איגוד הבנקים בישראל נ. שר התקשורת

פסק-דין בתיק בג"ץ 956/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 956/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת א' חיות כבוד השופטת ד' ברלינר העותר: איגוד הבנקים בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר התקשורת 2. משרד התקשורת 3. הכנסת 4. רשות הדואר עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י"ז בתמוז התשס"ו (13.07.06) בשם העותר: עו"ד יוסי עבאדי; עו"ד זוהר שבתאי בשם המשיבים 3-1: עו"ד אבי ליכט בשם המשיבה 4: עו"ד אייל בליזובסקי פסק-דין השופטת א' חיות: האם סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר, התשמ"ו-1986 (להלן: חוק הדואר) וההיתר שהוצא מכוחם (היתר כללי למתן שירותי דואר כמותי לפי חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986 מיום 31.1.2006, י"פ התשס"ו 1466 (להלן: ההיתר הכללי)), פוגעים בזכויות יסוד של התאגידים הבנקאיים אותם מייצג העותר? זוהי השאלה העומדת במוקד העתירה שבפנינו. 1. הספקית העיקרית של שירותי הדואר בישראל היא רשות הדואר שהוקמה בשנת 1987 כתאגיד סטאטוטורי על פי חוק הדואר. ביום 30.7.2002 החליטה ממשלת ישראל לפתוח את שוק הדואר הישראלי לתחרות באופן הדרגתי ומבוקר (החלטת ממשלה מס' 2312). בעקבות כך הוצא בינואר 2003 "היתר כללי לאיסוף, העברה או מסירה של מכתבים לפי חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986" (י"פ התשס"ג 5152), אשר מכוחו נפתחו לתחרות שוק הדואר הבינלאומי וכן שירותי דואר ארצי לפריטים שמחיר המשלוח שלהם פי 4.5 לפחות ממחיר המשלוח של מכתב רגיל בישראל (שהיה קבוע באותה עת בתקנות רשות הדואר (תשלומים בעד שירותי הרשות לפי סעיף 37(א) לחוק), התשס"ב-2002, ק"ת 1278). גם לאחר הוצאת ההיתר הנ"ל נותרו מרבית שירותי הדואר בישראל סגורים לתחרות כתחום שמור לרשות הדואר. לפיכך, וברוח החלטת הממשלה הנזכרת לעיל, ביקשו משרד התקשורת ומשרד האוצר לגבש מתווה של דה-רגולציה והצגת תחרות בשוק הדואר הישראלי בכללותו. לצורך כך נתבקשה חוות דעת מאת חברת הייעוץ "מקינזי" (MCKinsey&Co). הדו"ח מטעם חברת מקינזי אשר הוגש בספטמבר 2003 (להלן: דו"ח מקינזי) כלל סקירה השוואתית של שוק הדואר הישראלי ושוקי הדואר במדינות אחרות, פורטו בו ניסיונות דומים שנעשו בעבר במדינות שונות והוצגו המלצות באשר לאופן פתיחת שוק הדואר הישראלי לתחרות. לאחר קבלת הדו"ח ובהמשך להחלטתה מיום 30.7.2002, החליטה הממשלה ביום 15.9.2003 (החלטה מספר 788) להפוך את רשות הדואר לחברה ממשלתית (להלן: חברת הדואר) ולפתוח את שוק הדואר לתחרות על פי מודל מדורג שפורט בסעיף 3 לאותה החלטה. לצורך כך בוצע בשנת 2004 תיקון מקיף בחוק הדואר (התיקון נעשה במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004). באותו תיקון נוסף לחוק הדואר, בין היתר, סעיף 1ד הקובע הוראות לפתיחה מדורגת של שוק הדואר לתחרות וזו לשונו: א) בלי לגרוע מסמכויות השר לפי סעיפים 1ב ו-1ג, יפעל השר לפתיחת שירותי דואר בתחום השמור, לתחרות, כמפורט להלן: (1) לא יאוחר מיום ב' בשבט התשס"ו (31 בינואר 2006) ייפתחו לתחרות 20% לפחות אך לא יותר מ- 30% משירותי הדואר בתחום השמור, על פי אמדן היקף ההכנסות בתחום זה, וזאת על ידי מתן אפשרות לפעול לפי היתר לכך או לקבל רישיון מיוחד, למתן שירותי דואר כמותי לסוגים מסוימים של מקבלי שירות שייקבעו בשים לב, בין השאר, להיקף או למהות פעילותם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור; אמדן היקף ההכנסות לפי פסקה זו ייקבע על בסיס נתונים הידועים שישה חודשים לפני המועד האמור; (2) החל ביום ט"ו בתמוז התשס"ז (1 ביולי 2007) ייפתחו לתחרות מלאה שירותי הדואר הכמותי, באמצעות מתן אפשרות לפעול לפי היתר או לקבל רישיון מיוחד למתן שירותים כאמור; (3) לא עלה ביום ט' בתמוז התשס"ט (1 ביולי 2009) היקף התחרות בשוק שירותי הדואר בתחום השמור על 65%, ייפתחו לתחרות, החל במועד האמור - 65% לפחות אך לא יותר מ- 70% משירותי הדואר בתחום השמור, על פי אמדן היקף ההכנסות בתחום זה, וזאת על ידי הפחתת הכמות המזערית של דברי דואר הנדרשת למשלוח דואר כמותי; אמדן היקף ההכנסות לפי פסקה זו ייקבע על בסיס הנתונים הידועים שישה חודשים לפני המועד האמור; (4) החל ביום י"ט בתמוז התש"ע (1 ביולי 2010), רשאי השר, אם ראה שיש לעשות כן לטובת הציבור או לשם קידום התחרות, לתת רישיונות כלליים נוסף על הרישיון הכללי שניתן לחברה לפי הוראות סעיף 5א, וכן לאפשר לפעול לפי היתרים או לתת רישיונות מיוחדים המאפשרים הרחבה נוספת של התחרות בתחום השמור. לענין סעיף קטן זה, "דואר כמותי" - סוגי דברי דואר שנקבעו ככמותיים בתקנות רשות הדואר (תשלומים בעד שירותי הרשות לפי סעיף 37(ג) לחוק), התשס"ג-2003 כנוסחן ביום ז' בטבת התשס"ד (1 בינואר 2004), בתנאים ובכמויות שנקבעו בתקנות האמורות. (ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), נוכחו השרים כי בשל פתיחת שירותי הדואר בתחום השמור לתחרות כמפורט באותו סעיף קטן, קיימת סכנה להמשך מתן שירותי דואר בסיסיים, רשאים הם, באישור הממשלה והועדה, לקבוע בצו כל אחד מאלה: (1) דחיית המוער הקבוע בסעיף קטן (א)(2) או (3) לתקופה שיקבעו ושלא תעלה על שישה חודשים; (2) הפחתת שיעורי הפתיחה לתחרות של שירותי הדואר בתחום השמור, המפורטים בסעיף קטן (א)(3), בעשר נקודות אחוז (הדגשות אינן במקור). "התחום השמור" של שירותי הדואר אליו מתייחס סעיף 1ד(א)(1) לחוק כולל בעיקרו את שירותי הדואר הבסיסיים, דהיינו: איסוף, העברה, חלוקה או מסירה של מוצרי דואר בעלי משקל נמוך בתוככי מדינת ישראל, שמחירם אינו עולה על פי ארבעה וחצי ממחיר משלוח מכתב רגיל (ראו לעניין זה הגדרת המונח "שירותי דואר בתחום השמור" בסעיף 1 לחוק הדואר). שירותי הדואר בתחום השמור כוללים, בין היתר, שירותי "דואר כמותי" (להלן: דואר כמותי). "דואר כמותי" מוגדר בתקנות הדואר (תשלומים בעד שירותי החברה לפי סעיף 37(א) ו-(ג) לחוק) (הוראת שעה), התשס"ו-,2006 ק"ת 6466 ועיקרו - כמות גדולה של פרטי דואר שמידותיהם אחידות. חלק הארי של שירותי הדואר הניתן לתאגידים בנקאיים בישראל מתייחס לדואר כמותי הנשלח על ידם. מטבע הדברים מתמקדת, אפוא, עתירה זו הנוגעת לתאגידים הבנקאיים בהוראות חוק הדואר שלאחר התיקון משנת 2004 ובהוראות ההיתר הכללי, ככל שהן מתייחסות לשירותי הדואר הכמותי. 2. הוראות סעיפים 1ד(א)(1) ו-(2) לחוק הדואר קובעות את השלב הראשון של המהלך המדורג לפתיחת שוק הדואר לתחרות, כאמור, והן מאפשרות לפתוח לתחרות את שירותי הדואר בתחום השמור החל מיום 31.1.2006 ועד יום 1.7.2007 כדי 20% לפחות אך לא יותר מ- 30% מהיקפם של שירותים אלה. זאת, על-ידי מתן אפשרות למתחרים ברשות הדואר לפעול למתן שירותי דואר כמותי "לסוגים מסוימים של מקבלי שירות שיקבעו בשים לב, בין השאר, להיקף או למהות פעילותם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור". הוראת סעיף 1ד(א)(2) מוסיפה וקובעת כי החל מיום 1.7.2007 יפתחו שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה. יחד עם זאת, הוסמכו שרי האוצר והתקשורת בסעיף 1ד(ב) לחוק, באישור הממשלה וועדת הכלכלה של הכנסת, לדחות בשישה חודשים את פתיחת שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה כאמור בסעיף 1ד(א)(2), אם סברו כי "קיימת סכנה להמשך מתן שירותי דואר בסיסיים". לצורך הכנת ההיתר לפתיחה מוגבלת של שוק הדואר לתחרות כאמור בסעיף 1ד(א)(1) לחוק הדואר, הכין משרד התקשורת אומדן של היקף ההכנסות מדואר בתחום השמור ועל בסיסו גובשה טיוטת היתר לפיו יוכלו הגופים שלהם ינתן ההיתר (להלן: המתחרים החדשים) לספק שירותי דואר כמותי לכל סוגי הלקוחות, למעט קבוצה של "גופים שמורים" הכוללת בין היתר את התאגידים הבנקאיים. משגובשה הטיוטה, הזמין משרד התקשורת את הציבור להגיב עליה. בעקבות כך פנה העותר ביום 1.12.2005 בכתב למשרד התקשורת וטען כי אין מקום לכלול את התאגידים הבנקאיים בקבוצת הגופים השמורים המחוייבים להמשיך ולרכוש שירותי דואר כמותי מחברת הדואר בלבד במהלך התקופה הנזכרת בסעיף 1ד(א)(1). העותר אף ביקש באותו מכתב כי לא תתקבל כל החלטה בנושא זה בטרם יוזמנו נציגי הבנקאות להציג את עמדתם. ביום 2.1.2006 פרסם משרד התקשורת טיוטה מעודכנת של ההיתר ולאחר פרסומה נערך לעותר שימוע על-פה, במהלכו שב והלין על הכללת הבנקים ברשימת הגופים השמורים שבהיתר. לצורך השימוע ובעקבות עתירה קודמת שהגיש (בג"ץ 769/06 רשות הדואר נ' מדינת ישראל, תק על 2006(1) 1106 (2006)) הועבר לעותר אומדן שיעור ההכנסות שהוכן על-ידי משרד התקשורת, כנגד התחייבות לשמור על סודיות המידע. 3. ההשגות שהעלה העותר במהלך השימוע לא התקבלו וביום 31.1.2006 נכנס לתוקפו ההיתר הכללי הקובע, בין היתר, כי: 2. היקף השירותים ואופן מתן השירותים (א) בעל היתר רשאי, בכפוף לתנאי היתר זה ועל פי הוראות כל דין, לתת שירותי איסוף, העברה, חלוקה או מסירה בישראל של דואר כמותי, למעט דואר כמותי שנשלח בידי מוסד ממשלתי, חברה ממשלתית, תאגיד ציבורי שהוקם על פי דין, רשות מקומית ותאגיד בשליטת רשות מקומית, מבטח, תאגיד בנקאי או קופת חולים (להלן - הגופים השמורים) או בשביל מי מהגופים השמורים. העתירה שבפנינו מופנית כנגד חוקיות הוראת ההיתר הכללי הכוללת את התאגידים הבנקאיים בקבוצת הגופים השמורים והמונעת מהם בשל כך לרכוש שירותי דואר מהמתחרים החדשים, עד יום 1.7.2007. לחלופין, נטען בעתירה כי ככל שהוראות הסעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר מסמיכות את השרים לכלול את התאגידים הבנקאיים בגדר הגופים השמורים המפורטים בהיתר הכללי, כי אז יש להורות על בטלותן של הוראות חוק אלה בשל פגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד של התאגידים הבנקאיים. למען שלמות התמונה יצוין כי איגוד חברות הביטוח בישראל והתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ עתרו אף הם כנגד הכללת חברות הביטוח בקבוצת הגופים השמורים כאמור, אך עתירתם נמחקה לאחר שבמהלך הדיון בעתירות הודיע המשיב 1 כי "המשרד מוכן לקבוע כי חברות הביטוח לא יכללו בגדר 'הגופים השמורים' באופן שיאפשר לבעלי ההיתרים לספק להם שירותי דואר כמותי" (בג"ץ 1384/06 אגוד חברות הביטוח בישראל נ' שר התקשורת, תק על 2006(3) 3102 (2006)). טענות הצדדים 4. העותר טוען כי ההיתר הכללי שהוצא לוקה באי חוקיות משום שהוראות חוק הדואר אינן מסמיכות את השר להחריג גופים להבדיל מסוגי שירותי דואר מתחולת ההיתר הכללי. לטענת העותר, החרגת הבנקים מן ההיתר הכללי מבוססת על פרשנות מוטעית של הוראות החוק ועוד הוא טוען כי בהיעדר הסמכה מפורשת לכך הוראה זו בהיתר הכללי לוקה בחריגה מסמכות ודינה להתבטל. לחלופין טוען העותר כי ככל שימצא שהחרגת הבנקים מגדר ההיתר הכללי נעשתה מכוח הסמכה מפורשת הקיימת בחוק הדואר, יש להורות על בטלות סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק, אשר מכוחם הוצא ההיתר הכללי. זאת משום שהוראות אלה אינן מגשימות את תכלית החוק ופוגעות באופן שאינו ראוי ואינו מידתי בזכויות היסוד של הבנקים לקניין, לחופש העיסוק ולשוויון וצפויות להסב להם נזקים כלכליים כבדים. העותר מציין כי הוא אינו חולק על הצורך לפתוח את השוק לתחרות באופן הדרגתי אולם לטענתו אין כל הצדקה עניינית להוציא דווקא את הבנקים ולו לזמן מוגבל מגדר הגופים הצפויים ליהנות מן התחרות. לטענתו, אין בפי המדינה הסבר של ממש מדוע הוחלט להחריג את הבנקים ולכלול אותם בקבוצת הגופים השמורים אף שניתן היה לכלול בקבוצה זו גופים אחרים שישלימו את המכסה שנקבעה (20% לפחות אך לא יותר מ-30% משירותי הדואר בתחום השמור). לגישתו ההבחנה בין הגופים השונים ראוי שתיעשה על פי טיב שירותי הדואר להם נזקקים אותם הגופים (למשל גופים השולחים מכתבים רשומים, גופים העושים שימוש בדואר כמותי וגופים השולחים חבילות) ואין מקום להבחין בין דואר כמותי הנשלח על ידי בנקים לבין דואר כמותי הנשלח על ידי גופים אחרים הנזקקים לשירות זה. כמו כן, טוען העותר לפגמים מנהליים שונים שנפלו בהליך מתן ההיתר. כך טוען העותר כי החלטת השר התקבלה לאחר שימוע חפוז בלבד ובהיעדר תשתית עובדתית מספקת וכי ראוי היה להיעזר בחוות דעת נוספת על זו שנתקבלה מחברת מקינזי. בתגובתו לתשובת המדינה, אשר הוגשה מספר חודשים לאחר הגשת העתירה, מוסיף העותר ומציין כי מפרוטוקול ועדת הכלכלה של הכנסת (פרוטוקול ישיבה מס' 28 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-17 (20.6.2006) בעניין "השלכות תיאגוד רשות הדואר ופתיחת השוק לתחרות") עולה כי היקף התחרות בפועל, חצי שנה לאחר תחילת הרפורמה, מוגבל ביותר ועומד על שיעור של 1.5% בלבד תחת היקף של 26% אליו חתרו המשיבים 1-2. לטענת העותר, יש בכך כדי ללמד על כשלים במודל שנבחר. 5. המשיבים טוענים מצידם כי המתכונת שנקבעה לצורך פתיחת שוק הדואר הישראלי לתחרות והכללת הבנקים בקבוצת הגופים השמורים בהיתר הכללי, נעשתה מכוח הוראות סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר, ועל כן יש לדחות את טענת העותר כי הדבר נעשה בחוסר סמכות. עוד טוענים המשיבים כי אין ממש בטענות החלופיות שהעלה העותר לפיהן יש לבטל הוראות חוק אלה כהוראות בלתי חוקתיות, ככל שהן מסמיכות את השר להחריג מן ההיתר הכללי גופים, להבדיל מסוגי שירותים ואת הבנקים בפרט. המשיבים מדגישים בהקשר זה כי אף אם קיימת פגיעה מסוימת בזכויותיהם של הבנקים כתוצאה מהכללתם בקבוצת הגופים השמורים, מדובר בפגיעה שנועדה לתכלית ראויה והיא - השמירה על יציבותה של חברת הדואר והבטחת שירותי דואר בסיסיים לכלל תושבי המדינה, במהלך הפתיחה ההדרגתית של שוק הדואר לתחרות. עוד טוענים המשיבים כי מדובר בפגיעה מידתית, כי רשימת הגופים השמורים שגובשה היא הרשימה המיטבית שניתן היה להרכיב בנתונים הקיימים וכי רשימה אחרת לא היתה משיגה את היעד שהוצב לפתיחת השוק לתחרות בשלב הראשון והיתה מקשה לקיים פיקוח אפקטיבי על ביצוע הוראות ההיתר. לעניין המידתיות מוסיפים המשיבים וטוענים כי מדובר בהחרגה לפרק זמן קצר יחסית וכי כבר ב-1 ביולי 2007 ולכל המאוחר ב-1 בינואר 2008, יפתחו שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה ממנה יהנו גם התאגידים הבנקאיים. אשר לפגמים להם טען העותר בהליך קבלת ההחלטות שהובילו לגיבוש ההיתר טוענים המשיבים כי רשימת הגופים השמורים הקבועה בהיתר הכללי גובשה בהסתמך על חוות דעת ועל נתונים מקצועיים ומפורטים וכן לאחר שניתנה לעותר זכות שימוע ונשקלו מכלול השיקולים הרלבנטיים לעניין. המשיבה 4, חברת הדואר, מוסיפה ומדגישה בתגובתה את החשיבות הטמונה בפתיחת השוק לתחרות באופן הדרגתי ומציינת כי אם תתקבל העתירה יש בכך כדי לסכן באופן ממשי את קיומה. לטענתה, אין לבנקים זכות קנויה לשינוי חוק הדואר וליצירת רפורמה בענף ועל כן החרגתם מיישום השלב הראשון של הרפורמה הינה בבחינת הותרת המצב הקיים על כנו ואין לראות בכך משום הרעת מצבם או פגיעה בזכויותיהם. עוד טוענת המשיבה 4 כי הבנקים כולם הוחרגו מגדר ההיתר הכללי ועל כן לא ניתן יתרון כלכלי למתחרים עסקיים של הבנקים מבחינת מחיר שירותי הדואר הכמותי. דיון חוסר סמכות 6. הסעיף המסמיך בחוק הדואר אשר מכוחו הוצא ההיתר הכללי הוא סעיף 1ג(א) הקובע: השר רשאי להעניק היתר כללי למתן שירותי דואר בתחום המוסדר, בכפוף להוראות סעיפים קטנים (ב) ו-(ג), ולקבוע בו תנאים; ההיתר יכול שיוענק גם לגבי שירותים שניתן לגביהם רישיון, ובן יכול שיהיה מוגבל לפי מועד מתן השירותים, סוג השירותים, סוג דברי הדואר, מקום מתן השירותים או סוג מקבלי השירותים; היתר יפורסם ברשומות. טוען העותר כי הכללת הבנקים בקבוצת הגופים השמורים חורגת מגדר ההסמכה אשר ניתנה לשר התקשורת בסעיף הנ"ל. לגישתו, התיבה המאפשרת להגביל את ההיתר לגבי "סוג מקבלי השירותים" מתייחסת לסיווג מקבלי השירותים על פי טיב שירותי הדואר הניתנים להם ולא על פי תחום העיסוק שלהם. טענה זו דינה להידחות הן משום שאינה מתיישבת עם האמור בסעיף מבחינה לשונית והן משום שאינה מתיישבת עם תכלית הסעיף ועם המדיניות שאותה נועד הוא להגשים. מבחינה לשונית הוסמך השר באופן מפורש להגביל את ההיתר לפי "סוג השירותים" ו"סוג דברי הדואר" ולפיכך אין כל היגיון לפרש את הקריטריון הנוסף להגבלה שנקבע בסעיף לפי "סוג מקבלי השירותים" באופן שאינו אלא חזרה על מה שכבר נאמר בסעיף קודם לכן. תימוכין מובהקים לכך שהתיבה "סוג מקבלי השירותים" מסמיכה את השר להגביל את תחולת ההיתר על פי אפיון של מקבלי השירותים מבחינת עיסוקם, ניתן למצוא בהוראת סעיף 1ד(א)(1) הפורשת את קווי המתאר של פתיחת השוק לתחרות והקובעת כי הפתיחה המדורגת של שוק הדואר לתחרות אותה נועד ההיתר הכללי ליישם, תבוצע בין היתר על ידי מתן אפשרות להגביל את ההיתר "לסוגים מסוימים של מקבלי שירות שייקבעו בשים לב, בין השאר, להיקף או למהות פעילותם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור". הנה כי כן, אין מדובר באפיון מקבלי השירותים על פי סוג השירות הניתן להם אלא באפיונם על פי מהות פעילותם והיקפה. דו"ח מקינזי שאומץ על ידי הממשלה ובהשראתו נקבעו התיקונים בחוק הדואר, מחזק אף הוא פרשנות זו שכן בין יתר המלצותיו נכללת ההמלצה לפתוח את ענף הדואר לתחרות על פי קריטריונים של סוגי לקוחות שונים, תוך התייחסות לתחום עיסוקם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור. וכך מציין הדו"ח: בשלב הראשון חשוב יהיה לבחור את אותם מקטעים של לקוחות שיהיו פתוחים יותר לעבודה עם משתתפים חדשים, ולכן אנו ממליצים לפתוח את שוק הדואר הכמותי לכל הלקוחות למעט אלה שמוגדרים כלקוחות ממשלתיים, בנקים, חברות ביטוח וקופות חולים (עמ' 27 לדו"ח מקינזי בנוסחו המתורגם לעברית). מן הטעמים המפורטים לעיל אין מקום לקבל את טענת העותר לפיה הכללת הבנקים בגדר הגופים השמורים על פי ההיתר הכללי נקבעה בחוסר סמכות. משכך, יש להוסיף ולבחון את הטענות החלופיות שהעלה העותר בדבר אי חוקתיותם של סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר ובדבר אי חוקיות ההיתר הכללי שהוצא מכוחם בשל הפגיעה שהם פוגעים על פי הנטען בזכויות היסוד של הבנקים. למען נוחיות הדיון תיבחנה השאלות החוקתיות שמעלה העותר לגבי סעיפי החוק הנ"ל ולגבי ההיתר הכללי היוצק בהם תוכן, כמיקשה אחת. פגיעה בזכויות יסוד של הבנקים – אי חוקתיותם של סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר וההיתר הכללי 7. השאלה הראשונה בסדר השאלות שיש לבחון מקום שבו עולה טענה בדבר הצורך לבטל הוראת חוק בשל היותה בלתי חוקתית היא השאלה האם קיימת פגיעה בזכות חוקתית. בהיעדר פגיעה כזו, אין צורך להמשיך במסע ולא נדרשת בחינה של יתר הסוגיות במתחם החוקתי ובהן שאלת התכלית הראויה ושאלת מידתיות הפגיעה. נראה כי בעתירה שלפנינו ניתן היה בהחלט לסיים את המסע כבר בתחנה הראשונה הואיל ואין בידי העותר להצביע כי הוראות סעיפים 1ג(א) ו- 1ד(א)(1) לחוק הדואר והוראות ההיתר הכללי פוגעות בזכות חוקתית של הבנקים לקניין, לחופש עיסוק או לשוויון. השאלה מהו "קניין" במובן החוקתי של המושג היא שאלה מורכבת והתשובה עליה אינה פשוטה כלל ועיקר (ראו בג"ץ 4593/05 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' ראש הממשלה, תק על 2006(3) 4561, פסקה 9 (2006) (להלן: עניין בנק המזרחי)). במקרה שלפנינו מדובר בהגבלה למשך פרק זמן קצוב שנכללה בהיתר הכללי ולפיה לא הורשו המתחרים החדשים לספק לבנקים ולמספר גופים נוספים שפורטו בהיתר שירותי דואר כמותי. כתוצאה מהגבלה זו המשיכה חברת הדואר לספק שירותים אלה לבנקים ולגופים השמורים האחרים על פי התעריפים הקבועים בתקנות התשלומים. לא הונחה בפנינו כל תשתית באשר להיקף הפגיעה הכלכלית הנגרמת לבנקים כתוצאה מכך, ככל שהיא נגרמת. העותר טען לפגיעה בזכות הקניין, אך גם אם נניח לטובת הבנקים שהמתחרים החדשים אכן מספקים לאחרים את שירותי הדואר הכמותי בתעריף נמוך מזה שגובה מהם חברת הדואר עבור אותו שירות, וגם אם נניח שעלות גבוהה יותר של שירותי הדואר הכמותי אכן מכבירה הוצאות לבנקים באופן הפוגע ברווחיותם, אין בכך בהכרח כדי להוביל אל המסקנה כי בפנינו פגיעה בקניין במובן סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כבר נפסק כי: "ציפייה אינה יוצרת קניין ופגיעה בציפייה אינה פגיעה בקניין. לא כל פעילות שלטונית המורידה את ערכו של הרכוש פוגעת בקניין" (עניין בנק המזרחי, פסקה 9). זאת ועוד, בפסיקה התעוררה לא אחת השאלה האם מה שנהוג להגדיר כ"קניין חדש", דהיינו, טובת הנאה כלכלית העשויה לצמוח למאן דהו מרישיון, מזיכיון או מקצבה, הינם בבחינת זכות קניין חוקתית (ראו: בג"ץ 7200/02 די.בי.אס. שירותי לוויין (1998) בע"מ נ' המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין, פ"ד נט(6) 21, 45 (2005) (להלן: עניין די.בי.אס.); בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235 , 277-275 (2002) (להלן: עניין מנחם)). שאלה זו מתעוררת ביתר שאת מקום בו הטוען לאותה זכות, ובענייננו הבנקים, נהנה רק בעקיפין מאותו היתר או רישיון הניתן לאחרים, ובעניינינו למתחרים החדשים. כשלעצמי אני נוטה לדעה כי במקרים כאלה אין מדובר בזכות קניין חוקתית. הסמכות שניתנה, אפוא, לשר בסעיפים 1ג(א) ו1ד(א)(1) לחוק הדואר (אותה הפעיל בהוציאו את ההיתר הכללי) להחריג מכלל מקבלי השירות בתנאי תחרות גופים מסוימים ובהם הבנקים, אין בה משום פגיעה בזכות קניין חוקתית של אותם הגופים. הוא הדין באשר לפגיעה בחופש העיסוק. ראשית, יש לזכור את ההבחנה שנקבעה בהקשר זה בין מגבלות על עצם האפשרות לעסוק בעיסוק מסוים לבין מגבלות על אופן מימוש העיסוק (ראו והשוו בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד נג(4) 673 (1999)). ממילא "לא כל פגיעה באינטרס עסקי עולה כדי פגיעה בחופש העיסוק" (בג"ץ 5064/03 לשכת סוכני ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נח(3) 217, 237; וראו גם בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקחת על הביטוח, פ"ד נה(3) 625, 651 (1998)). שנית, נראה כי אף אם קיימת פגיעה בחופש העיסוק, ואיננו קובעים כי כך הוא, מדובר לכל היותר בזכותם של המתחרים החדשים שלא הורשו על פי ההיתר הכללי ליתן שירותי דואר כמותי לבנקים, אך בוודאי שאין לדבר בהקשר זה על פגיעה בחופש העיסוק של הבנקים כמקבלי השירות. העותר מוסיף ומעלה, אם כי בשפה רפה, טענה בדבר פגיעה במה שקרוי בפיו "ערך השוויון" ולטענתו הופלו הבנקים שלא כדין לעומת מקבלי שירות אחרים של דואר כמותי להם הורשו המתחרים החדשים להעניק שירות. העותר אינו מצביע על זכות שוויון חוקתית העומדת לבנקים בהקשר זה ולא בכדי. גם אם נניח לטובת הבנקים כי הזכות החוקתית לשוויון נתונה לאישיות משפטית כגון תאגיד בנקאי שאינה אדם (ראו והשוו עניין בנק המזרחי, פסקה 10), נראה כי לא ניתן "למתוח" את גבולותיה של הזכות החוקתית לשוויון הנגזרת מזכות האדם לכבוד, באופן המחיל אותה גם לגבי זכויות של הבנקים לתעריף תחרותי בקבלת שירותי דואר (לדיון בזכות לשוויון וגבולותיה ראו בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון נ' הכנסת, תק על 2006(2) 1559 (2006)). זאת ועוד, במקרה שלפנינו וגם אם היה בידי העותר להצביע על פגיעה בזכות חוקתית כלשהי של הבנקים, נראה כי אין מקום לפסול את הוראות חוק הדואר ואת הוראות ההיתר הכללי נשוא העתירה, משום שהוראות אלה מקיימות את תנאי פיסקת ההגבלה. למעלה מן הדרוש ולמען שלמות התמונה נבחן להלן את התקיימותם של תנאים אלה בנסיבות המקרה דנן. תכלית ראויה 8. הזכויות החוקתיות ובהן הזכות לקניין, לחופש העיסוק ולשוויון אינן זכויות מוחלטות וניתן לפגוע בהן אם הפגיעה נעשית בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו, אם היא הולמת את ערכי מדינת ישראל ואם היא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש, כתנאי פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק. בענייננו מדובר בהוראות חוק הדואר ובהיתר הכללי שהוצא מכוח אותן הוראות. שאלת ההלימה לערכי מדינת ישראל אינה שנויה במחלוקת במקרה דנן והוא הדין באשר לתכליתן הראויה של הוראות אלה ושל ההיתר הכללי. העותר מדגיש בהקשר זה בטיעוניו כי הוא אינו חולק על כך שפתיחת שוק הדואר לתחרות היא תכלית ראויה ובתגובתו לתגובת המשיבים הוא מוסיף ומדגיש כי הוא אף אינו מתנגד ל"פתיחה הדרגתית של שוק הדואר [לתחרות]". השגותיו לעניין התכלית מתמקדות בטענה שסעיפי החוק "הפוגעים" וההיתר הכללי שהוצא מכוחם, מיועדים לספק - כתכלית משנית - הגנה על חברת הדואר ולגישתו תכלית זו "אינה ראויה דיה בראי הפגיעה בזכויות היסוד". עמדתו זו של העותר דינה להידחות. ההגנה על יציבותה של חברת הדואר אכן עמדה ביסוד ההדרגתיות שבפתיחת שוק הדואר לתחרות, והיא הצטיירה כבר בתחילת הדרך כתכלית בעלת חשיבות מן המעלה ראשונה. על החשיבות הרבה הטמונה בשמירה על יציבות חברת הדואר במסגרת הרפורמה המתוכננת, ניתן ללמוד מדו"ח מקינזי בו צוין: דה רגולציה של שוק הדואר מהווה אתגר בכל מדינה בשל עלות הכרוכה בחובת השירות האוניברסלי למפעיל הממלכתי, והיא מסובכת עוד יותר בשוק הישראלי בהתחשב במצבה הפיננסי הרעוע של רשות הדואר. פתיחת השוק בדרך לא נכונה עלולה לסכן לא רק את קיומו של המפעיל הממלכתי אלא גם את השירות האוניברסלי שהוא מספק. דוגמה לארץ בה תהליך זה התרחש הינו ארגנטינה... [בה] נפגע השירות האוניברסלי (רק 80% מהאוכלוסייה קיבלו דואר לבתיהם בשנת 1994). ניתן להסביר את תהליך הדה-רגולציה הבלתי מוצלח בארגנטינה בשני משגים עיקריים... השוק נפתח בבת אחת, שלא כמו מרבית מדינות אירופה בהן השלבים השונים של תהליך הדה-רגולציה בוצעו תוך כדי יישום אבני דרך ברורות שהוגדרו קודם לכן (שם, בעמ' 10; ההדגשות אינן במקור). הצורך להגן על קיומה של חברת הדואר במסגרת הרפורמה, כמי שמספקת ותמשיך לספק את שירותי דואר הבסיסיים, קיבל ביטוי גם בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון חוק הדואר, שם צוין כי הרפורמה נועדה "לקדם את התחרות בתחום שירותי הדואר, במטרה להביא הן לשיפור רמת השירותים ולהרחבתם, והן להוזלת תעריפים, תוך מתן סל שירותי דואר בסיסיים לכלל הציבור בכל המדינה" (דברי הסבר לסעיף 63 בהצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2003, ה"ח 52, 124). חוק הדואר במתכונתו המתוקנת אכן משקף גישה זו. הוא מחייב את חברת הדואר לספק "שירותי דואר בסיסיים" ומבטיח בכך כי שירותים חיוניים אלה יינתנו לכלל הציבור גם אם לא תהא למתחרים החדשים כדאיות בנתינתם (סעיף 5ג לחוק הדואר). כמו כן הוא מבקש להבטיח, בין היתר באמצעות ההיתר הכללי, כי תהליך פתיחתו של שוק הדואר לתחרות יבוצע באופן הדרגתי ויאפשר לחברת הדואר להיערך ולהסתגל למתן שירותי הדואר בתנאים של שוק תחרותי. הנה כי כן, תכליתה של הרפורמה הינה יצירת מודל חדש ותחרותי למתן שירותי דואר, תוך שמירה על יציבותה של חברת הדואר והבטחת קיומו של גרעין שירותים בסיסי לכלל תושבי המדינה (ראו והשוו בג"ץ 10089/01 ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נח(4) 207, 217 (2004) (להלן: עניין ארקיע)). השמירה על יציבותה של חברת הדואר נועדה להבטיח המשך הספקה של שירותי דואר בסיסיים לכלל הציבור בכל רחבי המדינה. זוהי תכלית ראויה המשרתת יעדים חברתיים חשובים, בצד הייעול, השיפור וההוזלה של שירותי הדואר המושגים באמצעות פתיחתו של השוק לתחרות. שתי תכליות ראויות אלה העומדות ביסוד הפתיחה ההדרגתית והמבוקרת של שוק הדואר לתחרות שלובות, אפוא, זו בזו ומשלימות זו את זו וטענת העותר כאילו אחת מהן "אינה ראויה דיה", אינה יכולה להתקבל. מידתיות 9. טענותיו של העותר בעניין מבחני פיסקת ההגבלה מתמקדות בעיקר בשאלת מידתיותן של הוראות סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר ושל הוראות ההיתר הכללי. טענות אלה אף הן דינן להידחות. ברובד הכללי ראוי להדגיש כי הרשות המחוקקת כמו גם הרשות המבצעת פועלות ב"מתחם מידתיות" או ב"מתחם הגבלה" והבחירה בתוך המתחם נתונה להן מכוח עקרון הפרדת הרשויות (עניין בנק המזרחי, פסקה 19). עוד ראוי להדגיש כי בענייני משק וכלכלה הכירה הפסיקה לא אחת בקיומו של מרחב תמרון רחב יחסית הנתון לרשויות אלה בתוך "מתחם המידתיות" ועמדה על כך השופטת ביניש בעניין עיריית באר שבע, בציינה: בית משפט זה הכיר בכך שלמחוקק נתון "מרחב תמרון חוקתי", המכונה גם "מתחם המידתיות", שבתוכו הוא רשאי לבחור את הפיתרון הכלכלי הראוי בעיניו. רק אם המחוקק יחרוג באופן משמעותי מ"מתחם המידתיות" יהיה מקום להתערבותו של בית המשפט (ראו: בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 386; פרשת מנחם, עמ' 280; עניין מנור, עמ' 741-740). דומה, שבמיוחד בתחום החקיקה הכלכלית מן הראוי ש"מתחם המידתיות" הנתון למחוקק יהיה רחב יחסית נוכח הקושי המובנה של המחוקק ושל בית המשפט בבואם להשוות בין מידת הפגיעה האפשרית בזכויות האדם, כאשר נדרשת בחירה בין אלטרנטיבות תקציביות וכלכליות שונות (בג"ץ 4947/03 עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל, תק על 2006(2) 1545, פסקה 13). במקרה שלפנינו וככל שבמבחן המשנה הראשון למידתיות עסקינן, קיימת התאמה בין התכליות העומדות בבסיס הוראות חוק הדואר נשוא העתירה ובין האמצעי שננקט להגשמתן. הוראות אלה וההיתר הכללי שהוצא מכוחן פותחות בשלב הראשון חלק משוק הדואר לתחרות ("20% לפחות אך לא יותר מ- 30% משירותי הדואר בתחום השמור") אך הן מגבילות את התחרות לשירותי דואר כמותי בלבד ומחריגות את הגופים השמורים המפורטים בהיתר מכלל מקבלי השירות מאת המתחרים החדשים. בכך מבטיחות הוראות החוק נשוא העתירה וההיתר הכללי שהוצא מכוחן כי ישמר לחברת הדואר פלח השוק שנסגר בפני המתחרים החדשים ויקטן הסיכון ליציבותה של חברת הדואר ולהמשך מתן שירותי הדואר הבסיסיים על ידה. מבחינה זו קיים קשר רציונאלי ברור בין פתיחתו ההדרגתית והמוגבלת של השוק לתחרות ובין קידום התחרות תוך שמירה על יציבותה של חברת הדואר. מבחן המידתיות השני - מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה - מתקיים אף הוא במקרה דנן. הפגיעה בזכות חוקתית של הגופים השמורים ובכללם הבנקים, ככל שנגרמת להם פגיעה כזו עקב החרגתם מן התחרות בשלב זה, איננה פגיעה צמיתה ואף לא פגיעה ארוכת טווח. חוק הדואר קובע כי החל מיום 1.7.2007 או לכל המאוחר החל מיום 1.1.2008 (סעיפים 1ד(א)(2) ו- 1ד(ב)(1) לחוק הדואר) יפתחו שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה. מדובר, אפוא, בתקופת מעבר קצרה וקצובה שבסופה עתידים גם הבנקים ליהנות מהתחרות בענף (ראו והשוו: עניין ארקיע, בעמ' 219; בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, 494 (1996)). במילים אחרות, מדובר באמצעי מידתי שפגיעתו אם בכלל מינימאלית ומוגבלת בזמן. טוען העותר, כי בפני המדינה עמדה בחירה אפשרית אחרת אשר הייתה מגשימה את תכלית החוק בלא לפגוע בזכויות הבנקים והיא - הכללת גופים אחרים תחת הבנקים בקבוצת הגופים השמורים שבהיתר הכללי. גישה זו דינה להידחות מכמה טעמים. ראשית, ראוי לשוב ולציין כי "מתחם המידתיות" לעיצובה ולגיבושה של מדיניות כלכלית ובכלל זה הבחירה בין דרכי פעולה שונות אפשריות, הינו רחב ומכאן האיפוק והריסון שעל בית המשפט לנהוג בו בבואו לבחון האם קיים אמצעי שפגיעתו פחותה. כבר נפסק כי משנהנית הרשות בעניינים כגון אלה ממרחב תמרון רחב יחסית "עשויים להיות מספר אמצעים להשגת המטרה, אשר כולם יעמדו במבחן המשנה האמור" (עניין די.בי.אס. בעמ' 47 וכן ראו: עניין מנחם, בעמ' 263 ועניין עיריית באר-שבע, בפסקה 13). זאת ועוד, מבחן המשנה השני מבקש לאתר אמצעי שפגיעתו פחותה באוכלוסיית הנפגעים הפוטנציאליים בכללותה. החלפת נפגע אחד באחר אינה עומדת בדרישה זו ועמד על כך הנשיא ברק בבג"ץ 5488/04 מועצה מקומית אלראם נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, ניתן ביום 13.12.2006) באומרו: התוואי החלופי שמציעים העותרים במקטע הדרומי יפחית מן הפגיעה בהם. הוא ימנע את ניתוקם מן המוסדות הפועלים בדרומה של דחיית אלבריד. הוא יבטל את הפגיעה בנכסיהם ובאיכות חייהם. יחד עם זאת, התוואי החלופי יגרור פגיעה ממשית בתושבים אחרים. התוואי החלופי יכביד על תושבי השכונה, שברובם נושאים תעודות זהות ישראליות, במעבר לירושלים. הוא יעצים את הפגיעה הנגרמת לתושבי ירושלים, הנזקקים למוסדות החינוך והדת הפועלים בשכונה. כנגד הפחתה מן הפגיעה בעותרים בבג"ץ 3648/05 עומדת, איפוא, פגיעה משמעותית בתושבים אחרים. נמצא, כי התוואי החלופי אינו מביא להפחתה של הפגיעה ברווחתה של האוכלוסייה בכללותה, אשר את טובתה חייבים המשיבים לשוות לנגד עיניהם. זכותם של העותרים תיפגע פחות, אך במקביל ייפגעו זכויותיהם של אחרים, שגם על זכויותיהם שלהם על המשיבים להגן. בנסיבות אלה, לא מצאנו עילה להתערב באיזון שערכו המשיבים בין הזכויות המתנגשות של תושבי ירושלים המזרחית, תושבי שכונת דחית אלבריד, תושבי א-ראם ומוסדות הציבור במתחם (שם, בפסקה 54; הדגשות אינן במקור) 10. במקרה שלפנינו קובע ההיתר הכללי כי בפרק הזמן שהוגדר בסעיף 1ד(א)(1) אין המתחרים החדשים רשאים ליתן שירותים למשלוח דואר כמותי לגופים השמורים כהגדרתם בהיתר דהיינו: למוסדות ממשלתיים, לחברות ממשלתיות, לתאגידים ציבוריים, לרשויות מקומיות, לתאגידים בשליטת רשויות מקומיות, למבטחים (אשר, כאמור, הוצאו בינתיים מגדר האיסור במהלך הדיון בבג"ץ 1384/06), לתאגידים בנקאיים ולקופות חולים. בתגובתם וכן במהלך הטיעון בפנינו הבהירו המשיבים כי לא מדובר בבחירה שרירותית של הבנקים דווקא ובהפנותם אל אומדן שיעור ההכנסות בתחום הדואר הכמותי ציינו כי הבחירה בבנקים היא שאיפשרה השגה מיטבית של טווח הפתיחה לתחרות בשלב הראשון, כפי שהומלץ בדו"ח מקינזי ואומץ בסעיף 1ד(א)(1) לחוק הדואר ("20% לפחות אך לא יותר מ- 30% משירותי הדואר בתחום השמור"). המדינה טענה כי בבואה להרכיב את קבוצת הגופים השמורים ביקשה להגיע קרוב ככל הניתן אל הרף הגבוה שנקבע בחוק, היינו 30%, על מנת להגשים על הצד הטוב ביותר את התכלית שביסוד החוק בדבר פתיחת שוק הדואר לתחרות. מהנתונים שהוצגו בפנינו מתוך האומדן עולה כי הבחירה בבנקים היתה אכן הבחירה היחידה שאפשרה תוצאה כזו וכי הכללת גופים אחרים בקבוצת הגופים השמורים במקום הבנקים, הייתה מצמצמת את פלח השוק שאותו ניתן היה לפתוח לתחרות בשלב זה בכ-3.3% מכלל התחום השמור (פתיחה לתחרות של כ-22.7% במקום פתיחה של כ-26% מהתחום השמור). צמצום השוק הנפתח לתחרות מהווה בהחלט שיקול רלבנטי ובעל משקל לעניין התכלית שאותה נועד חוק הדואר להגשים והוא מצדיק את הבחירה בבנקים כאחד הגופים שנכללו בגדר הגופים השמורים בשלב הראשון. שיקול רלבנטי נוסף המצדיק בחירה זו והנזכר בדו"ח מקינזי, נעוץ בכך שהבנקים נתונים לפיקוח ולרגולציה, עובדה המקלה על היכולת להבטיח כי ההגבלות הקבועות בהיתר תישמרנה. מכל הטעמים שפורטו עולה כי הבחירה המנומקת שעל פיה נכללו הבנקים בגדר הגופים השמורים בשלב הראשון של פתיחת שוק הדואר הכמותי לתחרות, היא בחירה העומדת במבחן המשנה השני לעניין מידתיות הפגיעה. 11. מבחן המשנה השלישי, הדורש קיומו של יחס ראוי בין התועלת הצומחת מן האמצעי הפוגע בזכות לבין מידת הנזק הנגרם כתוצאה מן הפגיעה האמורה, מתקיים אף הוא במקרה שלפנינו. על התועלת שברפורמה עמדנו לעיל. גם העותר אינו חולק על כך שיש תועלת רבה בביטול המונופול המוחלט כמעט שעל פיו פעלה רשות הדואר בעבר ובפתיחת ענף שירותי הדואר לפעילות של מתחרים פרטיים (למודל של הפרטה המגדילה את מרחב הפעילות הפרטית באמצעות הענקת היתרים ורישיונות לגופים פרטיים לפעול בתחומים שנשלטו בעבר על ידי גופים ציבוריים, ראו דפנה ברק-ארז "המשפט הציבורי של ההפרטה: מודלים, נורמות ואתגרים" עתיד להתפרסם בעיוני משפט ל(3)). אל מול תועלת זו ניצבת הפגיעה הנטענת בזכויות הבנקים, אשר אפילו נניח כי היא מתקיימת, אינה פגיעה חמורה כלל ועיקר הן נוכח פרק הזמן הקצוב והקצר שנקבע להגבלת מתן השירותים לבנקים ולגופים השמורים האחרים על ידי המתחרים החדשים והן משום שהבנקים עתידים ליהנות מפירות התחרות המלאה בענף, תחרות שהצלחתה מותנית ביישומו של מודל מדורג וזהיר בשלב הראשון. בצדק ציינו, אפוא, המשיבים 1 ו-2 כי "הוראות החוק וההיתר טומנות בחובן יתרונות כלל משקיים רבים. התחרות שתתפתח תסייע לכלל הצרכנים... [ו]תועיל אף לעותרים, שהם שחקנים מרכזיים בתחום הדואר הכמותי". אשר על כן, ניתן בהחלט לומר כי התועלת שבהוראות החוק וההיתר הכללי נשוא העתירה עולה על הפגיעה הנגרמת מהן לזכויות הבנקים, אם בכלל. פגמים בהליך המינהלי לגיבוש ההיתר הכללי 12. טענה נוספת שהעלה העותר היא הטענה כי נפלו פגמים בהליך המנהלי להוצאת ההיתר הכללי. כך טען העותר כי המדינה לא מיצתה "את אפשרויות הבדיקה של דרכים נוספות ע"י הזמנת דוח נוסף על דו"ח מקינזי, כפי שהוצע למשרד בין השאר בדיונים על תיקון החוק". לא שוכנעתי כי היה מקום במקרה דנן להזמין דו"ח נוסף. דו"ח נוסף כרוך מטבע הדברים בעלויות כספיות לא מבוטלות ומהחומר שהוצג על ידי המשיבים עולה כי דו"ח מקינזי שעליו הסתמכו הינו דו"ח מקיף, מקצועי, אובייקטיבי וממצה הסוקר על בסיס השוואתי תהליכים של פתיחת ענף שירותי הדואר לתחרות במדינות אחרות והמציג לא פחות משמונה מודלים אפשריים ליישום התחרות בשוק הדואר הישראלי. הנה כי כן, בפני הרשות עמדה תשתית עובדתית ומקצועית רחבה לצורך גיבוש הרפורמה בשוק הדואר והיא יישמה אותה, בין היתר, בהיתר הכללי ובהוראותיו. אין, אפוא, למצוא פגם בהליך מבחינה זו. טענת העותר לפיה קופחה זכותו להישמע טרם הוצאת ההיתר הכללי אף היא דינה להדחות. עמדתו של העותר כנציג האיגודים הבנקאיים הוצגה על ידו בפירוט במהלך השימוע שאליו הוזמן וכן במכתבים ששלח העותר ושלחו הבנקים אל משרד התקשורת בעניין זה. עמדת העותר הונחה, אפוא, במלואה בפני המשיבים 1 ו-2 טרם שקיבלו את החלטתם באשר למתכונת ההיתר הכללי. סוף דבר 13. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל אציע לחברותיי לדחות את העתירה ולחייב את העותר לשלם למשיבים 1 ו-2 שכר טרחת עורך דין בסך 30,000 ש"ח ולמשיבה 4 שכר טרחת עורך דין בסך 20,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברלינר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ‏ו' ניסן, תשס"ז (25.03.07). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06009560_V12.doc יג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il