עו"ד ד"ר שלמה כהן נ. ראש לשכת עורכי הדין

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 954/97 בג"ץ 1917/97 בג"ץ 3000/97 בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן העותרים: 1. עו"ד ד"ר שלמה כהן 2. עו"ד יוסף ארנון 3. עו"ד נתן יריב נגד המשיב בבג"ץ 954/97: ראש לשכת עורכי הדין המשיבים בבג"ץ 1917/97: 1. ראש לישכת עורכי הדין, עו"ד חוטר ישי 2. הוועד המרכזי של לישכת עורכי הדין המשיבים בבג"ץ 3000/97: 1. ראש לישכת עורכי הדין, עו"ד חוטר ישי 2. הוועד המרכזי של לישכת עורכי הדין תשובה לצווים על תנאי תאריכי ישיבות: ז' בניסן תשנ"ז (14.4.97) י"ב בתמוז תשנ"ז (17.7.97) כ' באלול תשנ"ז (22.9.97) ח' בכסלו תשנ"ח (7.12.97) בשם העותרים: עו"ד שלמה כהן בשם המשיבים: עו"ד יהודה רסלר, עו"ד אייל רוזן פסק-דין השופט מ' חשין: רוחות רעות מנשבות בה בלישכת עורכי-הדין. מאז הוקמה הלישכה, בשנת 1961, ועד לשנים האחרונות, נדרשנו לא אחת לדון בהחלטות אלו ואחרות שעשו מוסדות הלישכה. במיקצת מאותם עניינים היסכמנו עם הלישכה; במיקצתם הפכנו על-פיהן החלטות שנעשו. ואולם, ברובם המכריע הועמדו לפנינו לדיון ענייניהם הספציפיים של עורכי-דין יחידים, או של מי שביקשו להיות עורכי-דין. והנה, זו-הפעם - שלא כבעבר - נאלצים אנו להידרש לשאלות חוקתיות בנושא דיני הנהלתה של הלישכה ובנושא כיבוד זכויותיו של המיעוט במוסדותיה. צר לנו שהוטלה עלינו המעמסה להכריע בעתירות אלו שלפנינו - במעט רצון טוב יכולים היו עותרים ומשיבים להגיע לעמק-השווה - אך משהונחו החבילות על פיתחנו נעשה את מלאכתנו ונתיר אותן אחת לאחת. 2. שלוש עתירות הן המונחות לפנינו: בג"ץ 954/97, בג"ץ 1917/97 ובג"ץ 3000/97. העותרים בכל שלוש העתירות הם אותם עותרים - עורך-דין ד"ר שלמה כהן, עורך-דין יוסף ארנון ועורך-דין נתן יריב - והשלושה הם חברי הוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין. גם המשיבים הם אותם משיבים: המשיב בבג"ץ 954/97 הוא ראש הלישכה, עורך-דין דרור חוטר-ישי, והמשיבים בשתי העתירות האחרות הם ראש הלישכה והוועד המרכזי של הלישכה. הרקע לשלוש העתירות הוא אותו רקע ועל-כן דנו בכולן בצוותא-חדא. נוסיף כי העתירה בבג"ץ 954/97 נבלעה בשתי העתירות האחרות, ועל-כן לא נעמוד עליה בנפרד. 3. שלוש העתירות מעלות לפנינו שתי שאלות התובעות הכרעה. השאלה האחת מסֵבה עצמה על דרכי קביעת סדר-היום לישיבות הוועד המרכזי של הלישכה, ואילו השאלה השניה עניינה בתיעוד וברישום מהלך ישיבותיו של הוועד המרכזי. בהמשך לדברים שאמרנו בתחילה, נוסיף לענייננו עתה: לא שמענו עד-כה כי נתעוררו בוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין בעיות באשר לקביעת סדר היום או באשר לדרכי רישומם של פרוטוקולים. יתר-על-כן: גם בגופים אחרים אין שאלות אלו בגדר חזון נפרץ. אך מוזר הוא, כי דווקא לעניינו של גוף כלישכת עורכי-הדין נדרשים אנו להכרעה שיפוטית בשאלות שאינן אלא שאלות-שיגרה בדרכי ניהולו של כל גוף המורכב ממיגוון אינטרסים. על המיפתן 4. כדברו של סעיף 6 לחוק לישכת עורכי-הדין, תשכ"א1961- (להלן נכנה אותו - חוק לישכה), שבעה הם מוסדות לישכת עורכי-הדין (להלן נכנה אותה - הלישכה). מן השבעה ארבעה המה המוסדות המרכזיים, ואלה הם (כסדר הופעתם בסעיף 6 לחוק הלישכה): ראש הלישכה, המועצה הארצית, הוועד המרכזי ובתי הדין למשמעת. מן הארבעה שניים הם המוסדות המשפיעים ביותר על חיי היומיום של כלל הלישכה: ראש הלישכה והוועד המרכזי. נזכור כי הוועד המרכזי "הוא המוסד המבצע של הלישכה, ובידו כל סמכויות הלישכה שלא יוחדו בחיקוק למוסד אחר ממוסדותיה" (סעיף 11(א) לחוק הלישכה), וכי ראש הלישכה - בנוסף לסמכויות ספציפיות שיוחדו לו בחוק - הוא המנהל את ישיבות הוועד המרכזי והוא הקובע את סדר-יומן (סעיף 11ב(א) לחוק הלישכה). משידענו מה כוח ריכז החוק בידי הוועד המרכזי ובידי ראש הלישכה, נוסיף ונדע שני אלה: אחד, מה אחריות וחובה מוטלת על שני אלה להפעיל את סמכויותיהם באורח ראוי, ושניים, מה אחריות וחובה מוטלת עלינו לבדוק את מעשיהם ואת החלטותיהם. על רקע כללי זה הבה נעבור ונדון, בנפרד, בשתי השאלות שלפנינו. נפתח בנושא סדר היום ולאחריו נדון בנושא רישום הפרוטוקולים. לנושא קביעתו של סדר-היום (בג"ץ 3000/97) 5. העותרים הינם חברי הוועד המרכזי של הלישכה, וטרוניות קשות בפיהם על הדרך בה רואה ראש הלישכה לקבוע את סדר היום לישיבות הוועד המרכזי. ראש הלישכה מכהן - בתוקף תפקידו - כיושב-ראש הוועד המרכזי (סעיף 11(ב)(1) לחוק הלישכה), ולטענת העותרים נמנע הוא - באורח שיטתי - מֵהַעֲלוֹת על סדר יומו של הוועד נושאים שונים שהם מעוניינים כי יידונו בו. עוד טוענים הם העותרים, כי ראש הלישכה מפלה אותם לרעה; שבעוד אשר מסרב הוא לדון בישיבות הוועד בנושאים שלדבריהם ראויים הם כי יידונו, מעלה הוא על סדר-היום נושאים שהוא ו"אנשי-שלומו" מבקשים לדון בהם. בקיצור: בקובעו את סדר-היום לישיבותיו של הוועד המרכזי, נוהג ראש הלישכה "באורח בלתי-ענייני, שרירותי, בלתי-הוגן, בלתי-שוויוני, לצרכיו האישיים והכיתתיים תוך אפליה ברורה של חברי הוועד המרכזי מן ה'אופוזיציה'". לאישוש טענותיהם מונים העותרים נושאי-דיון אלה ואחרים שראש הלישכה סירב להעלותם על סדר-יומו של הוועד המרכזי, ומנגד מונים הם נושאים ש"אנשי-שלומו" ביקשו להעלות על סדר-היום וראש הלישכה נעתר להם ללא הצדקה. 6. ראש הלישכה, עורך-הדין דרור חוטר-ישי, כופר בטיעוני העותרים. בראש ובראשונה דוחה הוא את הטענות כי בקביעת סדר-יומו של הוועד המרכזי נהג שלא-כדין. כך, למשל, משיב הוא לנטען נגדו, כי חלק מבקשות העותרים נענו בחיוב והועלו על סדר-יומו של הוועד. ואשר לנושאים שלא הועלו על סדר-היום, מנמק ראש הלישכה כל נושא ונושא לעצמו, ומסביר הוא מדוע נמנע מהעלותו על סדר-היום. כך אומר הוא, בין השאר, כי נמנע מהעלות נושאים אלה ואחרים על סדר-היום, הואיל ובאותה עת היו אותם נושאים תלויים ועומדים לפני ועדה של הלישכה; ואין הצדק, לדעתו, כי אותו נושא עצמו יידון במקביל גם בוועדה של הלישכה גם בוועד המרכזי. ראש הלישכה סירב, בין השאר, לבקשת העותרים להעלות על סדר-יומו של הוועד את נושא מעורבותו שלו-עצמו "בנסיון למנות את עו"ד ר' בר-און כיועץ המשפטי לממשלה", ועל טרוניית העותרים הגיב בלשון זו: "אשר לטענה של העותרים, או מי מהם, בדבר מעורבותו של ראש לשכת עורכי הדין בנושא מינויו של עו"ד ר. בר-און, הרי שחרף הפרסומים המעוותים בכלי התקשורת בנדון והדברים חסרי היסוד של פרקליטות המדינה בנושא זה, חזר ראש לשכת עורכי הדין ואמר כי כל שנטען כלפיו בנידון היה שקר מכוון". לדברים אלה נשוב עוד בהמשך דברינו. אשר להיבט המשפטי של העתירה, משיב עורך-דין חוטר-ישי כי החוק נתן בידו "את הסמכות לקבוע את אופן ניהול ישיבות הוועד המרכזי ואת סדר יומן", וכי: "... המחוקק לא העניק לכל חבר זכות להוסיף נושאים לסדר היום כאוות נפשו, אלא מסר את סמכות ההחלטה ליושב ראש לשכת עורכי הדין, כפי שנהוג גם בגופים אחרים". 7. בצו על-תנאי שיצא מלפנינו נתבקש ראש הלישכה לנמק מדוע לא יעלה על סדר-היום של הוועד המרכזי נושאים אלה-ואחרים (עשרה במיספר) שהעותרים ביקשו כי יידונו בו. כן נתבקש ראש הלישכה לנמק, "מדוע לא יביא לדיון, בישיבות הוועד המרכזי, נושאים על-פי הסדר שבו הוצעו לסדר היום, למעט במקרים דחופים חריגים". 8. לא נשַחֵת מילים על כל אחד מאותם עשרה נושאים שהעותרים ביקשו כי יידונו בוועד המרכזי וראש הלישכה סירב לבקשתם. למיצער לגבי מיקצת מאותם עשרה נושאים, נראה לנו - לכאורה - כי צודקים הם העותרים בטרוניותיהם וכי ראוי היה שראש הלישכה ייעתר להם ויעלה אותם על סדר יומו של הוועד המרכזי. ואולם, עיקר הוא באשר ייעשה בעתיד, לאמור, בעקרונות המכריעים בנושא קביעתו של סדר-היום. נרכז עצמנו, איפוא, בשאלה העקרונית, ומהכרעתנו כאן נדע את התשובות לשאלות הפרטניות. המיתווה הנורמטיבי לקביעת סדר-היום - הנוהל המחייב 9. כיצד נקבעים סידרי עבודתו של הוועד המרכזי? הוועד המרכזי הוא אחד ממוסדות הלישכה, ולעניין סדרי עבודתם של מוסדות הלישכה קובע ומורנו סעיף 19 לחוק הלישכה: "סדר העבודה של המוסדות 19. מוסדות הלשכה יקבעו את סדרי עבודתם ודיוניהם במידה שלא נקבעו בחוק זה, בתקנות או בכללים.". תקנות לא הותקנו וכללים (כהוראתם בסעיף 109 לחוק הלישכה) לא נקבעו לסידרי עבודתו של הוועד המרכזי. עם-זאת, קבע הוועד המרכזי הוראות לדרכי ניהולו. מכַוונים אנו לסעיף 4 לנוהל עבודת הוועד המרכזי, מס' 01-101, כנוסחו לעת הדיונים לפנינו. נוהל זה תוקן לאחרונה ביום 12.3.97, ומורה הוא אותנו כך: "4. א. חבר ועד המבקש להעלות נושא על סדר יומו של הוועד, יגיש ללשכה הודעה בכתב לפחות 7 ימים לפני מועד כינוסו של הוועד ואז יוחלט, על ידי מי שמכנס את הוועד, אם לכלול את הנושא בסדר היום של הישיבה הקרובה או של הישיבה הסמוכה אחריה. ב. לא נכלל הנושא המוצע בסדר היום של הישיבה הקרובה כאמור בס"ק (א), הרי אם דרשו 5 חברי ועד בכתב לכלול את הנושא בסדר היום, ייכלל הנושא בסדר היום של הישיבה שתתקיים לאחר הגשת הצעה כזו." הוראת-נוהל זו אינה משתמעת לשתי-פנים: חבר ועד (קְרָא: חבר הוועד המרכזי) - כל חבר ועד - זכאי להעלות נושא על סדר-יומו של הוועד המרכזי, ושומה על "מי שמכנס את הוועד" - קרא, לענייננו: ראש הלישכה - לכלול את הנושא בסדר היום של הישיבה הקרובה (אם הבקשה הוגשה בכתב ולפחות 7 ימים לפני מועד הישיבה) או בסדר-היום של הישיבה הסמוכה אחריה. ודוק: אין המדובר אך בהצעה לסדר יומו של הוועד, הצעה שהוועד בישיבתו אפשר יקבל אותה ואפשר ידחה אותה. זכותו של חבר ועד עומדת לו כי נושא שהוא חפץ ביקרו יעלה על סדר-יומו של הוועד לדיון בו לגופו, וראש הלישכה חייב להיענות לְבַקָשָה כי תופנה אליו מאת חבר ועד, ולהעלות על סדר יומו של הוועד נושא שנתבקש. 10. ואמנם, טענת העותרים היא כי ראש הלישכה אינו מכבד הוראת-נוהל זו המחייבת אותו, וכי הוא "מפר במצח נחושה גם הוראה זו". ראש הלישכה, למותר לומר, כופר בטענות העותרים. לטענתו, "דרישתם של העותרים שכל נושא המועלה על ידי חבר הוועד המרכזי יובא בפני הועד המרכזי, תשים לאל את חוק לשכת עורכי הדין ואת נוהלי לשכת עורכי הדין, ותשלול מראש לשכת עורכי הדין את הסמכות המסורה לו על פי דין לנהל את הישיבות ולקבוע את סדר יומן." טענתו-תשובתו של ראש הלישכה אינה מקובלת עלינו. סעיף 4 להוראות-הנוהל הינו חד-משמעי בלשונו, ואין לנטוע בו מחשבות ורעיונות שאינם עולים בקנה אחד עם מובנו הפשוט והברור. גם אם יש שמץ-ממש בטענתו של ראש הלישכה - ולא אמרנו כן - לא שמענו כי לעת כהונתם של ראשי הלישכה הקודמים נתעוררו קשיים בהחלתה של הוראת-נוהל זו. גם לא שמענו כי לעת כהונתו של עורך-דין חוטר-ישי כראש הלישכה נתעוררו קשיים כלשהם; והרי מרבית הנושאים שהעותרים ביקשו כי יידונו בוועד המרכזי לא הועלו כלל על-ידו לעיון ולדיון. כיצד זה יודע הוא איפוא כי היענות לעותרים "תשים לאל את חוק לישכת עורכי-הדין?" אשר לטענתו של ראש הלישכה כי סמכותו-שלו היא, על-פי דין, לנהל את ישיבות הוועד המרכזי ולקבוע את סדר יומן: טענה זו מוקשה בעינינו, ומכל בחינה שהיא. ראשית לכל, חזקה על הוראת-נוהל זו כי נעשתה על-דעתו של ראש הלישכה; שראש הלישכה השלים עימה משמצאהּ לעת בחירתו כראש הלישכה; או, שראש הלישכה לא עשה דבר לביטולה. ואם השלים ראש הלישכה עם קיומה של ההוראה - כפי שהערנו תוקנה ההוראה לאחרונה ביום 12.3.97 - מה לו כי ילין ויקרא בה מה שאין בה? שנית, סעיף 4 להוראת-הנוהל חי בשלום ובשלווה עם סעיף 2 לאותן הוראות-נוהל, ולפיו: "2. סדר היום ומועדי הישיבות [של הוועד המרכזי] ייקבעו מראש ע"י ראש הלשכה..." וכשם שסעיף 4 להוראות-הנוהל חי בשלום עם סעיף 2, כן עשוי הוא - בסייגים מסויימים - לחיות בשלום גם עם סמכות אחרת הניתנת בידי ראש הלישכה לקבוע את סדר היום של ישיבות הוועד המרכזי. 11. כללם של דברים: על פי הוראת-הנוהל השוררת כיום בלישכה, זכאים הם העותרים לדרוש להעלות על סדר יומו של הוועד המרכזי נושאים כרצונם, וחובה היא המוטלת על ראש הלישכה להיעתר לבקשתם; והכל כהוראות סעיף 4 לנוהל עבודתו של הוועד המרכזי. הערה: בשולי נוהל עבודת הוועד המרכזי מובאת הוראת סעיף 11ב לחוק הלישכה (בו נדון להלן), ולאחריה בא כתוב זה: "הנוהל בא איפוא, להשלים הוראות שאינן קבועות בחוק. והוראות בנוהל זה הסותרות את החוק בטלות" (ההדגשה במקור - מ' ח'). על משמעותה של הערת-שוליים זו נוסיף ונדבר בהמשך. 12. ואולם, לא נספק עצמנו בכך. הפה שהתיר הוא הפה שיאסור; וכשם שסעיף 4 להוראות-הנוהל בא לעולם, כן ניתן מחר-מחרתיים להאבידו מן העולם. הבה נוסיף, איפוא, ונבדוק את שאלת היקף זכותו של ראש הלישכה לקבוע את סדר-יומו של הוועד המרכזי, ואת שאלת זכותם - או אי-זכותם - של העותרים להעלות נושא על סדר-יומו של הוועד. סדר היום - הוראות-החוק 13. בשנת תשנ"ה1995- הוסף סעיף 11ב לחוק הלישכה. וכך הורנו המחוקק בסעיף 11ב: "ניהול ישיבות הוועד המרכזי וקביעת סדר היום 11ב. (א) יושב ראש הועד המרכזי ינהל את ישיבות הועד המרכזי ויקבע את סדר יומן. (ב) ביקשו שליש מחברי הועד המרכזי לכלול נושא בסדר היום, יכלול היושב ראש את הנושא לדיון בישיבה הראשונה שתתקיים לאחר שקיבל את הבקשה." עד שניפָּנֶה לניתוחה של הוראת-חוק זו, נזכיר כי גם לאחר היותה לא נגעה הלישכה בהוראת סעיף 4 לנוהל עבודת הוועד המרכזי עליו עמדנו בדברינו למעלה. מסתבר כי המחוקק הראשי הטריח עצמו וקבע מפורשות בחקיקה הראשית גופה, כי יושב ראש הוועד המרכזי - קרא: ראש הלישכה - יקבע את סדר-יומן של ישיבות הוועד המרכזי. המחוקק סבר, ככל הנראה, כי לא יהא זה ראוי להותיר לחקיקת-מישנה למיניה את נושא קביעתו של סדר היום לישיבות הוועד המרכזי, ועל-כן קבע את שקבע בהוראת סעיף 11ב לחוק הלישכה. ראש הלישכה הוא איפוא הקובע את סדר היום לישיבות הוועד המרכזי, ועל סמכותו זו לא יוכל איש לחלוק. הנוכל ללמוד מכאן גם על סמכותו - ואולי על סמכותו הכמעט-מוחלטת - להימנע מהעלאת נושאים אלה ואחרים על סדר-יומו של הוועד המרכזי? הנוכל ללמוד מכאן כי ראש הלישכה הוא אדון סדר-היום לכל דבר ועניין? כי מוסמך הוא להעלות על סדר-יומו של הוועד המרכזי נושאים לרצונו בלבד? כי כל עוד פועל הוא באורח סביר, מוסמך הוא לסרב לחברי הוועד המרכזי בקשתם כי נושאים אלה ואחרים יעלו על סדר-יומו של הוועד? קביעת החוק כי ראש הלישכה "ינהל את ישיבות הוועד המרכזי ויקבע את סדר יומן" - מה מכל דברים אלה מכילה היא בביטנה? סמכות זו שהיקנה המחוקק לראש הלישכה - האם סמכות פורמלית היא או שמא נושאת היא בקירבה סמכות מהותית באשר לקביעת סדר-היום? על עמדות הצדדים אין צורך להרחיב דיבור והרי אלו מתבררות מעצמן. השאלה היא, איפוא, שאלת פירוש החוק - לשון ותכלית ועיקרי-יסוד של שיטת המשפט. 14. טוען ראש הלישכה: הוראת סעיף 11ב(א) מדברת בעד עצמה, ולפיה אני הוא הקובע את סדר-יומן של ישיבות הוועד המרכזי. פירוש הדברים אחד הוא, לאמור: ראש הלישכה הוא אדון סדר-היום מתחילה ועד סוף. אכן, מוסיף ראש הלישכה וטוען: ראש הלישכה חייב לפעול באורח ענייני. אם יבקש חבר ועד להעלות נושא פלוני על סדר היום, לא יוכל ראש הלישכה לדחותו בְּקַש ולהשיב כי הוא, ראש הלישכה, הוא אדון סדר-היום וכי על-פיו יישק דבר. ראש הלישכה חייב לפעול, ככל רשות מינהל, באורח ענייני. ואולם, בסוף-כל-הסופות - ובעצם: בתחילת-כל-התחילות - דברו של ראש הלישכה יישמע: הוא שיכריע מה יעלה ומה ירד, במה ידון הוועד המרכזי ובמה לא ידון. ובלשונו של ראש הלישכה (בין השאר): "... ראש לשכת עורכי הדין [חייב] לקבוע רשימה מוגבלת של נושאים שיעלו על סדר היום, ואין הוא יכול לאפשר העלאת כל נושא על סדר היום". ועוד: "דרישתם של העותרים שכל נושא המועלה על ידי חבר הוועד המרכזי יובא בפני הועד המרכזי, תשים לאל את חוק לשכת עורכי הדין ואת נוהלי לשכת עורכי הדין, ותשלול מראש לשכת עורכי הדין את הסמכות המסורה לו על פי דין לנהל את הישיבות ולקבוע את סדר יומן". 15. גירסת-פירושים זו של ראש הלישכה אינה מקובלת עלינו, למיצער לא כדרך הצגתה לפנינו. אכן, דבר המחוקק הוא כי ראש הלישכה יקבע את סדר-יומן של ישיבות הלישכה, ואין ספק כי נוסחת-חוק זו מצביעה על שיקול-דעת - יתר-על-כן: שיקול דעת רחב - המוקנה לראש הלישכה באשר לקביעת סדר-היום. עם-זאת, לא נוכל ללמוד מכאן כי כל חברי הוועד האחרים, כולם תלויים הם - לשבט או לחסד - ברצונו של ראש הלישכה, ולו במקום בו מפעיל הוא את שיקול דעתו באורח שאין להעלות עליו כי בלתי-ענייני הוא. עד שנסיק מלשונו של חוק כי ראש הלישכה קנה מעין-פרורוגטיבה לקביעת סדר-יומן של ישיבות הוועד המרכזי, נצפה לשמוע ממנו דברים יותר מפורשים ברוח זו. יתר-על-כן: אמירת החוק כי ראש הלישכה יקבע את סדר-היום, ראוי לה כי נמלא אותה תוכן בעיקרי-יסוד של שיטת המשפט, תוך לימוד מגמותיו של חוק הלישכה ותוך הבנה של מוסד הוועד המרכזי. יתר-על-כן: ראש הלישכה קנה אמנם סמכות לקבוע את סדר-היום, אך אין בו בחוק דבר - לא לכאן ולא לכאן - באשר לזכותם של חברי הוועד האחרים לדרוש מראש הלישכה כי יעלה על סדר-היום נושאים אלה ואחרים. אכן, אין סתירה בין האמירה כי ראש הלישכה קובע את סדר היום, לבין האמירה כי חייב הוא - בנסיבות מסויימות - להעלות על סדר היום נושא שנדרש בידי חבר ועד להעלותו. 16. הֲניתן ללמוד מהוראת סעיף 11ב(ב) לסמכויותיו של ראש הלישכה בקביעת סדר-היום לישיבות הוועד המרכזי? לכאורה, יש בה בהוראת סעיף 11ב(ב) כדי לתמוך בעמדת ראש הלישכה. ואכן זו היא טענתו: המחוקק הורנו מפורשות, כי במקום בו מבקשים שליש מחברי הוועד המרכזי לכלול נושא בסדר-היום, "יכלול" ראש הלישכה את הנושא לדיון, ולא עוד אלא בישיבה הראשונה לאחר שקיבל את הבקשה. נלמד מכאן, כי זו ההגבלה האחת החלה על סמכויותיו של ראש הלישכה בקביעת סדר-היום, לאמור: בהתמלא התנאים הקבועים בסעיף 11ב(ב) לחוק; ואילו בהיעדר תנאים אלה, אין מיגבלה על שיקול דעתו של ראש הלישכה לבד מהמיגבלות המקובלות במשפט המינהלי הכללי באשר להפעלת סמכות שבשיקול-דעת. 17. גם טענה זו אינה נראית לנו. ניתן לטעון כי קריאת סעיף 11ב(ב) בהמשך אחד עשויה ללמדנו, שעיקרו הוא בעיתוי הדיון בנושא ששליש מחברי הוועד המרכזי מבקשים כי יועלה על סדר היום; שאם ביקשו שליש מחברי הוועד לכלול נושא בסדר היום, יכלול ראש הלישכה נושא זה "בישיבה הראשונה שתתקיים לאחר שקיבל את הבקשה". ואולם, אין בהוראה זו, כשהיא לעצמה, כדי לשלול אפשרות כפייתו של ראש הלישכה לכלול בסדר היום נושא שנדרש בידי פחות משליש מחברי הוועד. יתר-על-כן, ובנוסף לכך: גם אם אמרנו כי עניינו של סעיף 11ב(ב) אין הוא אך בעיתוי הדיון אלא ביכולת כפייתו של ראש הלישכה להעלות נושא על סדר היום, לאמור, כי רק שליש מחברי הוועד המרכזי בכוחם לכפות על ראש הלישכה להעלות נושא על סדר-היום, עדיין אין ללמוד מכאן כי מספר חברי ועד - שאינם עולים כדי שליש מכלל החברים - או אפילו חבר בודד אחד, נטולים הם כל זכויות שהן באשר להעלאת נושא על סדר-יומו של הוועד. אכן, בין שני קטבים אלה: בין הכוח לכפות על ראש הלישכה להעלות נושא על סדר-היום, לבין הפקדת שיקול-דעת כמעט-מוחלט בידיו של ראש הלישכה - שיקול דעת הכרוך באי-יכולת (משפטית) של חברי הוועד להשפיע על סדר-היום - יש מרחב לא-קטן. בין הכל (כפיית ראש הלישכה לסדר-יום) לבין לא-כלום (שלילת זכויות מחברי הוועד) יימצא מרחב עליו לא החיל החוק נורמות מחייבות. על ההסדר הנורמטיבי שיחול במרחב זה לא לימדנו המחוקק דבר. הנה-כי כן: בוועד המרכזי חמישה-עשר חברים (סעיף 11(ב) לחוק הלישכה), ומכאן נדע כי חמישה חברים (שליש מחברי הוועד) יכולים לכפות על ראש הלישכה סדר-יום כרצונם. הנלמד מכאן כי ארבעה מחברי הוועד המרכזי הינם נטולי כל זכויות משל עצמם באשר לקביעת סדר-היום? דומה כי מסקנה זו הינה חמורה מכדי שנוכל ללומדה - על דרך השלילה - מהוראת סעיף 11ב(ב) לחוק הלישכה. 18. נמצא לנו, איפוא, כי הוראת סעיף 11ב לחוק אינה מספקת לנו תשובה חד-משמעית באשר לזכותם של חברי ועד בודדים ולו לבקש להעלות נושאים על סדר-יומו של הוועד. בהיעדר הכרעה בחוק הלישכה, הבה נתבונן סביבנו ואפשר נוכל ללמוד מהוראות דין אחרות לענייננו. 19. עד שניפנה להמשך דרכנו, שומה עלינו לפרוע שטר שחתמנו עליו, והוא לעניין היחס בין הוראת סעיף 4 להוראות-הנוהל לעבודת הוועד המרכזי לבין הוראת סעיף 11ב לחוק הלישכה. ראו פיסקאות 11 ו13- למעלה. כולנו נסכים כי הוראת-החוק - בסעיף 11ב לחוק הלישכה - עדיפה על הוראת-הנוהל שבסעיף 4 להוראות-הנוהל, וכי במקום שיש סתירה בין השתיים ידה של הוראת-החוק על העליונה. השאלה אינה אלא האם יש סתירה בין שתי ההוראות? לכאורה, אכן כן הוא; שסעיף 11ב לחוק הלישכה מפקיד בידי ראש הלישכה את הסמכות לקביעת סדר היום לישיבות הוועד המרכזי, בעוד אשר בהתאם לסעיף 4 להוראות הנוהל יכול חבר ועד לכפות על ראש הלישכה לקבוע נושא על סדר היום. ואולם, גם אם אמרנו כי סעיף 4 להוראות הנוהל כפוף להוראת סעיף 11ב לחוק הלישכה, אין כל מניעה כי ראש הלישכה יאמץ לו את תוכנו של סעיף 4 - את מהותו - כמדיניות מטעמו לקביעתו של סדר היום לישיבות הוועד המרכזי. אכן, על דרך העיקרון, אין סתירה בין סמכותו של ראש הלישכה לקבוע את סדר היום לישיבות הוועד המרכזי - סמכות אותה קנה בחוק - לבין נכונותו של ראש הלישכה לקבל על עצמו - מראש - להעלות על סדר-היום נושאים שחברי הוועד המרכזי מבקשים כי יידונו במליאת הוועד. ראש הלישכה רשאי, אמנם, לחזור בו מהסכמתו - במיגבלות שהמשפט המינהלי מטיל על רשות המבקשת לחזור בה ממדיניות שנקטה בה בגידרי שיקול דעתה - אך כל עוד לא הודיע כי חזר בו, הסכמתו והחלטתו שרירות וקיימות. בענייננו-שלנו, כפי שראינו (לעיל, בפיסקה 10), סעיף 4 להוראות-הנוהל מתקיים על-דעתו של ראש הלישכה, ולא שמענו עד-כה כי חזר בו מדעתו או שהוראת סעיף 4 להוראת הנוהל בוטלה במפורש. נדע מכאן כי הוראת סעיף 4 להוראת-הנוהל - למיצער, בתוכנה - ממשיכה לעמוד בתוקף. להסיר ספיקות נוסיף, כי גם אם יבוטל סעיף 4 להוראות-הנוהל במפורש; וגם אם יחזור בו ראש הלישכה מאימוצו של סעיף 4 כמדיניות מטעמו לעניין סדר היום; עדיין תתפוש הדוקטרינה השלטת על קביעת סדר היום. על דוקטרינה זו נוסיף ונדבר עוד להלן. הֲנוכל ללמוד היקש מהוראות חוקים אחרים? 20. הוראות-דין שאפשר ניתן ללמוד מהן לענייננו, תימצאנה לנו בנושא קביעת סדר-היום לישיבותיה של מועצת עיריה (הוא הדין במועצה של מועצה מקומית) ולישיבותיה של הכנסת. הבה נתבונן בהוראות-דין אלו, ונפתח בנושא קביעת סדר-היום לישיבותיה של מועצת עיריה. 21. סוגיית זימון ישיבותיה של מועצת עיריה, והנוהל בישיבות אלו, נדון באורח מפורט בתוספת השניה לפקודת העיריות [נוסח חדש]. סעיף 23 לתוספת השניה עניינו הוא קביעת סדר-היום לישיבות המועצה, ונלמד ממנו כי אלה הם שלושה הגופים הקובעים את סדר-היום: ראש העיריה; המועצה עצמה; שליש לפחות מחברי המועצה. ובלשון סעיף 23 האמור: "קביעת סדר יום 23. (א) ראש העיריה יקבע את סדר היום של הישיבה. (ב) קבעה המועצה סדר יום של ישיבה בהחלטה מראש - יהא זה סדר היום. (ג) בישיבה שכונסה על פי דרישת שליש לפחות מחברי המועצה יהא סדר היום כפי שפורט בדרישה. (ד) .........................." להשלמה נוסיף, כי על-פי דרישת שליש או יותר מחברי המועצה, חובה לכנס ישיבת מועצה במקום שהמועצה לא זומנה לישיבה מן-המניין כקבוע בתוספת השניה (סעיף 6(א) לתוספת השניה), או במקום ששליש או יותר מחברי המועצה דורשים לכנס ישיבה שלא-מן-המנין (סעיף 8(א) לתוספת השניה). והנה, במקביל לַסמכות הניתנת לשלושה גופים אלה לכפות סדר יום לישיבת המועצה, מוקנית זכות לחבר מועצה יחיד להגיש "הצעות לסדר היום". הצעות לסדר היום דנה בהן המועצה בתחילתה של כל ישיבה מן-המניין (סעיף 23(ד) לתוספת השניה). מציע ההצעה מנמק את הצעתו במשך עשר דקות; אם יש מתנגדים להצעה, מנמק המתנגד את התנגדותו, אף-הוא במשך עשר דקות; ולאחר מכן מצביעה המועצה על ההצעה. אם רוב חברי המועצה הנוכחים בישיבה מצביעים בעד ההצעה, כי-אז תיכלל ההצעה בסדר היום של המועצה. התוספת השניה מוסיפה וכוללת הוראות-לוואי שונות בנושא הצעות סדר היום, אך לא נעסיק עצמנו בהן. ראוי עם זאת כי נעיין קימעא בעיקרי ההוראות שבתוספת השניה לעניינן של הצעות לסדר היום. ואלה הם העיקרים הבאים בהוראות הסעיפים 26 ו29- לתוספת השניה לפקודת העיריות: "הצעות נוספות של חברי המועצה 26. (א) חבר המועצה רשאי להגיש הצעות לסדר היום של ישיבה מן המנין לא יאוחר מ48- שעות לפני מועדה. (ב) בכל ישיבה מן המנין יידונו ארבע הצעות לסדר היום, אם הוגשו. (ג) הצעות שהוגשו ייקבעו לדיון, ויידונו, בהתחשב בגודלן של הסיעות במועצה, ובלבד שזכות הקדימה תינתן להצעה שהוגשה מטעם חבר המועצה שהסיעה שאליה הוא משתייך אינה מיוצגת בוועדת ההנהלה; בכפוף לאמור ייקבעו ההצעות לדיון ויידונו, לפי סדר הגשתן. (ד) ......................." "דיון בהצעות ובשינוי סדר הדיון 29. (א) הצעה לסדר היום יביא אותה בפני המועצה מגיש ההצעה או מי שהמגיש ביקש ממנו להביאה; היתה התנגדות לדיון בהצעה, יישמעו דברי המציע ודברי מתנגד אחד להצעה במשך זמן שאינו עולה על עשר דקות לכל אחד, ולא תתקבל ההצעה לסדר היום אלא אם הצביעו בעדה רוב חברי המועצה הנוכחים בישיבה. (ב) .........................." ראוי שניתן דעתנו להוראת הסעיף 26(ג), ולפיה ניתנת זכות קדימה להצעת חבר מועצה שסיעתו שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה של המועצה, קְרָא: לחבר האופוזיציה. הוראות דומות (או אף זהות) תימצאנה בסעיפים 24 ואילך של התוספת השלישית לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א1950-. 22. הנה-כי-כן: בלא שנאלץ עצמנו לרדת לפרטי-פרטים, נדע כי ראש עירייה (קרא, לענייננו: ראש הלישכה) הוא הקובע את סדר היום לישיבות המועצה, ובמקביל לו מוקנית זכות לשליש לפחות מחברי המועצה (קְרָא, לענייננו: לשליש לפחות מחברי הוועד המרכזי). במקביל לאלה, קונה כל חבר מועצה (הֲנקרא לענייננו: חבר ועד מרכזי?) להעלות הצעה לסדר היום, וחובה היא המוטלת על המועצה לדון בהצעה ולהצביע עליה בהליכים כפי שנקבעו בפקודה. הנוכל ללמוד מכאן לענייננו-שלנו? 23. אשר לסדר היום בישיבות הכנסת: בנושא זה עוסק תקנון הכנסת, בפרק השני בו שכותרתו היא "סדר-היום" ובפרק החמישי שכותרתו היא "הצעות לסדר היום של חברי הכנסת". נזכיר אך את עיקרי הדברים ככל שהם לענייננו עתה. סדר היום לישיבות הכנסת בשניים משלושת ימי השבוע, קובע אותו יושב-ראש הכנסת על-פי הצעות הממשלה (סעיף 32(א) לתקנון); ואילו ישיבה אחת לשבוע מוקדשת לדיון בהצעות לסדר היום (או בהצעות חוק פרטיות) של חברי הכנסת (סעיף 32(ב) לתקנון). מוסיף התקנון וקובע (בסעיף 33 בו), כי בכל ישיבה תהא זכות קדימה, בין השאר, להצעות לסדר היום שאושרה דחיפותן על-פי התקנון. הפרק החמישי לתקנון כולל הוראות מפורטות באשר להצעות סדר היום של חברי הכנסת ולסידרי הדיון באותן הצעות. אין צורך שנעמוד על פרטי ההסדרים. נספק עצמנו באומרנו כי עומדת לו לחבר-הכנסת זכותו להעלות הצעה לסדר היום של הכנסת, בכפוף ליוצאים מסויימים המפורטים בסעיף 78 לתקנון (הצעה מעליבה או חריצת משפט נגד אדם; עניין התלוי ועומד לפני הכנסת; עניין תלוי ועומד להכרעה בבית-משפט). סעיף 88 לתקנון קובע הוראות מפורטות באשר לסדר הדיון בהצעות לסדר היום, ועיקרן הוא שמציע ההצעה זכאי לנמק את הצעתו תוך פרק-זמן שלא יעלה על חמש-עשרה דקות. לאחר הדיון עורכת הכנסת הצבעה: בעד או נגד הכללתו של הנושא המוצע בסדר היום של הכנסת או בעד העברת הדיון בו לוועדה של הכנסת. 24. ובכן: גם בכנסת גם במועצות עירייה ומועצה מקומית, זכאי הוא היחיד להעלות הצעות לסדר היום, וזכאי הוא כי הצעתו לסדר היום תידון לגופה. היחיד אינו תלוי בשיקול דעתו של ראש הגוף בו הוא חבר. זכותו עומדת לו מן הדין, ובכפוף ליוצאים ספציפיים אין מי שיחצוץ בינו לבין זכותו. 25. הניתן ללמוד מכאן לענייננו, או שמא כל עניין הוא לעצמו והכרעה בו תהא על-פי ההסדר הספציפי שקבע המחוקק עבורו? האם ניתן ללמוד היקש מן הכנסת ומן הרשויות המקומיות ללישכת עורכי-הדין, או שמא אלה לעצמן וזו לעצמה? יאמר האומר: ברצותו ידע המחוקק להעניק זכות מיוחדת ליחיד, וברצותו ידע שלא להעניק זכות ליחיד. הנה-כי-כן, בעניינה של הכנסת ובענייניהן של רשויות מקומיות ביקש המחוקק - או מחוקק-המישנה - להעניק זכות ליחיד, ועל-כן קבע הסדרים מפורשים שקבע. אף אתה אמור: משלא קבע המחוקק זכות ליחיד בסעיף 11ב לחוק הלישכה, משמע אין זכות ליחיד אלא הזכות שראש הלישכה ישקול בדעתו אם ראוי הוא נושא פלוני כי יועלה על סדר יומה של ישיבת הוועד המרכזי. מן ההן יילמד הלאו, ולהיפך. 26. יהיו מי שיאמרו כן. אנו לא נאמר כן. לדעתנו שייכים הם שלושה המקרים לאותה משפחה מצומצמת, וכבני אותה משפחה נושאים הם בגופם צופן גנטי דומה. הדוקטרינה של הגנת היחיד מפני בעלי-שררה 27. ראשית לכל נאמר, ודברינו אלה הם ברמת ההנמקה הנמוכה ביותר: דוגמות הכנסת והרשויות המקומיות תלמדנה אותנו - כפי שאמרנו כבר - כי אין סתירה בין הוראה שפלוני או שפלונים יקבעו סדר יום לגוף קולקטיבי מסויים, לבין הוראה המקנה זכות ליחיד הנמנה עם חברי אותו גוף, כי הצעתו לסדר היום תעמוד לדיון לפני הגוף בו הוא חבר. כך, למשל, ראש העיריה ואחרים מוסמכים לקבוע את סדר היום לישיבות מועצת העיריה, ובמקביל לכך קונה חבר מועצה יחיד זכות להעלות הצעות לסדר היום. נדע מכאן, כי אין יסוד לטענת ראש הלישכה ולפיה הסמכות שקנה לקבוע את סדר היום לישיבות הוועד המרכזי (כהוראת סעיף 11ב(א) לחוק הלישכה) שוללת בעצם קיומה - בין לעצמה בין בצירופה להוראת-השליש הקבועה בסעיף 11ב(ב) לחוק הלישכה - זכות מחברי המועצה להשפיע (משפטית) על סדר היום של הוועד המרכזי. נזכיר בהקשר זה, כי בהתאם לסעיף 4 לנוהל עבודת הוועד המרכזי (בין לעצמו בין כמדיניות ראש הלישכה לעניין קביעתו של סדר היום), עומדת לו לחבר הוועד זכות לא אך שהצעתו לסדר היום תידון בוועד, אלא שהנושא אותו מבקש הוא להעלות לדיון בוועד המרכזי אכן יידון לגופו. 28. שנית, וברמה גבוהה יותר, ברמת-המהות: כפי שציינו (ראו לעיל, פיסקה 15 ואילך), יש "מרחב מחיה" בין סמכותו הסטטוטורית של ראש הלישכה לקבוע את סדר יומן של ישיבות הוועד המרכזי, לבין שלילת זכותו של היחיד - שלילה מכל-וכל - להשפיע על קביעת סדר היום. לשון אחר: סמכותו של ראש הלישכה לקבוע את סדר היום לישיבות הוועד המרכזי, אין בה כדי לשלול - מיניה וביה - זכות שאפשר קונה חבר ועד יחיד להשפיע בדרך זו או אחרת על קביעת סדר היום. כך, אין אי-התאמה בין סמכותו של ראש הלישכה לבין הקניית זכות לחבר הוועד היחיד להעלות נושאים על סדר יומו של הוועד. למשל: מוסמך הוא ראש הלישכה לקבוע - באורח נורמטיבי - כי מחצית השעה הראשונה של כל ישיבת ועד תוקדש לנושאים המועלים לדיון בידי חברי ועד יחידים. לו קבע כן, לא היה ראש הלישכה חורג מגידרי סמכותו. בוודאי כך דין, כפי שראינו, באשר לזכותו של חבר הוועד להעלות הצעות לסדר היום. על כל אלה ניתן ללמוד בנקל מתוך ההסדרים שבכנסת וברשויות מקומיות. מכאן: לא זו בלבד שאין סתירה בין הסדר המעניק סמכות לפלוני לקבוע את סדר היום לגוף מסויים, לבין זכותו של היחיד להשפיע (משפטית) על סדר היום, אלא שזכותו זו של חבר הוועד המרכזי עשויה למצוא לה מקום - וברווחה - בהוראת סעיף 11ב לחוק הלישכה. אין כל קושי לפרש את הוראת סעיף 11ב כמותירה מקום רחב-ידיים לזכותו של היחיד להשפיע (משפטית) על סדר יומן של ישיבות הוועד המרכזי. 29. שלישית: הדמיון בין זכותו של היחיד בכנסת ובמועצות של רשויות מקומיות - בנושא קביעת סדר היום - אין הוא מקרי. אפשר יכול הוא להפתיע במבט ראשון, אך בחינתו מקרוב עשויה ללמדנו כי אין בו כל הפתעה. בין שתי נקודות על-פני מישור עובר קו ישר אחד בלבד. נקודת-הכנסת ונקודת-הרשויות-המקומיות נידמות הן לשתי נקודות על-פני מישור, וביניהן יעבור הישר האחד. שתי הנקודות והישר שביניהן נעשו כולם חומר אחד, והחומר הוא החומר שעשה את שתי הנקודות. בחינת חומר זה יכול שיביאנו לכלל מסקנה כי חומר-של-דוקטרינה הוא, דוקטרינה באשר לזכותו של היחיד אל-מול הרבים. ואמנם, דעתנו היא זו, שתכלית ההסדרים בכנסת וברשויות המקומיות - בנושא קביעת סדר היום - היא, להגן על היחיד מפני הרבים; למנוע את עושק המיעוט; להקנות ליחיד זכות כלשהי - ולו בעוצמה נמוכה - כדי שיוכל להשפיע על מהלכי הגוף בו הוא חבר. בלא הקניית זכות זו יכול רוב דורסני להעלים את היחיד כלא-היה, ולעת בחירות כי תבואנה לא יידע הבוחר מי הוא אותו יחיד ומה עשה לטובת היחיד והרבים. כך, למשל, נולדה הדוקטרינה של עושק המיעוט בדיני חברות במשפט האנגלי - כמובן, בצמוד לתכליות הספציפיות של החברות המסחריות - והקניית הזכות ליחיד בענייננו היא בת-דמותה של אותה זכות מדיני החברות. דעתנו היא, כי ההוראות המקנות זכות ליחיד - הן בעניינה של הכנסת הן בעניינן של הרשויות המקומיות - מקורן הלבר-משפטי הוא אותו מקור; והמקור הוא הצורך להגן על היחיד מפני הרבים, לאפשר ליחיד להביע את עצמו, ליתן ליחיד מרחב לבצע את שאיפותיו, לפַנות ליחיד דרך להשפיע על סביבותיו. זכויות אלו המוקנות ליחיד הינן איספקלריה לצרכים ולאינטרסים עמוקים של היחיד ושל הכלל, ובנות הן לדוקטרינה כל-כוללת החותכת את שיטת המשפט לרוחבה. דוקטרינה זו עשויה למצוא את מקומה בענייננו-שלנו אף הוא, והשאלה הנשאלת אינה אלא אם הונח המצע הראוי להחלתה: האם הוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין מתאים בבחינותיו הרלבנטיות לדגם שהכנסת והמועצות של הרשויות המקומיות מעמידות בפנינו? תשובתנו לשאלה היא בנענוע-ראש נמרץ של "הן", ואת דברינו סומכים אנו, בראש ובראשונה, למהותו ולהרכבו של הוועד המרכזי. הדוקטרינה של הגנת היחיד מפני בעלי-שררה - "סימנים" להחלתה על ענייננו 30. הוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין הוא, כלשון סעיף 11(א) לחוק הלישכה, "המוסד המבצע של הלישכה", ומחזיק הוא ב"כל סמכויות הלישכה שלא יוחדו בחיקוק למוסד אחר ממוסדותיה". המושג "מוסד מבצע" יכול שיטעה. ניתן להתרשם כי עומד לפנינו גוף שיש תיאום - או, שאמור להיות תיאום - בין אבריו השונים; כי ענייננו בקבוצת אנשים היושבים בסירת-משוטים - איש בצד רעהו ואיש מאחורי רעהו - והחותרים בקצב אחד לכיוון אחד; כי מדברים אנו בגוף הפועל באחדות - ולו אחדות יחסית - להשגת יעדים שהציב לעצמו. כזו היא, למשל, הממשלה, שלפי סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה היא "הרשות המבצעת של המדינה". ואולם שלא כממשלה הוא הוועד המרכזי של לישכת עורכי הדין. 31. בפרשת אבו-חוסיין נ' המועצה הארצית של לישכת עורכי-הדין (בג"ץ 6861/95, פ"ד מט(5) 265), עמדה לפירוש הוראת סעיף 11(ב)(2)(ב) לחוק הלישכה, ולפיה אמורה המועצה הארצית של הלישכה לבחור מיקצת מחברי הוועד המרכזי "בבחירות שוות, יחסיות וחשאיות". שאל בית-המשפט את עצמו: מה פירוש "יחסיות"? שאל והשיב מפי המישנה לנשיא ש' לוין (שם, 270, 271): "... אכן, למקרא סעיף 11(ב)(2)(ב) יוצא, לכאורה, שכוונת המחוקק הייתה שתוצאות הבחירות לוועד המרכזי תשקפנה את יחסי הכוחות במועצה הארצית, והשקפה זו מקבלת חיזוק מהעובדה שחברי הגוף הבוחר במועצה הארצית נבחרו אף הם לפי שיטת הבחירות היחסיות.... ...הגעתי אפוא למסקנה שהדיבור 'בחירות יחסיות' בסעיף 11(ב)(2)(ב) צריך להיקרא כפשוטו, לאמור, המדובר בשיטת בחירות שבה ניתן, בהכרח, ייצוג גם לקבוצות המיעוט". פירוש ההלכה הוא איפוא זה, שהוועד המרכזי אמור לשקף בהרכבו את הרכב המועצה הארצית של הלישכה; ומה המועצה הארצית נבחרת בשיטת בחירות יחסית והרכבה משקף, ממילא, אינטרסים שונים והתפלגות של דעות שונות, כן הוא דינו של הוועד המרכזי. הוועד המרכזי של הלישכה אינו עשוי, אם-כן, מעשה-מיקשה. אכן "מוסד מבצע" הוא - כך מכנה אותו המחוקק במפורש - אך אין הוא כשאר מוסדות "מבצעים". חבריו מתפלגים ביניהם בדומה להתפלגות החברות במועצה הארצית: יש מבין חברי הוועד המייצגים קבוצות של רוב בלישכה ויש מביניהם המייצגים קבוצות של מיעוט. התפלגות הדעות בין כלל עורכי-הדין באה לידי ביטוי לא אך במועצה - ב"בית הנבחרים" של הלישכה - אלא אף בוועד המרכזי - ב"ממשלה" של הלישכה. בראותנו כי זה הרכבו של הוועד המרכזי; וביודענו כי על דרך הכלל - אם-כי לא תמיד - יימנה ראש הלישכה עם הרוב בוועד המרכזי (כך הוא כיום); נשאל את עצמנו: הנקבל כי בהפקדת קביעתו של סדר-היום בידי ראש הלישכה נתכוון החוק לשלול זכויות מן המיעוט? או שמא נעדיף פירוש שיקנה זכויות למיעוט? אותה קושיה יכולה שתישאל גם אם הרוב בוועד המרכזי אינו הולך יד-ביד עם ראש הלישכה. והקושיה: הנקבל כי בהפקדת קביעתו של סדר-היום בידי ראש הלישכה נתכוון החוק לשלול זכות מכל יחידי הוועד המרכזי, גם מן הרוב שבהם? או שמא נעדיף פירוש שיקנה זכויות (כלשהן) ליחידי הוועד? בין כך ובין כך, השאלה היא אותה שאלה ונסבה היא על זכויותיהם של חברי הוועד המרכזי. גם התשובה תהא אותה תשובה, והיא, לדעתנו, כגירסה בתרא. 32. מצב הדברים אליו נקלע הוועד המרכזי דהיום עשוי לספק לנו דוגמה - דוגמה בלבד - לפירושו הראוי של החוק. תחילת הדברים לענייננו עתה היתה ביום 28 ביוני 1995, הוא יום הבחירות האחרונות למוסדות הלישכה. בבחירות אלו נבחרו, בין השאר, חברי המועצה הארצית. המועצה הארצית אמורה היתה על-פי סמכותה לבחור בחברי הוועד המרכזי, ולא רבו הימים עד שנתגלעו חילוקי-דעות חריפים בין חבריה על דרך בחירתו של הוועד. המועצה החליטה על דרך בחירה מסויימת, ובהולכה בדרך שכבשה לעצמה בחרו חברי המועצה את חברי הוועד המרכזי. על דרך בחירה זו השיגו מיקצת מחברי המועצה הארצית, ועשרה מהם - אשר לא נבחרו לוועד המרכזי - העלו את טרונייתם לפני בית-המשפט הגבוה לצדק. עם עשרה אלה נימנו שלושת העותרים שלפנינו. בפסק-דינו קבע בית-המשפט כי בבחירתו של הוועד המרכזי אמור לשלוט עקרון ה"יחסיות", וכי שיטת הבחירה שהמועצה אחזה בה לבחירת חברי הוועד המרכזי היתה שיטה פגומה מעיקרה בחוטאה לעקרון-על זה. למותר לומר כי בהולכה בדרך בה הלכה - ובזונחה את עקרון היחסיות - פגעה המועצה בזכויות המיעוט אשר נותר אל-מחוץ לוועד המרכזי של הלישכה. לסופו של דיון קבע בית-המשפט כי הבחירות לוועד המרכזי היו בטלות, בהוסיפו כי יש לערוך בחירות חוזרות: ראו פרשת אבו-חוסיין, לעיל. הרוב במועצת הלישכה ניסה איפוא לקפח את זכויות המיעוט, אך ניסיונו לא עלה יפה. ניסה - וכשל. 33. הרוב במועצה לא אמר נואש, ולאחר שנפל קם על רגליו וניסה לעשות שוב לקיפוח זכויות המיעוט. זו הפעם, על דרך קביעת כללי-בחירות שסתרו את הנחיות בית-המשפט בפרשת אבו-חוסיין. ואולם המיעוט - ובו שלושה העותרים שלפנינו - לא נדם, ושוב העלה את טרונייתו לפני בית-המשפט הגבוה לצדק. בית-המשפט דן בשאלות שהועמדו להכרעתו, ושוב החליט לעשות את הצו על-תנאי מוחלט. זו הפעם החליט בית-המשפט להכריז כי כללי בחירתו של הוועד המרכזי - אותם כללי-בחירות שהמועצה החליטה עליהם - הינם כללים בטלים: בג"ץ 5410/96 עו"ד יוסף ארנון ואח' נ' שר המשפטים ואח', פ"ד נ(3) 710. נמצא לנו, איפוא, כי בית-המשפט העליון סיכל ניסיון נוסף של הרוב במועצה לקפח את זכותו של המיעוט. 34. אחר הדברים האלה ניסה הרוב במועצה לקבוע כללים חדשים לבחירתו של הוועד המרכזי, אלא שזו הפעם - שלא כבפרשת ארנון - סירב שר המשפטים לאשר את כללי-הבחירות שהונחו על שולחנו לאישורו. תחת הכללים שהוצגו לו התקין שר המשפטים תקנות לבחירות לוועד המרכזי. ניסיון שנעשה לתקוף כללים אלה - ברוחו של הרוב במועצה - לא עלה יפה: בג"ץ 4362/96 אבימור יעקב, עו"ד ואח', נ' שר המשפטים ואח' (טרם פורסם). הבחירות לוועד המרכזי נערכו על-פי אותן תקנות שהתקין שר המשפטים, וזו הפעם עלה בידי שלושת העותרים שלפנינו - כמצופה - להיבחר כחברים בוועד המרכזי של הלישכה. 35. מדוע הארכנו לספר באירועים אלה מן העבר, אלא שקשה להימנע מהתרשמות כי הרוב - זו הפעם הרוב בוועד המרכזי - עושה כְּמֵירָעוֹ להצר את צעדי המיעוט שהעותרים נימנים עימו. בתחילה ניסה הרוב - הרוב במועצה - לדחוק את רגלי המיעוט מחברות בוועד המרכזי. משלא עלה הדבר בידו והעותרים נבחרו להיותם חברים בוועד המרכזי, עושה הרוב - זו הפעם הרוב בוועד המרכזי, רוב שבעיקרו משמש איספקלריה לרוב במועצה - לדחוק את המיעוט אל-מחוץ למחנה. 36. אמרנו, ונחזור: פרשת המועצה והוועד המרכזי דהיום אינה משמשת לנו אלא משל ודוגמה בדרכנו לפירושו הראוי של החוק. מצב דברים כְּזה השורר כיום בוועד המרכזי עשוי היה להיות נצפה לעת חקיקת ההסדרים נושא הדיון. על רקע כל אלה, לא נסכים ללמוד מן החוק כוונה להצר את זכויות המיעוט עד כיליון. עדיף בעינינו פירוש לפיו נתכוון החוק להעניק למיעוט זכות להשפיע - בדרך כלשהי - על קביעת סדר-יומן של ישיבות הוועד המרכזי. יתר-על-כן: אנו מתקשים לפרש את החוק בכל דרך אחרת. 37. מסקנתנו היא איפוא זו: סמכותו של ראש הלישכה לקבוע את סדר יומן של ישיבות הוועד המרכזי, לא זו בלבד שעולה היא בקנה אחד עם זכותו של המיעוט להשפיע אף-הוא על סדר היום, אלא שמכוח עקרון-יסוד בשיטת המשפט - העיקרון האוסר עושק המיעוט - מוגבלת סמכותו של ראש הלישכה בקביעתו של סדר-היום. לשון אחר: העיקרון האוסר עושק המיעוט (וכפי שראינו, עיקרון זה מזדהה בענייננו עם האיסור לעשוק את הרוב) מֵצֵר ex lege את סמכותו של ראש הלישכה לקבוע את סדר היום. השאלה אינה אלא מה הסדר נקבל כהסדר שאינו עושק את זכותו של היחיד בוועד המרכזי? הסדרים חלופיים להגנת המיעוט 38. התשובה לשאלה מה הסדר יימצא לנו והמיעוט לא ייעשק - לא תזמן עצמה לפנינו בנקל. יתר-על-כן: הנטל לקביעתו של הסדר נורמטיבי אשר ישמור על זכותו של היחיד מוטל על מוסדות הלישכה, ואנו לא נכתיב להם מה הסדר עליהם לאמץ. כשם שהכנסת ידעה לקבוע הסדר בנושא הצעות לסדר היום; וכשם שהמחוקק ידע לקבוע הסדרים באשר לישיבות המועצות של רשויות מקומיות; כן תדע הלישכה - חובה היא שתדע וחזקה עליה שתדע - למצוא את ההסדר הראוי לה. הסדר מפורט אין בכוונתנו לקבוע, אך נעמוד על העקרונות הנראים חשובים בעינינו לעת קביעתו של אותו הסדר. 39. שני אינטרסים הם המושכים לצדדים, כל אחד מהם לכיוונו-הוא: מעבר מזה, אינטרס היחיד להשפיע על סדר-יומן של ישיבות הוועד, ומעבר מזה, אינטרס ראש הלישכה לנהל את ישיבות הוועד המרכזי בדרכו ובאורח יעיל. אשר לאינטרס היחיד: דיברנו בו לא-מעט, ועתה נוסיף עוד ונאמר: חבר הוועד היחיד - והוא אף חבר המועצה הארצית - בוחריו שלחוהו אל המועצה ואל הוועד, וכדרכם של נבחרים אמור הוא לקיים התחייבויות שנטל על עצמו לעת הבחירות. התחייבויות אלו יוכל חבר הוועד לקיים רק אם ישמיע את קולו, וחייב הוא לעשות כמיטבו כדי להשפיע על החלטות המועצה והוועד המרכזי. חבר הוועד רוצה אף זאת, שהכל יידעו כי נאמן הוא להבטחותיו. ובלשונם של אמנון רובינשטיין וברק מדינה בספרם המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (מהדורה חמישית, תשנ"ז1996-, כרך א', 676) על הצעות לסדר היום של הכנסת: "בדרך זו [של הצעות לסדר היום] יכולים סיעות וחברי-כנסת בודדים להעלות נושאים, המחייבים תשובה של הממשלה ובירור פרלמנטרי, ולמקד אליהם תשומת-לב ציבורית.". אשר לאינטרס ראש הלישכה: סמכותו וזכותו של ראש הלישכה עומדות לו לְנַהֵג את ישיבות הוועד המרכזי, ובכלל אלו לקבוע את סדר היום לישיבותיו. הנהגת הוועד המרכזי חייבת להיעשות באורח ענייני וביעילות, והכל להשגת תכליות ראויות של הלישכה. כל תכליות אלו כולן הן אמות-מידה ראויות בקביעת סדר היום, תוך כיבוד למֵירָב ולמֵיטָב של זכויות המיעוט. כך, למשל, אם יערמו חברי ועד על שולחנו של ראש הלישכה הררי-נושאים להעלאתם על סדר-יומו של הוועד (דבר שלא אירע בענייננו), בוודאי יהא עליו למיין את הנושאים השונים ולהחליט אלו נושאים יעלה על סדר-היום מיידית ואלו נושאים יידחה הדיון בהם. ולכשיחליט להעלות נושא על סדר-היום, לא בהכרח יידון אותו נושא בישיבה הראשונה של הוועד. עם-זאת, ראש הלישכה יעשה שימוש שלא-כדין בסמכותו, אם יסרב להעלות על סדר יומו של הוועד המרכזי נושא שעל-פי עצם טיבו ראוי כי יידון בוועד בהקדם. 40. כפי שראינו, סירב ראש הלישכה להעלות על סדר-יומו של הוועד המרכזי מספר נושאים שהעותרים ביקשו עליהם. אחד הנושאים שראש הלישכה נמנע מהעלותו על סדר יומו של הוועד נסב על מינויו של היועץ המשפטי לממשלה (מינוי שהחזיק ימים אחדים בלבד). נושא מינויו של היועץ המשפטי לממשלה, כולנו ידענו, הסעיר את הציבור בארץ. ואף אל אולמו של בית-המשפט הגבוה לצדק הגיע. ראו: בג"ץ 2534/97, ח"כ יונה יהב נ' פרקליטת המדינה (טרם פורסם); בג"ץ 2535/97, ח"כ יוסי שריד נ' פרקליטת המדינה (טרם פורסם); בג"ץ 2541/97, ח"כ אופיר פינס נ' פרקליטות המדינה (טרם פורסם). והנה, העותרים שלפנינו ביקשו להעלות על סדר יומו של הוועד המרכזי את נושא מעורבותו האישית של ראש הלישכה במינויו של היועץ המשפטי לממשלה, אך ראש הלישכה סירב לבקשתם בטענה (כהסברו לפנינו), כי כל שנאמר בהקשר זה בכלי התקשורת וכל שנקבע באותו עניין בידי פרקליטות המדינה "היה שקר מכוון". העומדים דבריו של ראש הלישכה בפני ביקורת? התשובה לדעתנו היא בשלילה. אכן, טעמו של ראש הלישכה לאי-העלאת הנושא על סדר יומו של הוועד המרכזי הינו טעם שאין לקבלו. וכי סבור הוא ראש הלישכה ברצינות, שרשאי ומוסמך הוא לסרב להעלות נושא על סדר יומו של הוועד המרכזי? וכי סבור הוא כי קנה סמכות לְשַתֵּק ביקורת על מעשיו-שלו? הלשם כך ניתנה סמכות בידו לקבוע את סדר היום? השאלה שאלה והתשובה בה. כך באשר להעלאתו של נושא על סדר-היום וכך באשר לעיתוי העלאתו על סדר-היום. העיתוי יכול שיהיה מעיקרי הדברים, ויש שדחיית העלאתו של נושא פלוני על סדר היום תביא מאליה להפיכתו בלתי-רלבנטי. בה-בעת, כמובן, יש למצוא איזון ראוי בין הנושאים השונים האמורים לעלות לעיון ולדיון על שולחנו של הוועד המרכזי. 41. לא אמרנו - אף לא נאמר - כי חובה היא המוטלת על ראש הלישכה לכלול בסדר-היום של הוועד המרכזי - לדיון במוקדם או במאוחר - כל נושא שחבר ועד חפץ בו. כפי שראינו, זכותו של היחיד בכנסת וברשויות מקומיות מצמצמת עצמה לזכות להעלות הצעות לסדר-היום, תוך נתינת אפשרות ליחיד לנמק את הצעתו. אפשר שראש הלישכה והוועד המרכזי יבקשו ללכת בדרך זו - או בדרך המשלבת דרך זו בדרך הראשונה - ואנו לא נאמר להם מה יעשו. ראש הלשכה והוועד המרכזי יכולים, למשל, לאמץ הליך כְּזה הנהוג במועצות של רשויות מקומיות או בכנסת או הליך בדומה לו. עיקר הוא כי תישמר זכותו של היחיד וכי לא ייעשה לפגיעה בזכותו: הן מבחינת עצם זכותו של היחיד להשמיע את קולו בנושא סדר-יומו של הוועד המרכזי הן באשר לעיתוי קיומה של הזכות. כך, למשל, אפשר שיוקצה זמן בכל ישיבה של הוועד המרכזי לדיון בהצעות לסדר היום או בנושאים שייקבעו לגופם; אפשר שתיקבענה ישיבות מיוחדות להצעות יחידי הוועד; ואפשר כי ייקבע הסדר אחר. כללם של דברים 42. לסיכום: לעת הזו שריר וקיים סעיף 4 של הוראות-הנוהל לעבודת הוועד המרכזי, ולפיו זכותם של העותרים עומדת להם כי יועלו על סדר-יומו של הוועד המרכזי כל הנושאים שביקשו כי יועלו על סדר-היום. זכותם של העותרים עומדת להם, ומנגד חובה היא המוטלת על ראש הלישכה להעמיד כל אותם נושאים על סדר-היום. הואיל ועל חלק מאותם נושאים אפשר אבד הכלח - ואפשר העותרים עצמם יוותרו על דיון במיקצת מאותם נושאים - יודיעו העותרים לראש הלישכה, תוך 30 יום, אלו נושאים עומדים הם על דיון בהם, ובאיזה סדר יהא הדיון, וראש הלישכה יעמיד אותם נושאים על סדר-יומו של הוועד המרכזי. הואיל ומדברים אנו בנושאים שנצטברו משך תקופה לא-קצרה, וכדי למנוע שיבוש בפעולות הוועד המרכזי, יהא ראש הלישכה רשאי לפרוש את הדיון באותם נושאים על-פני כמה-וכמה ישיבות. בה-בעת, יישמר ראש הלישכה שמא יפגע בזכויות העותרים. 43. אשר לעתיד: חובה היא המוטלת על ראש הלישכה (ועל הוועד המרכזי) לקבוע הסדר לעניין זכותם של יחידי הוועד להעלות נושאים על סדר יומן של ישיבות הוועד; וההסדר שייקבע, למותר לומר, חייב שישמור על זכויות היחידים. עד אם ייקבע הסדר חדש, ימשיך לשרור ההסדר הקבוע בסעיף 4 להוראות-הנוהל. תיעוד ישיבות הוועד המרכזי 44. ציר המחלוקת השני בין בעלי-הדין עניינו תיעוד ישיבותיו של הוועד המרכזי. בתחילה נתקשיתי להאמין כי על נושא תיעוד הישיבות עשויים להתגלע חילוקי-דעות במוסד עליון זה של לישכת עורכי-הדין; ולא עוד, אלא שהמחלוקת תתגלגל ותגיע עדינו. ואולם משהוטל עלינו להכריע בין הניצים - נעשה את חובתנו ונכריע. תוך כדי ההליכים לפנינו הסתמנה, לכאורה, דרך פיתרון לחילוקי-הדעות בין בעלי הדין. אין לנו אלא להצטער על-כך שיצר ההתנגחות גבר ובעלי-הדין חזרו, כל אחד מהם, למקומו כבתחילה. אשר לגוף העניין: נעמוד בתחילה על השתלשלות האירועים, ולאחר מכן נפַנֶה עצמנו לבירור השאלות המשפטיות. עיקרי העובדות שלעניין 45. תחילת הדברים לענייננו עתה היא בנוהל מס' 02-201 מיום 26.4.94, ושמו: "כתיבה והפצת פרוטוקולים של ישיבות מוסדות הלישכה". וכך קבע סעיף ד' לאותו נוהל: "פרוטוקול מקוצר הכולל החלטות של הוועד המרכזי והמועצה הארצית בלבד יופץ תוך שבועיים מיום הישיבה. פרוטוקול מלא יופץ תוך חודש מיום הישיבה. פרוטוקולים של ועדות הלשכה יופצו תוך חודש מיום הישיבה. כל הפרוטוקולים יופצו לאחר שייערכו וייחתמו ע"י יו"ר הישיבה". על-פי נוהל זה, נדרשה הפקתם של שני פרוטוקולים: פרוטוקול אחד "מקוצר", פרוטוקול אחד "מלא". הלכה למעשה, כפי שלמדנו לדעת, לא נרשם בישיבות הוועד המרכזי אלא פרוטוקול אחד בלבד. היתה זו עורכת-דין הגב' נירה פרידמן, סגנית המנהל הכללי של הלישכה, אשר נכחה בישיבות הוועד המרכזי, ולמישמע אוזניה רשמה את מהלך הדיון - עיקרי-דברים שנאמרו בישיבות - ואת ההחלטות שנתקבלו. עורכת-דין פרידמן הביאה תמצית מדברי המשתתפים והכל היו מרוצים ושבעי-רצון. 46. כך נמשכו והלכו הדברים שנים רבות, עד שביום 21.1.97 ביקש עורך-הדין ד"ר שלמה כהן - אחד העותרים לפנינו - כי ישונה נוהל רישום הפרוטוקול. הצעתו של ד"ר כהן היתה זו, שפרוטוקול הדיון יירשם מילה במילה - בין בידיה של קצרנית בין על-דרך של הקלטה - ולא עוד יירשם פרוטוקול כפי שנרשם עד אותה עת. טעמו של ד"ר כהן להצעתו היה זה: שלא כפי שהיה נהוג בעבר, מתערב ראש הלישכה, שלא-כדין ושלא-בהיתר, בתוכן הפרוטוקולים שרושמת עורכת-דין פרידמן. ראש הלישכה נוטל היתר לעצמו להורות לעורכת-דין פרידמן להימנע מרישום דברים הנאמרים בישיבה - והם דברים שאינם לטעמו; מוסיף הוא לפרוטוקול - על דעת עצמו - דברים שלא נאמרו כלל ותשובות שלא ניתנו במהלך הדיון בישיבות; ואף נוטל הוא לאחר הישיבות את רישומיה של עורכת-דין פרידמן כדי "להגיה" את הרישומים, כמו תפקידו של ראש הלישכה הוא לעשות הגהות-סופר לרישומים. מכל טעמים אלה ביקש ד"ר כהן לשנות את נוהג רישום הפרוטוקול, על דרך רישום מדוייק של כל הנאמר בישיבות הוועד המרכזי. הוועד המרכזי החליט לדחות את הצעתו של ד"ר כהן, ועל-כך הוגשה (בין השאר) העתירה הראשונה שלפנינו, זו העתירה שבבג"ץ 954/97. העתירה היתה (בין השאר) נגד ראש הלישכה, ובקשת העותרים היתה (בין היתר) כי ראש הלישכה: "יגרום לרישומו של פרוטוקול מלא ומדוייק, לא יתערב ברישום הפרוטוקול, לא ימנע רישום בפרוטוקול של כל דבר שנאמר בישיבה על ידי כל חבר או מוזמן המשתתף בישיבה, ולא יכתיב לפרוטוקול דברים, אלא על פי רשות דיבור שנטל לעצמו על פי סדר תקין". 47. העתירה הוגשה לבג"ץ ביום 10.2.97, ולא יצאו אלא שמונה ימים בלבד והוועד המרכזי החליט לשנות את נוהל רישום הפרוטוקול. על-פי התיקון שנתקבל, נמחקה התיבה "מלא" שתיארה את היקף הפרוטוקול שיש להפיצו לאחר חודש מיום הישיבה. לאחר התיקון, איפוא, ובצד הפצת פרוטוקול "מקוצר" תוך שבועיים מיום הישיבה, נדרש להפיץ "פרוטוקול" (לא "פרוטוקול מלא") תוך חודש מיום הישיבה. סתם הנוהל המתוקן, סתם ולא פירש מהו "פרוטוקול" ומה בין "פרוטוקול מלא" - נחלת העבר - לבין "פרוטוקול". 48. עברו-חלפו כשלושה שבועות נוספים, וביום 11.3.97 החליט הוועד המרכזי להידרש שוב לנוהל רישום הפרוטוקולים ולעשות בו שינויים. שוב תוקן סעיף ד' לנוהל, וזה הנוסח החדש שנקבע: "פרוטוקול הוועד המרכזי יכלול: 1. מועד הישיבה ומקום קיומה. 2. שמות חברי הוועד המרכזי הנוכחים בישיבה ושמות משתתפים מוזמנים. 3. סדר היום וכל שינוי בו. 4. שמות המשתתפים בדיון בכל סעיף. 5. הצעות להחלטה והנמקתן. 6. החלטות ותוצאות ההצבעה. 7. הודעות. הפרוטוקול יופץ תוך שבועיים מיום הישיבה." ניתן דעתנו, כי על-פי הנוהל החדש שוב אין צורך לרשום בפרוטוקול את דברי המשתתפים - לא במלואם אף לא בחלקם. עם זאת, הוסיף הוועד המרכזי והחליט כי: "לפי בקשת רוב החברים בתחילת הדיון ניתן יהיה, בנושאים עקרוניים, לרשום גם את עיקרי הדברים של המשתתפים בדיון". הנה-כי-כן, לרוב חברי הוועד המרכזי - רק לרוב - מוקנית זכות לדרוש רישומם של "עיקרי הדברים"; למיעוט אין קנויה זכות זו. השאלה הנשאלת, וכמו-מעצמה נשאלת היא: לעניין זה של רישום פרוטוקול, במה נעלה זכותו של הרוב על זכותו של המיעוט? והרי הדברים הם דווקא איפכא מסתברא. ובכלל: מה היה לוועד המרכזי - שמא נאמר: לרוב החברים בו - כי ראה לשנות נוהג ששרר בו שנים? 49. נזכור כי כל השינויים בנוהל רישומם של פרוטוקולים נעשו בעוד העתירה בתיק בג"ץ 954/97 תלויה ועומדת לפני בית המשפט; והרושם הברור הוא, כי כל שינויים אלה נעשו כדי לקדם את פני ההליכים באותה עתירה. בין כך ובין אחרת, לא שמענו מפי המשיבים טעם טוב - או טעם כלשהו - על-שום-מה ולמה הטריח הוועד המרכזי עצמו, תוך תקופת שבועות אחדים, לשנות שתי פעמים את נוהל רישום הפרוטוקולים. 50. לאחר השינוי האחרון בנוהל - זה השינוי שמיום 11.3.97 - הגישו העותרים עתירה נוספת לבג"ץ (בג"ץ 1917/97) וביקשו בה כי נכריז על ביטולה של ההחלטה האחרונה. כן ביקשו העותרים שנצווה על המשיבים כי "ייכתב בישיבות הוועד המרכזי פרוטוקול מלא ומדוייק על-ידי קצרנית מקצועית". 51. לבקשת העותרים הוצאנו צווים על-תנאי, ובדיון שהיה ביום 17.7.97 ביקשנו מן היועץ המשפטי לממשלה - אם יראה לטוב מלפניו - כי יחווה דעתו בנושא רישומו של הפרוטוקול. 52. עברו-חלפו עוד כשלושה חודשים, וביום 7.10.97 החליט הוועד המרכזי, פה אחד, להחזיר עטרה ליושנה; קרא: לחזור לשיטה הישנה של רישום הפרוטוקול, תוך היעזרות בעורכת-הדין פרידמן. ובלשון ההחלטה: "לבקשת ראש הלשכה להשתחרר מהאחריות לרישום פרטיכלים של הוועד המרכזי מחליט הוועד המרכזי כי מנכ"ל הלשכה הוא שידאג לכך שהפרוטוקול יירשם, כפי שהיה לפני 1.2.97, כאשר סמנכ"ל הלשכה תרשום את עיקרי הדברים, ללא הפרעות, וללא התערבות הנוכחים בישיבה והפרוטוקול ייערך ויופק ע"י מנכ"ל הלשכה". משקראנו החלטה זו סברנו לתומנו כי הנה-הנה הגענו אל המנוחה והנחלה. לא תמהנו איפוא משביקשו העותרים ביום 19.10.97 - ועל רקע החלטה זו של הוועד - למחוק את עתירתם. אלא שהשימחה היתה שימחה מוקדמת. טרם היה סיפק בידנו לברך על המוגמר, וביום 30.10.97 - אחד-עשר יום לאחר בקשת המחיקה - ביקשו העותרים לחזור בהם מבקשתם. הטעם לכך, לדבריהם: בישיבת הוועד המרכזי שהיתה ביום 28.10.97 חזר ראש הלישכה למינהגו הישן ו"הורה לרושמת הפרוטוקולים להפסיק לרשום את דברי העותר מס' 1...". 53. אחר הדברים האלה היו דיונים נוספים - בבית-המשפט ובוועד המרכזי - והועלו הצעות להסדר מוסכם. מבין כל אלו חשובה במיוחד הודעת המשיבים מיום 30.12.97, ולפיה אין הם חוזרים בהם מהסכמתם "שדיוני הוועד המרכזי יוקלטו (ללא תימלול) כפוף לחזרתם הסופית של העותרים מראש זה בעתירתם". העותרים סירבו להצעה, וביום 3.2.98 הודיעו לבית המשפט כי "המצב במוסדות הלישכה נשאר קשה כשהיה כאשר הוגשו העתירות ...". בקשתם היתה כי נכריע בדין. 54. לסיכום הדברים נאמר איפוא זאת: בשלבים מסויימים של ההליכים נראו נצנוצי-אור בקצה המינהרה החשוכה. היו אלו, כמסתבר, גחליליות במעופן; ומשחלפנו על-פניהן נותרנו שוב בחשיכה כבדה, חשיכה עליה נאמר "וימש חושך" (שמות י כא). אכן, כה עמוק הוא משבר האמון בין העותרים לבין ראש הלישכה ורוב חברי הועד המרכזי, עד שלא ראינו עוד אפשרות לנסות ולרפא לשבר. יש להצטער על קרע עמוק זה בוועד המרכזי, אך כפי שנראה להלן דווקא קיומו של הקרע יסמן לנו דרך לפיתרון. 55. על רקע השתלשלות האירועים הבה נפנה עצמנו עתה לבחינתן של שאלות המשפט הצורכות פיתרון. השאלה שבמחלוקת 56. טענת העותרים היא, כזכור, כי פרוטוקול ישיבות הוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין אינו משקף לאמיתם דברים שנאמרו ואירועים שאירעו במהלך ישיבותיו של הוועד. טעם הדבר: ראש הלישכה, כיושב-ראש הוועד המרכזי, אוסר על רושמת הפרוטוקול, מעת לעת, לכתוב בפרוטוקול אמירות שאינן נושאות חן בעיניו, ובעיקר, כמובן, דברים היוצאים מפיהם של החולקים עליו; ראש הלישכה משנה בדיעבד - ושלא-כדין - רישומים שעשתה עורכת-דין פרידמן בישיבות הוועד, ועוד. בקיצור: בשל מעשים אלה ואחרים שעושה ראש הלישכה - שלא-כדין ושלא בסמכות - אין הפרוטוקולים מישיבות הוועד המרכזי דוברים אמת, או, למיצער, אין הם דוברים את כל האמת. העתירה היא איפוא זו, שייעשה ויובטח - בדרך זו או אחרת - כי יירשם פרוטוקול מלא, פרוטוקול שישקף את כל הנאמר בישיבות הוועד המרכזי. 57. ראש הלישכה, למותר לומר, מכחיש בכל-תוקף את האשמת העותרים כי מסלף הוא את הפרוטוקולים לרצונו, ולטענתו ראויה היא הדרך שנתקבלה - על דעת רוב חברי הוועד - לרישומם של הפרוטוקולים. מסכים הוא כי הנאמר בישיבות הוועד יוקלט ברשמקול, אך אין הוא מסכים כי הקלטה זו תְּתוּכְתַב על חשבון הלישכה ("תִּכְתֵּב", כהחלטת האקדמיה ללשון העברית, פירושו הוא: "העביר טקסט מוקלט לכתב. שם הפעולה: תִּכְתוּב": ילקוט הפירסומים מיום 4.1.98, מס' 4602 לשנת תשנ"ח, 1067, 1080). משביקשנו לעמוד על פשר הסירוב לתכתב את ההקלטות, השיב לנו בא-כוח המשיבים כי מעשה התיכתוב כרוך בעלויות רבות, וכי ראש הלישכה עומד ומצוּוֶה לחסוך בכספי הלישכה. משהיבענו תמיהה על-כך, השיב לנו עורך-דין רסלר בשמו של ראש הלישכה, כי אם ימליץ בית-המשפט על העלאת האגרה שמשלמים חברי הלישכה ללישכה, ניתן יהיה לשקול אפשרות של תיכתוב ההקלטות על חשבון הלישכה. תשובה זו נשמעה מוזרה משהו - שמא נאמר: עזת-מצח - בייחוד לאחר שנמסר לנו כי תקציב הלישכה עולה על 20 מיליון ש"ח לשנה. 58. מה היא, איפוא, חובתם של המשיבים - של הוועד המרכזי ושל ראש הלישכה - בנושא רישום פרוטוקולים על הנאמר בישיבות הוועד המרכזי? זו השאלה העומדת לפנינו ובה נדון בהמשך דברינו. המיתווה הנורמטיבי - חוק הלישכה והיקש מחוקים אחרים 59. בחוק הלישכה לא מצאנו הוראת-מישרין לעניין רישומם של פרוטוקולים. סעיף 19 לחוק משמיענו הוראת-שיגרה, ולפיה "מוסדות הלישכה יקבעו את סידרי עבודתם ודיוניהם במידה שלא נקבעו בחוק זה, בתקנות או בכללים". פירוש הדברים הוא, לענייננו - בהיעדר תקנות או כללים, ותקנות או כללים לענייננו לא מצאנו - כי הוועד המרכזי הוא האמור לקבוע כיצד יירשם פרוטוקול של הנאמר בישיבותיו, ומה יירשם בפרוטוקול. הכל מסכימים כי פרוטוקול כלשהו מישיבותיו של הוועד המרכזי חייב שיירשם. השאלה שבמחלוקת אינה אלא על דרך הרישום: האם יירשמו עיקרי-הדברים? האם תהא הקלטה ללא תיכתוב? האם תהא הקלטה בצירוף לתיכתוב, וכו'. ואולם, אין זו האמת-לאמיתה. האמת-לאמיתה היא, שהמחלוקת בין בעלי-הדין אינה מסבה עצמה על דרך רישום הפרוטוקול באשר היא; שאלת רישום הפרוטוקול אינה אלא סימפטום למשבר-האמון החריף שתקף את הוועד המרכזי, ומשבר-אמון זה, שורש פורה רוש ולענה, הוא שהצמיח את פרי-הבאושים של סיכסוך-הפרוטוקול. 60. החוק מותיר את נושא רישומו של הפרוטוקול להחלטת הוועד המרכזי. לכאורה, מוסמך הוא הוועד להחליט כל החלטה שתיראה לו ראויה, ומסקנה נדרשת מכאן היא כי ההחלטה שנתקבלה בוועד המרכזי שרירה היא וקיימת. הנטל הוא, איפוא, על העותרים להצביע על אי-חוקיותה של ההחלטה, ואותו נטל מתרגם עצמו לשאלה כפולה זו: אחת, האם נתון שיקול דעתו של הוועד המרכזי במיגבלות מן המשפט המינהלי, מיגבלות שאינן חרותות על ספר החוקים? ושתיים: בהנחה שאכן נתון הוא הוועד המרכזי במיגבלות כלשהן - האם כשל באחת מאותן מיגבלות? 61. בעלי-הדין היפנו את תשומת ליבנו להוראות שונות הבאות בחקיקה ובחקיקת-מישנה באשר לדרך רישומם של פרוטוקולים, אך עיון בדברי-חוק שונים לימדנו כי אין אחידות בהוראות החלות על רישומם של פרוטוקולים בישיבותיהם של גופים סטטוטוריים. יש שהמחוקק (או מחוקק-המישנה) מפקיד את ההחלטה בידי הגוף עצמו, כבענייננו-שלנו; יש שמפרט הוא - לעתים בפירוט יתר - אלו דברים יירשמו בפרוטוקול (ראו, למשל: סעיף 136 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א1950-; תקנה 34 לתקנות מועצת הפירות (ייצור ושיווק) (סידרי-דין בפני ועדת קנסות), תשל"ו1976-); יש שמדבר הוא באורח סתמי על רישום "פרוטוקול" (למשל: סעיף 23 לחוק העמותות, תש"ם1980-; תקנה 7 לתקנות התכנון והבניה (הנוהל בוועדה למיתקנים ביטחוניים), תשכ"ז1967-); יש שמדבר הוא על רישום "פרוטוקול מלא" (סעיף 10(א) לתקנון מגן דוד אדום, תשנ"ב1992-); ויש שמדבר הוא בנוסחת-פרוטוקול אחרת. בתקנון הכנסת, למשל, נקבעת חובת עריכתו של פרוטוקול סטינוגרפי "שיכיל את כל מהלך הדיונים, את ההצעות ואת תוצאות ההצבעה". ההוראות הן איפוא רבות ומגוונות, ולא נמצא הוראות התואמות זו-את-זו עד שניתן להשחילן על פתיל כבמחרוזת. משידענו כך, נוסיף ונדע כי לא נוכל ללמוד היקש פשוט מהוראות חוקים אחרים לענייננו שלנו. 62. משוט בארץ ומהתהלך בה נחזור אל ענייננו. עמדת המשיבים היא, כי החלטתו של הוועד המרכזי באשר לתוכנם של פרוטוקולים מישיבותיו - זו ההחלטה שמיום 11.3.97 (ראו פיסקה 48 לעיל) - הינה החלטה חוקית, סבירה וראויה, ולעניין זה מוסיפים הם ומצביעים על-כך שאימצו לעצמם את נוהל רישום הפרוטוקולים הנוהג במועצות של עיריות בישראל. וכך מורה אותנו סעיף 52 לתוספת השניה של פקודת העיריות, היא התוספת המכילה תקנון לישיבות המועצה: "פרוטוקול וניהולו 52.(א) (ב) בכל ישיבה יירשם פרו- טוקול; מזכיר העיריה יהיה אחראי לניהולו התקין. בפרוטוקול יצויינו - (1) מועד הישיבה ומקום קיומה; (2) שמות חברי המועצה הנוכחים בישיבה, בציון אלה שנכחו בפתיחה; (3) שאילתות ותשובות עליהן; (4) סדר היום וכל שינוי בו; (5) שמות המשתתפים בוויכוח בכל סעיף; (6) ההצעות והנמקתן; (7) ההחלטות ותוצאות ההצבעה, ולפי דרישת חבר המועצה - ציון שמות המצביעים ואופן הצבעתם; (8) הודעות. (ג) המועצה רשאית לקבוע שנוסף על הדברים האמורים בסעיף קטן (ב) יירשם פרוטוקול מלא מכל הדברים שייאמרו בישיבות המועצה, אם דרך כלל ואם לישיבה מסויימת." הנה-הוא "פרוטוקול החובה" - הפרוטוקול המקוצר - זה הקבוע בסעיף 52(ב); הנה-הוא "פרוטוקול הרשות" - הפרוטוקול המלא - זה הקבוע בסעיף 52(ג); ולטענת המשיבים דומה היא החלטתו של הוועד המרכזי להוראות המחוקק בעניינה של מועצת עיריה. ואם טוב ויאה הוא פרוטוקול מעין-זה למועצת עיריה - לוועד המרכזי של הלישכה לא יהא הוא טוב ויאה? לעמדה זו צירף עצמו היועץ המשפטי לממשלה, בציינו בחוות דעתו כך: "נראה שהחלטת הועד המרכזי לקיים רישום פרוטוקול 'חובה' ופרוטוקול 'רשות' כמו ברשויות המקומיות הינה סבירה נוכח אופיו ומהותו של גוף זה." 63. דעתנו היא, כי ההיקש ממועצת עיריה לוועד המרכזי של הלישכה אינו היקש מדוייק וראוי. על דרך הכלל נערכות ישיבותיה של מועצת עיריה בפומבי, והציבור הרחב יכול ומוזמן להיות נוכח בהן (ראו סעיף 17 לתוספת השניה של פקודת העיריות). כל יחיד מן הציבור זכאי לצפות בנבחרים, לשמוע את אשר בפיהם, ולאחר מכן להביע דעתו: על מה שנאמר ועל מה שלא נאמר; על מי שאמר; ועל דרך האמירה. פרוטוקול מלא, איפוא, אינו האמצעי הבלעדי לבירור מה נאמר בישיבות המועצה ובאיזו דרך מייצגים הנבחרים את הציבור הרחב. גם אם אין כתב למראה-עיניים - מישמע אוזניים יש-ויש. שלא כמות מועצת עיריה הוא הוועד המרכזי של הלישכה. ישיבותיו של הוועד הן סגורות - נערכות הן במקום שאינו פתוח לקהל - וממילא אין ציבור עורכי-הדין יכול לעקוב אחרי דיוניו ואחרי מה שנאמר ומה שאינו נאמר בישיבותיו. על דרך זה מתעצמת חשיבותו של הפרוטוקול כמיסמך המתעד את ההתרחשויות בישיבותיו של הוועד. אכן, רק פרוטוקול אמין ומלא עשוי לשקף אירועים שהיו בישיבות הוועד המרכזי, וההיקש ממועצת עיריה לא יעמוד; נהפוך הוא: פומביות הדיון במועצת העיריה עשויה ללמדנו היקש של "מן הישר אל ההפוך". 64. נעבור מכאן אל השיקולים הכלליים העשויים להדריכנו בנושא הפרוטוקול שייערך בישיבות הוועד המרכזי. שיקולי-עיקרון לקביעת אופיים של פרוטוקולים בוועד המרכזי 65. פרוטוקול הדיונים בוועד המרכזי: שיקול מרכזי לקביעת אופיו יכול שיידרש מתוך הרכבו של הוועד. עמדנו על שיקול זה שעה שדנו בסדר-היום לישיבותיו של הוועד המרכזי, ודברים שאמרנו שם נוכל להסב על ענייננו עתה אף-הוא. ראשית לכל, נזכור כי חברי הוועד המרכזי מייצגים - מעיקרם של דברים - אינטרסים שונים ונוגדים של מי ששלחום למועצה ולוועד. מכאן אף זכותם, כפי שראינו, להשפיע - בדרך זו או אחרת - על סדר היום לישיבותיו של הוועד. ניתן להסיק מכאן - אם כי לא כמסקנה חד-משמעית - כי הכף יכולה לנטות לזכותם גם באשר לרישום מדוייק של דברים הנאמרים בישיבות הסגורות. הדברים נכונים במיוחד בזוכרנו את כוחו של הרוב לעשוק את המיעוט. אכן, לחברי הוועד אינטרס נעלה כי דבריהם יירשמו, ולו כדי שיוכלו להוכיח לבוחריהם כי מייצגים הם אותם כהלכה וכי שליחתם לוועד היתה ראויה ונכונה. הואיל וישיבות הוועד הן סגורות ודבריהם של חברי הוועד אינם נשמעים ברבים, למיצער זכאים הם כי דבריהם יירשמו לעדות, למען יידעו הכל מה אמרו ומה עשו. אם אלה הם אינטרסים של הנבחרים, לא-כל-שכן ראוי שנגן על האינטרסים של הבוחרים - של ציבור עורכי-הדין - שאין הם יכולים לעמוד על האמת בישיבות הוועד המרכזי אלא אם יירשמו הדברים באורח מפורט ומדוקדק. אם זו היא זכותו של ציבור עורכי-הדין, נקל לעמוד על החובה המוטלת על הוועד המרכזי, לתעד את דיוניו ועל דרך זה לאפשר לבוחרים לעמוד על דרך פעולתו של הוועד ועל השיקולים שהביאו אותו להחליט החלטות שהחליט. אכן, מהותו והרכבו של הוועד המרכזי יכולים שיצביעו על הצורך לרשום פרוטוקול מלא מישיבותיו. זו, כמסתבר, גם דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, שלעמדתו "שאלת רישום הפרוטוקול מושפעת מאופי הגוף המינהלי בו מדובר". ואופיו של הוועד המרכזי מוליך - עשוי להוליך - אל מסקנה שהעלינו. 67. בפרשת נאות נ' מועצת עיריית חיפה (בג"ץ 4733/94, 6028, 7105, פ"ד מט(5) 111) דיבר השופט מצא על זכותו וחובתו של נבחר הציבור לבטא עצמו בישיבותיה של מועצת עיריה, ועל זכותו של הבוחר לדעת כיצד פועלים נבחריו. דברי השופט מצא יחולו על ענייננו כמות-שהם, וראויים הם שנקרא בהם. הנה מיקצת מן הדברים (שם, 125, 126): "...החלטתה של מועצת עירייה אינה החלטה מינהלית רגילה. מועצת עירייה מורכבת מנבחרים, והחלטותיה, גם בעניינים שלפי מהותם אינם 'פוליטיים', נושאות אופי פוליטי. אורחותיה המקובלות של מועצת עירייה - כבית הנבחרים של העיר - הן כשל פרלמנט. כלי עבודתה המוכרים הם הלשון והמילה המדוברת. דיוניה מקוימים בפומבי, והחלטותיה הן פרי של חילופי דעות ושכנוע הדדי בין חבריה...לחבר מועצה נתונה זכות להשמיע את דעתו ולנמק את עמדתו...אין המדובר רק במימוש זכותו האישית של חבר המועצה לחופש ביטוי. מקור זכותו של חבר המועצה, להשמיע את דברו, נובעת מחובתו כלפי בוחריו וכלפי הציבור. מקום שהמועצה נמנעת מדיון, נגרעת האפשרות לעמוד על טעמי החלטתה ולבקרם. לכן, חבר המועצה אינו רק זכאי לדבר. יש נסיבות שבהן הוא אף מצופה לעשות כן. חובתו נובעת מזכות הציבור לדעת, שהינה אחד מנגזריו של חופש הביטוי. וביחסים שבין הפרט לבין נבחריו יש להגשמת הזכות לדעת חשיבות ראשונה במעלה...אכן, לציבור זכות לשמוע ולדעת מה וכיצד פועלים נבחריו...בעניינים שעל-פי החוק נמסרו להכרעתם." זו היא הדימוקרטיה הפתוחה והשקופה. זו הדרך לילך בה. 68. למותר לומר כי רישומו של פרוטוקול מלא מאפשר ביקורת על תהליך קבלת ההחלטות, והרי הוועד המרכזי הינו גוף המקבל החלטות והעומד לביקורת על החלטותיו. חשיבותו של הרישום המלא מתעצמת בזוכרנו כי הוועד המרכזי קנה סמכות להחליט החלטות המשפיעות על זכויותיהם, על חירויותיהם ועל מעמדם של עורכי-הדין. 69. בהקשר אופיו של הגוף בו מדובר, טוענים המשיבים כך: הוועד המרכזי הינו מוסד ביצוע, להבדילו ממוסדות אחרים שאינם מוסדות-ביצוע - ככנסת או כמועצת הלישכה; ובהיותו מה שהוא, אין הצדק כי ייערכו פרוטוקולים מלאים מישיבותיו. ובדבריו של מנכ"ל הלישכה, עורך-הדין ח' קלוגמן, בישיבת הוועד מיום 11.3.97: "לאחרונה עולה במלוא חריפותה שאלת רישום הפרוטוקול בוועד. ....יש הבדל בין המוסד שמדברים בו, כמו כנסת, כמו המועצה שלנו ובין מוסד ביצועי כמו הוועד המרכזי, שצריך לקבל הצעת החלטה ולהחליט כדי שניתן יהיה להפעיל את הלשכה. לכן מציע להחליט, בהתאם להצעה קודמת שלי: שנאפשר לחברים לדבר כרצונם וברגע שתהיה הצעת החלטה היא תרשם וההחלטה גם היא תרשם, כך הפרוטוקולים יופצו מיד ויבוצעו מיד." דברים אלה אינם מקובלים עלינו מכל-וכל. וכי דברים הנאמרים בישיבותיו של "מוסד-ביצוע" אינם ראויים לתיעוד? הממשלה היא לכל הדעות מוסד ביצוע; וכי אין פרוטוקול מלא - פרוטוקול סטינוגרפי - של ישיבותיה? הנהלת משרד או הנהלת חברה - הנהלות שהן לכל-הדעות גופי-ביצוע; האם אין הן עורכות פרוטוקול מישיבותיהן? האם לא ראוי כי ייערך פרוטוקול של ישיבותיהן? יתר-על-כן: איננו מסכימים לדברים שנשמעו, ולו מן הטעמים שהעלינו למעלה באשר לאופיו של הוועד המרכזי. וכפי שאמרנו במקום אחר (ראו פיסקה 31 לעיל): הוועד המרכזי אין הוא "רשות מבצעת" במובנו האמיתי של המושג. הרכבו של הוועד המרכזי הינו, בעיקרו, דמות מוקטנת של המועצה, לאמור, הרכבו אינו "הרכב קואליציוני" אלא "הרכב דימוקרטי" המשקף את כלל הבוחרים. מטעם זה בלבד אין הצדקה להיקש שעשה מנכ"ל הלישכה. 70. אשר ליסוד הפומביות, נשוב ונזכיר: לא אמרנו כי חובה היא על הוועד המרכזי לערוך את ישיבותיו בפומבי; לא נתבקשנו להחליט כך ולא נביע דעה על-כך. עם זאת, משידענו כי ישיבות הוועד המרכזי הינן ישיבות סגורות, דווקא ידיעה זו עשויה להוליך אותנו אל מסקנה כי פרוטוקול ישיבות הוועד ראוי לו שיהא מלא ושלם. אכן, היחס הנמתח בין היותו של הדיון פומבי לבין הצורך לערוך פרוטוקול הינו יחס הפוך; לאמור: פומביות דיון ממעטת מהצורך לערוך פרוטוקול מלא, ואילו ישיבה סגורה מגבירה את הצורך לערוך פרוטוקול מלא. לעניין זה, ולענייני פרוטוקול בכלל, ראוי לנו שנעיף מבט במשפט הנוהג בארצות-הברית, וממנו נלמד ונדע. וכך מורה אותנו 5 U.S.C.A.§ 552b (Government in the Sunshine Act; Open Meetings, Government in the Sunshine Act): 552. (a) ................................... (b) ... Except as provided in subsection (c), every portion of every meeting of an agency shall be open to public observation. ................................................ (f)(1)... The agency shall maintain a complete transcript or electronic recording adequate to record fully the proceedings of each meeting, or portion of a meeting, closed to the public, except that in the case of a meeting, or portion of a meeting, closed to the public pursuant to paragraph (8), (9)(A), or (10) of subsection (c), the agency shall maintain either such a transcript or recording, or a set of minutes. Such minutes shall fully and clearly describe all matters discussed and shall provide a full and accurate summary of any actions taken, and the reasons therefor, including a description of each of the views expressed on any item and the record of any rollcall vote (reflecting the vote of each member on the question). All documents considered in conne- ction with any action shall be identified in such minutes. (2) The agency shall make promptly available to the public, in a place easily accessible to the public, the transcript, electronic recording, or minutes (as required by para- graph (1)( of the discussion of any item on the agenda, or of any item of the testimony of any witness received at the meeting, except for such item or items of such discussion or testimony as the agency determines to contain information which may be withheld under subsection (c).” “Open meetings הכלל הוא, איפוא, כלל המחייב שקיפות ומימשל פתוח: הישיבות פתוחות לציבור למעט מקרים המנויים בחוק. במקום שהישיבה היא סגורה, מוטלת חובה להקליט את מהלך הישיבה או לרשום פרוטוקול מלא של הנאמר בה. רק במקרים מיוחדים-שבמיוחדים ניתן להקל ולהסתפק ברישום תמציתי. ההיקש לענייננו יידרש מאליו, ולא נאריך בו. 75. שאלה: מקום שהמחוקק לא אמר את דברו - לא לכאן ולא לכאן - כיצד ייקבע היקפו של הפרוטוקול? אמר על-כך בית-המשפט בפרשת White v. Clinton County Board of Commissioners, 667 N.E. 2d 1223, 1229 (Ohio 1996): “We recognize that it is not the business of this court to micro-manage the public record-keeping procedures... public bodies should be trusted with a certain degree of latitude in the preparation of minutes and other records of their proceedings. Accordingly, we resist the temptation to prescribe any particular means... Audio- or videotape recordings, word- for-word transcripts, even abstracts of the discussions indicating the identity of the speakers and the chronology and substance of their statements, are all legitimate means of satisfying the requirements... Accordingly, we refrain from laying down specific guidelines, other than the dictate that for public records... full and accurate minutes must contain sufficient facts and information to permit the public to understand and appreciate the rationale behind the relevant public body's decision.” (per Stratton, J.) מתכון זה שקבע בית המשפט נראה, על דרך העיקרון, ראוי בעינינו. בית-המשפט לא יכתיב לגוף סטטוטורי כיצד יערוך את פרוטוקול דיוניו, ובלבד שהציבור הנוגע בדבר - לענייננו: ציבור עורכי-הדין - יזכה לקבל מידע מספיק, זמין וראוי על מה שנאמר בישיבותיו הסגורות של הוועד המרכזי. רק כך יוכלו עורכי-הדין להבין ולהעריך את השיקולים שהוליכו את הוועד-המרכזי להחלטות שהחליט ולהצעות החלטה שדחה; את הדרך שהוליכה לקבלתן של ההחלטות; את התפלגות הדעות, וכיוצא-בזה. כך גם יוכלו עורכי-הדין לגבש דעה באשר לדרך הצבעתם בבחירות שתבואנה. 72. כפי שראינו למעלה (ראו פיסקה 57), הסכימו המשיבים בדיונים לפנינו להקלטת הדיונים בוועד המרכזי (אם כי לא כך קובעת החלטתו של הוועד המרכזי), אלא שלא הסכימו לתיכתוב ההקלטה, להרקת ההקלטה מכלי השמיעה אל-כלי הקריאה. הטעם לסירוב: העלות - המופרזת לטעמם - הכרוכה במעשה התיכתוב. לבד מכך שהמשיבים לא טרחו כלל להמציא לנו תחשיבים על אותה "עלות מופרזת", כביכול, אלא שמוזר לשמוע כי לישכה שתקציבה הוא למעלה מ20- מיליון ש"ח לשנה מסרבת לערוך פרוטוקולים מלאים מישיבותיו של הוועד המרכזי מטעם זה של "עלות מופרזת". טענה זו צורמת את האוזן וממליחה את העין, ויפה היה לה שלא נשמעה משנשמעה. ציבור עורכי-הדין זכאי לדעת כיצד ממלאת "הרשות המבצעת" של הלישכה את תפקידה; כיצד פועלים חברי הוועד המרכזי לקידום ענייניהם של עורכי-הדין; מה הם שיקוליהם של חברי הוועד המרכזי לעת החלטות המשפיעות על מיקצוע עריכת-הדין; כיצד נוהגים הם איש ברעהו. רק פרוטוקול מלא ושלם יכול שיעמידם על-כך. בהקשר ענייננו עתה נזכור דברים שאמרה השופטת נתניהו בבג"צ 3472/92 ברנד נ' שר התקשורת, פ"ד מז(3), 143, 153-152: "אין חברה שמשאביה בלתי מוגבלים. אין רשות, הפועלת בחברה על-פי חוק, רשאית ויכולה להתעלם מאילוצי תקציב....כל רשות עומדת בפני הצורך למצוא את האיזון הראוי בין ההיקף, האופן והמידה של קיום תפקידיה-חובותיה על-פי הדין, לבין חובתה לשמור על המסגרת התקציבית שלה....הסבירות, מחייבת כי בקביעת סדר הקדימויות בין נושאים שונים שהרשות מופקדת עליהם תינתן עדיפות לנושאים הנכבדים בחשיבותם מהאחרים." דברים נכונים וחכמים אלה יחולו על ענייננו: דרכי החלטותיו של הוועד המרכזי - לרבות השיקולים הנושפים בעורפן של ההחלטות - ראוי הוא ציבור עורכי-הדין כי יידע אותם. רק פרוטוקול מלא ושלם יוכל להעמיד אותם על האמת, על האמת-לאמיתה. כך מחייבת המיסגרת הדימוקרטית. כך מחייב השכל הישר. כפי שנאמר לא אחת, דימוקרטיה עולה בממון. ואולם אין זה אלא מחיר זול ביחס לחלופות העומדות בפתח. אכן, גם כאן יש למצוא איזון מתאים, אך הוצאות הנדרשות למימון תיכתובה של הקלטה הינן רחוקות - רחוקות עד-מאוד - מהיותן מס-עובד כבד לעיקרון הדימוקרטי. 73. להשלמת דברינו ביקשנו להסב את תשומת-הלב לדברים אחדים שאמרה "ועדת בייסקי" - היא ועדת-החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים - בדין-וחשבון שכתבה לאחר משבר מניות הבנקים שהיה בחודש אוקטובר 1983 (דין וחשבון מחודש ניסן תשמ"ו, אפריל 1986): "פרוטוקול דיוני הדירקטוריונים וועדות רמות דרג של מינהל בנקים צריך שייערך במידת פרוט שתשקף אל נכון את שנעשה בישיבה. במלים אחרות, מי שקורא את הפרוטוקול צריך לדעת מתוכו מי נוכח, מי דיבר ועל מה דיבר. מטבע הדברים מתייחס אדם אחרת לדברים הנאמרים על ידו, מבלי להשאיר רישום כלשהו, מאשר לדברים שהוא אומר כשאלו משתמרים בכתובים. תחושת האחריות ושיקול הדעת בהם נאמרים הדברים כבדה יותר כשהדברים נרשמים. אולם לא רק זאת, הסדר הטוב מחייב שדיונים הנעשים בישיבות מסוג זה יועלו על הכתב לצרכים שונים, וביניהם יכולת מעקב של חברי הגוף שנעדרו מהישיבה, עריכת בירורים שונים אודות עמדתו של חבר זה או אחר בהקשרים שונים כגון היותו בעל אינטרס בנושא שנדון, ועוד כיוצא באלו סיבות שלא תמיד ניתן לשערן מראש." (סעיף 13.7, בעמוד 190). מכאן אף המלצת הוועדה (סעיף 23.9, בעמוד 366): "... תיקבע הוראה לפיה יערכו פרוטוקולים מלאים של ישיבות הדירקטוריון, מהם ישתקפו העמדות של המשתתפים בדיון. לגבי כל החלטה יצויינו שמות הדירקטורים התומכים, והמתנגדים או הנמענים." אכן, המדובר הוא בדירקטוריונים של בנקים, אך השיקולים העקרוניים יחולו על ענייננו-שלנו אף-הוא, בשינויים המחוייבים מן העניין. 74. כללם של דברים: אין זה מסמכותנו להורות לוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין כיצד ינהל את ענייניו וכיצד ירשום את פרוטוקול של ישיבותיו. הסמכות היא סמכותו של הוועד - כך קובע החוק - והוועד אמור לעשות כחוכמתו. ואולם סמכותנו היא - יתירה מזאת: חובתנו היא - לשמור מכל-מישמר כי רשויות הציבור, בהן הוועד המרכזי של הלישכה, ייזהרו בעקרונות המשפט המינהלי: כי יפעלו ביושר, בתום-לב, במיתחם שיקול-הדעת המוקנה להם, שלא יחרגו מגידרי הסבירות. ובענייננו, בעיקר: שיכבדו את דעת המיעוט - גם אם יילחמו בה - לא-כל-שכן שלא יעשקו את המיעוט. 75. ההכרעה בנושא רישום פרוטוקול של הדברים הנאמרים בישיבות הוועד המרכזי של הלישכה - עצם הרישום והיקף הרישום - תיגזר לאחר שיקלול האינטרסים שלעניין. אינטרסים אלה הם, בעיקרם: זכותו של ציבור עורכי-הדין לדעת כיצד פועלים מנהיגיו ומה הם השיקולים המדריכים אותם בהחלטותיהם; זכותם של חברי הוועד כי ציבור עורכי-הדין יידע את דרכיהם וכיצד ממלאים הם את חובתם כאנשי-ציבור נבחרים; זכותם של אלה ושל אלה לגילוי האמת, גילוי שיאפשר ביקורת ציבורית ומשפטית; העומד המינהלי והכספי הכרוך בעריכתם של פרוטוקולים. ועל כל אלה: הצורך הדוחק לחשיפת האמת על דרכי הנהלתו והנהגתו של גוף נבחר. שקיפות פעילותו של גוף נבחר היא מן הסימנים המובהקים לקיומה של חברה דימוקרטית כשלנו, והיא בבחינת חי הנושא-את- עצמו. בהקשר זה לא נוכל להימנע מהביא דברים אחדים שנאמרו בפסק-הדין בפרשת קלינטון (לעיל). וכך אמר השופט סטרטון (שם, 1226): “One of the strengths of American government is the right of the public to know and understand the actions of their elected representatives. This includes not merely the right to know a government body’s final decision on a matter, but the ways and means by which those decisions were reached. There is great historical significance to this basic foundation of popular government, and our founding fathers keenly understood this principle.” בהמשך דבריו (שם, שם) מצטט השופט סטרטון מדברי ג'יימס מדיסון (James Madison), והם דברים של בראשית: “A popular Government, without popular information, or the means of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or a Tragedy; or, perhaps, both. Knowledge will forever govern ignorance; And a people who mean to be their own Governors, must arm themselves with the power which knowledge gives.” וכן היו דבריו של תומס ג'פרסון (Thomas Jefferson) (שם, שם): "The way to prevent [errors of] the people, is to go give them full information of their affairs throu’ the channel of the public papers, and to contrive that those papers should penetrate the whole mass of the people. The basis of our governments being the opinion of the people, the very first object should be to keep that right” נסיים בהזכירנו לעצמנו את חוק חופש המידע, התשנ"ח1998-, שריח הדפוס עדיין עולה ממנו. 76. בהביאנו במניין את כל השיקולים-שלעניין - מכאן ומכאן - דעתנו היא כי חובה היא המוטלת עליו על הוועד המרכזי להיעתר לבקשת העותרים ולערוך פרוטוקולים מלאים ושלמים של הנאמר בישיבות הוועד המרכזי. הדבר יכול שייעשה בידי קצרנית וסימני-הקצרנות יורקו מכלי הקצרנות אל השפה העברית; הדבר יכול ייעשה בהקלטה וההקלטה תתוכתב; הדבר יכול שייעשה בהקלטת-וידיאו ודברי הדוברים יתוכתבו; הדבר יכול שייעשה בכל דרך שהיא, ובלבד שלסופו של הליך יימצא פרוטוקול מלא ושלם בשפה העברית. למותר לומר כי הדפסת הפרוטוקול המלא והשלם תיעשה לאלתר - על חשבון הלישכה - והפרוטוקול יומצא לחברי הוועד ימים מספר לאחר הישיבה. 77. הכל מסכימים כי פרוטוקול חייב לשקף את האמת בלי כחל-ושרק: גם אם אמת מרה היא, גם אם אמת מכוערת. פרוטוקול נדמה הוא למצלמה - בימינו נאמר: למצלמת-וידיאו - ומצלמה תקלוט ותדפיס גם מחזות שאינם מרניני-לב. פרוטוקול חייב שיאמר אמת; וכדבר הנביא (זכריה, ח טז): "דברו אמת איש את-רעהו". אמר על-כך השופט ברק בבג"ץ 990/92 מורדוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מז(1), 474, 478: "...הפרוטוקול הוא כלי לשיקוף המציאות. השיקוף של המציאות יכול להיות מלא או מתומצת. הוא חייב להיות אמיתי. אם האמת היא מרה, חייב הפרוטוקול לשקף (באופן מלא או מתומצת) אמת מרה זו. אין להוציא מהפרוטוקול דברים שאינם ראויים להישמע. אין לתקן פרוטוקול בשל אי הנחת (המוצדקת או הבלתי מוצדקת) מתוכנם של הדברים שנאמרו. הפרוטוקול הוא 'עיוור צבעים'. הוא צילום של מציאות. שינוי בפרוטוקול יכול להיעשות רק כדי להתאימו למציאות. אין לשנות את הפרוטוקול כדי שהלה לא ישקף את המציאות..." בנסיבות שנוצרו אין מנוס מהיעתרות לעותרים. אכן, דווקא המחלוקת המרה שנתגלעה בין רוב לבין מיעוט בוועד המרכזי, דווקא מחלוקת זו מורה באצבע אל-עבר הצורך הדוחק להפיק פרוטוקול מלא, שלם ואמין של ישיבות הוועד המרכזי. 78. בוועד המרכזי של לישכת עורכי-הדין נשתררה אווירה עכורה. נוצר משבר-אמון מוחלט בין רוב לבין מיעוט, רוב ומיעוט שהם צהובים - צהובים עד-למאוד - זה לזה. לא נותר לנו אלא להביע תקווה, כי יום יבוא ושקט ירד על הוועד המרכזי. או-אז תחזור עטרה ליושנה וישיבות הוועד המרכזי יתנהלו על מי-מנוחות. אחרית דבר 79. פתחנו ונסיים באותה אמירה: רוחות רעות מנשבות בה בלישכת עורכי-הדין. צר לנו שכך הוא. צר לנו שחברים בוועד המרכזי של הלישכה נאלצו להביא אלינו להכרעה שאלות שבמקומות אחרים נפתרות ברוח טובה, בשופי ובנחת. ואולם משהוטל עלינו להכריע - היכרענו. על זכויות היחיד שמרנו בעבר. נוסיף ונשמור עליהן מכל פגע גם בעתיד. לא נתיר לעשוק את המיעוט. על-כן מכריעים אנו כפי שאנו מכריעים. סוף 80. אנו מחליטים לעשות מוחלטים את הצווים על-תנאי כלהלן: לעניין סדר היום לישיבות הוועד המרכזי, אנו מחליטים לעשות את הצו מוחלט כאמור בפיסקאות 42 ו43- לעיל, ולעניין רישום הפרוטוקולים של ישיבות הוועד המרכזי אנו מחליטים לעשות את הצו מוחלט כאמור בפיסקה 76 לעיל. הוועד המרכזי של הלישכה וראש הלישכה ישלמו לעותרים הוצאותיהם ושכר-טירחת עורך-דין (כולל) בסכום של 20,000.- ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים. המשנה לנשיא השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. ניתן היום, י"ב באב תשנ"ח (4.8.98) המשנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97009540.G08