הדר בן דוב נ. מדינת ישראל- מנהל הסיעוד משרד הבריאות

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 945/22 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין העותרות: 1. הדר בן דוב 2. אווה שפיצר נ ג ד המשיבות: 1. מדינת ישראל – מנהל הסיעוד משרד הבריאות 2. המכללה האקדמית של תל אביב-יפו 3. המועצה להשכלה גבוהה עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת 1: עו"ד יעל טישלר בשם העותרת 2: עו"ד זאב רובל בשם המשיבות 1 ו-3: עו"ד יעל קולודני בשם המשיבה 2: עו"ד גילי שפר פסק-דין השופט א' שטיין: העתירה שלפנינו תוקפת שתי הנחיות שהוציא המשיב 1, מינהל הסיעוד במשרד הבריאות (להלן: משרד הבריאות). הראשונה: הנחייה מיום 12.12.2019 לפיה תנאי לקבלת מועמד בעל תואר אקדמי ממוסד בחו"ל לתוכנית להסבת אקדמאיים לסיעוד (להלן: מסלול ההסבה), הינו פניית מוסד הלימודים בישראל לגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל במשרד החינוך (להלן: הגף), וקבלת אישורו של הגף לכך שהוא מכיר בתואר האקדמי מחו"ל; השנייה: הנחיית משרד הבריאות מיום 27.1.2020 אשר מחייבת את המעוניינים לגשת לבחינת הרישוי לסיעוד (להלן: בחינת הרישוי) החל ממועד אפריל 2020 בהצגת אישורו האמור של הגף. בהנחיה זו הובהר כי תחולתה הינה מיידית (שתי ההנחיות, במאוחד, יכונו להלן: ההנחיות). כפי שיתואר להלן, הגף מסרב להכיר בתעודות הלימודים בחו"ל שבידי העותרות, סטודנטיות במסלול ההסבה; ומשכך, הגישו העותרות את העתירה הנוכחית, במסגרתה נתבקשנו להוציא צו על-תנאי אשר יורה למשרד הבריאות להתייצב וליתן טעם מדוע לא יאפשר לעותרות לגשת לבחינת הרישוי כבר במועד הקרוב. בשנת 2019 (שנה"ל תש"פ), החלו העותרות ללמוד לימודי סיעוד במסלול ההסבה במכללה האקדמית תל אביב-יפו (להלן: המכללה), היא המשיבה 2 לפנינו. במועד הגשת העתירה, נמצאות העותרות בשלב הסופי של לימודיהן, המקנים למי שמסיימם בהצלחה תואר בוגר בסיעוד (BSN). על-מנת שתוכלנה לעסוק בישראל במקצוע אותו הן לומדות, מוטל על העותרות, בין היתר, לעבור בהצלחה את בחינת הרישוי. בהתאם לכך, התעתדו העותרות לגשת לבחינת הרישוי אשר תיערך בחודש אפריל 2022, יחד עם בני ובנות מחזורן במסלול ההסבה. קודם ללימודיהן הנוכחיים למדו העותרות בחו"ל: העותרת 1 היא בעלת תואר B.A. בשיווק אופנה ותקשורת בשלוחה איטלקית של מוסד אקדמי באנגליה; העותרת 2 הינה בוגרת "בית הספר למקצועות התקשורת החדשים בפריז EFPA" ובעלת דיפלומה של "מנהלת תקשורת". במהלך חודש מרץ 2021, כשנה ומחצה לאחר שהחלו את לימודיהן, הודיעה המכללה לעותרות כי בהתאם להנחיות משרד הבריאות אשר הובאו לידיעתה, הן נדרשות להציג למשרד הבריאות אישור הכרה בתואר האקדמי מהגף כתנאי לזכאותן לגשת לבחינת הרישוי. אעיר, שלא הובהר מדוע התמהמהה המכללה זמן כה רב ממועד קבלת ההנחיות של משרד הבריאות עד לפנייתה לעותרות בנושא. בהמשך לכך, פנו העותרות לגף בבקשה להכרה בתואריהן מחו"ל, ובקשותיהן נדחו. בפי העותרות טענות נגד החלטותיו של הגף, אולם מכיוון שלא נתבקשו סעדים בעניין זה והגף אף לא צורף כמשיב לעתירה, איני רואה מקום להידרש לטענות אלו. משפניותיהן של העותרות לגף נדחו, פנו העותרות (בנפרד) למשרד הבריאות בבקשה שיאפשר להן לגשת לבחינת הרישוי. במענה לפנייה זו השיב המשרד שההנחיה בדבר אישורו של הגף "קיימת כבר שנים רבות ופורסמה לאורך השנים מספר פעמים". כדוגמה לכך צורפה פניית משרד הבריאות למנהלות בתי ספר לסיעוד מיום 17.7.2017 בה מופיעה ההנחיה. החידוש בהנחיות, כך נאמר במכתביו של משרד הבריאות, אינו בעצם הדרישה לאישור הגף אלא בדרישה נוספת הנוגעת לאימות המסמכים המוגשים על-ידי הניגשים לבחינת הרישוי. ביום 25.11.2021 הגישה העותרת 1 עתירה נגד ההנחיות לבית המשפט המחוזי ירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 61858-11-21), וביום 11.1.2022 הגישה העותרת 2 בקשה להצטרף לאותו הליך. ביום 25.1.2022 ניתן פסק דין בעתירה המנהלית (השופט ע' שחם) אשר דחה את העתירה על הסף בשל חוסר סמכות עניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה. מכאן העתירה שלפנינו. במסגרת העתירה נטענה הטענה העובדתית לפיה "אין חולק" שבטרם נשלחו למכללה מכתבי משרד הבריאות מהימים 12.12.2019 ו-27.1.2020 לא נמסרה למכללה הוראת משרד הבריאות אשר קובעת תנאי לקבלת מועמד בעל תעודה אקדמית מחו"ל למסלול ההסבה בדמותה של הכרה בתואר מחו"ל על-ידי הגף (להלן: הטענה העובדתית). כן נטענו בעתירה שלוש טענות המבקשות את ביטולן של ההנחיות; והן: (1) הגורם היחיד המוסמך לקבוע תנאי סף לקבלה ללימודים גבוהים בישראל הוא המשיבה 3, המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג); ומשכך הוא, הנחיותיו של משרד הבריאות אשר מציבות תנאים לקבלה לתכנית ההסבה התקבלו בחוסר סמכות; (2) החלת ההנחיות באופן רטרואקטיבי על העותרות, אשר החלו את לימודיהן לאחר לפרסומן של ההנחיות, "נוגדת את כללי המשפט המינהלי" ואף "פוגעת בתחושת הצדק וההגינות"; וכן (3) לדרישת משרד הבריאות המבקשת להסתמך על החלטת הגף "אין כל הגיון או הצדקה". ביום 10.2.2022 הוריתי למשרד הבריאות ולמכללה להגיב לטענה העובדתית. ביום 17.2.2022 הגישה המכללה את תגובתה בהתאם להחלטתי. בהודעה זו הודיעה המכללה כי "במכללה לא התקבלו הנחיות לעניין זה ממשרד הבריאות, אלא מהימים 12.12.2019 ו27.01.2020, לאחר שהעותרות כבר היו סטודנטיות בתכנית". ביום 4.3.2022 הגישו משרד הבריאות והמל"ג (להלן, במאוחד: המדינה) את תגובתם בהתאם להחלטתי, אשר הביאה לכך שהמסלול בו נעה עתירה זו סטה במידה ניכרת. בנוגע לטענה העובדתית, הודיעה לנו המדינה כי עמדת משרד הבריאות הועברה לידיעת המכללה לכל המאוחר ביום 23.4.2018, וצירפה אסמכתא לתמיכה בטענתה זו. המדינה הוסיפה ואמרה בתגובתה כי "המשיבים [...] נדרשו לכלל הסוגיות שהועלו במסגרת העתירה, ובפרט לסוגית הסמכות לקביעת תנאי קבלה לתכניות ההסבה לאקדמאים לתואר ראשון בסיעוד. בחינה זו העלתה, כי הסמכות לקבוע תנאי קבלה לתכניות לימוד אקדמיות ככלל, ובתוך כך גם לתכניות ההסבה לאקדמאים לתואר ראשון בסיעוד, ולוודא התקיימותם – מסורה למוסדות להשכלה גבוהה, בכפוף לפיקוחה של המל"ג. משכך, המכללה היתה מוסמכת לקבל לתכנית ההסבה מועמדים שהשלימו תואר ראשון בחו"ל, גם אם תואר זה לא הוכר על ידי הגף לשקילות תארים". ובמילים אחרות: המדינה קיבלה את טענתן של העותרות לפיה הנחיותיו של משרד הבריאות נושא העתירה נקבעו בחוסר סמכות. המדינה הוסיפה והודיעה, כי לאחר גיבוש עמדתה העקרונית האמורה עניינן של העותרות נבחן מחדש בראי השאלה האם קבלתן למסלול ההסבה עומדת בהנחיות המל"ג (להבדיל מהנחיות משרד הבריאות), וכי התקבלו בעניינן של העותרות החלטות חדשות, כדלקמן: (1) ביחס לעותרת 1 – הוחלט שהעותרת 1 התקבלה למסלול ההסבה כדין, ובכפוף לעמידתה בתנאים הנדרשים (אשר אינם נוגעים לעתירה זו) היא תורשה להירשם לבחינת הרישוי; (2) ביחס לעותרת 2 – בחינת עניינה של העותרת 2 בראי הנחיות המל"ג העלה שעל-פניו התעודה שברשותה (אשר אינה בגדר "תואר ראשון") אינה עומדת בהנחיות המל"ג לקבלה למסלול ההסבה. נוכח האמור, הוחלט שעניינה של העותרת 2 מצריך בירור על-ידי יחידת האכיפה במל"ג, ושעד לסיומם של הליכי האכיפה העותרת 2 לא תורשה לגשת לבחינת הרישוי. כמו כן נמסר לנו, כי אין זה מן הנמנע שבסופו של הליך האכיפה לא תורשה העותרת 2 לגשת לבחינת הרישוי ללא ביצוע השלמות. המדינה הודיעה לנו שהרכב המל"ג נמצא בימים אלה בהליך של חילופי גברי, אשר צפוי לארוך מספר שבועות; ומשכך, הליך האכיפה אינו צפוי להסתיים בטרם תתקיים בחינת הרישוי במועד הקרוב. בהחלטתי מיום 6.3.2022 ביקשתי מהעותרות להודיע אם נוכח תגובת המדינה הן עומדות על עתירתן. בתגובה להחלטתי הודיעה העותרת 1 שהיא אינה עומדת על עתירתה, אחרי שבאה על מבוקשה, וביקשה שנחייב את המדינה בהוצאותיה. לעומתה, העותרת 2 הודיעה כי היא עומדת על עתירתה, ואף הוסיפה נימוקים לרוב אשר תוקפים את ההחלטה החדשה שניתנה בעניינה. נוכח הודעתה של העותרת 1, אנו מורים על מחיקת העתירה בכל הנוגע לעניינה של העותרת 1 (ולעניין ההוצאות אדרש בסופו של פסק הדין). ביום 13.3.2022 הוריתי למדינה להודיע האם נוכח הנסיבות החריגות של המקרה שלפנינו היא תאפשר לעותרת 2 לגשת לבחינת הרישוי במועד הקרוב, גם מבלי שתכיר בשלב זה בכך שהעותרת 2 השלימה את לימודיה. במקביל לכך, המל"ג תמשיך בהליכי הבדיקה והאכיפה בעניין קבלתה של העותרת 2 למסלול ההסבה, ולאחר השלמתם תתקבל החלטה סופית אשר תקבע אם העותרת 2 קיימה את התנאים לקבלת רישיון. ביום 16.3.2022 הודיעתנו המדינה שלאחר בחינת האפשרות המוצעת הוחלט לדחותה. בהחלטתי מיום 16.3.2022 הוריתי שנית לעותרת 2 להודיע אם היא עומדת על עתירתה וזאת נוכח העובדה שהליכי הבדיקה בעניינה עודם נמשכים וטרם התקבלה החלטה סופית בעניינה; ונוכח זאת שהתשתית המשפטית והעובדתית שבבסיס העתירה השתנתה באופן מהותי, משהתקבלו ההחלטות החדשות בעניינן של שתי העותרות. ביום 23.3.2022 הודיעתנו העותרת 2 כי היא עומדת על עתירתה ופעם נוספת העלתה שלל של טענות נגד ההחלטה החדשה שהתקבלה בעניינה. לאחר בחינת העתירה, השינויים שחלו מאז הגשתה, ומכלול טענותיה של העותרת 2, באנו למסקנה כי העתירה מיצתה את עצמה במתכונתה הנוכחית וכי דינה להידחות. עניינה של העתירה, כאמור, בהנחיות משרד הבריאות. אלא שלאחר הגשת העתירה שינתה המדינה את עמדתה, וההנחיות נושא העתירה בוטלו הלכה למעשה. אכן, בעניינה של העותרת 2 התקבלה החלטה חדשה אשר קובעת כי היא אינה רשאית לגשת לבחינת הרישוי לעת עתה. אולם, החלטה זו שונה בתכלית מההחלטות נושא העתירה. כך, למשל, במובחן ממשרד הבריאות – שהנחיותיו הועמדו במוקד העתירה – אין חולק כי למל"ג נתונה הסמכות לפקח על קבלתה של העותרת 2 למסלול ההסבה. כך, בעתירה עצמה נטען ש"למוסדות האקדמיים חופש אקדמי לקבוע תנאי קבלה למסלולי לימודים, בתנאי שאלו לא יפחתו מהתנאים שקבעה המל"ג [...] הסמכות לפקח על הענקת תארים ומכח זאת להורות למוסדות אקדמיים על תנאי קבלה לתואר אקדמי נתונה על פי דין למל"ג ולא לגורם אחר" (ראו: סעיפים 50-49 לעתירה, ההדגשה הוספה – א.ש.). אכן, לעותרת 2 טענות חדשות הנוגעות לאופן שימוש המל"ג בסמכות הפיקוח על הענקת תארים. ברם, מבלי להביע עמדה בנוגע למחלוקת זו גופה, מחלוקת זו אינה המחלוקת אותה העמידו העותרות להכרעתנו במסגרת עתירתן, והתשתית העובדתית והמשפטית הדרושה להכרעה בה שונה לחלוטין מהתשתית העובדתית והמשפטית שהועמדה לפנינו במסגרת העתירה. באופן עקבי נקבע שבמקרים מעין אלה – בהם לאחר הגשת העתירה שונו נסיבות העתירה באופן מהותי, ובפרט כאשר שינוי הנסיבות מביא לשינוי ההחלטה נושא העתירה – יש להורות על דחיית העתירה, תוך מתן האפשרות לעותרים לשוב ולהתנגד להחלטה החדשה אשר התקבלה או שתתקבל בעניינם; וכך נעשה גם בענייננו-שלנו (ראו, בין היתר: בג"ץ 11779/05 מועצת הכפר ג'בעה ואח' נ' המפקד הצבאי בשטחי הגדה המערבית, פסקה 5 (18.12.2011); בג"ץ 3304/07 לוי נ' מדינת ישראל, עמודים 3-2 (3.2.2010); בג"ץ 1188/11 אל מנאסרה נ' יחידת הפיקוח של המנהל האזרחי, איזור יהודה ושומרון, פסקה 3 (6.2.2013)). לא זו אף זו. כידוע "כלל הוא, כי למעט במקרים חריגים וקיצוניים, כגון במצבים של פגיעה קשה בעיקרי הצדק הטבעי, או קושי רב בהשבת המצב לקדמותו – יימנע בית משפט זה מלדון במעשיה של הרשות המוסמכת, בטרם קבלת החלטתה הסופית בעניין הנדון" (ראו: בג"ץ 1570/07 עמותת "אומץ" נ' השר לבטחון פנים, פסקה 8 (25.2.2007)). בענייננו, וכאמור, הליך הבדיקה והאכיפה בעניינן של העותרת 2 והמכללה נמצא בעיצומו, ונראה שיחלוף זמן-מה בטרם ימוצה. גם נוכח סיבה זו יש לדחות את העתירה. סוף דבר: בכל הנוגע לעותרת 1 – בהסכמתה, אנו מורים על מחיקת העתירה בעניינה. בהתחשב בכך שהעתירה נשאה פרי והביאה לשינוי ההחלטה בעניינה של העותרת 1, המדינה תישא בהוצאות העותרת 1 בסך כולל של 10,000 ש"ח; בכל הנוגע לעותרת 2 – העתירה בעניינה נדחית בזאת על הסף נוכח שינוי הנסיבות המהותי ובשל אי-מיצוי הליכים. להתעקשות העותרת 2, שכאמור ביקשתנו פעמיים כי עתירתה תעמוד לדיון למרות השינוי המהותי בנסיבות, לא היתה הצדקה. מטעם זה, מן הראוי לחייב עותרת זו בהוצאות המדינה. יחד עם כך, מאחר שגם בעניינה של העותרת 2 העתירה הביאה לשינוי בהחלטת המדינה – גם אם לא לשינוי בתוצאה – מן הראוי הוא שהוצאות אלה תהיינה מופחתות. אשר על כן, העותרת 2 תישא בהוצאות המדינה בסך כולל של 3,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ו באדר ב התשפ"ב (‏29.3.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22009450_F08.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1