מנהל הארנונה המועצה המקומית קדימה צורן נ. עמותת בית אור אביב

פסק-דין בתיק בר"מ 9498/10 בבית המשפט העליון בר"מ 9498/10 בר"מ 3539/11 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט צ' זילברטל המבקש ב-בר"מ 9498/10: מנהל הארנונה המועצה המקומית קדימה צורן המבקש ב-בר"מ 3539/11: משרד הרווחה נ ג ד המשיבה ב-בר"מ 9498/10: עמותת בית אור אביבה המשיב ב-בר"מ 3539/1: מנהל הארנונה של עירית הרצליה בקשות רשות ערעור מנהלי על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז (כב' השופט ש' מנהיים), ב-עמ"נ 48729-05-10 וב-עמ"נ 9467-07-10, מתאריך 22.11.2010 ועל פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (כב' השופטת ר' רונן), ב-עת"מ 332-08, מתאריך 31.3.2011 בשם המבקש ב-בר"ם 9498/10: עו"ד ברוך חייקין; עו"ד עינב סילורה בשם המשיבה ב-בר"ם 9498/10: עו"ד תומר רייף; עו"ד תום אפלשטיין בשם המבקש ב-בר"ם 3539/11: עו"ד ערין ספדי בשם המשיב ב-בר"ם 3539/11: עו"ד שמואל לנקרי; עו"ד עדי פרידלר; עו"ד גדי רוקח פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. לפנינו שתי בקשות רשות ערעור, שהדיון בהן אוחד, הנוגעות לפטור (מלא, או חלקי) מחובת תשלום ארנונה, לפי סעיפים: 3 ו-5 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין, או הפקודה), אשר קוראים, בחלקים הרלבנטיים לעניינים שבפנינו, כך: "3. הממשלה ואנשים המחזיקים בקרקע מטעם הממשלה יהיו פטורים ממס למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות, 1934 – (תיקון מס' 8) תשנ"ח-1998 (תיקון מס' 11) תשס"ד-2004 (א)(1) בשל נכסים בתחומי רשויות מקומיות, שחל עליהם סעיף 3(ב) תשולם ארנונה כללית, בכל שנת כספים, בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה, אלא אם כן נקבע בתקנות לפי סעיף קטן (ג) סיווג נפרד לנכסים כאמור; באין סיווג מתאים – יחול הסיווג הדומה ביותר. (2) ... (3) שיעור הארנונה הכללית בהתאם לפסקה (1) יהיה – (א) לגבי נכסים שמחזיקים בהם משרד הבטחון או צבא הגנה לישראל או מטעמם, לרבות יחידות הסמך שלהם – 30%; (ב) לגבי נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות – 45%; (ג) לגבי נכסים אחרים – 55%. (תיקון מס' 4) תשכ"ח-1968 (ב) הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר המחזיקים בה מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה...". "5. פיטורים שונים הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית דהיינו: - (א)... – (יא)". (תיקון מס' 10) תשס"ג-2002 (תחילתו בתאריך 1.1.2003 – ח"מ) "5ג. הטלת ארנונה על נכסים לפי סעיפים 4 ו-5 (א) על אף הוראות סעיפים 4 ו-5, והאמור בכל דין, תוטל ארנונה כללית על הנכסים המפורטים בסעיפים 4 ו-5, בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים 4 ו-5, ובהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים;... (להלן – נכסים פטורים חלקית)...". (ב) ... – (ד) ... (ה) על אף הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ד), לא תוטל ארנונה כללית או אגרה על שטח נכס המשמש לאחד מאלה: (1)... – (3)... (4) מעון יום, כמשמעותו בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965; (5) מקלט לנשים מוכות כהגדרתו בחוק עבודת נשים, התשי"ד-1954; (6) מעון כמשמעותו בתע"ס המספק הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה; לענין זה, "תע"ס" – הנחיות והוראות המנהל הכללי של משרד העבודה והרווחה (תקנון לעבודה סוציאלית – תע"ס), כתוקפן מזמן לזמן, המצויות לעיון הציבור בלשכות הסעד ובלשכות המחוזיות של המשרד האמור; (7)... – (11)...". (ההדגשות שלי – ח"מ). 2. עניינה של הבקשה ב-בר"ם 9498/10 (תכונה להלן גם: עניין אילנות) – במשמעותם של המונחים: "מעון" ו-"מטעם הממשלה" בסעיפים 3(ב) ו-5ג(ה)(6) לפקודה, ואילו עיקר עניינה של הבקשה ב-בר"ם 3539/11 (תכונה להלן גם: עניין מעון מצפה ים) – בשאלת היחס בין סעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(3) לפקודה לבין סעיף 5ג(ה)(6) לה. חרף איחוד הדיון בבקשות הנ"ל, מצאתי לנכון להתייחס לכל אחת מהן בנפרד. אדון, איפוא, בבקשות כסדרן. בר"ם 9498/10 – עניין "אילנות" רקע 3. המשיבה בעניין אילנות, עמותת בית אור אביבה (ע.ר.) (להלן: העמותה), היא המפעילה של כפר הגמילה מסמים "אילנות" (להלן: כפר הגמילה), המצוי בשטחה המוניציפלי של המועצה המקומית קדימה-צורן (להלן: המועצה המקומית), אשר המבקש הוא מנהל הארנונה בה (להלן: המבקש). 4. בין הצדדים לעניין אילנות התגלעו מחלוקות בשתי שאלות עיקריות כדלקמן: האחת: האם נכס מסוים בכפר הגמילה, שבו, בין היתר, מתגוררים ילדיהן של אימהות, המטופלות בכפר הגמילה (להלן: יחידת האימהות והילדים) – הוא "מעון כמשמעותו בתע"ס", לעניין סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, כך שהעמותה זכאית לפטור מלא מתשלום ארנונה, בגין השימוש שהיא עושה בו? השנייה: האם ניתן לראות בעמותה כמי שמחזיקה בכפר הגמילה – "מטעם הממשלה", במשמעות סעיף 3(ב) לפקודה, כך שהיא זכאית לפטור חלקי (הנחה) מארנונה לפי סעיפים 3(א)(1) ו-(3) לה, ביחס ליתרת שטחו של כפר הגמילה (אשר אין לגביו מחלוקת כי הוא איננו בגדר "מעון"). אציג להלן את גדר המחלוקת בין הצדדים ואת הכרעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים מחוז מרכז הנכבד (להלן גם: בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז) ביחס לכל אחת מהשאלות הנ"ל, בנפרד. 5. באשר לשאלה הראשונה הנ"ל – המועצה המקומית טענה כי ההגדרה הרלבנטית לעניין היא זו המצויה בסעיף 2 של הוראה מס' 15 לפרק 1 בתע"ס, מתאריך 1.6.1995 (להלן: הוראה 15.1 לתע"ס), העוסקת ב"סידור חניכים במוסדות רשות חסות הנוער". בסעיף האמור בהוראה 15.1 לתע"ס נכללו הגדרות שונות מתוך חוק הנוער (שפיטה ענישה ודרכי טיפול) התשל"א-1971 ו-חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960 (שניהם ייקראו להלן: חוק הנוער), והמונח "מעון" הוגדר בה, כך: "מעון – מקום המשמש למגורים או למשמורת של קטינים מחוץ למשפחתם, שהממונה על המעונות הפנה אליו קטין לאחר שבית משפט לנוער ציווה לפי חוק זה על החזקתו במעון". העמותה, לעומת זאת, טענה, כי ההגדרה שבהוראה 15.1 לתע"ס הנ"ל – מכוונת למעונות המשמשים לטיפול חוץ-ביתי סמכותי-כופה במתבגרים המצויים במצבים של עבריינות וסטייה חברתית, ואיננה שייכת לעניין שלשמו עוצבה הוראת הפטור בסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. לשיטת העמותה, ההגדרה הרלבנטית, המגשימה את תכליתו של הפטור שניתן על-פי הסעיף האמור בפקודה – מצויה בסעיף 1 של הוראה מס' 1 לפרק 1 לתע"ס, מתאריך 27.7.2005 (להלן: הוראה 1.1 לתע"ס), אשר עוסקת בתיקון תקנות שירותי הסעד (טיפול בנזקקים), התשמ"ו-1986, ומגדירה "מעון", כך: "מקום המשמש או הנועד לשמש, כולו או חלקו, מקום מגורים לילדים, לזקנים, לבעלי מום גופני או ללוקים בשכלם, והכל כשהם מחוץ למשפחתם, או מוסד כמשמעותו בחוק הפיקוח על המוסדות לטיפול במשתמשים בסמים התשנ"ג-1993, המשמש או נועד לשמש לטיפול". (ההדגשה שלי – ח"מ). חוק הפיקוח על המוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, התשנ"ג-1993, הנזכר בהגדרת "מעון" שבהוראה 1.1 לתע"ס, הנ"ל – מגדיר "מוסד", בזו הלשון: "מוסד – מקום המשמש או שנועד לשמש לטיפול סוציאלי, רפואי או משולב ליותר משני אנשים המשתמשים בסמים בין אם הטיפול ניתן במוסד או במקום אחר, בדרך של אשפוז, מגורים, שהיית יום או שהיית לילה ובין בדרך אחרת". (ההדגשות שלי – ח"מ). 6. בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז הנכבד (כב' השופט ש' מנהיים), פסק כי יחידת האימהות והילדים בכפר הגמילה מסמים "אילנות" – היא בגדר "מעון" כמשמעותו בהוראה 1.1 לתע"ס, ולפיכך העמותה זכאית לפטור מארנונה לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, בגין השימוש שהיא עושה בנכס האמור. בהקשר זה עמד בית המשפט על כך שההגדרה המצויה בהוראה 15.1 לתע"ס – מתייחסת למוסדות המעניקים טיפול בקטינים, המאופיינים ב"אחד או יותר מהמאפיינים הבאים: עזובה קשה, עבריינות, טעונות טיפוח, גבוליות שכלית ונפשית וחוסר נורמות והרגלים בסיסיים", ו-"הזקוקים להתייחסות סמכותית מחייבת וכופה לצורך השלמה הדרגתית של התהליכים השיקומיים שיאפשרו שילובם מחדש בחברה" (ראו: הוראה 15.1 לתע"ס). לעומת זאת, הוראת הפטור שהצדדים חלוקים בשאלת תחולתה (סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה) – עניינה בנכסים, אשר ייעודם הוא לספק הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה, ולאו דווקא בשיקומם של קטינים ובהגנתו של הציבור מפניהם. מכאן, הסיק בית המשפט קמא הנכבד, כאמור, כי הגדרת "מעון" הרלבנטית לעניין היא זו המצויה בהוראה 1.1 לתע"ס הנ"ל. בתוך-כך ועל יסוד העובדות שפורטו בתצהיר שהגיש מנהל העמותה במסגרת הדיון שנערך בפני ועדת הערר לענייני ארנונה – ולא נסתרו משלא הוצגה גרסה עובדתית חלופית ומשהמועצה המקומית ויתרה על חקירתו של המצהיר – קבע בית המשפט קמא הנכבד כדלקמן: "...המעון מעניק הגנה וטיפול בילדים אשר גדלו עם אמהות המשתמשות בסמים, בסביבה אשר חשפה אותם למצוקה, הזנחה ואלימות. הילדים מקבלים במעון טיפול רפואי ופסיכולוגי. בנוסף המעון מספק מענה בתחום התפתחות הילד (...) ודואג לחינוך הילדים ולהעסקתם מחוץ לשעות הלימודים בגנים ובבתי הספר (למעט פעוטות שאינם משובצים במוסד חינוכי כלשהו מחמת גילם הצעיר, השוהים במעון כל שעות היממה)... לולא התערבות המעון בטיפול ובהגנת הילדים הקטינים, היו הילדים גדלים בסביבה קשה ומסוכנת שהיתה מותירה להם סיכויי הישרדות נמוכים. המעון מעניק לקטינים מסגרות חינוכיות וכן כלים ומיומנויות להשתלב בחברה בצורה תקינה. גם משרד הרווחה אישר כי המעון מספק מענה טיפולי ושיקומי לאמהות ולילדיהן, המוגדרים כילדים במצוקה ובסיכון גבוה (נספח י"ב לתיק מוצגי העמותה). הילדים אינם שוהים במקרה בנכס. הם גם אינם נמצאים שם רק כנלווים לאמותיהם, ללא ערך מוסף טיפולי. העובדות שאינן במחלוקת הן כי הימצאות הילדים בנכס היא פרי החלטה של בית המשפט, המתייחסת לילדים עצמם, וכי הילדים זוכים לא רק לאכסניה נאותה ולטיפול בהבאתם למוסדות החינוך המתאימים להם ובהחזרתם לנכס בתום שעות הלימודים, אלא גם למגוון טיפולים הניתנים להם במעון עצמו כמפורט לעיל בתחומי הרפואה, הפסיכולוגיה והמקצועות הפארא-רפואיים ההתפתחותיים. בנסיבות אלה לא יכולה להיות מחלוקת כי המעון עומד בתנאי השני הקבוע בסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, תנאי של הענקת הגנה וטיפול לילדים ונערות בסיכון ומצוקה". (שם, בפיסקאות 16-15). עד כאן באשר לסוגיה הראשונה שנדונה בעניין אילנות. כעת אציג את גדר המחלוקת ואת הכרעתו של בית המשפט קמא הנכבד בסוגיה השנייה הנ"ל. 7. באשר לסוגיה השנייה שהתעוררה בעניין אילנות – כאן התמקדה המחלוקת בין הצדדים בשאלה האם מתקיימים לגבי העמותה המבחנים ואמות המידה שנקבעו בפסיקה לשם הכרה בה כמחזיקה "מטעם הממשלה" במשמעות סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. 8. בית המשפט קמא הנכבד מצא – לאחר שיישם את המבחנים ואמות המידה שנקבעו ב-ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת המים בע"מ, פ"ד נז(4) 469 (2003) (להלן: עניין עילבון השני) וב-בר"ם 3524/08 איגוד ערים אזור חיפה (שרותי כבאות) נ' מועצה מקומית קרית טבעון (14.3.2010) (להלן: עניין איגוד ערים)), על נסיבות העניין שהובא בפניו – כי יש להשיב בחיוב לשאלה הנ"ל, וכי העמותה זכאית להנחה בארנונה (לגבי יתרת שטח כפר הגמילה, למעט יחידת האימהות והילדים, שבגין השימוש בה זכאית העמותה לפטור, כאמור) – לפי סעיף 3(א)(3)(ג) לפקודה. בהקשר זה קבע בית המשפט קמא הנכבד כי פעילותה העיקרית של העמותה, אשר מקיימת קהילה טיפולית לגמילתם של מכורים לסמים, מטעם משרד הרווחה – איננה לשם עשיית רווח, וזאת גם אם העמותה גובה מדיירי כפר הגמילה סכומי כסף מסומים תמורת השירותים שמסופקים להם על-ידה. עוד קבע בית המשפט קמא הנכבד כי בשעריו של כפר הגמילה, שמחזיקה העמותה: "נכנסים מטופלים המגיעים מכל רחבי הארץ וממגוון שכבות ורבדי החברה", וכי העמותה מבצעת פעילות שלטונית-ריבונית, שהממשלה יזמה ושבעטיה הועברו שטחי האתר שבו ממוקם הנכס – מידי הממשלה לידי הרשות הלאומית למלחמה בסמים וממנה – לידי העמותה, והכל לשם הקמתו והפעלתו של כפר קהילתי לגמילה מסמים. כן מצא בית המשפט קמא הנכבד כי העמותה מתוקצבת על-ידי משרד הרווחה ומפוקחת על-ידו. לאור המאפיינים הנ"ל קבע בית המשפט קמא הנכבד, כאמור, כי יש לראות בעמותה כמי שמחזיקה בנכס "מטעם הממשלה". תימוכין לקביעה זו מצא בית המשפט קמא הנכבד גם במכתבן של מנהלת השירות לטיפול בהתמכרויות במשרד הרווחה וסגניתה (שהן בעלות התפקידים הבכירים ביותר במשרדי הממשלה בכל הנוגע לטיפול גמילה במכורים לסמים), אשר בו צוין כי הטיפול בהתמכרויות על-ידי משרד הרווחה מתבצע: "באמצעות עמותות וגופים המפעילים מסגרות טיפוליות", וכי: העמותה פועלת "מטעמו של משרד הרווחה וכזרועו הארוכה, וללא כל כוונת רווח" ו-"אין בנמצא מסגרות ממשלתיות אחרות המעניקות טיפול לנפגעי התמכרויות" (ראו: נספח 16 לתשובה; ההדגשות שלי – ח"מ). בתוך-כך, דחה בית המשפט קמא הנכבד את טענתה של המועצה המקומית שלפיה תנאי להכרה בעמותה כמחזיקה "מטעם הממשלה" הוא קבלת עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין, ומאחר שהיועץ המשפטי לממשלה לא גילה דעתו בעניין – אין העמותה זכאית להנחה לפי סעיף 3(א)(1) לפקודה בתור מחזיקה "מטעם המדינה". משכך, ונוכח העובדה שעמותת "בית אור אביבה" איננה יחידת-סמך של "משרד הבטחון או צבא ההגנה לישראל", או מחזיקה מטעמם (סעיף 3(א)(3)(א) לפקודה); ומשלא נטען כי הנכסים שבהם מחזיקה העמותה משמשים כ"בתי חולים או מרפאות" (סעיף 3(א)(3)(ב) לפקודה) – בית המשפט קמא הנכבד קבע כי העמותה זכאית ליהנות מתשלום ארנונה כללית בשיעור של 55% (קרי: הנחה בשיעור של 45%), מזו שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא היה מדובר במחזיק "מטעם הממשלה", והכל לפי הוראות סעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(3)(ג) לפקודה. הבקשה למתן רשות ערעור 9. מכאן הבקשה למתן רשות ערעור שבפנינו, בגדרה נטען כי יש מקום להתערבות בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד. זאת, לנוכח שתי קביעות, אשר לשיטתו של המבקש אינן עולות בקנה אחד עם הדין הקיים ועם ההלכה הפסוקה, ויש בהן משום "יצירה של דין חדש", הנושא עימו "השלכות רוחב מהותיות", כלשון הבקשה, ואלו הן: האחת: הקביעה שלפיה העמותה זכאית לפטור מארנונה מכוח סעיף 3(ב) לפקודה, כמחזיקה "מטעם הממשלה", בשעה שמדובר, לשיטתו של המבקש, בארגון המספק שירותים כ"קבלן" ותו לא. לטענת המבקש, השאלה המשפטית העקרונית העומדת בבסיס הבקשה במישור זה היא: "האם העברת מתן שירותים אשר המדינה בחרה שלא לספק בעצמה לארגונים נפרדים פרטיים/עמותות – מעבירה אף את זכאותה של המדינה לפטור מארנונה כמחזיקה "מטעם הממשלה" לאותם גופים/עמותות/ארגונים, כפי שקבע בית המשפט קמא" (ראו: סעיף 8 לבקשה). השניה: הקביעה שלפיה יש לראות בשטחה של יחידת האימהות וההורים "מעון" המספק הגנה וטיפול לילדים במצוקה, לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – הגם שמדובר, לטענת המבקש, ב"מעון לנשים", אשר איננו זכאי לפטור. 10. הבקשה הועברה לדיון בפני הרכב ושמיעתה אוחדה עם ענין מעון מצפה ים, כאמור. עתה ילובן דינה של הבקשה בענין אילנות. דיון והכרעה 11. לאחר עיון בבקשה, בתשובה לה (להלן: התשובה) ובחומר הרב שצורף אליהן, ולאחר שמיעת טיעוני הצדדים בפנינו, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה ב-בר"ם 9498/10 להידחות, באשר היא איננה עומדת באמות המידה שנקבעו בהלכה הפסוקה להתערבותו של בית משפט זה בפסק-דין של בית משפט לעניינים מינהליים בערעור על החלטה של ועדת ערר לענייני ארנונה. אביא להלן את נימוקי למסקנתי זו. 12. כידוע, רשות ערעור על החלטות שעניינן סיווג נכס לצרכי ארנונה והחיובים הנובעים ממנה תינתן, ככלל, במשורה (ראו, למשל: בר"ם 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, בפיסקה 7 (12.3.2012); בר"ם 3811/14 כלוף נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, בפיסקה 8 (5.3.2015)). בעיקרו של דבר, רשות כאמור תינתן, רק כאשר הבקשה מעוררת סוגיה משפטית חדשה, בעלת חשיבות עקרונית, החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים, או מקום שנוצר דפוס של פסיקות סותרות בערכאות המבררות (ראו: בר"ם 2139/15 בית חינוך עיוורים לבני ישראל ירושלים נ' מנהל הארנונה של עיריית ירושלים (26.5.2015)). בתוך-כך נפסק עוד כי גם טעות ביישום הדין במקרה נתון – אין בה, כשלעצמה, כדי להצדיק מתן רשות ערעור "בגלגול שלישי" בפני בית משפט זה (ראו: בר"ם 9662/08 מנהל הארנונה של עיריית רחובות נ' אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל (6.4.2009), בפיסקה 10 והאסמכתאות שם). 13. בענייננו, חרף האדרת העקרונית שמנסה המבקש לעטות על הבקשה – לא מצאתי כי היא אכן מעלה שאלה משפטית חדשה בעלת חשיבות עקרונית, הטעונה הכרעה של בית משפט זה "בגלגול שלישי" (ואף לא מצאתי כי אכן נוצר, כנטען, דפוס של פסיקות סותרות בערכאות המבררות – בסוגיות העומדות על הפרק). ודוק: עניינה של הבקשה שלפנינו, על שני מישוריה, הוא בשאלת יישום הדין במקרה הנתון גרידא. במישור הראשון, עוסקת הבקשה בשאלת סיווגו, לצרכי ארנונה, של נכס מסוים, ייחודי, אשר כפי שנמסר לנו במסגרת תשובתה של העמותה לבקשה – היה במועד הרלבנטי להגשתה הראשון והיחיד מסוגו בארץ. במישור השני, עוסקת הבקשה בשאלת סיווגה של העותרת כמחזיקה "מטעם הממשלה", במשמעות סעיף 3(ב) לפקודה, וזאת לאור קריטריונים ואמות מידה, שהותוו לשם כך בהלכה הפסוקה, אשר יצאה, זה מכבר, מלפני בית משפט זה. מסקנותיו המשפטיות של בית המשפט קמא הנכבד, בשני מישוריה של הבקשה – קשורות בטבורן לנסיבות הקונקרטיות של המקרה, לשימוש הספציפי שנעשה בנכס, ולמאפיינים הפרטניים של פעילות העמותה, המחזיקה בנכס. בית המשפט קמא הנכבד גיבש את מסקנותיו המשפטיות לאחר יישום הדין על נסיבות המקרה, לנוכח ממצאים עובדתיים פרטניים שנקבעו, אשר ערכאת ערעור איננה נוטה להתערב בהם, לא כל שכן "בערעור שני". הנה כי כן, השאלות שמעלה המבקש נוגעות ליישום קונקרטי של הדין הקיים על נסיבות העניין, ביחס לנכס מסוים שבו מחזיקה העותרת. יישום שכזה איננו מצדיק, כאמור, בירור נוסף "בגלגול שלישי", אפילו אם נפלה בגדרו טעות. בפרט נכונים הדברים בשעה שהבקשה איננה מגלה כי לגופו של עניין – נפלה בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד טעות, המצדיקה את התערבותנו בקביעותיו, או שקיימת עילה אחרת לעשות כן. אפרט הדברים להלן. פרשנות המונח "מעון" לעניין סעיף 5ג(ה)(6) לפקודת הפיטורין 14. קביעתו של בית המשפט קמא הנכבד בעניין סיווגה של יחידת האימהות והילדים כ"מעון" – עולה בקנה אחד עם האופן שבו פורשו בינתיים הפטורים המתייחסים ל-"מעון יום" ול-"מעונות לנוער בסיכון" בפסיקתו של בית משפט זה. ראו: עע"ם 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה (2.2.2012), בפיסקאות 55-29 לפסק-דינה של חברתי, השופטת (כתוארה אז) מ' נאור (להלן: עניין עיריית חיפה). פסק-הדין האמור עסק בעיקר בשאלה אם מעון יום לקשישים עשוי לזכות בפטור הקבוע בסעיף 5ג(ה)(4) לפקודה, אולם כלולה בו גם סקירה ממצה של הליך החקיקה, שהוביל להוספתו של סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, מושא ענייננו, ונפרשה בו יריעה רחבה המאפשרת התחקות אחר התכלית המונחת ביסודו של הפטור שניתן לפיו. מיריעה פרשנית זו מסתמן כי תכליתם של הפטורים שעוגנו (בין היתר) בסעיפים 5ג(ה)(4)-(6) לפקודה היא: לשריין פטור מלא מארנונה עבור "מוסדות למען אוכלוסיות הזקוקות לסיוע", על פי המפורט בסעיפים האמורים. ניתן להחיל הדברים, בשינויים המחויבים ובהתאמות הנדרשות, גם בענייננו. 15. הנה כי כן: על-יסוד הניתוח שנעשה בעניין עיריית חיפה; לאור לשונו של סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה וכוונת המחוקק, כפי שהיא משתקפת מהליך החקיקה שבגדרו נוסף הסעיף האמור ולנוכח השוני בין המונחים וההגדרות, שבהם נקט המחוקק ב"מופעים" אחרים של המושג: "מעון" בפקודה ובדברי חקיקה נוספים (בעודי משווה לנגד עיני את השאלה: מה מותר "מעון כמשמעותו בתע"ס" מ"מעון" בחיקוקים האמורים, בשים לב למכנה המשותף של ההגדרות השונות הצריכות לעניין, ובהתחשב בכלל שלפיו אין המחוקק משחית מילותיו לריק) – אני סבור שניתן לומר כי פרשנות תכליתית של סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה מובילה למסקנה הבאה: סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה נועד בעיקר (אך לא בהכרח רק) לאפשר מתן פטור מלא מארנונה לנכס המשמש, או הנועד לשמש, כולו או חלקו, כמקום מגורים (להבדיל ממקום שהייה גרידא, או ממקום ל"משמורת") לילדים (לרבות: ילדות) ולנערות (לרבות: נערים), קטינים (להבדיל מזקנים, למשל), המצויים בסיכון ובמצוקה (בין אם בית משפט ציווה על החזקתם במקום ובין אם לאו), המספק לאותם קטינים הגנה וטיפול הנחוצים להם, כדי לחלצם מהסיכון ו/או מהמצוקה שבה הם היו נתונים אלמלא שהותם ב"מעון" – לרבות (אך לא בהכרח רק): טיפול סוציאלי, רפואי, או משולב, לגמילה מסמים – וזאת בין אם הטיפול האמור ניתן ב"מעון" ובין אם הוא ניתן במקום אחר (ראו בעיקר: הסיפא להגדרת "מעון" בהוראה 1.1 לתע"ס, בצירוף הגדרת "מוסד" בחוק הפיקוח על המוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, שהובאו לעיל). מסקנה עד כאן: כדי שנכס ייחשב "מעון" לעניין סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – אין הכרח כי הוא ישמש לצורך הגנת הציבור מפני אותם קטינים דווקא ולמתן טיפול סמכותי-כופה במטרה לאפשר את שילובם של הקטינים בחברה – כדרכו של "מעון" כמשמעותו בהוראה 15.1 לתע"ס. 16. בענייננו נקבע, כממצא עובדתי, כי יחידת האימהות והילדים (הפועלת ברישיון "מעון", לפי חוק המעונות, מאת משרד הרווחה; ראו: נספח 18 לתשובה), בכפר הגמילה מסמים "אילנות" (הפועל ברישיון "מוסד", לפי חוק הפיקוח על המוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, מטעם משרד הבריאות ומשרד הרווחה; ראו: נספח 19 לתשובה) – עונה על הקריטריונים הנ"ל. משכך, ומאחר שאין מקום לסטייה מקביעות עובדתיות בגדרי ההליך שבכאן – הרי שאין הצדקה להתערבות במסקנה שלפיה העמותה זכאית לפטור מארנונה לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, ביחס ל"יחידת האימהות והילדים". 17. עם זאת, לא מיותר לציין כאן כי לנוכח ההפניה, בסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – להנחיות התע"ס, "כתוקפן מזמן לזמן", מבלי לכוון להנחיה ספציפית בהן, הרי שאין לשלול על הסף את האפשרות שגם: "מקום המשמש למגורים או למשמורת של קטינים מחוץ למשפחתם, שהממונה על המעונות הפנה אליו קטין לאחר שבית משפט לנוער ציווה לפי חוק זה על החזקתו במעון" (ראו: הגדרת מעון בהוראה 15.1 לתע"ס); ואפילו מקום המשמש למגורי קטינים מחוץ למשפחתם, מבלי שהם הופנו אליו בצו – ייחשב כ"מעון" לעניין סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, כל עוד מדובר במקום המספק: "הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה". בתוך-כך, הרי הן לנוכח לשונו של הסעיף האמור והן לאור תכליתו – אין מקום לשלול א-פריורית את האפשרות שגם מוסד של רשות חסות הנוער, שבו מתגוררים ילדים (לרבות ילדות) ונערות (לרבות נערים) בסיכון ו/או במצוקה, אשר מקבלים במסגרת שהותם בו טיפול סמכותי-כופה, מכוח הוראות חוק הנוער, במטרה לאפשר את שיקומם ואת שילובם מחדש בחברה – ייחשב כ"מעון" לעניין סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. הכל, כמובן, בהתאם לנסיבות העניין ולאחר בחינה של כל מקרה ומקרה לגופו. ודוק: אין בהכרח סתירה בין תכליתו של סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – לבין התכלית של המעונות הפועלים מכוח חוק הנוער, אשר איננה מתמצית אך ורק בהגנה על הציבור מפני הקטינים המושמים בהם. יפים לעניין זה דברי חברי, השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין ב-בש"פ 6147/12 פלוני נ' מדינת ישראל (27.8.2012), המדגישים את החשיבות הרבה בקיומם ובפעילותם של מוסדות מהסוג האמור: "...רק בעצם הימים האלה נזדמן לי עצמי להידרש למצב שבו מהיעדר חלופה מוסדית משוחררים נערים בעבירה חמורה למעצר בית, שעה שהחלופה המוסדית היתה מתאימה יותר הן להגנה על הציבור והן להם עצמם... '...גם בצוק העתים, חשיבותם של מקומות מתאימים לטיפול לנוער היא עצומה, שכן הצלחה בטיפול ובשיקום של אדם צעיר אולי מצילה אותו מהרס חלילה, פשוטו כמשמעו'; וכמובן – אטעים – נוספת לכך גם ההגנה על הציבור, ככל שהאלטרנטיבה היא שחרור (להבדיל ממעצר מאחורי סורג ובריח)... '...מדינת ישראל אינה מצויה – תודה לאל – בשפל המדרגה הכלכלי, ובוודאי יש להשמיע בה את קולן של חוליות חלשות בחברה, ו'אוכלוסיות המעון הנעול' הן כאלה במוטעם;... 'נושא החסר במעונות הנעולים, קרי מחסור במקומות בהם, מחייב פעולת הרשויות, ואין צורך להכביר מלים על חשיבות הדבר לחוליות כה חלשות של נוער שנידרדר לעבריינות'...". (ראו: שם, בפיסקה יד'). עד כאן באשר לקביעתו של בית המשפט קמא הנכבד בנוגע לתחולתו של הפטור לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – על יחידת האימהות והילדים בכפר הגמילה מסמים "אילנות", וכעת לקביעתו של בית המשפט קמא הנכבד שלפיה העמותה זכאית להנחה מארנונה (ביחס ליתרת שטחו של כפר הגמילה מסמים), כמחזיקה בנכס "מטעם הממשלה", במשמעות סעיף 3(ב) לפקודה – לפי סעיף 3(א)(1) ו-3(א)(3)(ג) לפקודה. האם העמותה היא בגדר "מחזיק מטעם הממשלה" במשמעות סעיף 3(ב) לפקודה? 18. בית משפט זה נדרש מספר פעמים לסוגיה אימתי יחשב גוף כ"מחזיק מטעם הממשלה" במשמעות סעיף 3(ב) לפקודה. בגדר זה נקבעו אמות מידה ברורות ושיטתיות ליישום הדין (ראו: עניין עילבון השני; עניין איגוד ערים; בר"ם 4832/07 רכבת ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה מועצה איזורית דרום השרון (22.2.2010) (להלן: עניין רכבת ישראל)). מסקנתו המשפטית של בית המשפט קמא הנכבד, במישור זה, בענייננו – מיישמת, עקב בצד אגודל, את אמות המידה שנפסקו להלכה בעניין עילבון השני והוחלו בעניין איגוד ערים ובעניין רכבת ישראל. היא מבוססת על מאפיינים עובדתיים ספציפיים של: היות העמותה תאגיד ללא כוונת רווח; מהות הפעילות שמבצעת העמותה בקהילה הטיפולית; מידת הפיקוח והבקרה של הממשלה על פעילות העמותה; תמיכת הממשלה בפעילות העמותה ותקצובה; ובעיקר – על הנסיבות שהובילו להקמתו ולהפעלתו של כפר הגמילה מסמים ב"אילנות", על-ידי העמותה, ועל מערכת היחסים ההסכמית בין העמותה לבין הרשות הלאומית למלחמה בסמים, ובין האחרונה לבין הממשלה (ראו בהקשר אחרון זה: נספחים 6-2 לתשובה). משמדובר גם במישור זה במקרה של יישום הדין גרידא, הרי שאפילו אם הייתי סבור כי ניתן היה להגיע, בנסיבות, להכרעה אחרת – לא היה די בטעם זה בלבד, כדי להצדיק התערבות בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים הנכבד (ראו, למשל: בר"ם 3158/10 נ.ת.ע – נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (29.2.2011) ו-בר"ם 7810/12 עיריית רמת גן נ' משרד המשפטים הנהלת בתי המשפט (9.12.2012) (להלן: עניין הנהלת בתי המשפט), שגם בהן נדחו בקשות רשות ערעור שעניינן בהחלתו של הפטור הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודה על מסכת נסיבות פרטנית). 19. כאן המקום להידרש לטענתו של המבקש שלפיה בית המשפט קמא הנכבד יצר בפסק דינו "דין חדש", ו"הרחיב" את ההלכה שנפסקה בעניין עילבון השני, בכך שהכיר בעמותה – כמחזיקה "מטעם הממשלה", וזאת, לשיטתו של המבקש, בשעה שהיחסים בין העמותה לבין הרשות הלאומית למלחמה בסמים (כפי שעולה מתניה בהסכם ההתקשרות בין השתיים, שעניינה בשלילת יחסי עובד-מעביד בין העמותה ועובדיה לבין הרשות) – אינם אלא יחסים שבין "מזמינה" ל"ספקית שירות", בלבד. לגישתי, אין בטענה האמורה כדי להצדיק את התערבותנו בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד "בערעור שני", משני טעמים עיקריים: האחד: עיון בפסק הדין מגלה כי בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז הנכבד כלל לא נדרש לטענתו האמורה של המבקש ולא הכריע בה (יוער, כי לטעמי, לנוכח מכלול הנסיבות והשיקולים שפורטו בפסק הדין, אכן לא היה צורך להידרש לטענתו האמורה של המבקש). לא ניתן "לקרוא" לתוך פסק-דינו של בית המשפט קמא הנכבד דברים שלא נכתבו בו, כפי שמנסה המבקש לעשות בניסיון לשוות לבקשתו אופי עקרוני. ממילא, לא ניתן לומר כי יש בפסק הדין משום "הרחבה" של ההלכה שנפסקה בעניין עילבון השני, או "יצירה של דין חדש". השני: בעניין עילבון השני הותוו, כאמור, אמות המידה להכרעה בשאלה אימתי ייחשב גוף כמחזיק "מטעם הממשלה". בגדר זה נקבע, בין היתר, כך: "ברי כי לא בכל גוף הקשור בהסכם עם הממשלה ומבצע במסגרתו פעילות עבורה יש לראות כמי שפועל 'מטעם הממשלה'... יש לבחון כאמור את מכלול הנסיבות, ובהן מטרותיו של מבקש הפטור, אופי פעולותיו, מגזר הנהנים מהן ויחסה של הממשלה אליו, לאמור: אם היא רואה בו את זרועה הארוכה" (ראו: שם, בעמ' 786-785, בפיסקה 14). עוד נקבע באותו עניין כי ההכרעה בסוגיה האמורה: "תלויה בעובדותיו ובנסיבותיו של כל מקרה ומקרה... בדיקת הנסיבות צריך לה שתהיה קפדנית ומדוקדקת" (ראו: שם, בעמ' 786-784). אמות המידה שהותוו בעניין עילבון השני שרירות וקיימות עמנו, הגם שהן אינן בגדר "רשימה סגורה" ובהחלט ניתן להוסיף עליהן, במידת הצורך, בזהירות המתבקשת ובשום-שכל (ראו: עניין אגוד ערים; עניין רכבת ישראל) – הוספה, שכאמור, לא נעשתה בענייננו. יישום העקרונות שפורטו בפסקי הדין בעניין עילבון השני, בעניין אגוד ערים ובעניין רכבת ישראל, כהווייתם, על נסיבות המקרה שבפנינו, בשים לב למערכת היחסים שבין: הממשלה-הרשות-והעמותה – מוביל לטעמי למסקנה הפוכה מזו שאליה מכוון המבקש. במה דברים אמורים? – מפסקי הדין הנ"ל משתמע כי השאלה אם גוף מסוים ייחשב כ"מחזיק מטעם הממשלה", אם לאו – תלויה, בין היתר, בשאלה באיזו מידה נשמרת הזיקה הישירה בין הממשלה לבין פעילותו של הגוף האמור. במקום שבו הנתונים מעידים על רצון הממשלה להחליש את הזיקה הישירה לפעילות – נחלשת ההצדקה להכיר באותם גופים כמי שמחזיקים בנכסים המשמשים לפעילותם "מטעם הממשלה". עדות לכוונה שכזו (היינו: החלשת הזיקה לפעילות) ניתן למצוא, למשל, כאשר האחריות לפעילות "הממשלתית" מועברת לידיהן של חברות ממשלתיות, או פרטיות, כגון: חברת החשמל לישראל בע"מ, רכבת ישראל בע"מ (ראו: עניין רכבת ישראל, בפיסקה 14), חברת דואר ישראל בע"מ, או חברת הנפט לישראל בע"מ (ראו: עניין אגוד ערים, בפיסקה 16) – חברות, אשר נתפסות ברגיל כגופים עצמאיים הפועלים למטרת רווח (הגם שהן מספקות שירותים ציבוריים חיוניים). ראו בהקשר זה גם דברי כב' השופט ד"ר ד. ביין ב-ע"ש (חי') 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון (17.9.1995), שהוזכר בעניין עילבון השני, לפיהם: "עצם העובדה שהמדינה בחרה ליצור תאגיד נפרד שיעסוק במתן שירותים בהקשר לנפט מראה שהיא רצתה ליצור 'ריחוק' או 'חיץ' בינה לבין העיסוק בנושא". שונה הדבר כאשר הנתונים מעידים על שמירת הזיקה בין הפעילות, הנושאת אופי שלטוני-ריבוני, לבין הממשלה – כפי שמעידים, לגישתי, הנתונים שהובאו בפני בית המשפט קמא הנכבד (ובפנינו) על אודות הפעילות המבוצעת על-ידי העמותה ביער "אילנות". 20. מהחומר המונח בפנינו (ראו: נספחים 6-2 לתשובה) עולה כי במשך מספר שנים, במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, ניסו גורמים שונים, ממשלתיים וציבוריים, לאתר שטח קרקע להקמת קהילה טיפולית לטיפול במתמכרים לסמים, ואולם "לא נמצאה רשות מקומית שתסכים להפעלת קהילה טיפולית בתחומה". לאחר חיפושים שנמשכו זמן רב, באתרים שונים בארץ, נמצא האתר של יער אילנות מתאים לצורך זה, וראש המועצה המקומית קדימה, שבתחומה הוא נמצא – נתן את הסכמתו להפעלת הקהילה הטיפולית בשטח האתר האמור (ראו: מכתבם המשותף של שר העבודה והרווחה ושל שר החקלאות דאז, לראש הממשלה דאז – נספח 2 לתשובה, שבו אף נתבקש ליתן עדיפות לייעוד השטח לצורך טיפול במשתמשים בסמים, על פני הקצאתו לטובת מערכת הביטחון). בשלהי שנת 1988 נחתם הסכם שבגדרו העבירה ממשלת ישראל, בשם מדינת ישראל, על פי החלטתו של ראש הממשלה דאז, את שטח אתר "אילנות", על המבנים שהיו בו (המקום שימש כתחנה לחקר היער) – לרשות הלאומית למלחמה בסמים (לעיל ולהלן גם: הרשות), שהיא תאגיד סטטוטורי שהוקם באותה שנה על פי חוק הנושא את שמה (ראו: נספח 3 לתשובה). בגדרי ההסכם האמור התחייבה הרשות להעמיד באתר מבנה "לשימוש הממשלה", לטפל בשער הכניסה לאתר ולבצע שילוט בסמוך – "כפי שיוסכם עם הממשלה". בשנת 1990 נתן מינהל מקרקעי ישראל לרשות הרשאה "לעלות מיידית על השטח" ולעשות בו שימוש. בהמשך (בשנת 1992) נמסר השטח הבנוי ב"אילנות" לרשות, לשם הקמת כפר קהילתי לגמילה מסמים – וזה הופקד בידי העמותה לשם ביצוע התכנית בפועל (ראו: נספח 5 לתשובה). בהסכם שנכרת בין הרשות לבין העמותה בשנת 1994 הצהירה הרשות כי "במסגרת תפקידיה הקבועים בחוק [היא] מעוניינת ליזום, לפתח ולקיים שירותים לטיפול ושיקום נפגעי סמים בישראל, בין היתר באמצעות קהילות טיפוליות" (ראו: נספח 6 לתשובה; ההדגשה שלי – ח"מ). העמותה, מצידה, נטלה על עצמה, בגדרי ההסכם האמור, שורה של התחייבויות, ובכללן: לא לעסוק בכל עיסוק אחר מלבד ניהול הכפרים והמעונות הטיפוליים "ללא תאום ואישור הרשות מראש"; לקבל עובדים, להעסיקם ולפטרם "בהתאם למקובל בשירות הציבורי"; "לפעול בתחום הטיפול והשיקום, על בסיס תכנית טיפולית מקובלת ומאושרת ע"י הרשות, ועל בסיס נוהלים לקבלת מטופלים ולתפקוד הקהילה הטיפולית אשר יפורסמו מפעם לפעם ע"י הרשות"; לדווח לרשות על פעילותה "על-פי ההוראות הכללים הנהוגים ברשות, כפי שיהיו מפעם לפעם"; כן התחייבה העמותה לפעול על פי חוק העמותות ועל פי אמות מידה ציבוריות במסגרת ההוצאות שהוסכמו בתקציב העמותה (המבוסס על: הכנסות מתקציבי הרשות וממקורות ממלכתיים נוספים וכן על השתתפות עצמית של הדיירים בכפר הגמילה, לצד כספי תרומות). עוד הוסכם בין הצדדים כי: "העמותה לא תהיה רשאית להעביר מקרקעין או מטלטלין שברשותה לשימושם או לבעלותם של גופים שאינם בשליטתה ללא הסכמת הרשות מראש ובכתב" (ראו: שם, בסעיפים 15-4). המערכת ההסכמית בין: הממשלה, הרשות הלאומית למלחמה בסמים והעמותה, ומכלול התניות שבהסכם שבין הרשות לעמותה הנ"ל, לרבות התניה שלפיה יחסי הרשות עם העמותה ייראו כיחסי מזמין-קבלן – אינם מונעים בהכרח "שמירת זיקה" של הממשלה לפעילותה של העמותה. הטעם לדבר נעוץ בכך שהיחסים בין "מזמין" לבין "קבלן", או "ספק שירות" – שונים מהיחסים שבין "ממשלה" לבין "חברה ממשלתית", והם קרובים במהותם במקרה זה יותר ליחסים שבין: שולח-לשלוח, נהנה-לנאמן (השוו: דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ' כהן, פ"ד סג(1), 644 (2009)). אלה נתפסים, באופן מסורתי, כמקיימים את דרישת ה"החזקה מטעם הממשלה", שבסעיף 3(ב) לפקודה (ראו בהקשר זה דברי השופטים: ויתקון ו-לנדוי, ב-ע"א 52/57 היועץ המשפטי נ' עיריית חיפה, פ"ד יב 1745, 1750 (1958), שהובאו גם בעניין עילבון השני (שם, בעמ' 783)). 21. זאת ועוד – אחרת. כפר הגמילה מסמים "אילנות" הוקם, כאמור, לצורך הענקת טיפול למשתמשים בסמים מכל קצוות הארץ, על שטח שהוקנה לרשות הלאומית למלחמה בסמים, ביוזמת הממשלה. הדבר נעשה עוד קודם להוספתו (בשנת 1995) של סעיף 249(32) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אשר מסמיך עיריות להקים בשטחן (לאחר התייעצות עם המשרדים הנוגעים בדבר ועם הרשות הלאומית למלחמה בסמים) מוסדות לטיפול בנפגעי סמים, וזאת במסגרת "פעולות לעניין צמצום נגע הסמים", שבתחום אחריותן. אופיו "הלאומי", הייחודי, של כפר הגמילה "אילנות" מבדיל אותו ממוסדות מוניציפאליים המקיימים פעילות דומה לשלו (אשר, מבלי לגרוע מאפשרויות אחרות – עשויים ליהנות, למשל, מפטור לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, בכפוף להתקיימות התנאים הנדרשים לכך). אופי ייחודי זה – מהווה אף הוא נדבך משמעותי חשוב בהצדקת ההכרה בעמותה כמחזיקה "מטעם הממשלה" באתר. בנסיבות אלה, "השלכות הרוחב" של פסק הדין, ככל שקיימות כאלה – הן ממילא, מצומצמות, וגם מטעם זה אין מקום לבירור נוסף של הסוגיה בבית משפט זה. 22. בשולי הדברים אציין כי בהתאם לעקרונות ולאמות המידה שנפסקו בעניין עילבון השני ובעניין איגוד ערים – אין הכרח בקבלת עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה לצורך קביעה כי אדם, או מוסד, מחזיקים בנכס "מטעם הממשלה" לעניין סעיף 3(ב) לפקודה, גם אם הדבר רצוי במקרים המתאימים. זאת, מבלי לגרוע מהכלל שלפיו ראוי "ליתן משקל לא מבוטל לעמדת הממשלה עצמה בשאלה אם יש לראות במחזיק הנכס כמי שפועל מטעמה ולצריכה" – במקום שבו היא הובעה (ראו: עניין עילבון השני, בעמ' 785; עניין איגוד ערים, בפיסקה 18). לפיכך, אין בעובדה שלא הונחה בפני בית המשפט קמא הנכבד עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה כדי להצדיק את התערבותנו בקביעה שלפיה העמותה מחזיקה בשטח כפר הגמילה מסמים "אילנות" – "מטעם הממשלה". בפרט אמורים הדברים לנוכח העובדה שבפני בית המשפט קמא הנכבד ובפנינו הוצגה עמדה רשמית של משרד הרווחה, באמצעות שתי בעלות התפקיד הבכירות ביותר בתחום הרלבנטי, לפיה העמותה אכן פועלת כזרועה הארוכה של הממשלה. יוער כי דבר לא מנע ממנהל הארנונה לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה כי יתייצב בהליך, או כי יביע את עמדתו בסוגיה. היועץ המשפטי לממשלה אף היה רשאי להתייצב בהליך מיוזמתו, על פי הסמכות המוקנית לו בפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש], ואולם הוא נמנע מלעשות כן, והדברים אומרים דרשני. 23. סוף דבר: דעתי היא כי דין הבקשה ב-בר"ם 9498/10 – להידחות וכך אציע לחברתי הנשיאה ולחברי שנעשה, תוך חיוב המבקש בהוצאות המשיבה בסך של 25,000 ש"ח. אעבור כעת לבקשה ב-בר"ם 3539/11. בר"ם 3539/11 – עניין "מעון מצפה ים" 24. נושאה של הבקשה בעניין "מעון מצפה ים" הוא בשאלת היחס שבין שני סעיפי הפקודה הרלבנטיים, שהובאו בפיסקה 1 שלעיל, וכפי שהגדיר את הדברים בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב הנכבד (להלן גם: בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א) בפיסקה 4 לפסק הדין, מושא הבקשה: "מה דינו של נכס המוחזק על-ידי המדינה (וככזה זכאי להנחה בשיעור שנקבע בסעיף 3 לפקודה), והוא משמש כמעון – וככזה הוא זכאי לפטור מארנונה בהתאם להוראת ס' 5ג(ה)(6) לפקודה?". אביא להלן את הרקע לבקשה ואת עיקר הנתונים הדרושים להכרעה. רקע 25. המבקשת, מדינת ישראל – משרד הרווחה (להלן גם: המדינה), מחזיקה בנכס המצוי בשטחה המוניציפאלי של עיריית הרצליה, המכונה: "מעון מצפה ים". הנכס משמש לשיקום קטינים, הנשלחים למקום לתקופות זמן שונות, על פי צווים של בית משפט לנוער. בתחילת שנת 2007 – לאחר שנים שבהם נהנתה המדינה מפטור מתשלום ארנונה בגין השימוש בנכס – פנה אליה המשיב, מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (להלן: המשיב), בדרישה לתשלום ארנונה כללית. ביסוד הדרישה האמורה ניצבה הטענה שלפיה סעיף 3 לפקודה מהווה "הסדר סגור וממצה" לעניין פטור, או הנחה מתשלום ארנונה כללית שהמדינה, או מי שמחזיק מטעמה בנכסים זכאי לקבל לפי הפקודה – יהא סוג הנכס והשימוש שנעשה בו אשר יהא – וכי הסדר זה שולל את תחולתם של פטורים אחרים, הקבועים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה, אשר היו עשויים לחול על הנכס אלמלא היתה המדינה בגדר "המחזיק" בו (להלן: גישת ההסדר הממצה). בתוך-כך, דחה המשיב, בין היתר, את השגתה של המדינה לפיה היא פטורה מתשלום ארנונה בהיות הנכס המוחזק על ידה – מעון המספק הגנה וטיפול לנערים בסיכון ובמצוקה במשמעות סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. 26. המדינה הגישה ערר על ההחלטה הנ"ל. ועדת הערר החליטה לפצל את הדיון בערר כך שתחילה תדון טענתו של המשיב בדבר היקף תחולתו של סעיף 3 לפקודה, ורק לאחר מכן, ככל שתידחה הטענה האמורה ויהיה צורך בכך, תידון המחלוקת שהתגלעה בין הצדדים בשאלה אם הנכס אכן משמש כ"מעון" במשמעות סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. 27. ועדת הערר אימצה בהחלטתה את עמדתו של המשיב, שלפיה בהיות הנכס מוחזק על ידי המדינה הרי ש"המסלול הנכון לקביעת חלותו של פטור הינה במסגרת סעיף 3 לפקודת הפיטורין", "הקובע הסדר ספציפי בנוגע לשיעורי הארנונה שישולמו בגין נכסי המדינה, בהתאם לשימוש שנעשה בהם", באופן השולל את האפשרות לזכות בפטור לפי סעיפים אחרים בפקודה. משכך, נקבע כי המבקשת חייבת בתשלומי ארנונה כקבוע בסעיף 3(א)(3)(ג) לפקודה, בגין השימוש בנכס. לנוכח תוצאה זו נמנעה ועדת הערר מלדון ולהכריע בסוגיה אם הנכס אמנם משמש כ"מעון" במשמעות סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד 28. בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א (כב' השופטת ר' רונן), אימץ, אף הוא, את גישת ההסדר הממצה וסמך את ידיו על החלטתה של ועדת הערר, בהטעימו כי יש לנקוט בגישה של "פרשנות מצמצמת" ביחס להוראת הפטור הקבועה בסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. משמעות הדבר היא, אליבא דבית המשפט קמא הנכבד, שהפטור המוקנה לפי הסעיף האמור – "לא יחול מקום בו חל על המדינה פטור אחר, הנובע מזהותה כמחזיקה של הנכס, קרי הפטור הקבוע בס' 3 לפקודה". לדעת בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א הנכבד, "פרשנות כזו תסייע להגברת השוויון בין המדינה לבין נישומים אחרים, ואף תסייע בחלוקה שוויונית יותר בנשיאה בנטל הארנונה בין כלל הנישומים" (ראו: שם, בסעיף 10). לכן, נפסק כי: "כל עוד המדינה מוסיפה ליהנות מהנחות משמעותיות בארנונה, הנובעות רק מהעובדה כי היא זו המחזיקה בנכסים... היא לא תהיה זכאית להנחות נוספות מכוח סעיפי הפטור האחרים, הנחות הנובעות ממהות הנכסים ולא ממיהות המחזיק בהם". זאת, כאמור, לגישתו של בית המשפט קמא הנכבד, מאחר שמתן אפשרות למדינה ליהנות "משני העולמות" (הן זה של סעיף 3 והן זה של סעיפים 4 ו-5 לפקודה) – "פוגע במגמה להגביר את השוויון בינה לבין נישומים אחרים" (ראו: שם, בפיסקה 29). הבקשה למתן רשות ערעור 29. מכאן הבקשה למתן רשות ערעור שבפנינו, המעוררת, לגישת המדינה, שאלה משפטית עקרונית רחבה יותר מזו שהוצגה על-ידי בית המשפט קמא הנכבד בפסק דינו, ועניינה ביחס שבין סעיף 3 לפקודה לבין כלל הוראות הפטור הקבועות בסעיף 5 לפקודה. לטענת המדינה ההכרעה בסוגיה זו חורגת מעניינם הפרטני של הצדדים להליך ומצדיקה הידרשות של בית משפט זה, תוך התערבות בפסק-דינו של בית המשפט קמא הנכבד. 30. לטעמי, המדינה אכן צודקת בטענתה שלפיה הבקשה מעוררת סוגיה בעלת חשיבות משפטית, החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים, אשר טרם ניתן לה מענה בפסיקתו של בית משפט זה וטעונה לפיכך ליבון והכרעה. משכך, אציע לחברתי הנשיאה ולחברי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. המבקשת תיקרא, איפוא, מכאן ואילך: המערערת. לגופו של עניין, לאחר עיון במכלול החומר ושמיעת טיעוני הצדדים בפנינו – הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל. אפרט עתה ראשון-ראשון ואחרון-אחרון ואולם אפתח בתיחום הסוגיה. מיקוד הסוגיה שבמחלוקת 31. את הסוגיה המשפטית המונחת לפתחנו בגדרי הערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד ניתן לנסח (על בסיס המתווה שהציעה המדינה), כך: "האם הוראת סעיף 3(א)(1) לפקודת הפיטורין, הקובעת שיעורי הנחה בתשלום ארנונה כללית ביחס לנכסים המוחזקים על ידי הממשלה, או מטעמה (להלן גם: נכסי המדינה; ראו: עניין הנהלת בתי המשפט, שבו צוין כי סעיף 3(ב) לפקודה פורש כחל על "כל החזקה בנכס 'מטעם המדינה', אשר משמשת לפעילות שלטונית-ריבונית, מבלי לעמוד על הבחנות נוספות", קרי: מבלי להבחין בין נכסים המשמשים את "הממשלה" לבין נכסים המשמשים רשות אחרת של המדינה) – שוללת מהמדינה, במקום שבו היא חלה, את האפשרות ליהנות מפטורים מסוימים הקבועים בסעיף 5 לפקודה, אשר עשויים לחול על נישומים "רגילים" (שאינם המדינה), בהתאם לסוגי הנכסים ולשימושים שנעשים בהם (כמפורט בסעיף 5 לפקודה), כל עוד לא משתמעת מסעיפי הפטור האמורים כוונה להחילם רק על מוסדות שאינם המדינה?". דעתי היא כי יש להשיב בשלילה לשאלה הנ"ל ולאפשר למדינה גם פטור לפי סעיף 5 לפקודה. אביא בסמוך את נימוקי למסקנתי זו, אולם טרם שאעשה כן אקדים הערה בעניין פרשנותו של דבר-החקיקה שבפנינו. הערה על פרשנות פקודת הפיטורין 32. כידוע, ארנונה היא מס המוטל על הנישום בגין שימוש שהוא עושה בנכס מקרקעין (ראו, למשל: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805 (1992)). בעניין עיריית חיפה סקרה חברתי, השופטת (כתוארה אז) מ' נאור, בהרחבה, את עיקר כללי הפרשנות בדיני המס, וארנונה, כאמור, בכלל זה, הנוהגים כיום בשיטתנו המשפטית. אין צורך לחזור כאן על מכלול הדברים ואולם לנוכח טענות שהעלה המשיב בפנינו ולנוכח דרך הילוכו של בית המשפט קמא הנכבד בפיסקאות 13-8 לפסק-דינו – אני רואה לנכון להזכיר את מקצתם. 33. אכן, בעבר, נהגו בדיני המס כללי פרשנות "ייחודיים", כגון: כלל הפרשנות הדווקנית, הכלל שלפיו אין להטיל מס, או להעניק פטור ממס, אלא אם כן הדבר עולה במפורש מלשון החוק, וכלל הפרשנות לטובת הנישום. אלא שכיום, מקובל לומר כי אין לחוקי המס כללי פרשנות נפרדים משלהם וככל חוק אחר, אף הם מתפרשים – לפי לשונם ותכליתם. הנה כי כן, גם את הוראות דיני הארנונה, לרבות הוראות הפטור שבהם, יש לפרש על פי התכלית המונחת ביסודן ובהתאם למדיניות הציבורית שהן נועדו לקדם. כמו כל חוק אחר, גם לעניין חיקוק מס – והוראות שעניינן תשלום ארנונה בכלל זה – נקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה הראשונה שיש לברר במישור זה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את מטרתה של חקיקת המס. לעתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן להוראת החיקוק שבפניו את הפירוש המביא להגשמתה של תכלית החקיקה. הוא הדין אף בענייננו, לאמור: את הוראות הפטור שבפקודת הפיטורין – יש לפרש לפי תכליתן. ככלל, אין לפרשן לטובת הנישום, כשם שאין לפרשן לרעתו. אין לפרשן באופן דווקני, כשם שאין לפרשן באופן ליבראלי (ראו: עניין עיריית חיפה, בפיסקאות 26-24 והאסמכתאות המובאות שם). 34. מניין ניתן ללמוד על תכליתו של חוק-המס וכיצד יש לגבשה? – על שאלות אלה השיב הנשיא (כתוארו אז), פרופ' א' ברק, במאמרו: "פרשנות דיני המסים", משפטים כ"ח 425 (תשנ"ז) (להלן: ברק, פרשנות דיני המסים), בהבהירו כך: "על תכליתו של חוק המס למד הפרשן בראש-ובראשונה מלשונו של חוק המס. ההנחה היא, כי תכליתו של חוק המס היא זו העולה מלשונו. זו הנחה "חזקה". היא ניתנת לסתירה רק בנתונים אמינים וכבדי-משקל על דבר תכלית החוק. לשון החוק שהפרשן למד ממנה על תכליתו, כוללת את חוק המס כולו. מתוך מבנה הכללי של החוק יבקש הפרשן לעמוד על "המבנה הסטטוטורי" של חוק המס ועל התבנית החוקית שלו. בצד לשון החוק לומד הפרשן על תכלית החקיקה (הסובייקטיבית) מההיסטוריה החקיקתית (כגון הצעות של ועדות שקדמו לחקיקה). הפניה להיסטוריה זו מותרת היא בכל הנסיבות... מקור חשוב הוא ההיסטוריה הפרלמנטרית (הצעת החוק, הקריאות השונות, דיוני הוועדה)... לפי אופיים הטכני והנקודתי של רבים מחוקי המס, הפניה להיסטוריה החקיקתית, לרבות ההיסטוריה הפרלמנטרית, חשובה ביותר... בצד לשון החוק עומדים עקרונות-היסוד של השיטה, שמהן נגזרות חזקות (פרזומציות) באשר לתכלית החקיקה... ראינו כבר את החזקה כי תכלית החקיקה היא זו העולה מלשונה הטבעית והרגילה. חזקה אחרת היא, כי דבר החקיקה נחקק בהיגיון ובסבירות וכי החוק אינו מבקש להשיג דברים חסרי-טעם או הסדרים שאין אפשרות לבצעם... ישנה 'חזקת זהב', שעל פיה חזקה על החוק שהוא נועד להגשים תוצאה הגיונית או תוצאה שאין בה אבסורד..." (שם, בעמ' 437-434). ומהו הדין אם לאחר שהפרשן יבחן את הנתונים השונים העולים מהחזקות השונות, עדיין יישאר בליבו ספק באשר לתכליתו של חוק המס? – על שאלה זו השיב הנשיא ברק, כך: "במקרה זה עליו [על הפרשן – ח"מ] לעשות שימוש בחזקה נוספת... זו החזקה הקובעת כי אין להטיל מס אלא על-פי תכלית ברורה. אין להטיל מס על-פי חזקת תכלית שהיא בספק...". (שם, בעמ' 437). בסיכומו של דבר הציע הנשיא ברק לנסח את כלל-היסוד בפרשנות התכליתית של דיני המס באופן הבא: "מבין מגוון המשמעויות הלשוניות (הרגילות או המיוחדות) של חוק מס, תקבע המשמעות המשפטית על פי התכלית המונחת ביסוד חוק המס. תכלית זו תיקבע על פי לשון החוק, ההיסטוריה שלו, וערכי היסוד של השיטה. כאשר מקורות אלה אינם מאפשרים גיבוש תכלית סופית, יתפרש החוק באופן המקל עם מי שאמור לשאת במס" (שם, בעמ' 441). 35. כפי שציינה חברתי, השופטת (כתוארה אז) מ' נאור, בעניין עיריית חיפה: "פרשנותו של הטקסט המשפטי שבפנינו איננה נקיה מקשיים, וזאת בשל מלאכת חקיקה הרחוקה מלהיות מושלמת, שעל גלגוליה אעמוד בהמשך". יחד עם זאת, קריאתן של הוראות החיקוק הרלבנטיות לענייננו ברצף, בקונטקסט הנכון, תוך שימת לב לתכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית, המשתקפת, בין היתר, מההיסטוריה החקיקתית שלהן – מובילה, לטעמי, למסקנה חד-משמעית שלפיה אין בסיס ראוי לגישת ההסדר הממצה, שאומצה בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד. זאת, בין היתר, מאחר והגישה האמורה מבוססת על "חזקת תכלית" המוטלת בספק, שאין לה עיגון לשוני בפקודה – והיא מובילה לתוצאה שלא אליה כיוון המחוקק. גישת ההסדר הממצה – מבוססת על תכלית חסרת עיגון לשוני ומובילה לתוצאה שהמחוקק לא כיוון להשיג 36. כבר בפתח הדברים יובהר ויודגש כי למסקנה שלפיה סעיף 3(א)(1) לפקודה מהווה "הסדר סגור וממצה" לעניין הטלת ארנונה על נכסי המדינה, באופן השולל מהמדינה את האפשרות ליהנות מחלק מהפטורים הקבועים בסעיף 5 לפקודה – אין עיגון לשוני ברור ומפורש בפקודה. "התשתית הלשונית" שביסוד התזה הפרשנית שהוצעה על ידי המשיב – מבוססת בעיקרה על ניתוק דברים מהקשרם ועל השערות בדבר האופן שבו היה המחוקק מנסח את הוראות הפקודה אילו התכוון שלא להחיל את הוראות סעיף 3(א) לה, באופן גורף, על כלל נכסי המדינה. בעיקר מבוססת "גישת ההסדר הממצה" על רעיון "אוטופי" (שאין לו, כאמור, עיגון לשוני בפקודה), לפיו: תכליתו של סעיף 3(א)(1) לפקודה היא לקדם שוויון מהותי בין המדינה לבין אזרחיה בחיובי ארנונה, וזאת גם "במחיר" שלילתו (מהמדינה) של פטור, אשר לנוכח סוג הנכס והשימוש שנעשה בו – היה (ועודנו) מוענק לכל מחזיק אחר בנכס מאותו סוג, מלבד המדינה. תכלית "אוטופית" זו – אף אם יש מי שיסבור כי היא מבטאת דין רצוי בעניין חיובי המדינה בארנונה – איננה משתקפת, לעת הזו, בדין המצוי, או בהיסטוריה החקיקתית שהובילה לגיבושו. יתרה מכך, יישום מעשי של הוראות הפקודה לנוכח התכלית ה"אוטופית" האמורה – מוביל לתוצאה של אפליית המדינה לרעה בתשלומי ארנונה, לעומת נישומים "רגילים". זאת, בניגוד לתכלית המוצהרת של ביטול הפטור הגורף מתשלום ארנונה על נכסי המדינה, שהוסברה בעת קביעתו של ההסדר המעוגן בסעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(3) לפקודה, ונאמר לגביה שהיא: "השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף או אדם אחר" (ראו: להלן, בפיסקה 51; ההדגשות שלי – ח"מ). תוצאה מוצעת שכזו – לא ניתן איפוא לקבל כל עוד המחוקק לא אמר את דברו בעניין באופן מפורש. בפרט נכונים הדברים כאשר לשון הפקודה, בנוסחה כיום, כמו-גם ההיסטוריה החקיקתית שלה – מעידים, על פניהם, שלא לכך כיוון המחוקק. אדרבה, בסעיף 3(א)(1) לפקודה נכתב מפורשות כי הארנונה הכללית שתשולם בשל נכסי המדינה – תהיה: "בשיעור... מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה...". סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, נוקט, מצידו, בלשון רחבה ומורה כי: "...לא תוטל ארנונה כללית או אגרה על שטח נכס המשמש ל... מעון כמשמעותו בתע"ס...". זאת מבלי לקבוע תנאים נוספים בדבר מיהותו-זהותו של המחזיק בנכס, לצורך קבלת הפטור האמור (כפי שנעשה, למשל, בסעיפים אחרים בפקודה), וממילא מבלי שנערכה בגדרו של הסעיף האמור הבחנה בין מעונות המוחזקים על ידי המדינה לבין מעונות המוחזקים על ידי גורמים אחרים, שאינם המדינה. 37. במצב הדברים המתואר לעיל, ולנוכח העובדה שדרישתו של המשיב, מהמדינה, לשאת בתשלום ארנונה בגין השימוש בנכס, "נשוא המס", בענייננו – ביקשה לשנות את הסטטוס-קוו שנהג בין הצדדים עד לאותה העת (בגדרו נהנתה המדינה, כאמור, מפטור בגין השימוש בנכס) – דומה עלי כי נטל השכנוע המהותי להצדיק את דרישת תשלום הארנונה מהמדינה, בנסיבות, הוטל מלכתחילה על המשיב דווקא. ודוק: המדובר בנטל כבד. מצירופם של סעיפים 3(א)(1) ו-5ג(ה)(6) לפקודה מתגבשת, לכאורה, הנחה "חזקה" (כלשונו של הנשיא ברק) כי הפטור מתשלום ארנונה החל על "מעון", כמשמעותו בסעיף האמור – חל גם על המדינה, כפי שהוא חל על כל נישום אחר. הנחה זו ניתנת, אמנם, לסתירה, אולם זאת "רק בנתונים אמינים וכבדי-משקל על דבר תכלית החוק". בפרט כך בשים לב להוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש), הקובעת כדלקמן: "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". אלא שנתונים כאמור – לא הוצגו, והנטל לסתור את ההנחה "החזקה" העולה מלשון הוראות סעיפים: 5ג(ה)(6) ו-3(א)(1) לפקודה – לא הורם. הדברים יפורטו וילובנו בהמשך. אולם עוד קודם לכן, אבקש להראות כי הנחת המוצא של גישת ההסדר הממצה – שגויה. הנחת המוצא: הסדרי הפטור בסעיף 3 ובסעיפים 4 ו-5 לפקודה חלופיים זה לזה – שגויה 38. ביסוד גישת ההסדר הממצה ניצבת הטענה שלפיה: "סעיף 3 לפקודה היווה, באופן היסטורי, 'סעיף סל' לכל נכסי הריבון באשר הם, כאשר במקביל, סעיפים 4 ו-5 לפקודת הפיטורין יועדו לנכסים ולגופים אחרים, שאינם הריבון" (ראו: סעיף 51 לתשובה לבקשה). מכאן, מבקש המשיב להסיק כי הפקודה קבעה שני מסלולי פטור שונים ונפרדים, כדלקמן: האחד, זה הקבוע בסעיף 3 לפקודה – חל על נכסי המדינה; והשני, הקבוע בסעיפים 4 ו-5 לפקודה – חל על נכסים, אשר מוחזקים על ידי גופים ציבוריים אחרים, הפועלים שלא למטרת רווח, שאינם המדינה. לגישתו של המשיב, מדובר במסלולים נפרדים, מקבילים, לקבלת פטור, או הנחה בארנונה, אשר אינם יכולים "להתמזג", או "להשתלב". משמעות הדבר היא כי המדינה, כעניין "מבני" ועקרוני, איננה יכולה "לפסוח על שני הסעיפים" ולזכות בפטור מלא, או חלקי, לפי סעיפים 4 או 5 לפקודה, וכן בפטור מלא, או חלקי, לפי סעיף 3 לה. זאת, כאמור, מאחר שסעיף 3(א)(1) לפקודה מתווה, לשיטתו של המשיב, "הסדר סגור וממצה" ביחס לחיובי ארנונה המוטלים על נכסי המדינה – בהתאם לשיעורים שנקבעו בסעיף 3(א)(3) לפקודה. 39. הנחת המוצא הנ"ל – איננה עומדת במבחן בשני מובנים מרכזיים, שעליהם אעמוד להלן: (א) ראשית, אפילו אם אניח, מבלי לקבוע מסמרות בדבר, כי המשיב צודק בטענתו שלפיה בעבר אפשר היה לראות בפטורים המוקנים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה, ככאלה הניתנים, אך ורק, לגופים ציבוריים, הפועלים שלא למטרת רווח, שאינם המדינה – הרי שמצב דברים זה איננו נכון בהכרח היום. בוודאי שלא ניתן לומר באופן גורף כי זהו המצב כיום לגבי כלל הנכסים והשימושים המפורטים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה, מבלי לעמוד על הדרישות הפרטניות הצריכות להתקיים לשם תחולתו של כל אחד מסעיפי הפטור השונים. כך, לשם המחשה בלבד, אציין כי רשימת "הנכסים הפטורים" לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה, כוללת כיום: הן נכסים, המשמשים למטרות ציבוריות, אך שייכים לאגודות, מוסדות, חברות, או עמותות, אשר מלשון סעיפי הפטור ברור כי המדינה, ככזו, איננה נמנית עליהם – והפטורים אינם חלים עליה (ראו, לשם המחשה בלבד: סעיפים 5(ו), 5(ז), 5(י) ו-5(יא) לפקודה) והן נכסים שלגביהם ניתן פטור אך ורק לנוכח אופיו של השימוש שנעשה בנכס, ללא תלות בזהותו-מיהותו של המחזיק בו, כגון: בתי קברות (ראו: סעיף 5ג(ה)(2א) לפקודה), מוסדות חינוך מוכרים (ראו: סעיף 5ג(ה)(3) לפקודה), מעונות יום (ראו: סעיף 5ג(ה)(3) לפקודה), מקלטים לנשים מוכות (ראו: סעיף 5ג(ה)(5) לפקודה, וכן: "מעון כמשמעותו בתע"ס" (ראו סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה). המדובר בנכסים, אשר מוחזקים גם על-ידי המדינה (או מי מטעמה) לצורך קיום פעילות שלטונית-ריבונית, שהיא אמונה עליה, ואין בסעיפי הפטור המתייחסים אליהם כל תנאי המלמד על כוונה להחילם על גופים, או מוסדות, מסוג מסוים דווקא, שאינם המדינה. להשלמת התמונה, ראו, לשם המחשה בלבד, גם: סעיף 5(ג) לפקודה, שלפיו "כל [ההדגשה שלי – ח"מ] בית-קברות או חלק מבית-קברות, שאינו משמש למטרות ריווח", פטור מארנונה, וכך גם: "כל קרקע או בנין המשמשים אר ורק לצרכי ספורט או תרבות הגוף שלא למטרת ריווח" (ראו: סעיף 5(ח) לפקודה; ההדגשה שלי – ח"מ), וזאת ללא כל תלות בשאלת מיהותו של המחזיק בנכס. (ב) שנית, עמדתו של המשיב איננה עולה בקנה אחד עם לשונם של סעיפי הפקודה הרלבנטיים ועם המשמעות שיש לייחס להם, כשזו נלמדת מתוך "המבנה הסטטוטורי" של הליך גביית מס הארנונה בכלל, ושל פקודת הפיטורין בפרט. ארחיב בנושא זה מיד בסמוך. ה"מבנה הסטטוטורי" של הליך גביית מס הארנונה ותבניתה של פקודת הפיטורין 40. בהליך גבייתו של כל מס שהוא, לרבות: ארנונה, ניתן לאתר שני שלבים עיקריים, כדלקמן: (א) השלב הנורמטיבי-כללי, שבגדרו נעשה "מעשה החקיקה" – הרי הוא: חיקוקו של החיקוק שמכוחו מוטל המס על הנישום ובגדרו נקבעת החבות בתשלום המס. כשמדובר בארנונה, גם שלב זה מורכב משני שלבים שונים: (1) מעשה החקיקה של השלטון המרכזי – שבגדרו נקבעת סמכותה של הרשות המקומית להטיל את המס העירוני. (2) מעשה החקיקה של הרשות המקומית – המשתקף ב"צו הטלת הארנונה", אותו מחוקקת ומטילה המועצה של הרשות המקומית. בגדרו של הצו האמור נקבעים העקרונות של הטלת הארנונה העירונית, לרבות: סיווגי הנכסים שלגביהם תוטל הארנונה העירונית ברשות המקומית ותעריפי הארנונה. חקיקתו של הצו האמור היא האקט שעל-בסיסו נוצרת החבות הרעיונית של הנישום בארנונה, והוא מהווה את "אירוע המס שבכח" (להלן גם: שלב הטלת הארנונה, או שלב קביעת הארנונה). (ב) השלב האופרטיבי-פרטני, שבגדרו נעשה "מעשה השומה", אשר מוציא את החיוב בארנונה מן הכוח אל הפועל, ובסיומו על הנישום לשלם את המס שהוטל עליו, לפי השומה שנערכה עבורו (להלן גם: שלב חיוב הארנונה); מעשה השומה מיישם את הכללים שנקבעו בצו הארנונה – על מערכת הנתונים האישית של הנישום. בשלב זה הופכת החבות הרעיונית של הנישום לחיוב בסכום מס מסוים, ובמסגרתו מחושב סכום הארנונה, לאחר שהובא בחשבון, בין היתר: שיעור ההנחה, שלה זכאי הנישום. (עיינו: עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.2011); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן: ארנונה עירונית), בעמ': 83, 88, 130-129). 41. מעשה החקיקה של השלטון המרכזי, בהקשר של ארנונה – מתבטא, בין היתר: בפקודת העיריות, בחוקי ההסדרים השונים שנחקקו מאז שנת 1992 במישור זה ובפקודת הפיטורין; חיקוקים אלה גודרים את סמכותן של העיריות והמועצות המקומיות להטיל ארנונה כללית על הנכסים המצויים בשטחן וקובעים את העקרונות המנחים לעניין זה. עד לשנת 1992 עוגנה סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבשטחה – בפקודת העיריות, 1934, שהוחלפה בשנת 1964 בפקודת העיריות [נוסח חדש]. סעיפים 274ב ו-275 לפקודת העיריות עסקו בהטלתה של הארנונה הכללית, וקראו כך: "274ב. (א) המועצה רשאית להטיל בתחום העירייה, לכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים, שאינם אדמת בניין, שתשולם על ידי המחזיקים ותיקבע – (1) לגבי בניין המשמש למגורים – בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא, וכן – לגבי תחום העירייה כולו – לפי יחידת שטח או מספר החדרים; (2) לגבי בניין אחר – לכל יחידת שטח, בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא; (3) לגבי קרקע תפוסה – לכל יחידת שטח, בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת, או השימוש בה, או בהתחשב בשני המבחנים כאחד; (4) לגבי קרקע חקלאית – לכל יחידת שטח, בהתחשב עם השימוש בה". "275. שיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העירייה, ומדורגים לפי שימושם של הנכסים". (ההדגשות שלי – ח"מ). מלשונם של הסעיפים הנ"ל עולה כי המחוקק הגדיר שלושה קריטריונים עיקריים להטלתה-קביעתה של הארנונה הכללית, והם: סוג הנכס, השימוש שנעשה בנכס ו-מקומו של הנכס. עוד עולה מהסעיפים הנ"ל כי בעיקרו של דבר, שאלת מיהותו-זהותו של המחזיק בנכס – איננה שייכת לעניין קביעתה-הטלתה של הארנונה, ופועלו של הנתון האמור, הוא, ככלל, בשלב תשלום הארנונה בלבד. בשנת 1992, נחקק חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים 1992), שנכנס לתוקף בתחילת שנת 1993. בגדרו של החוק האמור בוטלו סעיפי פקודת העיריות, הנ"ל, ומאז מעוגנת סמכותה של העיריה להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה – בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992, המורה כך: "8. (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשלום בידי המחזיק בנכס". (ההדגשות שלי – ח"מ). כפי שניתן לראות – המבחנים המסורתיים לקביעתה של הארנונה הכללית: מבחן סוג הנכס, השימוש שנעשה בו ומקומו – נשמרו, בשינויי נוסח קלים, בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992. גם בגדרי הסעיף האמור הקפיד המחוקק להבחין בין שלב קביעתה-הטלתה של הארנונה הכללית (שבו רלבנטיים המבחנים האמורים, והם בלבד), לבין שלב חיוב הארנונה, אשר לגביו (ורק לגביו) רלבנטית, ככלל, שאלת מיהותו-זהותו של המחזיק בנכס (לסקירה, עיינו: ארנונה עירונית, בעמ': 65, 438-435). 42. פקודת הפיטורין משלימה כיום את הוראותיו של חוק ההסדרים 1992 (ובעבר – את הוראותיה של פקודת העיריות, אשר קדמו לחוק האמור), באשר היא מנחה את הרשות המקומית בדבר "פיטורין ממסי עירייה", שבהם על המועצה להתחשב בשני שלביו של הליך גביית הארנונה. למעשה, הפקודה גודרת ומסייגת את סמכותה של הרשות המקומית הן בשלב: "מעשה החקיקה" של הטלת הארנונה בצו, והן בשלב של "מעשה השומה" וחיוב הארנונה בידי המחזיק בנכס. בגדרה של פקודת הפיטורין, הכתובה בשפה שזה מכבר כונתה "אנכרוניסטית", המבוססת על הנוסח האנגלי שלה – ניתן למצוא שלושה "טיפוסים" של הוראות, שתכליתן להוביל למצב עובדתי זהה, שלפיו תיקבע לנכס שבתחום הרשות המקומית – "ארנונה אפס", ואלו הן: (א) הוראות שלפיהן ארנונה כללית "לא תוטל" ("shall not be levied") על נכסים מסוגים מסוימים; (ב) הוראות שלפיהן נכסים מסוימים "יהיו פטורים" ("shall be exempt from") מהארנונה הכללית, או שגופים מסוימים יהיו "פטורים מתשלום" ארנונה כללית; (ג) הוראות שלפיהן "לא תשולם" ארנונה כללית על נכסים במקרים מסוימים, או ש"תשולם" ארנונה בשיעורים מסוימים; השימוש השונה, שעשה המחוקק (המנדטורי, ובעקבותיו גם הישראלי), בלשון נבדלת, לתיאור מצב המוביל, לעתים, לתוצאה זהה – מחייב את המסקנה שיש לתת משמעות שונה להוראות הפטור השונות, מבחינת "סוגן", בפקודה. קריאתן של הוראות הפטור השונות בפקודה, בשים לב למבנה הסטטוטורי של דיני הארנונה בכלל ושל פקודת הפיטורין בפרט – מכוונת, לטעמי, לכך שכל אחת מסוגי ההוראות הנ"ל – מתייחסת לשלב שונה בהליך גביית הארנונה. לתפיסתי, ההוראות שבהן נעשה שימוש בתיבה: "לא תוטל" – גודרות את סמכותה של המועצה בשלב "מעשה החקיקה", של הטלת הארנונה בצו, ומחריגות את מושאן מגדרי סמכותה של המועצה להטיל ארנונה על נכסים שבשטחה. לעומת זאת, ההוראות שבהן נעשה שימוש בתיבה: "לא תשולם", או שבהן נקבע כי נכסים, או גופים מסוימים "יהיו פטורים" מארנונה – מכוונות, לשיטתי, לשלב השני בהליך גביית הארנונה, הוא שלב החיוב בארנונה, ועיקרן הוא בהנחיית הרשות המקומית בדבר אופן עריכתה של דרישת התשלום לנישום וגבייתו של מס הארנונה ממנו. 43. האבחנה שעליה עמדתי לעיל משתקפת גם בהוראות הפקודה הרלבנטיות לענייננו. סעיף 5ג(ה) לפקודה נוקט בלשון: "לא תוטל ארנונה כללית או אגרה על שטח נכס המשמש לאחד מאלה:...". הוראתו של הסעיף האמור מתייחסת, איפוא, למישור הסמכות של הרשות המקומית בשלב הראשון, ועניינה הוא בהנחיית הרשות המקומית בדבר האופן שבו עליה לבצע את "מעשה החקיקה" המתבטא בהטלת הארנונה בצו. מלשון הסעיף האמור עולה כי הרשות המקומית איננה מוסמכת להטיל ארנונה על נכסים שנעשה בהם אחד (או יותר) מהשימושים המנויים בס"ק (1)-(11) לתת-סעיף 5ג(ה) לפקודה; לעומת זאת, עניינם של סעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(3) לפקודה הוא בשלב השני, של חיוב הארנונה. ראו: סעיף 3(א)(1) רישא לפקודה, הנוקט בלשון: "תשולם ארנונה כללית... בשיעור... מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב)...". הנה כי כן, עיקרה של הוראת הפקודה בסעיף האמור הוא בהנחייתה של הרשות המקומית בדבר אופן עריכתה של דרישת תשלום מס הארנונה, מנישום שהוא: הממשלה, או אנשים המחזיקים בנכסי המדינה. מטבע הדברים, ההוראה האמורה מתייחסת אך ורק לנכסים שלגביהם מוסמכת הרשות המקומית להטיל ארנונה, בשטחה. הנה כי כן, מהאמור עד כאן נובע כי הרשות המקומית כלל איננה מוסמכת להטיל בצו הארנונה מס על נכסים שהשימוש שנעשה בהם הוא אחד מאלה המנויים בסעיף 5ג(ה) לפקודה. ממילא אין הרשות מוסמכת לערוך שומה לגבי הנכסים האמורים ולשלוח דרישה לתשלום ארנונה בגין השימוש שנעשה בהם – למדינה, או לכל אדם אחר המחזיק בהם. לנוכח הניתוח שלעיל, ברי, איפוא, כי אין בפנינו "התנגשות" בין שני מסלולי פטור, אשר לגביהם נדרשת הכרעה דיכוטומית, ביחס לעדיפותו של אחד מהם על פני רעהו. זאת מהטעם הפשוט שכאשר יש תחולה, בשלב הראשון, להוראת סעיף 5ג(ה) לפקודה – כלל לא ניתן לעבור לשלב השני בהליך גביית הארנונה וממילא אין תחולה להוראת סעיף 3(א)(1) לפקודה. דרך אחרת המובילה לתוצאה זהה מבוססת על סיווגם ואופיים השונה של מושאי הפטור, בכל אחד מסעיפי הפקודה הרלבנטיים לענייננו. אבאר הדברים להלן. סעיף 3(א)(1) וסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה – מקנים פטורים שונים למושאי-פטור שונים, בגין תכונות שונות 44. הפטורים המלאים, או החלקיים (דהיינו: ה"הנחות"), המוכרים בדיני המסים, לרבות בדיני הארנונה, ובכלל זה הפטורים המנויים בפקודת הפיטורין – אינם עשויים "מעור אחד". הם יכולים לנבוע מסיבות שונות וניתן למיין אותם על פי תכליתם ועל פי התכונות שבגינן הם ניתנים, בין היתר, כדלקמן: (א) פטורים הניתנים בשל אופיו של הנישום "נושא המס", כאשר הסיבה למתן הפטור נעוצה במעמדו המיוחד של הנישום, או במדיניותו הסוציאלית של המחוקק, לאמור: ברצונו להשיג יעדים חברתיים באמצעים פיסקליים. (ב) פטורים הניתנים בשל אופיו של "נשוא המס" שבגינו מוטלת על הנישום החבות בתשלום המס, ובענייננו: סוג הנכס והשימוש בו. הסיבה למתן פטורים שכאלה – המכונים באופן כולל: "תמריצי מס" – נעוצה ברצונו של המחוקק לעודד פעילות כלכלית, או חברתית מסוימת וחלקם אף מוקנים על-פי חוקים מיוחדים שנועדו לתכלית זו. (ג) פטורים הניתנים בשל שילוב תכונות, כגון: תכונותיו של הנכס, מזה, ותכונותיו של הנישום, מזה. (עיינו: ארנונה עירונית, בעמ' 581; כן עיינו והשוו: אמנון רפאל, מס הכנסה, כרך ראשון, בעמ' 322-321 (2009)). משכך, אך טבעי הוא שכאשר הדבר אפשרי לנוכח לשונו של חיקוק-המס ובהיעדר הוראה אחרת לסתור – נישום יכול, בעיקרו של דבר, ליהנות מפטורים אחדים (מלאים, או חלקיים) ממס, בגין תכונות שונות (שלו, או של "נשוא המס"), שאינן מוציאות האחת את תחולתה של רעותה. והכל בהתחשב בתכליתם של הפטורים, ובלבד שככלל הנישום לא ייהנה מ"כפל פטור חלקי" (דהיינו: מ"הנחה על גבי הנחה"), בגין אותה תכונה פעמיים, או יותר (עיינו בהקשר זה: ארנונה עירונית, בעמ' 82-81, 87-85, 581). 45. בענייננו, הפטור החלקי (היינו: ה"הנחה") לפי סעיפים: 3(א)(1) ו-3(א)(3) לפקודה – ניתן בגין מעמדו המיוחד של הנישום, "נושא המס", ומסיבה זו. לעומת זאת, הפטור לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה (ולפי ס"ק נוספים בסעיפים 5-5ג לפקודה) – (א) ניתן בגין אופיו של "נשוא המס"; (ב) נובע מסוג הנכס, מייעודו ומהשימוש שנעשה בו (במקום אחר כיניתי את רשימת הפטורים המפורטת בסעיף 5 לפקודה: "רשימת השימושים", ראו: דנ"מ 6673/12 עטרת בנות ירושלים נ' משרד הפנים – הממונה על מחוז ירושלים (23.3.2015), בפיסקה 4 לחוות דעת המיעוט שלי שם); (ג) ומטרתו (כפי שיתברר בהמשך) היא לקדם את התכלית החברתית הגלומה בקיומם ובהפעלתם של מעונות, במשמעות הסעיף האמור (שעליה עמדתי בקצרה בעניין אילנות שלעיל, ואדרש אליה עוד גם בהמשך). לאמור: מדובר בשתי "הטבות מס" שונות (למעשה, מדובר ב"פטור מוחלט", שלפיו אין לרשות המקומית סמכות להטיל ארנונה בגין השימוש בנכס, מחד גיסא (לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה); וב-"הנחה" בתשלום הארנונה, לפי סעיף 3(א)(1) לפקודה בצירוף סעיף 3(א)(3) לה) מאידך גיסא, אשר ניתנות בגין תכונות שונות, במטרה לקדם תכליות שונות. גם מטעם זה אין מקום לסברה שלפיה עצם קיומה של "הנחה" מתשלום ארנונה על נכסי מדינה, לפי סעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(3) לפקודה – שוללת מהמדינה, מניה וביה, את האפשרות ליהנות מפטור לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה (או לפי כל הוראה אחרת, בסעיפים 5-5ג לפקודה, שעל פי לשונם ותכליתם מכוונים למתן פטור מלא במטרה לקדם שימוש בעל אופי מסוים בנכס מסוג מסוים, ובלבד שלא משתמעת ממנו כוונה להחילו רק על גוף מסוג מסוים, שאיננו המדינה). משבאנו עד הנה – לא נותר לנו אלא לפנות לפרשנות תכליתית של הוראות הפקודה הרלבנטיות לענייננו, על רקע ההיסטוריה החקיקתית שלהן. לכך אעבור כעת. פרשנות תכליתית של הוראות הפטור על רקע ההיסטוריה החקיקתית שלהן – הקדמה 46. אקדים ואומר: מהסקירה שתובא להלן עולה בבירור כי לא זו בלבד שסעיף 3 לפקודה, בנוסחו כיום – לא התכוון להביא ל"תיקון עולם", שבמסגרתו יונהג שוויון מהותי בין המדינה לבין נישומים אחרים, בנוגע לתשלומי ארנונה (כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א הנכבד), אלא שתכלית של קידום שוויון מהותי כאמור – זרה לו, למעשה. ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 3 לפקודה מגלה כי משתקפת בו, לכל היותר, כוונה להשוות, במידת-מה מסוימת, את דין הארנונה החל על המדינה – לדין החל על כל נישום אחר, וזאת, במטרה לקדם שוויון פורמאלי מסוים בין המדינה לנישומים אחרים. הכל, תוך התחשבות בייחודם של נכסי המדינה ובהשפעה הצפויה של ביטול הפטור מתשלום ארנונה לגבי נכסי המדינה – על תקציב המדינה, וכפועל יוצא מכך, על אזרחיה ונישומיה. מכאן מתבקשת גם המסקנה כי אין לשלול, א-פריורית, מהמדינה (לנוכח הוראות סעיף 3 לפקודה) פטור, אשר חל על כל נישום אחר זולתה (כגון: הפטור הקבוע בסעיף 5ג(ה)(6) לפקודה), ולחייב דווקא אותה בתשלום ארנונה (לפי סעיף 3(א)(3) לפקודה), במקום שבו על כל נישום אחר מלבדה – חל פטור מלא מתשלום כאמור. אפרט הדברים להלן. סעיף 3(א) לפקודה – פרשנות תכליתית על רקע ההיסטוריה החקיקתית 47. עד לשנת 1992 היתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה, על כלל נכסיה (למעט בירושלים ובערים שהוכרזו כ"ערי עולים"). מקורו של הפטור האמור הוא בשיטה שנהגה בממלכה הבריטית, בה הטיל המלך מס רכוש בגין קרקעות ובניינים וגבה את המס לקופתו. מאחר שלא היה טעם בכך שהמלך יטיל מס על נכסיו הוא, נחקק שם חוק הפוטר את המלך מתשלום המס האמור. תפישה זו "יובאה" בתקופת המנדט לארץ על ידי הנציב העליון ומצאה ביטויה גם בפטור שהוקנה לנכסי המדינה, בסעיף 3 לפקודה (עיינו: ארנונה עירונית, בעמ' 602). מאז חלו בסעיף האמור שינויים במגמה לצמצם את תחולתו, וזאת בעקבות ההשקפה המודרנית הגורסת כי יש "להשוות את הדין החל על המדינה ועל האזרח בכל תחומי המשפט" (ראו: ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 443 (2000) (להלן: עניין עילבון הראשון)). בהתאם למגמה זו, נחקק בשנת 1992 החוק לתיקון פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) (מס' 6), התשנ"ב-1992 (להלן: החוק לתיקון פקודת מסי העיריה), שבו נקבע כי הפטור ממיסים עירוניים על נכסי המדינה – יבוטל החל משנת 1993. בדברי ההסבר להצעת החוק לביטול סעיף 3 לפקודה (ה"ח 2091, התשנ"ב 90), נכתב כדלקמן: "ביטול סעיף 3... ימשיך את המגמה המשפטית המודרנית של השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף או אדם אחר" (ההדגשה שלי – ח"מ). 48. דא עקא, שבד בבד עם חקיקתו של החוק לתיקון פקודת מסי העיריה, ובסמוך לאחר מכן – נחקק חוק ההסדרים 1992. בגדרו של החוק האמור נדחה מועד הכניסה לתוקף של ביטול סעיף 3 לפקודה – לשנת 1994 (ראו: סעיף 14 לחוק ההסדרים 1992). בהמשך נדחתה כניסתו לתוקף של הביטול האמור עוד מספר פעמים, עד לביטולו של הפטור, החל משנת 1998 ואילך (לסקירה, ראו: ארנונה עירונית, בעמ' 608-606; רע"א 9813/03 מדינת ישראל משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון (4.2.2007), בפיסקה 10; פירוט באשר לשינוי שהתרחש בשנת 1998 יובא בפיסקה 50 שלהלן). ביני לביני, נקבעה בפקודת הפיטורין, באמצעות חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק ההסדרים 1995) – הוראת מעבר לשנת הכספים 1995 (אשר הוחלה בהמשך גם לגבי שנות הכספים 1996 ו-1997), שלפיה המדינה תישא בתשלום חלקי של ארנונה כללית, בשיעורים של בין 10% (השיעור המינימלי בשנת 1995) ל-55% (השיעור המקסימלי בשנת 1997), מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הפטור. 49. הטעמים לדחיית כניסת תוקפו של ביטול הפטור מתשלום ארנונה על נכסי המדינה והנימוקים להחלטה להסתפק, בסופו של יום, בקביעת שיעורי ארנונה מופחתים על נכסי המדינה (חלף ביטול מלא של הפטור) – הובאו בדברי ההסבר לחקיקה שבגדרה נעשה השינוי (הכוונה היא ל"חוקי ההסדרים" שנחקקו בין שנת 1996 לשנת 1998). מדברי ההסבר לחיקוקים האמורים משתקף בעיקר החשש מפני ההשלכה שהיתה צפויה להתרחש, כתוצאה מהשינוי שהיה בו כדי להביא לביטולו הגורף של הפטור מתשלום ארנונה על נכסי המדינה והשפעתו על תקציב המדינה. לא מיותר להביא מקצת הדברים כלשונם. כך, למשל, נכתב בדברי ההסבר לסעיף 14 להצעת חוק ההסדרים 1992: "ביטול הפטור על נכסי המדינה יביא לגידול בהכנסות הרשויות המקומיות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח וכתוצאה מכך לגידול בהוצאותיהן, ולנטל על תקציב המדינה שאין למדינה שליטה על היקפו. עקב השוני בסוגי נכסי המדינה והייחוד של חלק מהם יש גם צורך לקבוע כללים בדבר שיעורי ארנונה אשר תוטל על נכסים שיחויבו בתשלום... על מנת לאפשר לשר הפנים ולשר האוצר לקבוע כללים לפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים שהמחזיק בהם הוא המדינה או תאגיד שהוקם בחוק ולאפשר למשרדי הממשלה ולתאגידים להיערך להוצאה הכרוכה בכך, מוצע לדחות את תחולת ביטול הפטור לראשית שנת הכספים 1994". (ההדגשה שלי – ח"מ). ובדברי ההסבר לסעיפים 3-2 להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו-1995, נכתב כך: "בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשנ"ה-1995, הוארך הפטור בשנה נוספת (עד סוף 1995), בכפוף לתשלום חלקי של ארנונה, המבוסס על שיעור של 10% עד 35% מהארנונה שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הפטור, לפי סוגי הנכסים. משמעות אי הארכת הפטור הינה הגדלת הוצאות הממשלה בהעברה לרשויות המקומיות בסכום של כ-400 מיליון שקלים חדשים, ולכן מוצע להאריך את הפטור, בכפוף לתשלום חלקי כאמור, לשנתיים נוספות". (ההדגשות שלי – ח"מ). 50. בשנת 1998 חל, כאמור, השינוי המשמעותי בעניין תחולתו של הפטור מתשלום ארנונה על נכסי המדינה, עם הפיכתו של ההסדר שעוגן בהוראת השעה, שנקבעה בגדרי חוק ההסדרים 1995 – להסדר של קבע. אלא שהשינוי לא נעשה באמצעות ביטולה, או תיקונה, של הוראת סעיף 3(ב) לפקודה, כי אם בדרך מסורבלת: באמצעות ביטולו של החוק לתיקון פקודת מסי העיריה, והוספתו של ס"ק (א) – לסעיף 3 לפקודה, אשר נוסחו כיום הובא בפיסקה 1 שלעיל. 51. הנה כי כן, מההיסטוריה החקיקתית של סעיף 3 לפקודה, עולה בבירור כי תכליתו היא – להשוות את הדין החל על המדינה, לדין החל על כל נישום אחר, לעניין עצם קביעת החבות בתשלום ארנונה, מחד גיסא (באמצעות ביטול הפטור מתשלום ארנונה לגבי נכסים המוחזקים על ידי המדינה), כך שהארנונה על נכסי המדינה תיקבע: "בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית", מבלי שייקבע "סיווג נפרד לנכסי המדינה...", אך זאת תוך מתן ביטוי לייחודם של הנכסים המוחזקים על ידי המדינה ולשוני בינם לבין נכסים המוחזקים על ידי גופים "רגילים", ובהתחשב בהשפעה של הטלת חבות בתשלום ארנונה בשיעור מלא בגין שימוש בנכסי המדינה – על תקציב המדינה, וכפועל יוצא מכך (בעקיפין) על כל אחד ואחד מאזרחי המדינה, מאידך גיסא (באמצעות קביעתם של שיעורי ארנונה מופחתים, משיעור הארנונה הכללית "שהיתה משולמת ברשות המקומית", אלמלא היה מדובר בנכסי המדינה). 52. מדברי ההסבר שמקצתם הובאו לעיל – ניכר, באופן מובהק, כי לא היתה למחוקק כוונה לקדם "שוויון מהותי" בין המדינה לבין נישומים אחרים ובתוך-כך – להטיל תשלומי ארנונה על המדינה במקום שבו הם אינם מוטלים על מחזיק "רגיל" בנכס מאותו סוג. לכל היותר, התכוון המחוקק, לקדם "את המגמה המשפטית המודרנית של השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף או אדם אחר" (ראו: דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת מסי העירייה; ההדגשות שלי – ח"מ). ואולם, משהתבררה המשמעות התקציבית של הטלת חבות מלאה בתשלום ארנונה על נכסי המדינה, הוחלט להפחית את תשלומי הארנונה הנגבים מהמדינה (לנוכח ביטולו של הפטור המלא מתשלום ארנונה על נכסים) – במקום שבו הם חלים על נישומים אחרים – וזאת בדרך של מתן "הנחה" למדינה, בשיעורים שנקבעו. פשיטא כי המטרה היתה לצמצם את החבות שהוטלה על המדינה בעקבות ביטולו של הפטור המוחלט מתשלום ארנונה על נכסיה, לעומת נישומים אחרים – ולא להטיל דווקא על המדינה חבות נוספת, החורגת מהחבות "הרגילה", המוטלת על נישומים אחרים זולתה. 53. לשונו המפורשת של סעיף 3(א)(1) לפקודה, אשר קובע את "נקודת הייחוס" לשיעורי הארנונה שעל המדינה לשלם בגין השימוש בנכסיה, המנויים בסעיף 3(א)(3) לפקודה, בתור: "הארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור... (היינו: אלמלא היה חל פטור מתשלום ארנונה על נכסי המדינה, מתוקף מעמדה – ח"מ)", וזאת: "באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה" – תומכת במסקנה המתבקשת מהסקירה שהובאה לעיל, ואף היא – לא מותירה מקום לספק באשר למשמעותם של הדברים, שהיא שונה מזו שהמשיב ייחס להם. כאן המקום להעיר כי ייתכן, אמנם, שראוי היה לנסח, באופן אחר, את סעיף 3(א)(1) לפקודה, ואולם גם מנוסחו של הסעיף האמור כיום – הדברים ברורים דיים. להשלמת התמונה אציין כי מחברי הספר ארנונה עירונית, גורסים כי היה צריך לבטל כליל את סעיף 3(ב) לפקודה ולנסח את סעיף 3(א)(1) לה, באופן הבא – המשקף את כוונת המחוקק בדין הקיים-המצוי: "3(א)(1) ארנונה כללית תוטל בשל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצורכי הממשלה, או לצורכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה. תעריפי הארנונה יהיו בשיעורים הקבועים בפסקה (3) מהתעריפים המוטלים בגין נכסים ושימושים אלה על כלל הנישומים, באופן שלא ייקבע תעריף נפרד לנכסי מדינה. באין תעריף מתאים – יחול התעריף הדומה ביותר". (ההדגשה שלי – ח"מ). 54. מן המקובץ לעיל עולה, איפוא, כי העמדה שבה נקט המחוקק בסעיף 3(א)(1) לפקודה, משקפת חתירה להשגת שוויון פורמאלי חלקי בין המדינה לבין "מחזיק רגיל" (שאיננו המדינה), בנוגע לתשלומי ארנונה בגין השימוש בנכסיה – ולא כוונה להשיג שוויון מהותי ומלא בכגון-דא. הנה כי כן, תכליתו של התיקון שנעשה בשנת 1998, בסעיף 3 לפקודה, היא: לקדם, במידה מסוימת "את השוויון בין המדינה לבין נישומי ארנונה אחרים, באופן שהמדינה לא תופלה לטובה לעומתם" (ראו: סעיף 18 לפסק הדין, מושא הערעור; ההדגשה שלי – ח"מ), או: "לצמצם במידת מה, את הפטור המוחלט מארנונה שניתן בעבר לנכסי המדינה" (לשון המשיב, בסעיף 98 לתשובתו; ההדגשה שלי – ח"מ). הא ותו לא. לפיכך מכאן ועד למסקנה שאליה הגיע בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א הנכבד, לפיה ההסדר שנקבע בפקודה מצדיק את אפלייתה של המדינה לרעה, לעומת נישומי ארנונה אחרים – עוד ארוכה הדרך. 55. ודוק: גישת ההסדר הממצה – חותרת, דה-פקטו, תחת תכליתו של ההסדר שנקבע בסופו של יום בסעיף 3 לפקודה, כפי שהוסבר לעיל. היא מובילה לחוסר שוויון בין נישומים, בנוגע לתשלומי ארנונה ביחס לנכסים, אשר השימוש שנעשה בהם – שימוש, שהוא מושא הפטור שנקבע בסעיף 5 לפקודה – זהה. כך, על פי הגישה שבה נוקט פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד: "מעון" מסוים, "המספק הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה" – ייהנה מפטור ו"לא תוטל ארנונה כללית" על שטחו, כשהוא יוחזק בידי אדם פרטי, או מוסד שאיננו מחזיק "מטעם הממשלה", אך עלול להיות מחויב בתשלום ארנונה בשיעור של 55% (מאיזה סכום?!) בשעה שיוחזק בידי המדינה, והכל בגין שימוש זהה בנכס. תוצאה בלתי שוויונית זו – אין לקבל. זאת, לא רק מאחר שהתוצאה האמורה עושה לפלסתר את הוראתו המפורשת של סעיף 3(א)(1) לפקודה, ואת כוונת המחוקק המשתקפת מההיסטוריה החקיקתית שלה, אלא גם מפני שאין הלימה בינה לבין הטיעון שממנו היא נובעת. כשלעצמי, אני סבור, כי אכן לא ניתן "לאחוז את החבל בשני קצותיו": מחד גיסא, לטעון כי השינוי שנעשה בסעיף 3 לפקודה נועד "לתקן עיוות" ולקדם את "השוואת מעמד המדינה לעניין החיוב בארנונה לזה של יתר הנישומים" (ראו: סעיף 42 לתשובתו של המשיב לבקשה), ומאידך גיסא, להחזיק בעמדה שלפיה: "סעיף 3 הינו סעיף סגור וממצה" (ראו: סעיף 55 לתשובתו של המשיב לבקשה), ומהווה "דין ספציפי ביחס לקביעת שיעור הארנונה לנכסי המדינה" (ראו: שם, בסעיף 53). המשמעות המעשית של החלת הפרופוזיציה האמורה בשניות שכזו תביא לחיוב בתשלום ארנונה בגין שימוש בנכס, אשר אלמלא היה מוחזק בידי המדינה – היה פטור כליל מתשלום ארנונה. ייתכן, אמנם, מבלי לקבוע מסמרות בדבר, כי העמדה שבה נקט בית המשפט קמא הנכבד בפסק דינו – ראויה היא כדי לשקף את הדין הרצוי בסוגיה, ואולם אין היא משקפת את הדין המצוי. מכל מקום, לנוכח טבעם וטיבם של דיני המס – עניין הוא למחוקק להסדירו, ואל לו לבית המשפט לעשות כן במקומו. במיוחד אמורים הדברים בשעה שלא ניתן למצוא בדברי-החקיקה הרלבנטיים לענייננו עיגון לשוני לגישה שכזו, אשר חורגת אף ממה שאליו כיוון המחוקק בחוק לתיקון פקודת מסי העיריה, ומשמעותה התקציבית רחבה אף מזו שהוזכרה בדברי ההסבר של החיקוקים הצריכים לעניין, שמקצתם הובאו קודם. לא כל שכן כך, כאשר על פני הדברים מתגלית עמדתו (ההפוכה) של המחוקק בסוגיה, כבענייננו, כפי שהובהר לעיל. מכאן לפרשנות תכליתית של סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, אשר תומכת, אף היא, במסקנה כי הפטור הקבוע בגדרו – חל על המדינה, כשם שהוא חל על כל מחזיק אחר בנכס שהוא "מעון", שאיננו המדינה. סעיף 5ג(ה)(6) חל – לפי תכליתו – על "כל" "מעון", לרבות: "ממשלתי" 56. בשנת 2000, הוסף לחוק ההסדרים 1992 סעיף 9(ג1) שבגדרו הוקנתה לשרים סמכות לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל השימוש בנכסים המפורטים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה. זאת, בדומה לסמכות שהוקנתה לשר האוצר ולשר הפנים (להלן: השרים), מלכתחילה (עם חקיקתו של החוק האמור) – ביחס לנכסי המדינה (ראו: שם, בסעיף 9(ג)). 57. בתוך-כך, בראשית שנת 2003 הוסף לפקודת הפיטורין, באמצעות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקון חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (להלן: חוק ההסדרים 2002) – סעיף 5ג, שבגדרו (בס"ק (א)-(ד) לו) סויג הפטור מתשלום ארנונה, שניתן עד אותה העת ל"נכסים פטורים" המפורטים ב"רשימת הנכסים והשימושים" המנויה בסעיפים 4 ו-5 לפקודה (להלן: הנכסים הפטורים). בגדר הסייג האמור נקבע תשלום ארנונה בשיעורים מופחתים (שהגיעו החל משנת 2006 ל-33%) על חלק מ"הנכסים הפטורים", לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה. מטרתו של הסעיף האמור (על סעיפיו הקטנים) היתה: לעבור משיטה של פטור מלא ביחס ל"נכסים פטורים" המנויים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה (והם בלבד) – לשיטה של חיוב בארנונה בשיעור חלקי, ביחס לאותם נכסים. תכלית זו עולה בבירור מהמנגנון שנקבע בסעיף האמור, לפיו, על אף הפטורים שניתנו בסעיפים 4 ו-5 לפקודה, תחול על מוסדות אלה ארנונה בשיעורים חלקיים. היא עולה בבירור גם מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים 2002, שבמסגרתו נחקק סעיף 5ג לפקודה. לצד הוראות סעיף 5ג(א)-(ד), הנ"ל, קבע המחוקק, בסעיף 5ג(ה) לפקודה (שהוספתו נעשתה, אף היא, בגדרי חוק ההסדרים 2002), כי: "על אף הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ד), לא תוטל ארנונה כללית על שטחו של נכס המשמש לאחד מאלה: (1)... – (3)... (4) מעון יום, כמשמעותו בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965; (5) מקלט לנשים מוכות כהגדרתו בחוק עבודת נשים, התשי"ד-1954; (6) מעון כמשמעותו בתע"ס המספק הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה; לענין זה, "תע"ס" – הנחיות והוראות המנהל הכללי של משרד העבודה והרווחה (תקנון לעבודה סוציאלית – תע"ס), כתוקפן מזמן לזמן, המצויות לעיון הציבור בלשכות הסעד ובלשכות המחוזיות של המשרד האמור"; (7)... – (11)...". (ההדגשה שלי – ח"מ). 58. יצוין כי בנוסחה המקורי של הצעת חוק ההסדרים 2002 נכללו ברשימה המפורטת כיום בס"ק (1)-(11) של סעיף 5ג(ה) לפקודה, הנ"ל, רק: בתי כנסת ומקוואות. מהסקירה שהובאה בפסק-דינה של חברתי, השופטת (כתוארה אז), מ' נאור, בעניין עיריית חיפה, עולה כי הוספתו של תת-סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה נעשתה לאחר שהתקבלה הסתייגות של חה"כ אורית נוקד, אשר ביקשה לעגן בפקודה פטור למקלטים לנשים מוכות ומעונות לנערות במצוקה ולילדים בסיכון (ראו: עניין עיריית חיפה והאסמכתאות המובאות שם, בפיסקאות 42-40). חודשים ספורים לאחר מכן, במהלך ישיבת הוועדה לקידום מעמד האישה בכנסת, שדנה, בין היתר, במצבם של מעונות לנשים מוכות, הסבירה חה"כ נוקד את האופן שבו נוסף הסעיף האמור לפקודה, בציינה כך: "נכנסתי בסוף הכנסת הקודמת ממש כחודש לפני פיזורה ואז העבירו את חוק ההסדרים ואת התקציב... כחברה בוועדה עברתי על החוק ומצאתי שפוטרים מארנונה... בתי כנסת ומקוואות. אז הכנסתי הסתייגות לחוק ואמרתי שאם פוטרים את בתי הכנסת והמקוואות מארנונה אז אני דורשת שיפטרו מארנונה גם את המעונות לנשים מוכות וגם את המעונות לנערות במצוקה וילדים בסיכון. ישבו שם כל חברי הוועדה שהיו כולם גברים, נציגי האוצר פתחו עיניים, אמרו לי שהם רוצים להתנגד אבל לא יכלו וכך הם אישרו את זה וזה עבר למליאה ועכשיו כל המעונות לנשים מוכות פטורים מתשלום ארנונה". (ראו: פרוטוקול מס' 12 של הוועדה לקידום מעמד האישה, 16 (18.5.2003), באתר הכנסת; ההדגשות שלי – ח"מ). דבריה הנ"ל, של חה"כ נוקד, אשר התייחסו אמנם למעונות לנשים מוכות, אך כורכים בהיגד אחד גם את הפטור שניתן למעונות לנערות במצוקה ולילדים בסיכון – מלמדים כי הכוונה בהוספת הסעיף האמור לפקודה, ותוצאתו, היא: מתן פטור מלא ומוחלט מתשלום ארנונה ל"כל המעונות", אשר מתקיימים לגביהם התנאים שנקבעו בסעיף הפטור הרלבנטי – לרבות: "מעונות" "ממשלתיים", המוחזקים על ידי המדינה. 59. זאת ועוד – אחרת. מלשונם של הפרטים הנזכרים בס"ק (4)-(6) לתת-סעיף 5ג(ה) לפקודה, ניכר כי מקורו של הפטור המלא שניתן ביחס אליהם, תוך הוצאתם מכלל התשלום-החלקי, שהוחל על "הנכסים הפטורים" לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה – נעוץ באופיים של הנכסים, "נשואי המס", ולא באופים של "נושאי המס", שעליהם חלה חובת תשלום הארנונה בגין השימוש בהם. מלשון הסעיפים האמורים, המתייחסים באופן כללי ל: "מעון יום", "מקלט לנשים מוכות" ו-"מעון כהגדרתו בתע"ס" – ללא התייחסות לשאלה בידי מי הם מוחזקים (וזאת בשונה מסעיפי פטור אחרים בפקודה) – עולה בבירור כי המחוקק ביקש להעניק את הפטור לכל נישום המחזיק בנכסים מהסוג האמור, וזאת אך ורק מחמת השימוש שנעשה בנכס והפעילות המבוצעת בו, ללא תלות בזהותו-מיהותו של המחזיק בנכס, ומבלי שתיערכנה הבחנות נוספות כלשהן, לצורך מתן הפטור. כאן המקום להזכיר את הפרזומפציה הפרשנית שלפיה: "כאשר בהוראה מיוחדת יש כלל ויש יוצא מן הכלל, אין לחפש יוצאים מן הכלל נוספים לקבועים בה" (ראו: ארנונה עירונית, 210; ע"א 518/76 אייזנשטיין נ' מנהל מס שבח, פ"ד לא(2) 492, 498 (1997)). גם מטעם זה, אין "לקרוא" לתוך סעיפי הפטור האמורים, ובכלל זה: סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, תנאי (שלא נזכר בהם – ולא משתמע מהם), שלפיו הפטורים לא יחולו על נכסים המוחזקים על ידי "הממשלה". במיוחד אמורים הדברים בשעה שהרציונל להצדקתה של גישת ההסדר הממצה – לא מתקיים, ואימוצה מוביל לתוצאה המנוגדת ל"היגיון המס" שבבסיס סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה. אבאר הדברים להלן. לא מתקיים בענייננו הרציונל להצדקתה של גישת ההסדר הממצה – שאימוצה מוביל לתוצאה, המנוגדת ל"היגיון המס" שבבסיס סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה 60. הרציונל בהשוואת מעמדה של המדינה, בהקשר של תשלומי ארנונה, למצבם של נישומים פרטיים, הוסבר בעניין עילבון הראשון, בעיקר בצורך להתאים את דיני הארנונה לשינוי שחל בתפקידי המדינה ברבות השנים. וכך נכתב שם לעניין פרשנותו של סעיף 3(ב) לפקודה: "...כל עוד קיימות בחוק הוראות המעניקות פריבילגיות למדינה ולבאים מטעמה, לא ניתן להתעלם מהן, אלא שיש ליתן להן משמעות שתתאים לשינויי העתים. זאת לזכור, כי בשנות השלושים, כאשר נחקק סעיף 3(ב), היה עיקר תפקידה של המדינה תפקיד שלטוני ריבוני ולפעילותה במסגרת זו, ניתן המעמד המיוחד. בחלוף השנים, התרחבה פעילות המדינה והיא פועלת בעצמה או באמצעות גופים הקשורים אליה גם במישור הפרטי והמסחרי. שינוי זה בפעילות המדינה, מחייב הערכה מחדש של חובותיה, בענייננו, בתחום המיסוי". על רקע הדברים הללו, תש במידה רבה, כוחו של הטיעון הגורס כי לנוכח תכליתו של עיקרון השוויון בדיני הארנונה – ישנה הצדקה לראות בהסדר הקבוע בסעיף 3 לפקודה "הסדר סגור וממצה" ביחס לנכסי המדינה, ובתוך-כך לשלול מהמדינה את הפטור החל על "מעון" (כמו גם על חלק מהמוסדות הנוספים המנויים בס"ק (1)-(11) לתת-סעיף 5ג(ה) לפקודה, ככל שלא משתמעת מהם כוונה אחרת). וכל כך למה? – מאחר שפעילותה של המדינה במישור זה, של הקמת "מעונות" והפעלתם (פעילות, שאמנם איננה ייחודית רק למדינה, כאמור) – היא פעילות שלטונית ריבונית מובהקת, הנעשית במסגרת תפקידה כריבון, ובין היתר, לצורך קיום הוראות חוק הנוער (הדברים נאמרים, כמובן, מבלי לגרוע מהיתכנות של האפשרות שגם פעילותם של מקצת הגופים הנוספים הנוטלים חלק בפעילות מהסוג האמור – תישא אופי דומה). בנוגע לפעילות שכזו, כלל לא מתבקשת "הערכה מחדש של חובותיה" של המדינה בתחום המיסוי העירוני, ובהיעדר הוראה מפורשת לסתור – אין הצדקה להחיל עליה דווקא "דין מיוחד" (ספציפי), אשר שולל ממנה את הפטור, המוקנה לכל מחזיק אחר בנכס דומה, ומחייב דווקא אותה בתשלום ארנונה. 61. יטען הטוען: הפטורים המוחלטים מתשלום ארנונה לפי סעיף 5ג(ה) לפקודה – ניתנים למוסדות "לבר-מדינתיים" מסוימים, המוחזקים על-ידי גופים הפועלים שלא למטרות רווח, וזאת במטרה "לתמרץ ולעודד" את הקמתם ואת קיום הפעילות המבוצעת בהם. מאחר שהמדינה איננה גוף ששיקוליו הם שיקולים של השאת רווחים, אלא מטרתה היא לפעול לטובתם של אזרחיה – הרי שאין צורך לתמרץ את המדינה למלא את חובתה כלפי אזרחיה, ומכאן שאין הצדקה לאפשר לה ליהנות מהפטור לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה (ראו, בהקשר זה: האמור בפיסקה 31 לפסק-הדין, מושא הערעור ובסעיף 67 לתשובת המשיב). על הטענה-הנחה זו אשיב כך: מס הארנונה, ככל מס, הוא "מכשיר חברתי". בין היתר: "הוא מעודד פעולות שרוצים לעודדן" (עיינו: ברק, פרשנות דיני המסים, 434). המדינה זקוקה, אף היא, לעיתים, ככל נישום אחר, לתמריץ, בדמות הטבת מס, שיעודד אותה לקיים, בעצמה, פעילויות מסוגים מסוימים. יחד עם זאת, אין צורך לקבוע מסמרות בדבר, שכן אפילו אם לא תאמר כך, משמעות קבלתה של גישת ההסדר הממצה היא יצירת תמריץ שלילי למדינה לקיים בעצמה פעילויות שחשיבותן הציבורית-חברתית רבה (למשל ביחס להקמתם ולהפעלתם של "מעונות", כפי שהובהר לעיל), מחד גיסא ויצירת תמריץ חיובי ל"הפרטה מדומה" של פעילות (אשר קיים, לעיתים, אינטרס חשוב בקיומה על ידי המדינה דווקא) – במטרה אחת: לזכות בפטור המוקנה לנישום "הרגיל", מאידך גיסא. תוצאה שכזו – בוודאי שאיננה ראויה. הדברים מקבלים משנה-תוקף לנוכח הנתונים שנמסרו לנו על ידי המשיב בעניין התפלגותם של המעונות הקיימים בארץ לפי זהות המחזיק בהם (ראו: בקשת המשיב להתיר צירוף מסמך, מתאריך 21.12.2012). מהנתונים האמורים עולה, לכאורה, כי "הרוב המכריע", או "חלק הארי" של המעונות המספקים הגנה וטיפול לילדים ולנערות בסיכון ובמצוקה, אשר נמצאים תחת אחריותה של רשות חסות הנוער במשרד הרווחה (50 מתוך 59, נכון לראשית שנת 2012) – מוחזק על ידי גורמים, שאינם "הממשלה". גורמים אלה נהנים, למצער בכוח, מפטור מוחלט מתשלום ארנונה, לפי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה, בשעה שדווקא רשות חסות הנוער, במשרד הרווחה – תחוב (לפי גישת ההסדר הממצה) בתשלום ארנונה בגין השימוש הנעשה בתשעת המעונות המוחזקים על-ידה. 62. יש לומר איפוא כי "הגיון המס" (כלשונו של הנשיא ברק במאמרו: "פרשנות דיני המסים", בעמ' 434) של הוספת סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה הוא: עיגון פטור מלא מתשלום ארנונה לכל "מעון" במשמעותו בסעיף האמור, באשר הוא, ללא תלות בשאלת מיהותו-זהותו של המחזיק בו (וכך גם, בשינויים המחויבים, ביחס ליתר הפטורים המפורטים בס"ק (1)-(11) של תת-סעיף 5ג(ה) לפקודה, ככל שלא משתמעת מהם כוונה אחרת). הנה כי כן אין שום הגיון בשלילת הפטור החל על "מעון" מהמדינה דווקא. לעומת זאת, אין חוסר סבירות בתוצאה אפשרית של אימוץ עמדת המדינה בסוגיה. אכן, מהניתוח שלעיל עולה, מבלי לטעת מסמרות בדבר, כי עשויים להיתכן מקרים מסוימים (שלא זה המקום להידרש אליהם) בהם המדינה תיהנה משני פטורים חלקיים – האחד: מחמת אופיו של "נשוא המס" (הנכס) והאחר: מחמת מעמדו המיוחד של "נושא המס" (המדינה). באותם מקרים מסוימים עשויה המדינה, אמנם, ליהנות מתשלום ארנונה בסכום נמוך מזה שמשולם על ידי נישום אחר, לגבי נכס מסוג דומה שנעשה בו שימוש דומה. ואולם, אין בתוצאה זו קושי ממשי בהתחשב בדין המצוי. זאת מאחר שבפרספקטיבה היסטורית – התוצאה האמורה משקפת דווקא "גריעה" במצבה של המדינה ביחס למצב הקודם שבו היתה המדינה פטורה כליל מתשלום ארנונה על נכסיה. תוצאה זו אף עולה בקנה אחד עם המגמה המשתקפת מהליכי החקיקה, אשר בסיומם התגבשה פקודת הפיטורין בנוסחה כיום, שבבסיסה: השוואת דין המדינה – במידה מסוימת ובהדרגה – לדינם של נישומים "רגילים", לצרכי ארנונה, והכל תוך התחשבות במעמדה המיוחד של המדינה ובהשלכות התקציביות של חיוב המדינה בתשלום ארנונה בשיעור מלא על כלל נכסיה. 63. די בכל האמור לעיל כדי להצדיק את התערבותנו בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד, וזאת אף מבלי להידרש לטענות נוספות. סוף דבר 64. העולה מכל המקובץ מוביל לתובנות הבאות: (א) גישת ההסדר הממצה, שאומצה בפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד – מרחיבה, הרבה מעבר למה שנקבע בפקודה, את החרך שבאמצעותו ביקש המחוקק לקדם, במידת-מה, את השוויון הפורמאלי בין המדינה לבין יתר הנישומים בכל הקשור בתשלומי ארנונה עירונית. הרחבה שכזו, שאין לה עיגון לשוני בפקודה – מרוקנת בפועל מתוכן את הוראותיה המפורשות של הפקודה וחותרת תחת התכליות של התיקונים השונים (הרלבנטיים לענייננו) שנעשו בה, כמפורט לעיל. (ב) ההסדרים הקבועים בסעיפים: 3 ו-5 לפקודה – אינם הסדרים "חלופיים", אלא הסדרים המתייחסים לשלבים שונים בהליך גביית מס הארנונה, ועשויים, לעיתים, להשלים זה את זה. (ג) יתכנו מקרים מסוימים שבהם יהיה על הרשות המקומית לקיים הליך דו-שלבי של בחינה וחישוב לצורך עריכת שומת ארנונה ביחס לכל אחד מהנכסים המוחזקים על ידי המדינה, או מטעמה, ברשות המקומית, וזאת, הן לפי הוראות סעיף 5 לפקודה והן לפי הוראות סעיף 3 לה. ואולם כבר נפסק כי: בחינה שכזו – "אין מנוס מלקיים ביחס לכל נכס בנפרד", ואין בכך חידוש (עיינו והשוו: עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.2011), בפיסקאות 26-24, בו נאמרו הדברים באשר ליחס שבין הוראת סעיף 5ג(ה) לפקודה להוראת סעיף 4(א)(IV) לה, וביצועה של בחינה כאמור בנוגע לנכסי רשת החינוך "אורט"). דוגמא נכונה לאופן שבו נעשה הדבר ניתן למצוא, למשל, גם בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד בעניין אילנות, שנדון בחלקו הראשון של פסק דין זה. (ד) קביעתה של שומת ארנונה, בגין נכסים שמוחזקים על ידי המדינה, או מטעמה, צריכה, איפוא, להיעשות בשני שלבים עוקבים, כדלקמן: (1) בשלב הראשון, יש לחשב את סכום הארנונה הכללית "שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה, אלא אם כן נקבע בתקנות... סיווג נפרד לנכסים כאמור" (ראו: סעיף 3(א)(1) לפקודה). בשלב זה זהותו של המחזיק בנכס כלל איננה רלבנטית ועצם החיוב בארנונה נקבע אך ורק "בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו" (ראו: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992). (2) בשלב השני, יש לקבוע את סכום הארנונה הכללית, שתשולם על ידי המחזיק בנכס. במקרה שמדובר בנכסים המוחזקים על ידי "הממשלה" או על ידי גופים "מטעם הממשלה" (קרי: על ידי "המדינה"), הרי שהסכום האמור יהיה "בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית, אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור", היינו: בשיעור שבין 30% ל-55% (בהתחשב במיהות המחזיק וסוג הנכסים, כמפורט בסעיף 3(א)(3) לפקודה) מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת בידי מחזיק "רגיל" בנכס, שאיננו "המדינה". (ה) כפועל יוצא מהאמור לעיל – במקום שבו סכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת (אלמלא הוראת הפטור הניתן למדינה בשל מעמדה המיוחד), בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים ברשות מקומית, הוא: אפס – וזאת, למשל, לנוכח תחולתו של אחד (או יותר), מהפטורים המופיעים ברשימת הנכסים המפורטת בסעיף 5ג(ה) לפקודה – הרי שגם סכום הארנונה שעל המדינה (או על המחזיק מטעמה) לשלם, הוא: אפס. הטעם לדבר נעוץ בעיקר בהבחנה בין אופיו של הפטור הקבוע בסעיף 3(א)(1) לפקודה, שהוא, למעשה, "הנחה" הניתנת למדינה בשל מעמדו המיוחד של הנישום, "נושא המס" (המדינה), לבין אופיו של הפטור המלא והמוחלט, הקבוע בסעיף 5ג(ה) לפקודה, על סעיפיו הקטנים – הניתן בשל תכונותיו של הנכס, "נשוא המס" וסוג השימוש שנעשה בו. (ו) משמעות הדבר היא, איפוא, כי קיומם של פטור חלקי, או "הנחה", מכוח סעיף 5 לפקודה, בשלב הראשון של קביעת חבות הארנונה לגבי הנכס – איננה גורעת, מניה וביה, מתחולתו של חיוב מופחת הנובע מזהותו, או ממיהותו של המחזיק בנכס, לפי סעיף 3 לפקודה, בשלב השני של קביעת סכום הארנונה, ולהפך. גם כאן, החלתם של הפטורים או ההקלות של הפטורים באופן מצטבר אפשרית – ככל שלשון הוראות הפטור הספציפית איננה שוללת אפשרות זו – לנוכח האבחנה בין "סוג" ההקלה הקבוע בסעיף 3 לפקודה, הניתן בשל אופיו של הנישום "נושא המס", לבין "סוג" ה"פטורים" הקבועים בסעיף 5 לפקודה, הניתנים בשל אופיו של הנכס, "נשוא המס". כך שלא מדובר במצב של "כפל הטבה" בגין אותה תכונה. התוצאה האופרטיבית בענייננו 65. אשר על כן ונוכח כל האמור לעיל אציע לחברתי הנשיאה ולחברי לקבל את הערעור ולבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים ת"א הנכבד. מאחר שבין הצדדים נטועה מחלוקת בשאלה אם הנכס, מושא הערעור, המוחזק על ידי המדינה – אכן בא, מבחינת מאפייניו הפרטניים, בגדרי סעיף 5ג(ה)(6) לפקודה (וזאת בניגוד למה שצוין בפסק הדין, מושא הערעור, בהקשר זה), ומאחר שוועדת הערר לארנונה ראתה עצמה פטורה מלדון ולהכריע במחלוקת עובדתית זו – אציע להחזיר את הדיון בשאלה האמורה לפתחה של ועדת הערר, אשר תכריע בה לאור העקרונות ואמות-המידה שנקבעו בפסק-דין זה. עוד אציע כי המשיב יישא בהוצאות המערערת בשתי הערכאות בסכום של 40,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיאה מ' נאור: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, ‏ה' בטבת התשע"ו (‏17.12.2015). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10094980_K05.doc מה מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il