנורמטיבי של החלטות מועצת מקרקעי ישראל ראו, מיני רבים: בג"ץ 1836/16 פירט נ' מדינת ישראל רשות מקרקעי ישראל, פסקה 26 (15.1.2018); בג"ץ 2908/05 אלסנע נ' מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנגב, פסקה 7 (12.10.2008)). התפיסה שלפיה בכוחה של הנחיה מינהלית "להכתיב" למחוקק את תוכנו של החוק אינה מתיישבת עם עקרון הפרדת הרשויות; ומתעלמת ממקומן ההיררכי-נורמטיבי של רשויות המינהל ביחס לממשלה והכנסת. למותר לציין, כי אף אין בעובדה ששר האוצר אישר את התיקון, בהתאם לסמכותו מכוח סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ב-1985, כדי לשנות ממסקנה זו. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרות יישאו בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך 5,000 ₪. ניתן היום, ח' טבת תשפ"ו (28 דצמבר 2025). אלכס שטיין שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת חאלד כבוב שופט