עע"מ 9530/05
טרם נותח
ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ. עיריית עפולה
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"ם 9530/05
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
עע"ם
9530/05
בפני:
כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין
כבוד השופט א' רובינשטיין
כבוד השופט י' אלון
המערערת:
ריבוע כחול - ישראל בע"מ
נ ג ד
המשיבות:
1. עיריית עפולה
2. מועצת עיריית עפולה
3. מנהלת הארנונה בעיריית עפולה
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
בנצרת בתיק עתמ 1035/04 שניתן ביום 29.8.05 על-ידי
השופט א' אברהם
תאריך הישיבה:
ז' באייר תשס"ז
(25.4.07)
בשם המערערת:
עו"ד יצחק מיוחס, עו"ד שלומית סלע
בשם המשיבות:
עו"ד חיים גורן
פסק-דין
השופט א' רובינשטיין:
פתיחה
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (השופט א' אברהם)
מיום 29.8.05 בעת"מ 1035/04, בגדרו נדחתה עתירת המערערת בגין קביעת ארנונה
כללית, בשיעורים שהשיתו עליה המשיבות.
ב. (1) עיקר העתירה עליה נסב הערעור, הופנה כנגד חוקיותם וסבירותם של הסיווג
"רשת שיווק" ושל התעריפים שנקבעו למערערת בגינו בצוי הארנונה הרלבנטיים.
בשולי הדברים, נתקפה הכללתו באותו סיווג של חלק הנכס המשמש, כנטען, כמחסן.
(2) בטרם נידרש לטענות הפרטניות, נקדים
ונזכיר, בחינת מבוא, כי דיני הארנונה בכללם מעלים סוגיות מסוגיות שונות בפני בתי
המשפט. כך, למשל, הועלו בעבר בפני בית משפט זה שאלות כגון מהו "בית
אבות", איזהו "מחסן", היכן מצוי ה"רחוב" ועוד כהנה וכהנה
קושיות שונות ומשונות – וזאת מבלי להזכיר סוגיות שאינן קשורות בפירוש מושגים
דווקא, אשר אף הן עולות בענייני ארנונה בפני בתי המשפט "מחוט ועד שרוך נעל"
(בראשית י"ד,
כ"ג), מחניה ועד מבואה (לובי) בבנייני משרדים, ועד סיווג פנימי פרטני של
שטחים בתחנות דלק, "והוא רחום יכפר עוון" (תהלים, ע"ח, ל"ח). אף המשיבות
הופיעו בפני בית משפט זה בעבר בעניין סיווג נכסים לצורך ארנונה, בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ'
בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד
נז(3) 337 (2003) (להלן עניין בזק). על החקיקה הארנונית כבר הזדמן לי לומר בעבר - בע"א 10977/03 דור אנרגיה
(1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם, ניתן ביום 30.8.06; להלן עניין דור
אנרגיה), ולא אמנע מחזור על
כך, שכן טרם באו דברים על תיקונם - כהאי לישנא:
"חיובי הארנונה
וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר
לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן
לבתי המשפט. עקרונות
הארנונה,
להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי
והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם" (ההדגשה
במקור).
באותו עניין ציינה חברתי השופטת נאור:
"...
אבקש לחזור על קריאתו החוזרת ונשנית של בית משפט זה למחוקק או למחוקק המשנה בנושא
הארנונה. כפי שמציין חברי, על רשויות המדינה להכניס סדר בתחום שהתיקים בו הם
'כמעיין המתגבר' (כלשון השופט רובינשטיין בעע"מ 5640/04 מקורות חברת מים נ' מועצה אזורית לכיש (טרם פורסם). יש צורך בהאחדה, פישוט והבהרה,
ויפה שעה אחת קודם".
מי ישורם מספרי השעות והימים שמקדישים לעניינים אלה בעלי הדין
ובתי המשפט, ועולם כמנהגו נוהג; כל המוסיף אינו אלא גורע.
רקע והליכים
קודמים
ג. המערערת
מחזיקה, החל משנת 2000, בנכס המשמש אותה לממכר מוצרי מזון וצריכה בתחומה של המשיבה
1 (להלן המשיבה). בגין נכס זה חויבה, בין השנים
2004-2000, בתשלום ארנונה, על פי צוי הארנונה הרלבנטיים לשנים אלה. המערערת היא
רשת שיווק, והיא סווגה בשנים 2003-2000 בצוי הארנונה בסוג נכס 340, שהגדרתו כללה
"משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז
וכיו"ב, סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית..."; ובשנת 2004 סווגה בסוג נכס 341, שהוגדר
"רשת שיווק. סניף של עסק בפריסה ארצית". על סיווגים אלה, ועל שיעורי
הארנונה שהושתו עליה בגינם, משיגה המערערת. טענתה החוזרת בכל ההליכים, וגם בפנינו,
היא שהסיווג הייחודי, שבגינו הושתו תעריפים גבוהים על רשתות שיווק ביחס לעסקים
רגילים, נעדר בסיס חוקי ומפלה לרעה, והתעריפים שהושתו בגדרו אינם סבירים; כל זאת,
כך נטען, כיוון שהסיווג נעשה על בסיס זהותו של המחזיק בנכס, בניגוד להוראות הדין המכַוונות
לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו; אם נרצה "מי" תחת "מה".
ד. המערערת
העלתה השגותיה, ובהמשך את ערריה, במועדים הרלבנטיים בפני המשיבה ובפני ועדת הערר
לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן ועדת הערר). ההשגות
והעררים נדחו, וערעור בפני בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (עמ"נ 107/02)
נדחה אף הוא. המערערת עתרה לבית משפט זה בבקשה ליתן רשות ערעור (בר"מ
5597/03), וניתן, ביום 4.2.04, פסק דין בהסכמה, בו נקבע, כי המערערת תגיש לבית
המשפט לעניינים מינהליים עתירה מינהלית, שבה תתקוף את שיעורי הארנונה. העתירה
תצטמצם, כך סוכם, לנושאים שאינם מצויים בסמכותה של ועדת הערר. עוד סוכם, כי לא
תועלה מצד המשיבות טענה שהעתירה הוגשה באיחור, וכי עד להכרעה בעניין לא תעשה
המשיבה לגביית סכומי הארנונה.
פסק הדין נשוא הערעור
ה. (1)
בהתאם לפסק הדין המוסכם, הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת. יצוין,
כי העתירה אוחדה עם עתירתה של שופרסל בע"מ (להלן שופרסל), שהעלתה
טענות דומות (היא משכה את ערעורה בבית משפט זה). בית המשפט דחה את העתירה בקבעו,
כי אין לראות פגם בצו הארנונה, אשר בסיווג המשנה "רשת שיווק", הולך אחר
התקנות – נוכח הימצא הסיווג בתקנות – וכי משלא תקפה המערערת את התקנות עצמן, ההנחה
היא כי הן תואמות את הוראות החוק ועל כן גם הצו הולמן. עם זאת ציין בית המשפט,
במאמר מוסגר, כי מצא טעם רב בטענות המערערת לגופן, שלפיהן הסיווג "רשת
שיווק" מכַוון לבעלות בנכס ולא למאפייני הנכס עצמו, ועל כן אינו עונה לדרישת
החוק; אלא שסיווג זה בא בתקנות, שכאמור לא נתקפו.
(2)
ביחס לתעריף הארנונה ולסבירותו (כאמור, התעריף גבוה מזה המוטל על חנויות רגילות)
קבע בית המשפט, כי אין הוא נגוע בחוסר סבירות קיצוני המצדיק התערבות. בית המשפט
סקר בפסק דינו את ההלכה הנוהגת לגבי התערבות שיפוטית בקביעת הרשות המקומית בדבר
תעריפי הארנונה, ואת סוגי ההשוואות המלמדות על סבירות התעריף שנקבע –
"ההשוואה החיצונית" לתעריפי הארנונה של רשויות מקומיות אחרות,
ו"ההשוואה הפנימית" לסוגי נכסים שונים בתוך אותה רשות מקומית. כן נסקרו
חוות הדעת של המומחים מטעם שני הצדדים. נאמר, כי חוות הדעת של המומחה מטעם המערערת
לוקה מבחינת הקריטריונים לפיהם נבחרו היישובים אליהם הושוותה עפולה. כן נקבע, כי
אף שהתעריף שקבעה המשיבה לסיווג "רשת שיווק" הוא על הצד הגבוה, אין לומר
כי הקביעה מגיעה לידי אי-סבירות קיצונית המצדיקה התערבות, וודאי שאינה מצביעה על
פגם שנפל בשיקול הדעת של המשיבות או על שיקולים שאינם ממין העניין. כן דחה בית
המשפט את הטענה כנגד אי-הפרדתו של המחסן, בקבעו, כי מקומה של הטענה היה במסלול
המינהלי של השגה, ערר וערעור מינהלי, ואין מקום להידרש אליה בגדרי העתירה
המינהלית.
(3)
כנגד פסק דין זה מופנה הערעור.
טענות הצדדים
ו. המערערת
חוזרת, למעשה, על הטענות שנשטחו בפני בית המשפט קמא, וממקדת אותן בשלושה מישורים: ראשית, כי קביעת
התעריף הנפרד לנכס המסווג כרשת שיווק נגועה בהפליה. לטענתה, בפני בית המשפט קמא
הונחה תשתית עובדתית, אשר לא נסתרה, המצביעה על הפליה, ובית המשפט אף קיבל – כך
נטען – את עמדתה בעניין זה. המערערת לא תקפה בערעורה (כמו גם בעתירתה) את התקנות
לגופן, אך, סבורה היא, איזכורם של הביטויים "רשת שיווק"
ו"חנויות" בתקנות בנפרד אינו מצביע על סוגי נכס נפרדים – אלא על הכללתם
בשורת סוגי עסקים שונים, בסוג הנכס הכוללני "משרדים, שירותים ומסחר".
נטען איפוא, כי משקבעו המשיבות תעריף ארנונה לרשת שיווק הגבוה משמעותית מן התעריף
לחנות, חרגו ממתחם שיקול הדעת המוקנה להן ונהגו בהפליה. שנית, נטען כנגד
סבירותם של תעריפי הארנונה שנקבעו: לטענת המערערת, טעה בית המשפט קמא כשלא יישם
קביעתו לגבי הסיווג – לפיה אין הצדקה להבחין בין שני סוגי הנכסים על בסיס זהות
המחזיק בהם – לסבירות ההחלטה לגבי התעריפים. נטען, כי תכלית התקנות, שבהן נקבעו
תעריפים מזעריים ומירביים, אינה לקבוע מתחם סבירות, אלא לצמצם את הפערים בין
התעריפים ברשויות המקומיות, ועל כן אין לומר, כי די בכך שהתעריף שנקבע בא בגדרי
הטווח הקבוע כדי להעיד על סבירותו. נוסף על כך משיגה המערערת על הערותיו של בית
המשפט קמא לעניין חוות דעת המומחה שהגישה ולעניין הקריטריונים עליהם התבססה. שלישית, נטען כנגד אי סיווגו
בנפרד של מתחם המחסן בנכס של המערערת, חרף הבחנה כזו שנעשתה בין שטחי המסחר לשטחי
המחסן ביחס לחנויות רגילות. לטענת המערערת, נימוקו של בית המשפט – שעניין זה מצוי
בסמכות ועדת הערר ועל כן הוצא מגדרי העתירה על פי פסק הדין המוסכם בבר"מ
5597/03 – הוא שגוי. נטען, כי ועדת הערר עוסקת בעניינים עובדתיים וטכניים, ואילו
טענת המערערת היא טענה משפטית מובהקת מתחום המשפט המינהלי.
ז. המשיבות
סומכות מנגד את ידיהן על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים וטוענות, כי אין
בהחלטתן אי-סבירות, בודאי לא קיצונית, ולא הוכח כי מדובר בהחלטה בלתי צודקת במידה
המצדיקה לפסלה. נטען, בפן העובדתי, כי אין חולק על עובדת היותה של המערערת רשת
שיווק. עוד נטען, כי הסיווג "רשת שיווק" והחיוב על פיו הם מכוח התקנות,
אשר מבהירות את כוונת המחוקק להבחין בין חנות לבין סניף של רשת שיווק. כן נטען, כי
ההבחנה רלבנטית גם על פי מאפייני הנכס, וביניהם גודלו, מיקומו, השירותים הנלוים,
אופי הפעילות בו, איתנותו הכלכלית ומספר העובדים בו. בעניין סבירות התעריף חזרו
המשיבות בסיכומיהן על דברי בית המשפט קמא באשר להיקף המצומצם של התערבות בתי המשפט
בקביעות הרשות המקומית לגבי תעריפי הארנונה. לטענתן, מאז שינוי החקיקה אין להידרש
להשוואה ה"חיצונית" - בין עיריות שונות - אך אף אם תיושם ההשוואה, ואף
שאמנם נמצאת המשיבה בחלק העליון מבין הרשויות מבחינת תעריף הארנונה, עדיין ההפרשים
הם קטנים, ומכל מקום אינם מגיעים עד אי-סבירות. אף לעניין המחסן סומכות המשיבות
ידיהן על פסק הדין קמא, וטוענות כי המערערת מנועה מהעלאת הטענה בשל ההגבלה בפסק
הדין המוסכם בבר"מ 5597/03. ראיה לכך נמצאת, לטענתן, בכך שעניין המחסן לא עלה
בעתירתה המקורית של המערערת. לטענת המשיבות, על הטענה להידחות אף לגופו של עניין,
בהסתמך על פסיקה קודמת בסוגיה דומה, שקבעה זיקה הדוקה בין החלק הנטען כמחסן לבין
מתחם המסחר בנכס המערערת.
דיון
ח. נדון
בשאלות העולות בערעור על פי שלושת מישורי טענותיה של המערערת: ראשית, סיווג הנכס כ"רשת
שיווק" בצוי הארנונה ושאלות הסבירות וההפליה שהעלתה המערערת לגבי סיווג זה; שנית, סבירותם של התעריפים
שהושתו על המערערת בגין סיווג זה; ושלישית, טענת המערערת בעניין המחסן.
המסגרת
הנורמטיבית
ט. (1)
ארנונה מוטלת על מחזיקי נכסים בתחום הרשות המקומית, על מנת לממן את פעילותה
(ראו ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית
ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999) - השופטת דורנר, והאסמכתאות
שם). הרשות המקומית היא המטילה את הארנונה, מכוח סמכות שבחוק –
חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן
חוק ההסדרים) – שזו לשונו (ההדגשות הוספו בהתאם לעניין – א"ר):
"ארנונה
כללית 8. (א) מועצה
תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה
תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק
בנכס.
(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של
נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה
כללית."
(2) מכוח החוק הותקנו תקנות המגדירות את סוגי הנכסים,
והקובעות תעריפים מזעריים ומירביים לתעריפי הארנונה. התקנות הרלבנטיות לערעור הן
תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000),
התש"ס-2000 (להלן תקנות ההסדרים), ותיקוניהן
הרלבנטיים בחוקים ובתקנות שבאו לאחריהן.
(3) לא למותר להזכיר כאן, בקצרה, את הרקע לחיקוקים אלה. עד אמצע
שנות ה-80' של המאה הקודמת הוענק שיקול דעת נרחב לרשות המקומית ביחס להטלת
הארנונה, לקביעת שיעוריה ולסיווג הנכסים (ראו בג"צ 345/78 ירדניה חברה
לביטוח בע"מ נ' עירית תל אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 120-119
(1978) - מ"מ הנשיא, כתארו אז, לנדוי (להלן עניין
ירדניה); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ
נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13, 22-19 (1985) – הנשיא שמגר (להלן עניין דיסקונט); בג"צ 1355/93 ועד מעקב לעניין
ארנונה נ' ראש עיריית ירושלים (לא פורסם, ניתן ביום 27.1.94) – השופט,
כתארו אז, מצא (להלן עניין ועד מעקב)). הרשויות
המקומיות נקטו, ברובן, במדיניות של העלאת תעריפי הארנונה בשיעורים ריאליים, לצד
מתן הנחות באופן בלתי-מסודר. במטרה לרסן מדיניות זו ולהסדירה נחקקו, החל משנת
1985, "חוקי הקפאה" שנתיים. בשנת 1992 עוגנה הסדרת הנושא בחוק ההסדרים
ובתקנות שהותקנו מכוחו. תכלית הרפורמה החקיקתית היתה – ואל נכון כך - צמצום שיקול
הדעת הנרחב של הרשויות המקומיות, על ידי קביעת קריטריונים אחידים וטווח תעריפים
לנכסים מסוגים שונים (להרחבה ראו עניין בזק הנזכר, בעמ'
346-342 והאסמכתאות שם – השופטת שטרסברג-כהן; רע"א 3784/00 שקם בע"מ
נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003)
- השופט, כתארו אז, ריבלין; ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ונ' לב, ארנונה עירונית (מהדורה
חמישית, ספר ראשון, 2001) 66-64; להלן רוסטוביץ). אומר כאן, כי חוששני שלא
יהיו חולקים רבים על כך, שהניסיון המצטבר מעיד כי המטרה הושגה רק חלקית ביותר.
י. (1)
מכל מקום, בדין המצוי עסקינן, וחוק ההסדרים מסמיך, את הרשות המקומית להטיל
ארנונה שתחושב "בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו". תקנות ההסדרים קבעו
רשימה של סוגי נכסים (בתקנות הרלבנטיות קבועים שנים עשר סוגים). נכסים אלה
מוגדרים, בחלקם, בתקנה 1.
(2) עסקינן בערעור זה בתת-הסיווג "רשת שיווק", המצוי בגדרי
סוג הנכס "משרדים, שירותים ומסחר". בטרם נמשיך נבהיר, לגבי מינוחים אלה,
כי "סיווג" ו"תת-סיווג" מוגדרים בתקנה 1:
"'סיווג
נכס' – קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו;
'תת
סיווג' – סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מקומו;"
יוער, במאמר מוסגר,
כי על מושגים אלו נמתחה ביקורת בשל אי-דיוק במשמעותם:
"השימוש
בביטוי 'סוגי נכסים' בחוק ההסדרים אינו נכון מבחינה לשונית, וכוונת החוק היא למעשה
ל'סוגי
שימושים'.
גם בתקנות ההסדרים הביטוי 'סוג הנכס' אינו נכון מבחינה לשונית ואינו מכוון למונחים
'בניין', 'קרקע תפוסה' ו'קרקע חקלאית', וכוונת התקנות היא ל'סוגי שימושים'... כוונת מתקין התקנות היא לסיווג שימוש כגון שימוש לתעשייה, למלאכה,
למגורים, למסחר וכיוצא באלה" (רוסטוביץ 496, ההדגשות הוספו; וראו גם בעמ' 486, 505-504).
דומים עלי אלה
כדברי טעם, אך בנידון דידן נצעד בעקבות המחוקק, אשר נקט לשון "סוג נכס"
ו"תת סיווג", ונשתמש במושגים אלה (או במושג "סיווג-משנה"
כמושג חלופי ל"תת-סיווג"), מתוך שימת לב למשמעותם כסוגי שימושים כאמור.
(3) כאמור, סיווג הנכס הרלבנטי לענייננו הוא
"משרדים, שירותים ומסחר", שהוגדר בתקנה 1 בתקנות ההסדרים כדלקמן
(ההדגשות הוספו – א"ר):
"'משרדים
שירותים ומסחר' – לרבות מיתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, תחנות
דלק, חנויות,
רשתות שיווק, דוכנים,
מרכולים ובתי מרקחת, ולמעט בנקים וחברות ביטוח".
על בסיס סיווג
נכס זה קבעו המשיבות בצוי הארנונה לשנים 2003-2000 את סוג הנכס 340, שהוגדר כך:
"משרד
ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיו"ב.
סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית, על כל מבניהן וסככותיהן ולמבנים אלו שטחים
נלווים".
בשנת 2004 נקבע
סוג נכס 341, שהוגדר: "רשת שיווק. סניף של עסק בפריסה ארצית". יצוין, כי
"חנויות" סווגו בצוי הארנונה לשנים הללו בגדרי סוג נכס אחר, שכלל עסקים
למיניהם.
הפרדת "רשת
שיווק" בצוי הארנונה
י"א. טרונייתה
של המערערת נסבה על ההבחנה – המפלה, לטענתה – בין סיווג-המשנה "רשת
שיווק", שבו הוגדרה, לבין סיווג-המשנה "חנות". לטענתה, השימוש בנכס
כחנות וכרשת שיווק הוא שימוש זהה. נטען עוד, כי הטענה הוכחה מבחינה עובדתית בבית
המשפט קמא ואף התקבלה על ידי בית המשפט – וההבדל היחיד ביניהן הוא "מיהות
המחזיק", קרי, המאפיין "בעל הנכס", אשר נפסל כקריטריון לסיווג נכס
בעניין בזק הנזכר. המערערת מודעת לכך שההפרדה בין
"חנות" ל"רשת שיווק", ולוא מבחינה מושגית, מקורה בתקנות
ההסדרים, אך כאמור אינה תוקפת את התקנות לגופן. כדבריה, "לא יתכן כי תקנת
משנה תכשיר הפליה" ו"יש לעשות מאמץ פרשני כדי להימנע מקביעה כזו"
(סעיף 28 לסיכומי המערערת). אכן, מאמץ פרשני מעין זה מפעילה המערערת בטענתה, כי
"התקנות אינן קובעות כי לכל אחד מן הפריטים המוזכרים בהגדרה צריך או אפשר
לקבוע בצו הארנונה סיווג נפרד... הכללת פריטים אלו באותה הגדרה אינה שוללת את
שיקול דעתה של הרשות המקומית בקביעת התעריף הנכון לכל סיווג... האופן בו הפעילה
העירייה את שיקול דעתה כדי למלא בתוכן את המדדים שנקבעו בחוק הינו מפלה".
י"ב. (1)
חוששני כי אין בידי לקבל טענה זו. כפי שראינו, החוק המסמיך הפקיד בידי
הרשות המקומית את הכוח להטיל שיעורי ארנונה בהתאם ל"סוגי נכס" (כלומר,
לשימושים שונים בנכס); התקנות הבחינו בין סיווגי-המשנה "רשת שיווק"
ו"חנות" (תחת הגדרת סוג הנכס "משרדים, שירותים ומסחר", שלתחולתה
הרחבה נתייחס מיד); והמשיבות הלכו בעקבותיו של מחוקק המשנה בנקטן הבחנה זו.
בהבחינן בין סיווגי-המשנה, פעלו איפוא בסמכות, מכוח החוק והתקנות; משנפתח לרשויות
המקומיות השער על-ידי חקיקת המשנה, מי רשות מקומית הזקוקה תדיר לממון, שלא תיכנס
בשמחה בשער – "זה השער – רשויות יבואו בו". וממילא – הואיל והתקנות עצמן
נקטו הבחנה כאמור – היתה הפעולה בעיקרון בסבירות. כפי שציין בית המשפט קמא, שונה
פעולת הרשות במקרה דנא מפעולת הרשות בעניין בזק הנזכר. שם
הוסיפו המשיבות סיווג-משנה שלא בא זכרו בחקיקה או בחקיקת המשנה – "חברה
ממשלתית" – ועל כן נפסק שדינו להיבטל, שכן הפעולה נעשתה בחוסר סמכות. לעומת
זאת בענייננו, פעלו הרשויות כאמור בחסות לשונה של חקיקת המשנה, בסמכות – ומשעשו כן
שאלת הסבירות אינה מתעוררת בהקשר זה. לדידי, על מישור הסבירות להיבחן לא בעצם
נקיטת ההבחנה בין המושגים אלא בתעריפים המושתים, ולעניין זה נידרש בהמשך (ראו
פסקות כ"ב-כ"ח).
(2) מאחר שנדרשנו, בעקבותיה של המערערת, להשוואה לעניין בזק, מן הראוי יהא
להביא דברים שאמרה שם השופטת שטרסברג-כהן:
"התקנות
מכילות רשימה שנעשה בה סיווג נכסים לקטגוריות שונות (12 במספר), שלכל אחת מהן נקבע
תעריף שונה. תקנות אלה אינן מותקפות בענייננו, לפיכך ניתן לקבוע כי הסיווג בתקנות
עונה על המבחנים שבחוק. כל אחד מסוגי הנכסים המסווגים בתקנות לצורך קביעת תעריף
הארנונה מגלם מאפיינים המיוחדים לאותו סוג... בכך עונים הם על המדדים של
"סוג" ו"שימוש" אשר נקבעו בחוק ההסדרים. משכך, נפתחת בפני הרשות המקומית יריעה
רחבה של אפשרויות סיווג במסגרת הסוגים שבתקנות, המצויים הם עצמם במסגרת המבחנים
שבחוק.
מכאן, שעל-ידי היצמדוּת לקריטריונים שנקבעו בחוק ההסדרים אין נשללת סמכות העירייה
להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. עדיין
נתון לעירייה שיקול-דעת למלא בתוכן מדדים אלה, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה. המחשה
וביטוי לסוגי נכסים שונים במסגרת החוק הם הנכסים המנויים בתקנה 1 לתקנות. כל סיווג במסגרת הסוגים השונים
הקבועים בתקנות הוא לגיטימי" (עמ' 349-348, ההדגשות הוספו).
דברים אלו
תומכים במסקנתנו, והם יפים באותה מידה גם לעניין סיווגי-משנה הקבועים בתקנות.
י"ג. (1)
נזכיר עוד, כי אף שהרפורמה בדיני הארנונה צימצמה את שיקול הדעת של הרשות המקומית
לעניין קביעת סיווגי הארנונה ותעריפיה, עדיין נקודת המוצא של המחוקק היתה שלרשות
המקומית נתון שיקול הדעת בנושא, מתוך היכרותה את צרכיה ואת מחזיקי נכסיה,
ובמילותיו של מ"מ הנשיא, כתארו אז, לנדוי: "מי כאבות העיר, שבתוך עריהם
הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?"
(עניין ירדניה הנזכר, בעמ' 120; ראו גם עניין ועד מעקב, בפסקה 4 לפסק
דינו של השופט, כתארו אז, מצא). אף במשפט העברי מצאנו הנמקות דומות ביחס להטלת
מסים מקומית (אם גם בהקשרים אחרים – וכמובן, בתוך מסגרת מדינית שונה לחלוטין). כך,
מביא המהר"ם מרוטנברג (גרמניה, המאה הי"ג) בתשובתו את דברי ר' יוסף טוב
עלם (צרפת, המאה העשירית): "בני העיר הבאים להכניס מנת המלך ומטילים על כל איש
ואשה בגזירה לתת מכל ליטרה או שויה בדבר העומד לסחורה כמו שעיניהם רואות לפי צורך";
ובהמשך: "וכן תרבות ישראל ומנהג הקהילות: נותנים עיניהן על הפיקחין...
ויושבים ומדקדקים ומטילים על כל אחד ואחד בצדק, איש לפי עמלו ולפי טיפולו" (שו"ת מהר"ם
מרוטנברג, חלק ד (דפוס פראג), סימן תתקמא; וראו גם אביעד הכהן, "וישימו
עליו שרי מסים למען ענותו בסבלתם" – צדק ויושר בדיני המס, פרשת השבוע בעריכת א' הכהן ומ' ויגודה, גיליון מס' 105, תשס"ג; וכן ראו
בג"צ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על הישובים
היהודיים ביהודה ושומרון (לא פורסם, ניתן ביום 14.5.06) בפסקות
נ"ו-נ"ז (להלן עניין שלום עכשיו)).
(2)
בע"א 8838/02 גולדהמר נ' עירית חיפה (לא פורסם, ניתן ביום 20.9.06)
נאמר, מפי השופטת ארבל:
"דיני
ההקפאה באו איפוא להגביל את סמכויותיהן של הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי
הארנונה... יחד עם זאת, במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול הדעת של הרשות
המקומית בקביעת שיעורי הארנונה רחב הוא ובית המשפט ימעט להתערב בו... הגיונו של
עקרון זה הינו כי חזקה על הרשות המקומית כי היא המיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו
היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק את נטל הארנונה בין החייבים בארנונה".
(ראו גם
עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצי תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד
נח(5) 877, 886-885 (2004) – מפי השופט, כתארו אז, ריבלין). גם מנקודת מבט זו,
הנותנת דעתה לשינוי החקיקתי ולהלכה בעניין בזק, על פניה מעשיה
של הרשות המקומית בסווגה את נכס המערערת אינם חורגים מדרישת הסבירות.
(3)
ואולם, אודה ולא אבוש, והדברים נאמרים לאו דווקא כלפי המשיבה דנא, כי הניסיון
הכרוך במתן שיקול דעת רחב בכגון דא לרשות המקומית הוא לדידי מאכזב, ומבלי לפגוע,
הפוליטיזציה ואינטרסים מקומיים מסוגים שונים ומשונים רובצים לא אחת לפתחן של
הרשויות, ועל כן לטעמי הגישה שתוארה מפי השופטים לדורותיהם ומפי חכמי המשפט העברי
יש בה משום אידיאליזציה, דין רצוי ואמון, שכשלעצמי נראים לי כאופטימיים ביותר במציאות
האנושית. אכן, דברים יכול שילכו בכיוונים שונים – יהיו רשויות שיגבירו ארנונה
ואכיפה כי הקופה הגיעה לצרור נקוב; ורשויות אחרות יעדיפו להיפך, בגלל לחצי תושבים
ושיקולים פוליטיים, להטיל מעט ולייחל כי גורמים חיצוניים, בעיקר הממשלה, יחושו
לעזרתן; ויהיו שיעלו ארנונה ואכיפה לעסקים שונים ויכבידו עליהם את עולן, ואילו על
התושבים יקלו, כפי שאירע גם בענייננו. האיזונים ה"נכונים" אינם פשוטים.
בראש וראשונה, כרשות ציבורית, חבות הרשויות בהגינות כלפי כולי עלמא. על כן טעון הנושא, במצב הקיים, בדיקת כל מקרה לגופו. מכל
מקום, במקרה הספציפי דנא, כל עוד לא שינה המחוקק את טעמו על פי לקחי הניסיון, איני
רואה מקום ככלל להתערבות בסיווג.
י"ד. אף
את טענת ההפליה שהעלתה המערערת חוששני שאין לקבל. מקום שמדובר בסוג נכס שונה, לא
תישמע כלל טענה זו – ודוק, היא לא נטענה כלפי הפלייתה של המערערת לעומת נכסים
אחרים שסווגו בסוג נכס "רשת שיווק", אלא כלפי הפלייתה לעומת נכסים
שסווגו בסוג נכס אחר. בבג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד
נג(1) 193 (1999) נדונה טענתן של העותרות שם, שהעלאת תעריפי הארנונה בסוג אחד בלבד
של נכסים מהוה הפליה, וכך נאמר שם:
"לבית-משפט
זה נזדמן כבר לא אחת לעמוד על סמכות העירייה לקבוע שיעורי ארנונה שונים לסוגי
נכסים שונים. על-פי ההלכה שנפסקה בעניין זה, קביעת שיעורי ארנונה שונים לסוגי נישומים שונים
אינה מהווה כשלעצמה הפליה... אף לאחר הנהגת ההקפאה בתעריפי הארנונה, החל משנת 1985,
לא נס ליחה של הלכה זו. החקיקה המאוחרת אכן הגבילה את עצמאותן של הרשויות המקומיות
בהטלת ארנונה. חוקי ההקפאה מחייבים הטלת ארנונות על בסיס של דרך חישוב אחידה
ברשויות השונות, והם אף תוחמים את התעריפים על-ידי קביעת תעריפים מזעריים ומרביים.
אולם, עקרון החלוקה לסוגי נכסים שונים שעליהם חלים תעריפים שונים, נשמר... בגבולות
המזעריים והמרביים המותרים, מקום שמותרת קביעה נפרדת של ארנונה, מותרת גם העלאה
וקביעת תוספת בנפרד, ובלבד שאלה נעשו במסגרת הדין ומשיקולים ענייניים, ולא מתוך רצון להעדיף סקטור
אחד על פני האחר מטעמים בלתי ראויים" (בעמ' 209, השופטת – כתארה אז – ביניש;
ההדגשות הוספו).
וסבורני כי הדברים
יפים, מקל וחומר, מקום שאין מדובר בהעלאת תעריפים בדיעבד אלא בקביעת תעריפים נפרדת
לכתחילה, והם חלים גם לגבי סיווגי-משנה שונים של נכסים. קביעת סיווג-המשנה
"רשת שיווק" בצו הארנונה, בנפרד מסיווג-המשנה "חנויות",
וקביעת התעריפים הנפרדים בעבורו - נעשו איפוא, במצב הדין הקיים, גם בגדרי
מתחם הסבירות של מועצת העיריה, ולא נמצא מקום לומר כי היו נגועות בהפליה.
ט"ו. אחר
הדברים האלה אוסיף עוד, כי דומה שערעור זה והעתירה שבבסיסו לא היו באים לעולם
אילולא ההגדרה הרחבה של סוג הנכס "משרדים, שירותים ומסחר" בתקנה 1
בתקנות ההסדרים. לעניין הגדרה כוללנית זו ציינה השופטת ארבל בעע"מ 980/04 המועצה האזורית
חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 1.9.05) (להלן עע"מ
980/04): "ניתן להבחין על נקל מההגדרות שלעיל כי הגדרת הסיווג 'משרדים,
שירותים ומסחר' היא רחבה ביותר, ותחת קורתה מצטופפים להם סוגי שימושים שונים ומגוונים"
(בפסקה 13). ביקורת כלפי ההגדרה נשמעה מפי המחבר רוסטוביץ ועמיתיו:
"ראוי
היה, כי הגדרה רחבה וכוללת זו תחולק להגדרות אחדות, ולכל אחת מהן תעריפים מרביים
ומזעריים שונים ומיוחדים. עירוב 'מתקני חשמל' ב'בתי קולנוע' אינו ממין
העניין" (רוסטוביץ, עמ' 469-468).
אכן ראוי היה
כי מחוקק המשנה יקבע סוגי נכסים שונים, ותעריפים מזעריים ומירביים לכל אחד מהם,
תחת הכללת סיווגי-המשנה הרבים והשונים בגדרי אותו סוג נכס וקביעת טווח תעריפים רחב
לסוג זה. אולם במצב דברים הנוכחי ברי, כי דווקא נוכח רוחבה וכוללניותה של ההגדרה, אין
פגם שבדין בכך שהרשויות המקומיות יפרידו בין סיווגי-משנה שונים הנכללים בסיווג
הנזכר בעת קביעת הארנונה. אכן, בסופו של דבר המקור למצוקתה של המערערת הוא בלשון
תקנות ההסדרים, אף שלא הן שעמדו במוקד תקיפתה. מחד גיסא, בעטיה של ההגדרה הרחבה יכולות
הרשויות המקומיות לערוך הבחנה בתעריפי הארנונה בין סיווגי-משנה שונים, ולא להכליל
את כולם באותו סוג בצו הארנונה, ולעתים אף רצוי הדבר (והשוו מנגד ע"א 7975/98
אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון (לא פורסם,
ניתן ביום 9.2.03), פסקות 17-16 מפי השופטת שטרסברג-כהן), וההפרדה המפורשת שננקטת
בלשון התקנות בין חנות לבין רשת שיווק מאפשרת, מאידך גיסא, לכלול כל אחת מהן בגדרי
תת-סיווג שונה בצו.
לעניין
סיווג-המשנה "רשת שיווק"
ט"ז. בטרם
נפנה לשאלה המתעוררת בדבר סבירותם של התעריפים, אבקש להתייחס, במאמר מוסגר, לעצם
סיווג המשנה "רשת שיווק". הדברים אינם נחוצים לצורך התוצאה שלמעלה,
וראיתי להידרש אליהם מאחר שאף המערערת נדרשה אליהם בסיכומי התשובה שהגישה. המערערת
טוענת, כי ההבדל בין "רשת שיווק" לבין "חנות" הוא במרכיב
השליטה והבעלות בלבד, ואין הבדל מבחינת השימוש בנכס. המערערת הביאה, לצורך תימוכין
בטענה זו, הגדרות של מלומדים בתורת השיווק, כגון מתוך ספרם של קוטלר וארמסטרונג עקרונות השיווק (חלק ב',
מהדורה שניה, 1991) בעמ' 610: "רשת חנויות היא שתי נקודות מכירה או יותר,
המצויות בבעלות אחת ומופעלות על ידה... הבעלות והשליטה המשותפות היא התכונה
המיוחדת של השרשרת המאוגדת...", וכן מתוך אתר האינטרנט של אנציקלופדיה בריטניקה (בעמ' 2 לסיכומי התשובה מטעם
המערערת). עוד טוענת המערערת, כי המדובר בתשתית עובדתית, ומאחר שהמשיבות לא סתרוה
ולא הציגו תשתית עובדתית נוגדת, הוכחה טענתה. יצוין, כי בית המשפט קמא נטה אף הוא
לקבל גישה זו, כדבריו: "ראיתי טעם רב בטענותיהן של העותרות לגופן, משמע
בטענתן, כי הסיווג 'רשת שיווק' איננו עונה לדרישת החוק, באשר הוא מכוון למאפייניו
של בעל הנכס ולא של הנכס גופו. הוא איננו נגזר מן השימוש בנכס, ושאר מאפיינים של
הנכס, הרלוונטיים לקביעת ארנונה. לטעמי – כל שנאמר בעניין בזק לגופה של עתירה, יפים
גם לענייננו" (ההדגשה במקור). לדעה זו היה שותף גם בית המשפט המחוזי בנצרת
(השופט - כתארו אז - י' כהן), שדן בטענה בגלגולה הקודם של העתירה, כערעור מנהלי
(עמ"נ 107/02 הנזכר – ראו עמ' 34-25). כן יצוין, כי לגישה זו ניתן למצוא
תימוכין גם בקרב מלומדים (ראו עו"ד ירון דיין, מדיניות מיסוי עירוני והארנונה
הכללית (2004), בעמ' 110, בהערת שוליים 304).
י"ז. גישה
זו שובה את הלב; לפיה, רוכש אדם מצרכים, מה לו חולצה או גבינה מכאן או מכאן, מה לו
חנות מה לו רשת. אך דומה שהדברים מורכבים יותר. ראשית, ביחס לטענת המערערת שגירסתה
הוכחה עובדתית, אינני סבור כי המדובר בשאלה עובדתית. השאלה, אם הסיווגים "רשת
שיווק" ו"חנות" מובחנים זה מזה לצורך הטלת ארנונה, היא שאלה
פרשנית, הנוגעת לפרשנותם של מושגים הנזכרים בהוראת חקיקה, כקטגוריות מיסוי עיוניות, והתשובה המשפטית
לא תימצא במישור העובדתי. זאת – להבדיל מן השאלה האם נכס ספציפי נופל בגדרי סיווג
"רשת שיווק" או "חנות" – שהיא שאלה מובהקת שבעובדה (השוו:
בר"מ 268/07 היינריך נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו (טרם פורסם,
ניתן ביום 14.5.07)). השאלה העקרונית לגבי טיבן של הקטגוריות, כשאלה
פרשנית-משפטית, מושפעת ממשמעותם הלשונית של המושגים שבלשון התקנות ומתכלית החקיקה.
י"ח. (1)
שנית, ולגופם של דברים, דומני כי ניתן לקבוע שתיתכן הבחנה בין הקטגוריה "רשת
שיווק" לקטגוריה "חנות", אף מעבר למימד הבעלות – מבחינת השימוש
בנכס. אמנם כן, ההגדרות המילוניות של רשת שיווק שהובאו על ידי המערערת מציינות את
תכונת השליטה או הבעלות המשותפת על מספר נקודות מכירה כתכונה המייחדת את רשת
השיווק מן החנות הבודדת. אולם הגדרות אלה אינן אחידות, ונראה, מעיון בספרות, שאין
הגדרה מוסכמת. אף שבכל ההגדרות מצוין, אמנם, עניין הבעלות המשותפת, בהגדרות שונות
מודגשות נקודות נוספות, שונות זו מזו, כגון פריסה גיאוגרפית רחבה, היקף המכירות
וכיוצא באלה; בחלק מן ההגדרות מצוינת תכונה של זהות ואחדות במוצרים הנמכרים, ובחלק
מהן מצוין דווקא מאפיין של מגוון בסחורות הנמכרות. כך, למשל, בנוסף לדברים שהוזכרו
על ידי המערערת, מצאנו את ההגדרות הבאות:
"רשת [CHAIN]: עסק שיש לו סניפים ושלוחות במקומות שונים, (לדוגמה: רשת שיווק, שלה חנויות בכל רחבי
המדינה ולהן היקף מכירות גדול וכדומה)" (איתן אבניאון, שיווק ופרסום – מאלף עד תו (1989), 305; ההדגשה הוספה);
"Chain Stores: Number of retail stores
under the same ownership with a central management selling uniform merchandise
and following a uniform policy" (John V. Terry, Dictionary for Buseiness & Finance (second edition, 1990)
44).
"Chain stores: Group of
outlets, under single ownership, each offering a wide variety of merchandise
according to local demand" (Norman A. Hart and John Sapleton, The Marketing Dictionary (fourth
edition, 1992) 37).
"Chain store
(also multiple store, multiple shop): one of a series of similar shops owned by
the same retailer. Compared with independent retailers, chain stores benefit
from economies of scale and so can charge lower prices to consumers…" (The Oxford Dictionary for the Business World (1993)
133.
(2) ברם, אפילו היו המילונים כולם מורים לשון אחת
בעניין זה, טעם שני ועיקרי לאפשרות העקרונית להבחנה הוא, כי הגדרות עולם השיווק
המקצועי – הגדרות "רזות" וטכניות, שאינן כוללות בהכרח את עושר המשמעות
הגלום, באוזניים ישראליות, במושג "רשת שיווק" – אינן הולמות, בהכרח, את הנושא
בו עסקינן. אף המערערת עמדה, בסיכומי התשובה שלה, על הבדל זה, וציינה, בהערת אגב,
כי "הביטוי 'רשת שיווק' הוא ביטוי ישראלי עממי (עגה, ובלשון העם סלנגּ),
שאינו מופיע בשום מילון או ספר מקצועי, והביטוי המקצועי הוא 'רשת חנויות' (באנגלית
chain stores)"
(בעמ' 2 לסיכומי התשובה, ואם נדקדק בתרגום הריהו "חנויות שרשרת"). משאין
בחוק או בתקנות הגדרה למושג שפירושו נדרש, יש לפרשו על פי המשמעות הרגילה שמייחסות
לו הבריות, ולהיעזר במבחן השכל הישר: "כלל ידוע הוא, שכאשר ביטוי השגור בפי
הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני-אדם"
(ע"א 753/68 מלכה פרנסיס, ואח' נ' בנימין רוזנברג, פ"ד
כג(2) 182, 187 (1969) – השופט, כתארו אז, י' כהן); "באין הגדרה מיוחדת
בחיקוק מסויים מניחים שהמחוקק דיבר בלשון בני-אדם והתכוון למובנו המקובל של המונח"
(ע"א 307/72 ברטולד מוך נ' פקיד השומה, ירושלים, פ"ד
כח(1) 414, 419 (1974) – השופט אשר). בעניין אחוזת ראשונים התעוררה שאלת
פרשנותו הנכונה של המונח "בית אבות", אף היא בהקשרי ארנונה, ונאמר, מפי
השופטת שטרסברג-כהן: "חיפוש במילונים לא יסייע בידינו משום שאלה מכילים
הגדרות של 'בית אבות' על-פי תפיסה ארכאית ואין הן מתאימות למציאות החיים בעת הזו.
פרשנות מילולית לפיה 'בית אבות' הוא בית מגורים של אוכלוסיה קשישה, עולה בקנה אחד
עם מבחן השכל הישר וההיגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות" (וראו עוד
האסמכתאות הרבות שם).
י"ט. (1)
המונח "רשת שיווק" נוסף לראשונה בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה
כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד-1993 (בתקנה 1 – סעיף ההגדרות),
שפורסמו ביום 22.11.93 (ק"ת תשנ"ד 5563, עמ' 222). מתקין התקנות
לא הגדיר "רשת שיווק", ותקנות כידוע אינן מלוות מנתינתן בדברי הסבר
כחוקים, ועל כן לא נתברכנו בדברי הסבר המפרשים את הוספת המונח עצמו; אולם עיון
בהליכים שקדמו להתקנת התקנות מצביע אף הוא על הבחנה בין רשתות שיווק למוסדות אחרים
של מסחר. כך, למשל, בדיון בועדת הכספים, בו נדונו השינויים המוצעים בתקנות, נשמעו –
לצד נציגי השלטון המקומי – נציגי ארגונים מתחום התעשיה והמסחר, בסדר הבא: נציגי
התאחדות התעשיינים, נציג התאחדות המלאכה והתעשיה, נציג איגוד הבנקים, נציג איגוד
רשתות השיווק, נציג איגוד לשכות המסחר, נציג איגוד בתי אבות בישראל, נציג
הרשות להגנת הצרכן (ראו פרוטוקול ישיבתה של ועדת הכספים מיום 3.11.1993); יום לאחר
מכן נשמעו נציגי התאחדות המלונאים (ראו פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים מיום
4.11.1993). נציג איגוד רשתות השיווק, מר דוד אלפנדרי, אף בירך, בדבריו בישיבה, על
ההתייחסות הנפרדת (ראו שם). יתר על כן, מדברי הנציג באותה ישיבה, וכן ממכתבים
שנשלחו בסמוך אליה ליו"ר ועדת הכספים, עולה יחס נפרד מצד גורמי המסחר לרשתות
שיווק ולעסקים אחרים: מצד אחד, התלוננו נציגי לה"ב – לשכת ארגוני העצמאיים
בישראל, על קביעת תעריף מירבי גבוה מדי, לטענתם, כתוצאה מ"חיבור באופן
מלאכותי" בין מגזר העסקים הקטנים לרשתות השיווק. מנגד, דרשו נציגי איגוד
רשתות השיווק כי ייקבעו להם תעריפים נמוכים יותר למטר רבוע, לנוכח שטחם הגדול
באופן ניכר של עסקיהם (ראו דברי מר אלפנדרי בישיבה מיום 3.11.1993, מכתב מארגון
לה"ב מיום 3.11.1993 ומכתב מאיגוד רשתות השיווק שתיארוכו אינו ברור; דברים
דומים באים לידי ביטוי גם בישיבות ועדות הכספים שדנו בשינויים בתקנות בשנים
העוקבות, ראו פרוטוקול מיום 20.10.1994 ופרוטוקול מיום 26.10.1995). הפרדה מפורשת
בין הקטגוריות "מסחר" ו"רשתות שיווק" ננקטה גם במסמך שהגיש
איגוד לשכות המסחר לועדת הכספים, מיום 1.11.1993, אליו צורף מדגם של תעריפי ארנונה
בעשרים ערים.
(2) עיון זה מראה כי סיווג המשנה "רשתות שיווק" זכה
ליחס נפרד, הן מצד מחוקק המשנה והן מצד גורמי המסחר עצמם. כן עולה מכאן, כי קביעת
סיווג המשנה בתקנות צעדה בעקבות הפרקטיקה ברשויות המקומיות, שהתאימו עצמן, מן
הסתם, לתופעה של התפתחות רשתות השיווק בישראל בשנות ה-80' (לסקירה ראו אצל יעקב
הורניק, ניהול השיווק – שיטות, עיונים ואסטרטגיות, יחידה 9 – אסטרטגיות
הפצה (הוצאת האוניברסיטה הפתוחה, 1987) 8-7). אף עיון בפסיקה מעלה כי
הסיווג היה קיים בצוי הארנונה של הרשויות המקומיות עוד קודם להתקנתו בתקנות (ראו,
למשל, ע"ש 16/89 (נצרת) עמינח תעשיות רהיטים ומזרונים
בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית עפולה (ניתן ביום 28.6.89, פורסם
בתוך: הנריק רוסטוביץ, פנחס גלדקוב, משה וקנין ונורית לב, ארנונה עירונית –
פסקי דין (כרך א', 1999) 352) – להלן עניין עמינח; וגלגולו של
התיק בבית משפט זה: בג"צ 636/89 עמינח – תעשיית רהיטים ומזרונים
בע"מ נ' עיריית עפולה (לא פורסם, ניתן ביום 2.10.89)); ואף
בחוות דעת המומחה שהוגשה מטעם המערערת מצוינת רשימה המדגימה רשויות מקומיות נוספות,
אשר מטילות תעריף ארנונה נפרד על רשתות שיווק או מרכולים.
(3)
טענות כנגד הסיווג הנפרד של "רשת שיווק" הועלו בבתי המשפט המחוזיים.
בפסקי דין אחדים נמנו טעמים שונים המצדיקים את ההבחנה בין הסיווגים הנוגעים לרשתות
שיווק. בעניין עמינח הנזכר, קבע בית המשפט המחוזי בנצרת,
מפי השופט - כתארו אז - אברמוביץ:
"אכן אין בחוק או בתקנות כל הגדרה למונח 'סניף רשת שיווק', אך
לשון זו הינה ברורה לחלוטין ומשמעותה קיומו של גוף מרכזי שיש לו סניפים, או שלוחות
העוסקים בשיווק, כאשר די במקרה דנן רק בסניף אחד באותה רשות מקומית, המהווה חלק
מאותו גוף מרכזי, הפורש את רשתו על פני רחבי הארץ באמצעות סניפיו."
בע"ש (תל אביב) 1831/99 דבי רונית נ' מנהל הארנונה –
מועצה מקומית שהם (לא פורסם, ניתן ביום 7.1.01), אשר צורף על ידי
המשיבות, קבע בית המשפט (מפי השופטת – כתארה אז - סירוטה):
"המשיבה מתוקף סמכותה בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית
ברשויות המקומיות בשנת 1997) בחרה להטיל מדרגת מס גבוהה יותר על 'רשתות שיווק'.
רשתות אלה מאופיינות, בין השאר, ברווחים גבוהים יותר משל עסקים מקומיים הפועלים
בנפרד. עצם קביעת מדרגת מס זו היא בסמכות ואיננה בלתי סבירה".
בה"פ (נצרת) 167/00 הום סנטרס (עשה זאת בעצמך) בע"מ
נ' עיריית עפולה, פ"מ תש"ס(1) 337 (2001; להלן עניין הום סנטרס) נדונה לעומקה
טענת המבקשת באותו עניין כלפי סיווגה כ"רשת שיווק" באותו סוג נכס 340
המוכר. בית המשפט (השופט - כתארו אז - ממן) עמד שם על משמעות השימוש בנכס לצורך
קביעת סוג נכס, ועל מאפייניה המיוחדים של רשת שיווק לעומת ממכר סחורות בחנות
רגילה:
"התיבה 'שימוש' שימושים
ופנים רבים לה. נניח שיש בפנינו נכס שעל-פי מראהו החיצוני הוא משרד.
האם הנכס משמש לצורך משרד? משמעות אחת
למונח 'שימוש בנכס לצורך במשרד' היא הפעולה הפיזית הנעשית בנכס, כגון כתיבת
מכתבים, קבלת קהל, קבלת שיחות טלפון, הדפסה וכו'... משמעות אחרת היא הפעילות הכלכלית הנעשית בנכס הקרוי 'משרד',
כגון תיווך, עסקי הובלה, ראיית-חשבון או פעילות בנקאית. לעניין זה
השימוש הפיזי בנכסים הללו זהה, אך לא תוכן הפעילות, וברור כי מבחינה זו אין דינם
זהה... כאן מדובר ב'שימוש' במובן הרחב של המילה... כך גם לגבי עסק של ממכר סחורות.
אם השימוש בנכס הנוגע לעניין הוא הפעולה הפיזית, הרי דין אחד יהיה לצורך ארנונה
לנכס של המבקשת שבו מוכרים חומרי בניין וציוד לבית לחנות פרטית שבה נמכרים פריטים
דומים. אולם אם הפעילות הכלכלית, בין היתר, קובעת את מהות השימוש או אופיו, אפשר
לסווג את הנכס לצורך ארנונה על-פי מבחנים אחרים המאפיינים את הפעילות
הכלכלית... לאור הבחנה זו ניתן לראות כי הילכת ירדניה הושתתה על הגישה הפרשנית הרחבה,
ש'שימוש' אינו אך הפעילות הפיזית אלא גם הפעילות הכלכלית הנעשית בנכס, ומכוחה ניתן
להתחשב בהיבטים כגון איתנות כלכלית, צורת ההתאגדות וכו'. מתוך הפירוט שלהלן נראה כי
מאפייני הפעילות הכלכלית של המבקשת בנכס, המהווה כשלעצמה היבט של יסוד ה'שימוש'
בנכס, הם העושים את השוני בין רשת שיווק לבין חנות פרטית רגילה" (עמ'
350-348).
בית המשפט הוסיף ומנה אחדים מן המאפיינים
המבחינים בין הסיווגים, היינו מאפייני הפעילות הכלכלית המובחנת של "רשת
שיווק". לדידו, מאפיינים אלו הם: גודל הנכס - על פי רוב,
יהיה הנכס גדול יותר; מיקום הנכס - על פי רוב,
ימוקם הנכס במרכז מסחרי גדול; שירותים נלוים - לסניף הרשת
יוצמדו, על פי רוב, שירותים שונים כגון חניון וחדרי שירותים; אופי השירות - על פי רוב,
יהיה זה שירות עצמי (לעומת שירות אישי ישיר בחנות); מספר העובדים - מטבע
הדברים, מספר העובדים יהיה גדול יותר (שם, בעמ' 349). בכל הכבוד ניתן לאמץ מבחנים
אלה, התואמים גם את ניסיון החיים והשכל הישר.
דברים דומים נקבעו גם לאחר מתן פסק הדין בעניין בזק. בעמ"נ 207/02, עת"מ 657/02
(חיפה) ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית כרמיאל (לא פורסם, ניתן ביום 1.5.05) נדון עניינם של נכסים שסווגו
בסיווג "סופרמרקט" (תחת סיווג 301 של המשיבה שם, שהוגדר
"סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כלבו, רשתות שיווק וכיוצא בזה בכל רחבי
העיר"), והמערערת ביקשה לראותם כ"חנויות". אף בפסק דין זה קבע בית
המשפט, כי "ההגדרה לוקחת בחשבון את השימוש ואת המיקום, באופן שלגבי הנתון
האחרון מייחסת ההגדרה משקל פחות. הגדרה זו אינה מתייחסת למיהות המשתמש אלא לשימוש
עצמו, ובמובן זה לא חרגה העירייה מסמכותה" (השופטת - כתארה אז - וסרקרוג).
ראו גם עמ"נ 304/03 (חיפה) המשביר לצרכן ישראל בע"מ (בהקפאת
הליכים) נ' עיריית כרמיאל (ניתן ביום
30.1.06), בו נאמר: "קריטריון זה, קרי 'השימוש' נוטים לראותו כניתן לפרשנות
רחבה שאינה קשורה בהכרח למשמעות הלשונית של המונח... ולכך יש להוסיף התחשבות
במדדים כמו תכונות המשתמש, שיקולי רווחיות ומהות הפעילות" (השופטת וסרקרוג).
(4) עוד אוסיף, כי הנמקה דומה
המתייחסת לתכונת הפריסה הארצית, או ה"רשתיות" – אמנם, של בנקים, במסגרת
עתירה כנגד סיווגם הנפרד של בנקים בנכס הארנונה – ניתנה לפני שנים רבות בבית משפט
זה, בעניין דיסקונט שהוזכר לעיל, מפי הנשיא שמגר, ודבריו יפים, לעניות דעתי, גם לעניין ההבחנה
שבין "רשת שיווק" לבין "חנות" (ההדגשה אינה במקור):
"הבנק ברשות המקומית (פרט לאחת) איננו, בדרך כלל,
מקומו היחיד של המשרד או של העסק, אלא הוא סניף של מערכת גדולה יותר. הווה אומר, פעילותו
של המוסד הבנקאי בכללותו איננה מותנית במיקומו או בקיומו של סניף או סניפים
נוספים, וההרחבה או הצמצום של מספר השלוחות הם בגדר שיקולים עסקיים, הנבחנים על-פי
הפעילות הכלכלית כפי שהיא משתנה מעת לעת. לא כך, למשל, המצב לגבי משרד
רגיל, המהווה, בדרך כלל, מקום עיסוקו היחיד והבלעדי של הבעלים שלו, אשר לגביו אין
בחירה בין שיקולי כדאיות כלכלית פרט לבחירה בין קיום המשרד או סגירתו, וזו האחרונה
משמעותה גם קיפוח פרנסתו" (עמ' 20-19).
וראו בהקשר גם העמדה
התומכת באיפיון נפרד של "רשת שיווק", אצל רוסטוביץ, בעמ' 493-492.
(5) עיון בחקיקה כדי למצוא שימושים נוספים של המונח
"רשת שיווק" מלמדנו, כי המושג מופיע גם בתקנות שירות נותני אשראי,
תשס"ד-2004, בתקנה 41, שתובא כלשונה (ההדגשה אינה במקור):
הגדרות
"41. בפרק זה –
'סוג מקור מידע' – כל אחד מאלה:
(1) כונס הנכסים הרשמי;
(2) לשכת ההוצאה לפועל;
(3) בנק ישראל;
(4) תאגיד בנקאי;
(5) מנפיק כרטיסי חיוב;
(6) סוג מקור מוסמך;
(7) בית משפט;
'סוג מקור מוסמך' – כל אחד מאלה:
(1) רשת שיווק;
(2) חברת ביטוח;
(3) חברת תשתית;
(4) שירותים אחרים;
'חברת תשתית' – לרבות
חברת החשמל, שירותי תקשורת ובזק."
הנה כי כן, גם בתקנות אלה הופעתו של המונח "רשת
שיווק" בסמוך לגופים כלכליים בעלי פריסה ארצית, איתנים על פי רוב, מעידה על
כך שאין לפרשו במשמעות מקצועית-טכנית של "שתי נקודות מכירה, או יותר, המצויות
בבעלות אחת".
כ. אף שבית משפט זה טרם נדרש - דומה - לסיווג-המשנה
"רשת שיווק" עצמו, הובעה בעבר הדעה, שלא נס ליחם של דברי מ"מ הנשיא
(כתארו אז) לנדוי בעניין ירדניה – אשר גרס כך:
"לדעתי לא יצלח הניסיון להבחין הבחנה
עיונית בין מהות השימוש בנכס לבין מיהות המשתמש בו, כי השניים דבקים זה בזה"
(בעמ' 19). הדברים אמורים לאחר פסק הדין בעניין בזק, אשר צימצם
את תחולת הלכת ירדניה ביחס להיקף שיקול
הדעת של הרשות המקומית. ראו דבריה של השופטת ארבל ברע"א
11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (לא פורסם,
ניתן ביום 28.12.05; להלן עניין כרטיסי אשראי לישראל):
"אני סבורה כי הלכת בזק אינה פוסלת סיווג במקרים מסוימים המכיל מרכיב של 'מיהות
המשתמש'. אמנם כל סיווג צריך להתחשב בשימוש אשר נעשה בנכס, אך מבחן משולב של מהות
השימוש ומיהות המשתמש יכול להיות במקרים מסוימים לגיטימי. עמדה זו נתמכת אף בתקנות
ההסדרים, שמפרטות רשימה של סכומים מירביים ומזעריים עבור סוגי נכסים שונים. רשימה
זו מכילה את הסיווג 'בנקים וחברות ביטוח', שהינו סיווג המורכב מהמבחן המשולב של
מהות השימוש ומיהות המשתמש.
ודוק: אין כוונתי כי מבחן משולב כזה יהיה תמיד לגיטימי. דבר זה תלוי,
לדעתי, בין היתר, בחלקו של כל מרכיב במבחן המשולב. סיווג לגיטימי יהיה כזה שמרכיב
השימוש בו יהיה הדומיננטי. כך למשל סיווג של משרד רואי-חשבון הוא מבחן שבו מיהות
המשתמש היא הדומיננטית, שכן לו היה מבחן השימוש הדומיננטי היה נכנס לסיווג רגיל של
משרדים. עם זאת, סיווג של בנקים, שאינו דומה בשימושו לעסקים מסוג אחר, הינו
לגיטימי. במקרה שבפנינו, אני סבורה כי יתכן לראות באופן עקרוני את הסיווג 'חברת
אשראי' כסיווג לגיטימי מבחינה זו".
כ"א. (1) לצד כל האמור, לא אמנע מציין שוב, כי מן
הראוי ומן הסדר הטוב יהא שהגדרת מונח זה, שכפי שראינו הגדרות רבות ושונות לו,
תיעשה אף היא על ידי מחוקק המשנה הנוקט בו. העדר ההגדרה הנוכחית עלול להניח קשיים
בלתי-מבוטלים לפתחן של הרשויות המקומיות, וכתוצאה מכך – על הנישומים. בהקשר זה,
ראו גם דבריו של השופט - כתארו אז - ריבלין, בעע"מ 11137/04 יעקובוביץ נ'
מועצה מקומית אעבלין (לא פורסם, ניתן ביום 1.12.05):
"מן הראוי ליתן את הדעת למהות ההוראות שבהן מדובר - הוראות מס
המטילות חיובים כספיים משמעותיים על האזרחים, אשר יש בהן משום פגיעה בזכות הקניין
- ולחתור להתוויה נהירה יותר של הדין. אכן, ייחודם של דיני המס הוא בכך שהם 'בגדר
אמצעי כופה, שעל פיו ניטל רכושו של הפרט ומועבר לרכוש הכלל, כדי להגשים מטרות
פיסקליות וחברתיות' (א' ברק, 'פרשנות דיני המיסים' משפטים כ"ח 425
(תשנ"ז)). ייחוד זה מחייב את בית המשפט ברגישות פרשנית (שם), אך הוא מחייב גם
את המחוקק ברגישות ניסוחית" (בפסקה 5 לפסק הדין).
ראו גם
עע"מ 980/04 הנזכר, בפסקה 16 בפסק דינה של השופטת ארבל.
(2) גישה פרטנית של המחוקק היתה עשויה בראש
וראשונה לכלול הגדרה של "רשת שיווק". הדעת נותנת, וההגינות עמה, כי לא
הרי רשת ארצית, בעלת סניפים במקומות שונים, המאופיינת בסימנים שנתנו בה בתי המשפט,
לרבות גודל, גיוון מוצרים, שטח, צוות ועוד, כ"רשת" קטנה של שתיים-שלוש
חנויות של בעלים משותף, הנושאות שם משותף. במצב הנוכחי לכאורה נתון הדבר להחלטת
הרשות, כיצד תסווג אותן שתיים-שלוש חנויות, ומטבע הדברים ייתכנו משא ומתן
והתדיינויות ויגע רב. מכל מקום, הואיל והמערערת אינה חולקת על היותה רשת שיווק,
אין מקום להוסיף על כך בענייננו.
(3) ולסיום עניין זה אציין, כי לא ראיתי צורך
להיכנס לעובי הקורה בשאלת מאפייניהן הייחודיים של רשתות השיווק מעבר לסקירה הקצרה
מעלה – והסתפקתי בהצבעה על ההבחנה שננקטה ביניהן לבין חנויות, הן בפרקטיקה ברשויות
המקומיות לאורך השנים, הן מצד מחוקק המשנה בהתקינו את התקנות הנוקטות בהבחנה, והן
מצד נציגיהן של רשתות השיווק עצמן. ועוד אזכיר, כי אף דברים אלה נאמרים מעבר לצורך
ביחס לטענתה הראשונה של המערערת, שהרי אפילו סברתי כמערערת כי אין ממש בעמדה
המבחינה בין סיווגי-המשנה – ממילא סבירותה של ההבחנה שואבת את כוחה, כזכור, מעצם
ההפרדה בין החנות לרשת השיווק שנקטו התקנות; והרי אלה לא נתקפו בגדרי העתירה או
הערעור.
סבירות תעריפי
הארנונה שהוטלו על המערערת
כ"ב. המערערת
תוקפת את סבירותם של תעריפי הארנונה שהוטלו על נכסה. לטענתה, תעריפים אלה, שהיו
קרובים ביותר לרף המירבי בתקנות (ואף חפפו לו לפחות בחלק הזמן), וגבוהים פי שלושה
מתעריפי הארנונה שהוטלו על חנויות עצמאיות, לוקים בחוסר סבירות קיצוני. כידוע,
נקודת המוצא היא כי על המערערת הנטל להוכיח את חוסר-הסבירות ברמה גבוהה לו היא
טוענת. "המבקש להשיג על תקפותה של החלטה מינהלית, בעילת חוסר סבירות, אינו
יוצא ידי חובה אם אין בידו, למצער, להראות כי ההחלטה לוקה באי סבירות רבתי" (עניין
ועד מעקב הנזכר, בפסקה 5 לפסק הדין, וראו גם ע"א 6514/96 חניון המרכבה
חולון בע"מ נ' עיריית חולון, פ"ד נג(1) 390, 400 (1999) –
השופטת שטרסברג-כהן (להלן עניין חניון המרכבה); ע"א
565/00 עיריית קרית אתא נ' חרס, פ"ד נו(3), 784, 788-787
(2002) – השופט טירקל (להלן עניין קרית אתא)). ואכן,
המערערת הגישה לבית המשפט קמא חוות דעת מומחה מטעמה; כך עשו גם המשיבות – ובשתי
חוות הדעת נכללו השוואות תעריפי הארנונה הרלבנטיים עם תעריפים ברשויות אחרות, עם
תעריפים המוטלים על סוגי נכסים אחרים באותה הרשות וברשויות אחרות ועם ממוצעיהם.
האם הצליחה המערערת להראות כי תעריפי הארנונה שהוטלו עליה היו בלתי-סבירים באופן
מהותי או קיצוני?
כ"ג. (1)
בטרם נידרש להשוואות שפורטו בחוות הדעת שהוגשו מטעם הצדדים, לא למותר לעמוד עוד
קמעא על מהותה של העילה בה תוקפת המערערת את התעריפים, היא עילת חוסר הסבירות. על
הטוען לאי-סבירות להראות כי השיקולים הרלבנטיים נשקלו על ידי הרשות המקומית
"בפרופורציה כה מעוותת ביניהם לבין עצמם, עד שהמסקנה הסופית הפכה מופרכת
מעיקרה ובשל כך לבלתי סבירה לחלוטין" (בג"צ 156/75 דקה נ' שר
התחבורה, פ"ד ל(2) 94, 105 (1976) – השופט, כתארו אז, שמגר). אכן,
משמעותה של הסבירות היא איתור השיקולים הרלבנטיים ואיזון ביניהם על פי משקלם.
"החלטה היא סבירה, אם היא נתקבלה על-ידי מתן משקל ראוי לערכים השונים שיש
לקחתם בחשבון" (בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד
מז(2) 229, 263 (1993) – השופט, כתארו אז, ברק; ראו גם בג"צ 389/80 דפי זהב
בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, 447-446 (1980)
– השופט, כתארו אז, ברק; להלן עניין דפי זהב). אכן, לא אחת
ולא שתיים חש השופט היושב לדין כי אילו היה הוא הגורם המינהלי או אף הלגיסלטיבי
המחליט, היה פועל אחרת. ראו לדוגמה דברי השופט ד' לוין בבג"צ 764/88 דשנים חומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793 (1992; להלן עניין
דשנים), המצטט (בעמ' 803-802) מעניין דיסקונט הנזכר מעלה כלהלן:
"בפסיקתנו קבענו לא אחת, שלא די בכך שאנו במקום הרשות - אילו
בידינו היה הדבר - היינו אולי נוהגים אחרת, אלא כדי להצדיק את התערבותנו יש צורך
להראות, שהחלטת הרשות מגעת לכדי 'אי סבירות קיצונית אשר נושאת עמה תכונה של אי צדק
בולט הגורם עוול בולט'. רק אז נוכל להתערב לגופה של ההחלטה. וכך אמרנו:
'... אין בית המשפט בוחן מהו האופטימום, אלא אך ורק אם אין חריג אל מעבר לקצוות
אשר תוחמות את המיתחם אשר כל המצוי בתוכו עדיין זכאי לתאור של 'החלטה סבירה''
(בג"צ 397/84, בשג"צ 133/84...)".
לא בכדי גדרי הביקורת השיפוטית מרוסנים ועל אי הסבירות להיות מהותית, ויש
אומרים אף קיצונית, כדי שתיהפך על פניה. אך אודה כי חלקי אינו עם הסבורים, בקצה
האחר, שמתחם ההתערבות השיפוטית צריך להיות מזערי; הגדרתו מכבר של השופט שמגר, חדה
ככל שהיתה, היא אמת מידה, והמתחייב הימנה הוא בדיקת כל מקרה לגופו, ומתחם ההתערבות,
כך דומני, מצוי עימנו (וראו גם עניין דור אנרגיה, פסקה י"ב). נער הייתי וגם זקנתי במערכות שונות בממשל הישראלי, וסבורני
כי ביסודו של דבר הביאה התערבות שיפוטית משכבר תועלת מרובה מאשר להיפך, וזאת לשיפור
הממשל או למצער לכיווני שיפורו, והדברים אמורים נוכח המציאות הנגלית לא אחת בבתי
המשפט. כשלעצמי איני מצר איפוא על כך שבמקרים מסוימים היה ויש צורך להתערב
שיפוטית, גם אם ער אני לעמדות שיפוטיות אחרות, וכל מקרה לעניינו. נבוא עתה לבחון
את ענייננו.
(2) אחת הדרכים לעמוד
על סבירותם או אי-סבירותם של תעריפי הארנונה שנקבעו היא השוואת תעריפי הארנונה
המוטלים ברשות המקומית לתעריפים ברשויות אחרות או לתעריפים המוטלים על סוגי נכסים
אחרים באותה רשות – כמובן, תוך שקלול מכלול הנתונים ויצירת בסיס להשוואה (ראו עניין
דשנים, בעמ' 800; עניין אמקור הנזכר, בעמ'
214; עניין חניון המרכבה, 400;
עניין דור אנרגיה, בפסקה
י"ב). השוואה מעין זו עשויה לסייע בקביעת ההתייחסות להחלטה בדבר תעריפי
הארנונה במונחי סבירות. עניין זה יסודו בשכל הישר, שהרי הסבירות והיחסיות הא בהא
תליא (ראו בג"צ 4157/98 "צוות" אגודת גימלאי
שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד
נח(2) 769 , 797 (2004) – השופט, כתארו אז, חשין (להלן עניין "צוות");
בג"צ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין
נ' שר האוצר (טרם פורסם, ניתן ביום 23.9.07) –
פסקה 61 לפסק-דינה של השופטת ארבל (להלן בג"צ 6407/06)). אולם יש לזכור, כי השוואה מעין זו היא כלי ואמצעי להראות ולבסס את הסבירות
או את היעדרה – היא איננה בחינה מהותית של סבירות ההחלטה. מושג ההסתברות הסטטיסטי אינו
משקף בלעדית את מהותה וערכה של הסבירות המשפטית, בחינת "שפחה כי תירש
גבירתה" (משלי ל, כ"ג).
"הסבירות בענייננו – כמו גם בהקשרים
רבים אחרים - היא מושג נורמטיבי. היא אינה מושג טכני, תיאורי" (בע"מ
5082/05 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלוני (לא פורסם, ניתן ביום
26.10.05) – הנשיא ברק, בפסקה 19; וראו עוד בהקשר זה ע"א
3398/06 הרשות להגבלים עסקיים נ' דור-אלון אנרגיה בישראל (1988)
בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 6.12.06) –
פסק דינה של השופטת פרוקצ'יה, בפרט פסקות 36, 65).
(3) כאמור, טענות המערערת בעניין הסבירות, וכן טענות המשיבות, התמקדו
בהשוואות התעריפים ובחוות הדעת מטעם המומחים. דומה, כי מן הראוי היה שלפחות
המשיבות בתשובתן יתייחסו לשיקולים שהנחו את המשיבה 2 ולאיזון שערכה ביניהם בהטילה
את תעריפי הארנונה על סיווג-המשנה רשת שיווק – ולא יסתפקו בתשובתן בניסיון למצוא
ליקויים בחוות דעת המומחה שהוגשה מטעם המערערת. לדידי היה מקום לכאורה אף לפרט את
ההליך בו התקבלו ההחלטות על התעריפים, להראות את התשתית העובדתית הרלבנטית עליה
נסמכה ההחלטה, ולהציג פרוטוקול מישיבות המשיבה 2 בהן הוחלט על הטלת צוי הארנונה
הרלבנטיים ועל התעריפים בהם (ראו בהקשר רוסטוביץ, 371-370; אליהו וינוגרד, דיני רשויות מקומיות 283-271 (כרך א, מהדורה חמישית, 1998)). אולם לא נוכל להידרש לכך, שכן המערערת
עצמה לא נדרשה לעניין זה, אלא תקפה את סבירות ההחלטה על התעריפים – היא תוצאת ההליך המינהלי (שאינה זהה בהכרח לסבירותו
של ההליך עצמו; עוד על שני המובנים של כלל הסבירות ועל הקשר ביניהם ראו בג"צ
987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412 (1994); וכן – אייל זמיר, "עילת אי-הסבירות
במשפט המינהלי" משפטים יב 291, 297
(תשמ"ב); יצחק זמיר הסמכות המינהלית – כרך ב (1996) 768-763)).
כ"ד. יוזכר תחילה כי למרות צמצום שיקול הדעת של הרשות המקומית בקביעת התעריפים והסיווגים
לצורך הארנונה, עדיין שיקול הדעת הוא נרחב בגדרי הסיווגים והתעריפים שנקבעו
בחקיקה: "כל סיווג במסגרת הסוגים השונים הקבועים בתקנות הוא לגיטימי.
נוסף על כך רשאית הרשות לקבוע את סכום הארנונה בין גבולות המקסימום למינימום של
התעריף הספציפי של כל סוג נכסים" (שם, בעמ' 350, וראו גם בעמ' 344-343; כן
ראו עניין גולדהמר, בפסקה 9
לפסק דינה של השופטת ארבל), והכל בכפוף לביקורת שיפוטית.
כ"ה. (1) עיינתי בחוות הדעת של המומחים – המומחה מטעם המערערת, מר
יוסף עוזי לוי, והמומחה מטעם המשיבות, מר נתן קלימי. איני רואה צורך להידרש
לטעויות שנפלו – כנטען על ידי המשיבות – בשיטת ההשוואה שננקטה בחוות הדעת אשר הוגשה
מטעם המערערת. אף אם לא אתייחס להשגותיו של המומחה מטעם המשיבות כלפי השוואה זו,
עדיין הנתונים המובאים בה ובצרופותיה אינם עולים, לגבי דידי, כדי הצבעה על
אי-סבירות קיצונית, לנוכח ההלכות שפורטו לעיל והשיקולים שיפורטו לקמן.
(2) טענת המערערת ביחס לאי-סבירותם של תעריפי הארנונה, המבוססת כאמור על
השוואת התעריפים, מבליעה למעשה שתי טענות נפרדות, אף כי הן קשורות זו בזו בעבותות.
האחת, העיקרית שבהן, היא אי-סבירות התעריפים שהוטלו על סיווג-המשנה "רשת
שיווק" לנוכח הפערים בין תעריפים אלה לתעריפיהם של סוגי נכסים אחרים, ובפרט
חנויות, באותה רשות מקומית; והשניה, אי-סבירות התעריפים שהוטלו על רשתות השיווק
ביחס לתעריפים שהוטלו על נכסים מסוג זה ברשויות מקומיות אחרות.
כ"ו. (1) אין חולק כי התעריפים שהוטלו על סיווג המשנה "רשת
שיווק" הם גבוהים, הן ביחס לתעריפי חנויות ועסקים אחרים באותה רשות והן ביחס
לתעריפי רשתות שיווק ברשויות אחרות; גבוהים, אולי אפילו גבוהים מאוד. נביא את
הדברים כסדרם: בשנים 2003-2000 היה התעריף כתעריף המירבי בתקנות – שאפשרו באותן
שנים לגבות בין 272.23 ש"ח למ"ר לבין 291.65 ש"ח למ"ר – ובשנת
2004, 225 ש"ח למ"ר. לעומת זאת, התעריף לחנות (או כהגדרת הצו "עסק
מכל סוג אחר לרבות חנויות, עסקים, משרדים...") ששטחה מעל 150 מ"ר (שטח
הנכס שמחזיקה המערערת הוא 3,816 מ"ר) היה בין 112.21 ש"ח למ"ר
ל-120.60 ש"ח למ"ר בשנים אלה. היינו, על המערערת הוטל תעריף הגבוה בין
פי שניים לפי שניים ומחצה (בסיכומי המערערת הוזכר כי התעריף היה גבוה פי שלושה,
אולם זאת ככל הנראה ביחס לתעריף הכולל, על בסיס השוואה לתעריף של חנות בשטח הקטן
מ-150 מ"ר, וכן בהתבסס על ההפרדה שננקטה בחנויות העצמאיות – אך לא ברשתות
השיווק – בין מתחם המחסן למתחם המסחר, ולכך נתייחס בהמשך). פערים גבוהים אלה אכן
אומרים על פניהם דרשני, בפרט נוכח ההשוואה לפערים בין אותם סוגי נכסים ברשויות
אחרות (על פי הנתונים שסיפק המומחה מטעם המערערת, במרבית העיריות המנהיגות סיווג
משנה של "רשת שיווק", שנכללו בהשוואה, הפער אינו עולה על פי שניים).
(2) אף על פי כן, על בחינת סבירותה של ההחלטה להיעשות, כאמור, לא בעלמא, ולא
מתוך גישה סטטיסטית גרידא, אלא בהתחשב בשיקולים ובאיזון האינטרסים במסגרת הנורמה
שקבע מחוקק המשנה. לא למותר להביא דברי ראשונים לעניין שיקוליה של מועצת רשות
מקומית בהטילה את מס הארנונה: "ניתן לומר שבכל החלטה פיסקלית שלובים וכרוכים
זה בזה שיקולים של צורך לממן תקציב, שיקולי שויון וצדק בחלוקת נטל המס ושיקולים
הנוגעים להשפעתו הכלכלית והסוציאלית של המס. אין צורך להרחיב כאן את הדיבור על
השאלה מה עיקר ומה טפל בשיקולים אלה" (בג"צ 192/56 מדר נ' המועצה
המקומית בת ים, פ"ד יא 717,
719 (1957) – השופט ויתקון; להלן עניין מדר). לענייננו חשובים בעיקר השיקולים העומדים בבסיס הטלת ארנונה כבדה יותר על
רשתות שיווק.
(3) ההבחנה בין רשתות השיווק לחנויות
העצמאיות, כפי שפורטה לעיל ושיוחד לה מקום מסוים, משפיעה על המשקל הראוי הניתן
לשיקולים השונים והאיזון ביניהם. מעבר לעצם ההפרדה בין סיווגי-המשנה בתקנות,
הקובעת את רשתות השיווק כסוג-משנה של שימוש בנכס – שניתן, לפיכך, להביאו בחשבון בגדרי שיקול הדעת שהוענק לרשות המקומית בחוק
ההסדרים – קיימים, כאמור, מאפיינים ייחודיים לענף רשתות השיווק; אלה עשויים להשפיע
על שיקולי הרשות בקביעת תעריפי הארנונה לנכסים אלה. כך, למשל, שיקולים כלכליים
הנוגעים לרווחיות רשתות השיווק – אין לראות בהם פסול, בהיותם מוטלים על סיווג-נכס
הקבוע בתקנות (והמתייחס לענף, ולא לנכס אינדיבידואלי ספציפי). הלגיטימציה של
שיקולים אלה עוגנה בהלכה הפסוקה עוד בעניין מדר הנזכר, וביתר שאת בעניין ירדניה (ראו דברי
מ"מ הנשיא, כתארו אז, בעמ' 120) ונשנתה פעמים נוספות (עניין דיסקונט, עמ' 22-19; עניין ועד מעקב, בפסקה 4), גם
לאחר הרפורמה החקיקתית בנושא (עניין קרית אתא, עמ' 789-788;
עניין כרטיסי אשראי לישראל, פסקה
19; עוד על עקרון "היכולת לשלם" שיקול לקביעת הארנונה הכללית ראו אצל דיין, בעמ' 175-172). כך גם פריסתן הארצית הרחבה של רשתות השיווק ופירסומן הנרחב
בציבור יכול שיהוו שיקול רלבנטי להעלאת תעריפי הארנונה. מאפיינים אלה עשויים למשוך
אל רשתות השיווק תושבים מיישובי האזור וקונים נוספים מחוץ לרשות המקומית – אשר
אינם משלמים מסים לרשות המקומית, בעוד הרשת עצמה נהנית משירותי הרשות; וזאת,
בניגוד לחנויות המקומיות שעל פי רוב משרתות בעיקר את תושבי העיר (ראו עוד על עקרון
"ההנאה משירותי הרשות" כשיקול בהטלת הארנונה בעניין מליסרון, בעמ' 164 וכן אצל דיין, בעמ'
172-169). דומני, כי אף שיקול של מתן יד לשימור החנויות המקומיות, הנאלצות להתחרות
בגורמים עסקיים גדולים שמחוץ לעיר – עשוי לבוא בגדר שיקוליה של הרשות בהטלת תעריף
גבוה יותר על רשתות השיווק (לסקירה היסטורית של מסים מיוחדים שהוטלו בשנות ה-20'
וה-30' של המאה הקודמת במדינות שונות בארצות הברית על רשתות שיווק, מתוך שאיפה
לעודד את המסחר המקומי, ראו: Thomas W. Ross, "Store Wars: The Chain Tax
Movement" 29 Journal of Law &
Economics 125, 125-8 (1986); Joseph J. Thorndike, "Retail Revolt:
Chain-Store Taxes in the 1930s" (2006), in: www.taxhistory.org). בהתחשב בשיקולים אלה, עצם קביעת
תעריפי ארנונה לרשתות שיווק בגובה רב יותר מאלה שנקבעו לחנויות, אינו עולה כדי
אי-סבירות.
כ"ז. (1) אודה, עם זאת, כי התלבטתי בעיקר לנוכח ההשוואה לתעריפים
המוטלים ברשויות מקומיות אחרות. השוואה
זו לימדה, ראשית, על הפערים הנמוכים יותר הקיימים ברשויות אחרות בין תעריפי רשתות
השיווק לתעריפי החנויות, כאמור. שנית, לגבי תעריפי רשתות השיווק עצמן ברשויות
השונות העלתה ההשוואה, כי התעריפים שהטילה המשיבה גבוהים באופן יחסי, לפחות בשנים
2003-2000 (ההוזלה שננקטה בשנת 2004 קירבה במידת מה את תעריפי המשיבות לממוצע
התעריפים המוטלים על נכסים מסוג זה – אך עדיין היו התעריפים גבוהים מן הממוצע).
מבין כלל הרשויות המקומיות שנסקרו בשתי חוות הדעת, רק שתי רשויות מקומיות נוספות –
מודיעין ורמת גן – בחרו כמערערת להטיל את התעריף המירבי, ורשויות אלה מדורגות על
ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשכול חברתי-כלכלי גבוה מן המשיבה.
(2) אף על פי כן, סבורני בסופו של יום, כי
אין התעריפים הגבוהים הללו מגיעים כדי אי-סבירות קיצונית המצדיקה את פסילתם. מטיבה
של השוואה מעין זו, שיוצגו בה הבדלים בין תעריפים ברשויות שונות – ותמיד תהא רשות
אחת לפחות שבה התעריפים הגבוהים ביותר. כאמור, ישנן רשויות נוספות המטילות תעריפים
גבוהים על רשתות שיווק, ואף בהן מתקיים פער גבוה בין התעריף של רשת שיווק לתעריף
חנות. ההשוואה לעיריות האחרות המדורגות באותו אשכול
חברתי-כלכלי עם המשיבה – על פי הנתונים שסופקו בידי המומחה מטעם המערערת – הראתה
אף היא, כי טווח האפשרויות בעניין זה רחב למדי. כך, שלוש מבין ארבע-עשרה עיריות
אלו הטילו על רשת שיווק תעריפים הנמוכים מ-100 ש"ח למ"ר, וחמש מהן,
ובכללן המשיבה, הטילו תעריפים הגבוהים מ-200 ש"ח (התעריפים בשש העיריות
הנותרות היו בטווח שבין 200-100 ש"ח). מעבר להצבעה על טווח האפשרויות הסבירות
בעניין זה, דברים אלה מוכיחים שוב וביתר שאת את הצורך של יתר התערבות מצד המחוקק
ומחוקק המשנה בעניינים אלה, ועלי לומר, כי התלבטתי מאוד בשאלה אם אכן נעשה מלוא
הצדק עם המערערת בקביעת התעריפים. אולם בסיכומם של דברים, כאמור, לא ראיתי כי
הפערים שעלו בהשוואה הגיעו כדי חוסר הסבירות הקיצונית לה טוענת המערערת; אך
כשלעצמי לא הייתי רחוק מלומר זאת, וראוי שהמערערת, שכבר ב-2004 הלכה כברת דרך
מסוימת לכיוון מאוזן יותר, תתן אל ליבה את האמור במבט צופה פני עתיד.
(3) יודגש, כי אין משמעות הדברים שכל תעריף
ארנונה המוטל על רשת שיווק וכל פער בין התעריפים המוטלים על רשתות שיווק לתעריפיהם
של נכסים אחרים יהיו סבירים ולא יצדיקו התערבות. לדידי, אין לומר גם כי כל תעריף
המצוי בגדרי טווח התעריפים הקבוע בחוק הוא סביר מעצם עובדה זו (ראו גם עניין דור אנרגיה). כאמור, הדבר מותנה בשיקולים שהביאו להטלת תעריף גבוה, ולמול השיקולים
האפשריים שנמנו ואחרים עומדים, כאמור, אינטרסים נוספים, שאין צורך לפרטם כאן,
שעלולה הרשות המקומית שלא להעניק להם משקל ראוי, או להעניק משקל יתר לראשונים, עד
כדי תוצאה בלתי-סבירה ובלתי-מידתית. אמנם, בסופו של יום, אם שוקלת הרשות את
השיקולים הרלבנטיים כולם ומאזנת כראוי בין האינטרסים, היא עשויה להגיע למספר
תוצאות אפשרויות, וכולן יהיו במתחם הסבירות, אם גם לעתים בקצהו, אלא שאל לה לשכוח
כי סבירות ועשיית צדק אינן תמיד תאומים סיאמיים. תוצאה שאינה חורגת ממתחם הסבירות יכולה
להיות קביעת תעריפים גבוהים יותר לרשתות השיווק מלחנויות, בפערים ניכרים; אך תוצאה
סבירה יכולה להיות גם קביעת תעריפים זהים לשני סיווגי-המשנה. לא זו אף זו, שיקולים
שונים – כדוגמת גודל הנכס של רשות השיווק, שהוא על-פי רוב בשיעור של פי כמה
מחנויות עצמאיות – עשויים להביא את הרשות המקומית דווקא להחלטה לפיה על רשת שיווק
יוטל תעריף ארנונה נמוך יותר למ"ר, הגם שאני מניח כי לא יהא זה מן השיגרה. אף
תוצאה זו עשויה שלא לחרוג ממתחם הסבירות, בהתחשב באיזון הנערך בין השיקולים השונים,
אלא שסיכוייה נמוכים, שכן הדעת נותנת כי המקרה שבו רשות מקומית תיטה אולי להיטיב
עם תושביה ולהכביד על בעלי העסקים, בודאי אלה שמבחוץ, יהיה שכיח יותר מן ההפוך. מכל
מקום, זו משמעותו של מתחם הסבירות –
"מספר
פעולות הן סבירות, בלא שלאחת מהן תהא הבכורה. נוצר מה שניתן לכנות כ'מתחם של
סבירות', כלומר, מספר אפשרויות, שכל אחת מהן היא סבירה, שכן היא מקיימת את התנאי,
כי יישקלו רק שיקולים רלוואנטיים, ויינתן להם המשקל הראוי ביחסיהם הפנימיים"
(בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 514 (1990) – השופט, כתארו אז,
ברק; ראו גם עניין דפי זהב, 445-442)).
(4) לא למותר להזכיר עוד, כי על היקפו של
מתחם הסבירות בענייננו משפיעים גורמים אחדים, וביניהם דמותה של ההחלטה הנתקפת –
קרי, חקיקת-משנה של המועצה הנבחרת של הרשות המקומית (ראו עניין מדר; בג"צ
953/01 ח"כ סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד
נח(5) 595, 612-611 (2004) – הנשיא ברק; עניין שלום עכשיו, שם) – ותוכנה של
ההחלטה, קרי היותה נוגעת במהותה לעניינים פיסקליים וכלכליים (ראו, למשל ע"א
10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 9.3.04) – פסקה 8 לפסק דינו של השופט, כתארו אז,
ריבלין; בג"צ 6407/06 הנזכר,
בפסקה 66). בעניינים מעין אלו, כבאחרים, בית המשפט אינו שם עצמו בנעליה של הרשות
בבואו לבחון את סבירות החלטתה (ראו בג"צ
1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות, פ"ד נ(3) 2, 23-21 (1996) –
השופט, כתארו אז, אור; בג"צ 4140/95 סופרפארם
(ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ,
פ"ד נד(1) 19, 69 (1999) – השופט זמיר). ראו בהקשר שבנדון דידן דבריו של
השופט זמיר בבג"צ 6406/00 בזק החברה הישראלית לתקשורת
בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד נח(1)
433 (2001):
"אכן, חוסר סבירות היא עילה משפטית לביקורת החלטות של רשויות
מינהליות, אולם העילה כפופה לסייגים. אחד הסייגים הוא שבית-המשפט אינו מוכן להתערב
בהחלטה מינהלית בעילה של חוסר סבירות, אלא רק כאשר ההחלטה היא כל כך בלתי סבירה עד
שרשות סבירה לא הייתה יכולה לקבל אותה. פירושו של דבר שבית-המשפט אינו אמור לשקול במאזניים את
העמדה של העותרת כנגד העמדה של המשיבים כדי להחליט איזו עמדה סבירה יותר. אין זה תפקידו של בית-המשפט,
אלא תפקידם של המשיבים, שהרי החוק הקנה להם את סמכות ההחלטה, להם ולא לבית-המשפט...
מובן שהדעות בשאלת הסבירות עשויות להיות חלוקות בין המומחים של העותרת לבין
המומחים של המשיבים בעניין השיקולים והחישובים הכלכליים, החשבונאיים או
הטכנולוגיים הקשורים להחלטה; ... אך הסמכות לשקול ולהחליט אם לקבל את טענות העותרת
ואת עמדת המומחים שלה מוקנית למשיבים. בית המשפט אינו מפעיל שיקול-דעת עצמאי, במקום המשיבים,
אלא רק מפעיל ביקורת שיפוטית על שיקול-הדעת שלהם..." (עמ' 435-434,
ההדגשות הוספו). ראו גם דבריו של השופט, כתארו אז, מ' חשין בעניין "צוות", בעמ' 801-800.
אמנם, לדידי
ביקורת שיפוטית היא מושג רחב, ומידת כניסתה לקרבי ההחלטות תישקל בכל מקרה לגופו;
אך אף בענייננו אתקשה להלום, וכאמור לא בלי התלבטות, כי חוות הדעת של המומחה מטעם
המערערת – אף אם לא אתייחס לטעויות לכאורה שהצביע עליהן המומחה מטעם המשיבות –
מצביעה על חוסר סבירות קיצוני במידה המצדיקה הפעם את התערבותו של בית משפט זה
בהחלטת המשיבות.
כ"ח. לסיכום
עניין זה, המערערת לא הצליחה להראות בעליל כי התעריפים שהוטלו על נכסה היו
בלתי-סבירים במידה הקיצונית המצדיקה את פסילתם. אף שאין חולק על גובהם היחסי של
התעריפים, בגדרי שיקול-הדעת שהוקנה למשיבה 2 בחוק והאינטרסים הרלבנטיים לעניין, לא
חרגו ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות, אף אם אינם מותירים אמנם טעם טוב; הם
מצדיקים לקחים; אך נראה שאין מקום לפסלם.
טענת ההפליה
בעניין המחסן
כ"ט. (1)
הסוגיה הנוספת שמעלה המערערת היא סיווגם של שטחי הנכס המשמשים לטענתה כמחסן, תחת
סיווג המשנה "רשת שיווק". נחזור כאן, בראשי פרקים ולמען הסדר הטוב, על ההשתלשלות
בעניין זה בהליכים הקודמים. כזכור, לאחר שנדחו השגות המערערת בפני המשיבה על
חיוביה, עררה בפני ועדת הערר – ביחס לשנים 2002-2000 במאוחד. ועדת הערר דחתה את
הערר בהחלטתה מיום 16.7.02, וביחס למחסן כתבה כדלקמן:
"המחסן הינו חלק בלתי נפרד מהעסק, מחובר אליו פיזית פתוח במס'
דלתות ומשמש את העסק בצורה שאין העסק יכול לפעול בלעדיו, וההפרדה בינהם אינה
אפשרית, אי לכך מחויבים המחסנים ע"פ צו הארנונה, לפי שימוש עיקרי בנכס,
דהיינו סיווג 340, ובכך פעלה מנהלת הארנונה ע"פ הצו כמפורש" (בסעיף 2 להחלטתה, ההדגשה במקור).
(2) בערעור המינהלי שנדון בבית המשפט המחוזי (עמ"נ
(נצרת) 107/02) העלתה המערערת את סוגיית סיווגם השגוי, לטענתה, של שטחי המחסן (לצד
הטענה בדבר סיווגו השגוי של הנכס כולו). בית המשפט דחה את הטענה (בעמ' 38-35 לפסק
הדין), משני נימוקים עיקריים – הראשון נעוץ במבחן העיקר והטפל, ולפיו המחסן הוא חלק טפל לנכס, בדומה לקביעת
הועדה, והדבר אף עולה בקנה אחד עם ההלכה שנקבעה בעניין דשנים; וכך נאמר:
"במקרה דנן, המחסן אליו טוענת המערערת, תואר היטב על ידי
ב"כ המשיבה. ממכלול האמור, ניתן ללמוד כי מדובר ב'מחסן' כחלק מהנכס ובתוכו המשמש לאחסון
הסחורה המשווקת בסניף, אין מדובר באחסון סחורה לשם
אחסון אלא רק החזקת סחורה במעין 'עמדת המתנה', כשהיא זמינה בכל זמן לשמש כסחורה בעסק עצמו. זו
סחורה המיועדת לממכר בכל
זמן
נתון ואין מדובר בסחורה המיועדת
לאחסון, אין כל מטרה ושימוש עצמאי למחסן בנפרד מסניף רשת השיווק" (בעמ' 38-37, ההדגשות במקור).
הנימוק השני נעוץ בלשון צו הארנונה, הקובע את
אפשרות סיווג המחסן בנפרד למפעלי תעשייה בלבד:
"המערערת טוענת כי, יש לסווג את המחסן לפי סווג 403 (טעות סופר,
צ"ל 405 – א"ר). סיווג 403 הינו, 'מפעל תעשייה ומחסן למעט מחסן לנכס אחר
שיחוייב יחד עם הנכס' משמע, סיווג זה הינו אך ורק למחסן של מפעל על פי הלשון
הברורה של הצו, כל מחסן של נכס אחר (שאינו מפעל) יחוייב יחד עם הנכס" (עמ' 38, ההגדשה
במקור).
(3) בדיון בבקשת רשות הערעור, שהוגשה לבית משפט זה (בר"מ
5597/03), הוחלט, כאמור, כי טענות המערערת תישמענה מחדש ותוגשנה בגדרי עתירה מינהלית.
כך קובע סעיף 2 בפסק הדין:
"העתירה שתוגש לבית-המשפט לא תעסוק בנושא או בנושאים המצוים
בסמכותה של ועדת ערר כהוראת חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית),
תשל"ו-1976."
(4) בעתירה שהוגשה מחדש נכללה גם טענת
ההפליה בסיווג המחסן. לשלמות התמונה יצוין, כי כתב העתירה המקורי מצד המערערת לא נדרש
לעניין זה, ואולם לאחר שנתגלו למערערת, במסגרת ההליכים, פרטים נוספים על אודות
סיווג הנכסים המוגדרים כחנויות עצמאיות – ובהם נעשית הפרדה בקביעת הארנונה בין
שטחי החנות לשטחי המחסן – ביקשה את תיקון כתב העתירה (בש"א 1199/04). בקשתה
נתקבלה, ובית המשפט המחוזי ציין בהחלטתו (מיום 8.7.04), כי "אין בכך כדי
למנוע מן המשיבים לטעון את טענותיהן לגופה של עתירה, גם בהסתמך על החלטת בית המשפט
העליון". בסופו של דבר בפסק הדין, כאמור, קיבל בית המשפט את הטענה המקדמית של
המשיבות, כי סוגית המחסן עלתה, נדונה והוכרעה בערעור המינהלי ואין להיזקק לה שוב.
מכאן הערעור בנושא זה.
ל. (1)
בפתח הדיון בסוגיה נזכיר, כי השגה על קביעת ארנונה כללית יכולה שתיעשה בשני
מסלולים: המסלול הראשון, המינהלי, הוא על פי חוק הרשויות
המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן חוק הערר). במסלול זה
רשימה מפורטת של נושאים שניתן להעלותם, והיא מנויה בסעיף 3(א). אלה מתאפיינים,
לרוב, בהיותם נוגעים לעניינים עובדתיים וטכניים, המצריכים לעיתים בדיקת המצב בפועל
(ראו גם עניין דשנים הנזכר, בעמ' 799; ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה
מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 780-779 (2002) - השופט
אנגלרד; עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש
(לא פורסם, ניתן ביום 5.9.05) – פסקאות 5-4, השופט גרוניס (להלן עניין מקורות). המסלול השני, המשפטי, הוא עתירה לבית
המשפט לעניינים מינהליים (ראו סעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט מינהליים,
התש"ס-2000), ובו יועלו מקרים שאינם נמנים על הרשימה המפורטת בסעיף 3 לחוק
הערר (ראו עניין דשנים, שם; בג"צ 351/88 טית בית
בע"מ נ' עירית פתח תקוה, פ"ד מב(3) 441, 446 (1988) –
הנשיא שמגר; ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית
נשר, פ"ד נח(6) 111, 117 (2004) – הנשיא ברק; עניין מקורות הנזכר, פסקה
6).
(2) אמנם, חרף האמור, ההפרדה בין המסלולים אינה חדה ואינה קלה.
ראשית, לחוק הערר התוסף, בשנת 1994, סעיף 3(ג), המאפשר, במקרים מסוימים, למי שהיה
אמור להעלות השגותיו בדרך של חוק הערר להעלותן – ברשות – גם בפני בית משפט, בהליך
משפטי (ראו עניין ט.ט. טכנולוגיה בעמ' 780-779; עניין מקורות, שם). מן העבר
השני, למסלול הקבוע בחוק הערר ניתנה בפסיקה פרשנות רחבה, שעיבתה את סמכויותיו,
והיא עשויה לכלול בחובה, לעתים, אף טענות בעלות אופי עקרוני (ראו עניין טית בית, בעמ' 446; רע"א
2425/99 עירית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד
נד(4), 481, 492-490 (2000) – השופטת פרוקצ'יה; עניין דור אנרגיה הנזכר). דומה,
איפוא, כי בין הנושאים השייכים במובהק למסלול התקיפה המינהלי לבין הנושאים השייכים
במובהק למסלול התקיפה המשפטי, קיים בפועל תחום חפיפה "אפור", ובו נושאים
שעשויים ליפול בשני המסלולים (עוד בעניין מסלולי התקיפה והקבלתם האפשרית ראו
בעניין מקורות, בפסקה 8, וכן אצל דיין, בעמ'
120-113). עם זאת, כעניין שבמדיניות שיפוטית, יתבקש – כך נותנת הדעת – כי נושא
הכרוך באופן ברור בבדיקות עובדתיות פרטניות ימצא את מקומו במסלול ועדת הערר, על פי
תכליתה והרכבה, ואין צורך להרחיב דברים.
ל"א. (1)
לסקירה קצרה זו רלבנטיות לענייננו, על רקע הקביעה, בפסק הדין המוסכם בבר"מ
5597/03, שהעתירה שתוגש "לא תעסוק בנושא או בנושאים המצוים בסמכותה של ועדת
ערר". לטענת המערערת, סוגיית המחסן – וההפליה הנטענת – אינן נופלות בגדרי
סמכות ועדת הערר, מכיוון שהמדובר בטענה משפטית. המשיבות טוענות, וכך קבע גם בית
המשפט קמא, כי סיווגו של נכס או חלק נכס בגדרי סוג זה או אחר – מצוי בסמכות הועדה.
(2)
דעת לנבון נקל, כי למול שני המסלולים לתקיפת הארנונה, טענת המערערת כוללת היבטים
הנוגעים לשניהם. למעשה, זו טענה בת-כלאיים: היא מערבת עניינים
"עובדתיים-טכניים" – שהם מסוג העניינים שבמובהק מצויים בסמכות ועדת הערר
– מזה, וטענה מתחום המשפט המינהלי מזה. מחד גיסא, העלאת הטענה בדבר הפליה, שהיא
בעלת אופי משפטי כמובן, נדמית כניסיון להכניס "בדלת האחורית", לאחר
הצמצום המפורש של נושאי העתירה בפסק הדין המוסכם, את סוגיית שטחי המחסן, שהועלתה
בגלגולים קודמים פעמים אחדות. לא זו אף זו, אחת ההנמקות לצמצום סמכויות ועדת הערר
לעניינים טכניים-עובדתיים מצויה בהרכב הועדה, שאינו כולל בהכרח בעלי השכלה משפטית
(ראו עניין מקורות, בפסקה 9), והנה במקרה דנא טענת
ההפליה נדונה בפני בית המשפט המחוזי – בשבתו כערכאת ערעור על החלטת הועדה – שעל
מומחיותו המשפטית לית מאן דפליג. מאידך גיסא, המערערת טוענת שטענת ההפליה באה
לעולם בעקבות גילוי הפרטים הנוספים לאחר הגשת העתירה המינהלית – פרטים שלא היו
בפני בית המשפט המחוזי בגלגולה הקודם של המחלוקת. ואמנם, העניין הועלה כתיקון לכתב
העתירה המקורי, רק לאחר שנתגלו הפרטים.
ל"ב. לאחר
עיון – ולא בלי התלבטות – סברתי, כי צדק בית המשפט קמא בהכרעתו שאין מקומה של
סוגיית המחסן בגדרי העתירה שעליה הוגש הערעור. המדובר, בסופו של יום, בסוגיה
הנטועה היטב במישור העובדתי, והיא החלק הדומיננטי בה – אף אם ההיבט המשפטי אינו
נפקד ממנה – וההכרעה בה ראוי שתיעשה בראש ובראשונה במישור זה. ועדת הערר קבעה,
ובית המשפט המחוזי בערכאת הערעור אימץ את קביעתה, כי מחסן המערערת אינו מהוה חלק
נפרד מן הנכס, ואין כל מטרה או מעש של שימוש עצמאי במחסן, ועל כן סיווג שטחי המחסן
בגדרי סיווג הנכס העיקרי מוצדק. קביעה זו היא, ככלות הכול, הרלבנטית ביותר לעניין,
ובית המשפט לעניינים מינהליים, הדן בעתירה העקרונית, לא יתערב בה ככלל, קל וחומר
בית משפט זה. בפרשת ט. ט. טכנולוגיה הנזכרת, אמר השופט אנגלרד (בעמ'
780):
"נראה כי בנושאים עובדתיים וטכניים תהיה הנטייה להגביל את האזרח להליכי
ההשגה המינהלית. בירור עניינים אלה בקשר לחיובי ארנונה הוא פשוט ונוח יותר במסגרת
הגופים המינהליים-מקצועיים. גופים אלה ערוכים לבירור שאלות מסוג זה המצריכות לעתים
עריכת מדידות ובדיקת המצב בשטח. לעומת זאת בנושאים עקרוניים ובנושאים בעלי חשיבות
כללית וחשיבות ציבורית, הרשות להעלות טענות מסוג זה בערכאות השיפוטיות הרגילות
תינתן ביתר קלות."
דברים אלה, בכל
הכבוד, מעוגנים בשכל הישר. זאת ועוד, אף הטענה – המשפטית על פניה – לגבי הפליית
המערערת לרעה באופן סיווגם של שטחי המחסן, טעונה בירור נושאים עובדתיים וייתכן אף
שמצריכה היא את בדיקת המצב בשטח.
ל"ג. דרך
נוספת להגיע לאותה מסקנה נעוצה בפרשנותו של פסק הדין המוסכם בבר"מ 5597/03.
לא לחינם נקבע בסעיף 2 לפסק הדין, כי העתירה החדשה שתוגש לא תעסוק בנושאים
המצוים בסמכות ועדת הערר. הניסוח שננקט מוציא מגדריה של העתירה את כל הנושאים
המצויים בסמכותה של ועדת הערר, ומכאן – גם אותם נושאים שבתחום החפיפה שהזכרנו מעלה,
אשר יכלו, באופן עקרוני, להיות מוגשים בשני המסלולים. על כן, אפילו תאמר שיש בטענה
בעניין סיווג המחסנים היבט משפטי המצדיק, כעיקרון, דיון בה במסגרת המסלול המשפטי –
עדיין, על פי פסק הדין המוסכם, אין מקומה בגדרי העתירה. יתר על כן, פסק הדין
המוסכם מהוה הסכם פשרה, אשר יפורש, ככל הסכם, על פי לשונו, נסיבות עריכתו ותכליתו
(ראו ע"א 1351/06 חורי נ' חברת ארמון ההגמון (קסר
אלמוטראן) בע"מ (טרם פורסם, ניתן ביום 17.9.07), בפסקה
י"ד, והאסמכתאות דשם). עיון בפרוטוקול הדיון שקדם למתן פסק הדין המוסכם מצביע
על כך שהנושא העיקרי, אם לא הבלעדי, שהעסיק את הצדדים ואת בית המשפט היה הנושא
העקרוני – הסיווג "רשת שיווק" – ונושא זה היה לנגד עיניהם של בית המשפט
ושל הצדדים בניסוח ובהסכמה לפסק הדין.
ל"ד. (1) אמנם, בית המשפט המחוזי, בגלגולו הראשון של ההליך, נימק את דחיית הערעור
על קביעתה של ועדת הערר, בין היתר, בכך שהסיווג למחסן "הינו אך ורק למחסן של מפעל על פי הלשון הברורה של הצו, כל
מחסן של נכס אחר (שאינו מפעל) יחוייב יחד עם הנכס". והנה, מחסני החנויות העצמאיות מסווגים אף הם בסיווג
"מחסן", אף שהחנויות אינן מסווגות כמפעל. מכאן ההתלבטות בהחלטתי,
כמצויין. ואולם, הנימוק הראשון – והעיקרי – לקביעה בדבר סיווגו של הנכס הייתה
מסקנת הועדה לגבי שימושו של המחסן כחלק אינטגרלי מנכס המערערת.
(2) הקריטריון לפיו יש לבחון כיצד
יסווג חלק של הנכס נקבע זה מכבר, וראו דברי השופט ד' לוין בעניין דשנים, בעמ' 816: "השימוש
שנעשה בנכס פלוני, אפילו הוא חלק ממתקן רב תכליתי הוא הקובע" (ראו גם עניין אחוזת ראשונים הנזכר; רוסטוביץ',
768-760; דיין, 109-107) – קריטריון זה צריך, כמובן, לחול באופן שווה על נכסים
מסוגים שונים, בין שתת-סיווגם "מסחר", "רשת שיווק" או אחרים. אפשר, אמנם, שגם ביחס לאותן חנויות שנזכרו משמש המחסן כחלק
אינטגרלי מן הנכסים – ואזי יתכן מקום, על פני הדברים, לטענה בדבר הפלייתה לרעה של
המערערת. אולם אפשר, מנגד, שהחלתו של הקריטריון במקרה דנן היא אכן שויונית,
ומחסניהן של החנויות משמשים בראש ובראשונה כמחסנים הנפרדים משטחי המסחר – או-אז
אין מקום, לכאורה, לטענת הפליה, והמדובר בהבחנה רלבנטית בין שונים. לא הובאו
נתונים ולא נטענו טענות לעניין זה, אשר מקומו הטבעי – כאמור – אינו בגדרי הליך זה,
בהיותו מעוגן בראש וראשונה בעובדות. חזקת התקינות והחוקיות החלה על הרשות המינהלית
– הניתנת כמובן לסתירה במקום המתאים – גורסת, כי אופן הסיווג השונה של מחסני
הנכסים נובע מהבחנה רלבנטית ביניהם. מכל מקום, ככל שהמערערת תעמוד על טענתה בעניין
ההפליה בסיווג המחסנים, ותתמוך את טענותיה בתשתית עובדתית כראוי, יהא
עליה להתכבד ולהגיש בקשה לעיון חוזר – לאור הפרטים שנתגלו לה – בהחלטת מנהל
הארנונה או בהחלטת ועדת הערר, וחזקה על הגורמים המתאימים שישקלו בקשה מעין זו, אם
תוגש, בפתיחות דעת הוגנת. על כן, אין בידי לקבל את הטענה בעניין ההפליה ביחס לשטחי
המחסן.
ל"ה. אסיים בקריאה בה פתחתי, באשר ל"מעיין הבלתי-נדלה" של
ההתדיינויות בענייני תחום הארנונה, שבית משפט זה חזר והעיר וחוזר חלילה באשר לצורך
להסדירו ביתר שאת בחקיקה (או במקרים המתאימים בחקיקת משנה), "והנה השנים נוקפות והתיקים אינם מתמעטים, ואדרבה, הם כמעיין המתגבר" (עניין מקורות). עתירה זו נסבה על
מושג בן למעלה מעשרים שנים שהרפורמה החקיקתית אימצה ועיגנה מבלי להגדירו ולהבהירו,
והיא המחישה שוב את הצורך הדוחק בהסדרה נוספת.
ל"ו. (1)
אם תישמע דעתי לא ניעתר לערעור.
(2) אוסיף לאחר עיון בהערות חברי המשנה לנשיאה, כי אני מצטרף
לדעתו. במיוחד נוכח האמור באשר לסבירות התעריפים, אציע שלא לעשות צו להוצאות.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה א' ריבלין:
מצטרף אני לפסק דינו של כבוד השופט א'
רובינשטיין. כפי שכותב השופט רובינשטיין, הגדרת רשת שיווק אין עניינה במיהות
הבעלים אלא במהות הפעילות העסקית-כלכלית ובמאפייניה. אלה כוללים, בין היתר, פריסה
של מספר סניפים, לרוב תחת אותו שם, העוסקים בשיווק מוצרים דומים וגוף ניהולי
ותפעולי מרכזי הנותן שירותים לסניפים. היתרון המרכזי הקיים ברשת שיווק על פני
עסקים אחרים הוא 'היתרון לגודל' – כושר מיקוח רב יותר מול ספקים; חסכון בעלויות
התפעוליות ובהוצאות הנהלה וכלליות עקב קיום גורמי תפעול ומטה משותפים לכל הסניפים;
השפעה רבה יותר על קביעת מחירי המוצרים וכושר תחרותי רב יותר. למעשה, תכונות אלה
יכולות להתקיים גם כאשר הבעלות בסניפים אינה זהה ומשותפת, אך מתקיים המבנה
העסקי-כלכלי המאפיין רשת שיווק. מחוקק המשנה קבע כי זוהי קטגוריה עצמאית לאור
המאפיינים המיוחדים של רשתות השיווק. משכך, אין לטעון כי ההבחנה בין רשתות שיווק
לחנויות שאינן סניפים ברשתות שיווק היא הבחנה פסולה.
לעניין סבירות תעריפי הארנונה שנקבעו
לרשתות שיווק, כותב השופט רובינשטיין כי התעריפים שנקבעו לא חרגו ממתחם הסבירות
באופן המצדיק התערבות. השופט רובינשטיין מפרט כי הרשות המקומית יכולה לשקול בין
יתר שיקוליה את עקרון "היכולת לשלם" – עקרון אשר מלומדים בתחום מדיניות
המיסים רואים בו את עקרון הבסיס בקביעתו של גובה המס – וכן את עקרון "ההנאה
משירותי הרשות". השופט רובינשטיין מציין, כי שיקול של מתן יד לשימור החנויות
המקומיות עשוי לבוא בגדר שיקוליה של הרשות בהטלת תעריף גבוה יותר על רשתות השיווק.
ואכן, לדעתי, עידוד עסקים קטנים ברשות המקומית הוא שיקול שהרשות רשאית לשקול
בקובעה את שיעורי הארנונה (לעניין שקילת שיקולי התוצאות הכלכליות והחברתיות של
החלטות פיסקאליות על ידי רשויות מקומיות בקביעת אגרות ומיסים עירוניים, ראו
בג"צ 192/56 מדר נ' המועצה המקומית בת ים,
פ"ד יא 717 (1957), מפי כבוד השופט א' ויתקון, וכן אליהו וינוגרד דיני
רשויות מקומיות כרך ב' 544-545 (מהדורה חמישית, 1998)). ניסוח אחר של
שיקול עידוד עסקים קטנים הוא שיקול העלויות שבהן נושאים הרשויות המקומית ותושביהן,
כאשר רשתות שיווק מביאות בפעילותן העסקית הלגיטימית לסגירת עסקים קטנים. אמנם, מצד
אחד תושבים רבים בעיר נהנים ממחיר נמוך יותר (לפחות בטווח הקצר) בקניית המוצרים
ברשתות השיווק; אך מצד שני, לסגירת עסקים קטנים יש השלכות חברתיות, כלכליות
ותעסוקתיות שליליות, אשר מהן סובלת בעיקר הסביבה החברתית הקרובה לעסק – השכונה
והעיר. כאשר רשת שיווק נושאת בארנונה בשיעור גבוה יותר, ניתן לראות בכך משום
נשיאה, ולו חלקית, בעלויות אלה. כפי שציין חברי השופט רובינשטיין, החלטתן של
המשיבות באשר לשיעור הארנונה היא סבירה בנסיבות העניין ואין עילה להתערב בה.
המשנה
לנשיאה
השופט י' אלון:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.
ניתן היום, ט' בשבט תשס"ח (16.1.08).
המשנה לנשיאה ש
ו פ ט ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05095300_T10.doc מפ
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il