יצחק זאגרי נ. ח"כ מאיר שיטרית - שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 9561/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9561/07 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ח' מלצר העותרים: 1. יצחק זאגרי 2. דני שיטרית 3. משה דרעי 4. גנאדי רולבורד 5. דרור דבש נ ג ד המשיבים: 1. ח"כ מאיר שיטרית - שר הפנים 2. מר אריה בר, מנכ"ל משרד הפנים 3. גב' פלורה שושן, ראש מועצת מצפה רמון עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ט באדר א התשס"ח (6.3.08) בשם העותרים: עו"ד יצחק בם; עו"ד מיכאל דבורין בשם המשיבים 2-1: עו"ד עינב גולומב בשם המשיבה 3: עו"ד בועז בן צור; עו"ד רז בן צור פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. העותרים – חברים במועצה המקומית מצפה רמון – מעלים טענות סביב נושא אי-אישור תקציב המועצה לשנת 2007. הם מלינים על כך שחרף העובדה שהתקציב לא אושר במועד הקבוע לכך בדין, נמנע המשיב 1 – שר הפנים – מלהדיח, על-פי הסמכות הנתונה לו בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות [נוסח חדש], את המשיבה 3, ראש המועצה. לשיטתם, החלטה זו יש לבטל בהיותה מנוגדת לכללי המשפט המנהלי. 2. סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות קובע בזו הלשון: (ב1) (1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה – בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה; הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על ידי המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים; לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך, וכי המשך פעילות העיריה בלא תקציב שנתי מאושר בתקופה שיאריך לא יביא ליצירת גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג, בתקציב העיריה, כשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין. 3. המשיב 1, שר הפנים, החליט כאמור, לאחר שנמסרה לו המלצת המשיב 2, מנכ"ל משרד הפנים, שלא להעביר מכהונתה את המשיבה 3, ראש המועצה המקומית מצפה רמון. הרקע להחלטה זו הוא כדלקמן: המשיבה 3 נבחרה לכהן כראש המועצה בבחירות שנערכו בחודש אוקטובר שנת 2006. תקציב המועצה, שהיה גירעוני, לא אושר עד למועד האחרון הקבוע לכך (3.7.2007), ובעקבות שימועים שנערכו לפני הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, שבהם נשמעו עמדות שני הצדדים, המליץ האחרון שלא להאריך את המועד לאישור התקציב. מנכ"ל משרד הפנים קיבל המלצה זו והודיע לחברי המועצה המקומית על סיום כהונתם בהתאם לסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות. למשיבה 3 נערך שימוע נוסף לצורך קבלת החלטה בדבר המשך כהונתה, והיא השיבה לשאלות רבות בנוגע לדרך התנהלותה ולסוגיית התקציב. ביום 17.7.2007 המליץ מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים למנכ"ל המשרד להפסיק את כהונתה של המשיבה 3, בציינו בין השאר כי היא לא עשתה ככל הנדרש והמצופה ממנה ביחס לתקציב, וכי גם לה חלק באי-אישורו. יצוין כי ביני לביני חלו שינויים בראשות משרד הפנים. מנכ"ל המשרד החליט לקיים שימוע נוסף, ולאחר שזה נערך המליץ המנכ"ל לשר הפנים להחזיר את חברי המועצה לתפקידם ולהאריך את המועד לאישור התקציב ב- 60 ימים. השר נעתר להמלצה והעותרים השיגו על כך במסגרת עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 7260/07). עתירה זו נמחקה בינתיים. תקציב המועצה לא אושר גם במועד החדש שנקבע (3.10.2007). שוב פקעה אפוא כהונתם של חברי המועצה, ולמשיבה 3 נערך שימוע לפני מנכ"ל משרד הפנים. זה האחרון בא לכלל מסקנה כי התנהלותה של המשיבה 3 בכל הנוגע לאישור התקציב בתקופת הארכה הייתה סבירה וכי אין הצדקה להעבירה מכהונתה. המלצה זו נתקבלה על דעתו של שר הפנים. על כך מלינים העותרים בעתירה שלפנינו והם מעלים טענות גם לגבי עצם מתן הארכה לאישור התקציב. 4. לאחר בחינת טענות הצדדים איני רואה עילה להתערבות בית משפט זה בהחלטות הגורמים המוסמכים בעניין המשך כהונתה של המשיבה 3. כאמור, סעיף 206 לפקודת העיריות קובע כללים להכנת תקציב הרשות המקומית ואישורו, והוא מורה על ההשלכות הנובעות מאי אישור התקציב במועד. לפי האמור בסעיף, אי-אישור התקציב במועד הנקוב מוביל לסיום כהונתה של המועצה, ולשר הפנים יש במצב זה סמכות להורות גם על סיום כהונתו של ראש הרשות המקומית (ראו גם בג"צ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים, פסקה 5 לפסק-הדין של הנשיאה ד' ביניש (לא פורסם, 13.2.2006)). ניתן לומר כי סעיף 206 יוצר "מאזן אימה" בכל הנוגע לאישור התקציב. הוא יוצר תמריץ לכל הגורמים המעורבים לקדם את נושא אישור התקציב – נושא הכרחי להתנהלות תקינה של גוף ציבורי. הוא מעמיד את אישור התקציב: באחריותם המשותפת של מועצת הרשות וראש הרשות, כך שאם המועצה לא תאשר את התקציב בתוך התקופה שנקבעה לכך תסתיים כהונתה. כאשר מדובר במועצה "לעומתית", האופוזיציה במועצה, שגורמת לאי אישור התקציב, נוטלת על עצמה את הסיכון כי על אף שהמועצה תתפזר מחמת אי אישור התקציב יחליט שר הפנים להותיר את ראש הרשות המקומית בתפקידו, וכך לא תיהנה מפירותיה של הכשלת ראש הרשות באמצעות הימנעות מאישור התקציב. מטרתו של הסדר זה הינה להביא להרתעה הדדית של הצדדים היריבים ולתמרץ אותם להתפשר ולשתף פעולה לטובת תושבי הרשות המקומית (שם). ברור אפוא כי בהפעלת שיקול-דעתו על השר לברר את אופן ההתנהלות של ראש הרשות או ראש המועצה, ואת הסיבות שמנעו את העברת התקציב במועד. עליו "לבחון את אחריותם של ראש המועצה והמועצה לאי אישור התקציב. בין היתר, על ידי בחינת דרך התנהלותם של נושאי התפקידים כולם בכל הנוגע להליכי הכנת התקציב ואישורו" (בג"צ 10769/05 אלמקייס נ' שר הפנים, בפסקה 13 (לא פורסם, 20.2.2006)). בחינה כזו, בטרם מתן הוראה על סיום כהונתו של העומד בראשון המועצה, היא ערובה לכך שכוחה של המועצה לטרפד את העברת התקציב לא יופעל מטעמים בלתי-ענייניים ולא ישמש על-מנת לפגוע בתפקוד המועצה להביא להדחתו של ראש המועצה. כפי שציינה השופטת ביניש בבג"צ 7760/05 אלמקייס - ראש המועצה המקומית ירוחם נ' מדינת ישראל-משרד הפנים, פסקה 10 (לא פורסם, 25.9.2005): ... המנעותם של חברי מועצה לעומתית מאישור תקציב היא חלק מהמערכה הפוליטית הלגיטימית ואין למנוע, כטענת העותר, שימוש בכלי זה. אכן, מצב בו חברי מועצה פועלים לסילוקו של ראש מועצה נבחר הינו מצב בעייתי אולם זוהי תולדה אפשרית של שיטת הבחירות הנהוגה ברשויות המקומיות. עם זאת, יוער, כי ככלל, הימנעות מאישור התקציב אינה רצויה ואין זה ראוי להשתמש בכלי זה כדבר שבשגרה. כך, משום שבהעדר תקציב מאושר נפגע הניהול התקין של המועצה והסובלים העיקריים מכך הם התושבים. על הצדדים הניצים לזכור תמיד כי הם נבחרו על מנת לשרת את טובת הציבור ועליהם לשוות לנגד עיניהם את חובתם לפעול באופן שישיג תכלית זו. 5. אומר מיד כי אין מקום להתערב היום בהחלטת השר בדבר מתן ארכה לאישור התקציב. המשיבים הסבירו, עוד במסגרת תשובתם לעתירה הקודמת, את הטעמים שהובילו להחלטה זו – הנוגעים בעיקרו של דבר לעמדתם כי יש לאפשר את מיצוי ההליך הדמוקרטי בטרם תופעלנה ה"סנקציות" החריפות הקבועות בדין, במיוחד לאור הנכונות שהביעה המשיבה 3 לפעול להגשת תקציב מתוקן שיעמוד במגבלות הנתונות. טעמים אלה אינם מצביעים על עילה להתערבות במיוחד היום, לאחר שהעתירה הקודמת נמחקה, והדברים התגלגלו כפי שהתגלגלו. 6. השאלה מתמקדת בהחלטה העדכנית של השר, שלא להורות על סיום כהונתה של המשיבה 3 בשל אי-העברת התקציב גם בתקופת הארכה. בחנתי את טענות העותרים בעניין זה ואת נימוקי המשיבים ולא ראיתי עילה להתערבותו של בית משפט זה. כאמור, שיקול מרכזי שעל השר להביאו בחשבון בגדרי סמכותו לפי סעיף 206(ב1) הוא אופן התנהלותו של ראש המועצה בניסיונו להעביר את התקציב. במקרה זה בא השר לכלל מסקנה, לאחר ששמע את עמדות הצדדים, כי התנהלותה של המשיבה 3 בתקופת הארכה הייתה סבירה. השר מצא כי "המשיבה 3 נקטה בפעולות ממשיות על מנת לקדם את נושא אישור התקציב". כך, גובשה הצעת תקציב מתוקנת שכללה גירעון מובנה בשיעור שאושר על-ידי משרד הפנים, זאת להבדיל מהגירעון שנכלל בהצעה המקורית, אשר חרג מן המקורות המאושרים ואשר לאורו סבר משרד הפנים בתחילה כי האחריות לאי-אישור התקציב רובצת הן לפתחם של חברי המועצה הן לפתחה של ראש המועצה. יש לציין כי בתקופת הארכה לווה התהליך על-ידי חשב מטעם משרד הפנים. עוד התברר כי המשיבה 3 פעלה לאישור התקציב המתוקן – היא ביקשה לכנס את המועצה לצורך דיון בנושא התקציב אך שתי ישיבות שזומנו לא התקיימו בשל אי-התייצבותם של העותרים (בעתירה נאמר כי הסיבה לאי-ההתייצבות היא שהעותרים "לא היו שבעי רצון מהחלטת שר הפנים להאריך את התקופה לאישור התקציב"). עוד הובהר כי חברי מועצה נפגשו עם הדרג המקצועי במועצה ועם החשב המלווה מטעם משרד הפנים, ובעקבות הערות חברי המועצה נערכו תיקונים מסוימים בהצעת התקציב. דא עקא, שכאשר כונסה המועצה לדון בהצעת התקציב, לא ניתן האישור. מן החומר שלפני, ואף מטענות העותרים, ניתן להתרשם כי המשיבה 3 אכן ניצבה מול מועצה "לעומתית" ביותר, וכי לתקופת הארכה באו חברי האופוזיציה עם משקעי-עבר שהיוו "גיבנת" בניסיונות להגיע לכלל תקציב מאושר. מכל מקום, לא ניתן לשלול את מסקנת המשיבים 1 ו- 2 כי למצער בתקופת הארכה פעלה המשיבה 3, מצדה, באורח סביר כדי לקדם את נושא אישור התקציב, עד כי לא קמה הצדקה לסיים את כהונתה. 7. אכן, בפי העותרים טענות שונות נגד הצעת התקציב המתוקנת. לטענתם, התיקון-אינו-תיקון, וההצעה המתוקנת שהציגה המשיבה 3 הייתה בלתי-ריאלית ובלתי-ישימה. לכן, לדעתם, אי-אישור התקציב מחייב את סיום כהונתה של המשיבה 3. ואולם העתירה לבית משפט זה אינה בגדר ערעור על החלטת הגורמים המוסמכים, וקיומה של עילה מנהלית להתערבות לא מצינו. המשיבה והמשיבים 1 ו- 2 מדווחים כי טענות העותרים נבחנו גם על-ידי החשב המלווה שמונה על-ידי משרד הפנים – גורם מקצועי-אובייקטיבי – והלה בא לכלל מסקנה כי אין לקבל את הטענות הללו וכי לא קיים פער מהותי בין הצעת התקציב המתוקנת לבין יכולת הביצוע של המועצה. אכן, בסיכומו של יום, המשיבים 1 ו- 2 ראו לנכון לאפשר ניסיון נוסף להעביר את התקציב, וקצבו הארכת מועד בהתאם. הם שוכנעו כי המשיבה 3 עשתה את הנדרש ממנה על-מנת להוציא את הדבר אל הפועל. הדבר לא צלח אך לפי הוראת החוק אין משמעות הדבר סיום כהונה מניה וביה, אלא הנושא מסור לשיקול דעתו של השר. לא מצאנו פגם בהפעלת שיקול הדעת. 8. אציין כי העותרים העלו שורה של טענות נוספות בעתירתם, בין היתר בעניין הקושי באישור מאוחר של קיצוצים בתקציב ובעניין התעלמות הצעת התקציב מהעלויות הכרוכות בסגירת התאגיד העירוני – החברה לפיתוח מצפה רמון. אולם לטענות אלה ניתן מענה הולם בתגובת המשיבים ואין בהן כדי לשנות ממסקנתנו כי לא קמה עילה להתערבות בית משפט זה בהחלטות המשיבים. לבסוף יוטעם, בשולי הדברים, כי בינתיים זכתה המשיבה 3 בבחירות לרשויות המקומיות שנערכו בשנת 2008. התוצאה היא שהעתירה נדחית. המשנה-לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. ניתן היום, כ"ט באדר התשס"ט (25.3.2009). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07095610_P08.doc גח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il