ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ. ראש עיריית ראשון לציון

פסק-דין בתיק דנג"ץ 9411/00 בבית המשפט העליון דנג"ץ 9411/00 דנג"ץ 5/01 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת א' חיות העותרת בדנג"ץ 9411/00 והמשיבה 6 בדנג"ץ 5/01: העותרים בדנג"ץ 5/01: ארקו תעשיות חשמל בע"מ א.מ.י. משגב חברה לבנין והשקעות בע"מ ו-9 אח' נ ג ד המשיבים 1-5 בדנג"ץ 9411/00 1. ראש עיריית ראשון לציון ובדנג"ץ 5/01: 2. מועצת עיריית ראשון לציון 3. עיריית ראשון לציון 4. היועץ המשפטי לממשלה 5. שר הפנים עתירות לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 1149/95 מיום 7.12.2000, שניתן על ידי כבוד המשנה לנשיא השופט ש' לוין והשופטים: י' קדמי ו-ט' שטרסברג-כהן תאריך הישיבה: ג' בטבת התשס"ז (24.12.2006) בשם העותרת בדנג"ץ 9411/00 והמשיבה 6 בדנג"ץ 5/01: בשם העותרים בדנג"ץ 5/01: בשם המשיבים 1-3 בדנג"ץ 9411/00 ובדנג"ץ 5/01: בשם המשיבים 4-5 בדנג"ץ 9411/00 ובדנג"ץ 5/01: עו"ד חדווה הס-קיבש עו"ד פנחס גלעד (גלדקוב) עו"ד אופיר ארגמן עו"ד אסנת מנדל; עו"ד חני אופק פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: האם על פי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) או חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב) נתונה לרשות מקומית סמכות לחוקק באופן רטרואקטיבי חוקי עזר המאשררים גבייתם של הפרשי הצמדה? זו היא השאלה העומדת להכרעתנו בפסק הדין המשלים בדיון נוסף זה. כבר בפתח הדברים נציין כי בנסיבות העניין – כפי שהונחו לפנינו – הגענו למסקנה כי אכן חוקי העזר הנדונים הותקנו בסמכות. העובדות 1. העובדות הצריכות לעניין סוכמו בפסק הדין החלקי בדיון נוסף זה מיום 21.5.2003 (להלן: פסק הדין החלקי), בעניינו נרחיב עוד בהמשך, ולמען הנוחות נשוב ונציגן בקצרה. חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשמ"ד-1983 (להלן: חוק עזר ביוב המקורי) פורסם בדצמבר 1983, וקבע היטל ביוב. הבסיס לחישוב תעריפי הביוב בחוק העזר היה עלויות התקנת תשתית הביוב בחודש מארס 1983. חרף זאת, בשל טעות הוצמדו התעריפים בחוק העזר למדד אוקטובר 1983. בכך נשמטו מחוק העזר שמונה חודשי הצמדה. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה המשיבה 3 (להלן: עיריית ראשון לציון או העירייה) את ההיטלים כשהם מוצמדים למדד מארס 1983, לפי ערכם הריאלי. בחודש יוני 1984 החליטה העירייה לעבור ממנגנון הצמדה רבעוני של תעריפי ההיטל למנגנון הצמדה חודשי. שינוי זה בוצע באמצעות חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק עזר ההצמדה המקורי). גם בחוק זה נפלה טעות, שכן במקום להצמיד את תעריפי ההיטל בחוק העזר למדד אפריל 1984, ובכך לשמור על רצף הצמדה, הוצמדו התעריפים למדד יוני 1984. בכך נשמטו שלושה חודשי הצמדה נוספים. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה העירייה את תעריפי ההיטל כשהם מוצמדים למדד אפריל 1984, לפי ערכם הריאלי של תעריפי ההיטל. בחודש ספטמבר 1993 פנתה העותרת בדנג"ץ 9411/00 (להלן: ארקו או העותרת) לעיריית ראשון לציון, בבקשה לקבל היתר בנייה להקמת מפעל לתעשייה. בעקבות הגשת הבקשה הוציאה העירייה לעותרת דרישות תשלום, בין היתר בגין ביוב ותיעול. העותרת שילמה את הסכום אשר נדרש ממנה, אולם בהמשך, משהגיעה למסקנה כי שילמה ביתר, הגישה לבית משפט השלום תביעה נגד העירייה להחזרת הסכום העודף. עקב כך התגלתה לעירייה הטעות שנפלה בחוקי העזר המקוריים. על מנת לרפא את הטעות, ובכך להשמיט את הבסיס מטענותיהם של ארקו ושל תושבים נוספים לעניין התשלום ביתר, חוקקה העירייה שני חוקי עזר חדשים (להלן: חוקי העזר המתקנים). הראשון, חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ביוב המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 30.12.1983, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ביוב המקורי יוצמדו למדד חודש מארס 1983; השני, חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ההצמדה המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 24.9.1984, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ההצמדה המקורי יוצמדו למדד ינואר 1984. יצויין, כי אף בחוק עזר ההצמדה המתקן נפלה טעות, בכך שהצמיד את תעריפי הביוב למדד ינואר 1984, בעוד שדי היה בהצמדתם למדד אפריל 1984 לשם תיקון הטעות שנפלה בחוק העזר המקורי. כעולה מפסק הדין החלקי, העירייה הודיעה לבית המשפט על הסכמתה לתקן טעות אחרונה זו, כך שסוגיה זו אינה עומדת עוד להכרעתנו. בעקבות חקיקת שני חוקי העזר המתקנים הוגשה לבית משפט זה העתירה נשוא דיון הנוסף שלפנינו (בג"ץ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547 (2000)), אשר דנה בשאלת תוקפם של חוקי העזר המתקנים. פסק הדין בעתירה המקורית 2. ביום 7.12.2000 ניתן פסק הדין בבג"ץ 1149/95, אשר דחה ברוב דעות את העתירה (להלן: פסק הדין בעתירה המקורית או פסק הדין בבג"ץ 1149/95). דעת הרוב (השופטת ט' שטרסברג-כהן אליה הצטרף השופט י' קדמי) הבהירה כי על מנת לבחון את תוקפם של חוקי העזר המתקנים יש לצלוח שני שלבים. ראשית, יש לבחון האם החוק המסמיך הקנה לרשות סמכות לחוקק חקיקת משנה רטרואקטיבית, כאשר בעניין זה חלה חזקה פרשנית כנגד החלה למפרע. רק אם המסקנה כי הרשות היתה מוסמכת לחוקק חקיקת משנה למפרע, יש לעבור לשלב השני, אשר במסגרתו תיבחן סבירותה ומידתיותה של ההחלה למפרע. בשאלת הסמכות קבעה השופטת שטרסברג-כהן כי אין בפקודת העיריות או בחוק הביוב, אשר מכוחם הותקנו חוקי העזר (להלן: החוקים המסמיכים), הסמכה מפורשת לחקיקת חוקי עזר רטרואקטיביים. השופטת שטרסברג-כהן לא נדרשה לשאלה אם קיימת בחוקים אלה הסמכה משתמעת לחקיקת חוקי עזר כאמור, שכן לגישתה ניתן למצוא הסמכה משתמעת בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות). לאור קביעתה זו, ומשמצאה כי קיימת סמכות משתמעת לחקיקת חוקי העזר למפרע, עברה השופטת שטרסברג-כהן לבחינת השלב השני, ובמסגרתו קבעה כי בנסיבות המקרה עומדים חוקי העזר הן במבחן הסבירות והן במבחן המידתיות. נוכח מסקנה זו, קבעה כי אין מקום להכריז על חוקי העזר המתקנים כבטלים, וכי יש לדחות את העתירה. המשנה לנשיא ש' לוין, אשר היה בדעת מיעוט, לא נדרש לשאלת החלת חוקי העזר המתקנים למפרע. זאת, מאחר שלגישתו הרשות לא היתה רשאית להגדיל את שיעורי היטלי הביוב ללא קיומה של תשתית עובדתית המצדיקה הגדלה זו, בהתאם לפרמטרים שנקבעו בחוק הביוב. לשיטתו של המשנה לנשיא לוין, מאחר שחוק הביוב התיר למחוקק המשנה להטיל היטל ביוב רק לשם כיסוי הוצאותיה של הרשות בהתקנת הביוב או בקנייתו, נדרשו המשיבים להציג את התשתית שעל יסודה ראו להגדיל את שיעורי היטל הביוב, אולם לא עשו כן. בנסיבות אלה, מצא המשנה לנשיא לוין כי דין העתירה להתקבל. 3. נגד פסק הדין בעתירה המקורית הוגשו שתי עתירות לדיון נוסף (דנג"ץ 9411/00 ודנג"ץ 5/01 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נז(5) 673 (2003)). ביום 20.3.2001 הורה השופט א' מצא "על קיום דיון נוסף בשאלה אחת ויחידה והיא, אם בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, קיימת הסמכה - למצער משתמעת - לתיקון בחקיקת משנה תוך מתן תוקף רטרואקטיבי להוראות המתוקנות". פסק הדין החלקי בדיון הנוסף 4. ביום 21.5.2003 ניתן פסק הדין החלקי בדיון הנוסף, בהרכב של שבעה שופטים. הנשיא א' ברק (אליו הצטרפו המשנה לנשיא ש' לוין, והשופטים ת' אור, א' מצא, מ' חשין וד' ביניש) קבע בפסק דינו כי אין לעגן בסעיף 15 לחוק הפרשנות את סמכותה הכללית של העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. הנשיא ברק הגיע למסקנתו זו משלושה טעמים: ראשית, קבע כי סעיף 15 לחוק הפרשנות לא נועד לעסוק בשאלת התחולה של נורמות בזמן, ומכאן שאין להסיק ממנו במשתמע כל הסדר בעניין זה; שנית, קבע כי אף לו נועד סעיף 15 לחוק הפרשנות להסדיר במשתמע את תחולתה של חקיקת משנה מתקנת בזמן, הרי שיש לפרש את הסעיף על פי תכליתו. זאת, תוך התחשבות בחזקה כי תכליתה של כל הוראה, ובגדר כך גם הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, הינה כי לנורמות משפטיות לא תהא תחולה למפרע. הנשיא ברק קבע כי אין בתכלית המונחת ביסוד סעיף 15 לחוק הפרשנות כל נתונים המצביעים על סתירתה של החזקה נגד תחולה למפרע, וכי סתירה זו צריכה להיעשות במסגרת תכליתו המיוחדת של כל חוק וחוק; שלישית, קבע הנשיא ברק כי מיקומה של הסמכות לחקיקת משנה רטרואקטיבית בהוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות יוצרת הבחנה בין חקיקת משנה המתקנת חקיקת משנה קודמת - ואשר חוסה בצילו של סעיף 15 - לבין חקיקת משנה חדשה, שאין בה משום שינוי לחקיקת משנה קודמת וככזו אינה נופלת לגדרי סעיף 15. לגישת הנשיא ברק, אין בהבחנה זו היגיון פנימי, ויש להחיל דין זהה על שני המקרים. בהתאם לדברים אלה, קבע הנשיא ברק כי סעיף 15 לחוק הפרשנות אינו מהווה מקור המסמיך את העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. לשיטתו, סמכות כזו יכולה לצמוח רק מפירושו של החוק המסמיך הספציפי. השופטת ט' שטרסברג-כהן, בדעת מיעוט, נותרה בעמדתה, כפי שהובעה בפסק הדין בעתירה המקורית, לפיה בנסיבותיו החריגות של המקרה, ניתן וראוי להעמיד את חוקי העזר המתקנים בחזקת חוקיותם, וזאת תוך היעזרות בסעיף 15 לחוק הפרשנות. בעקבות התוצאה אליה הגיע הנשיא ברק, ומאחר שהשאלה האם החוקים המסמיכים המיוחדים – פקודת העיריות או חוק הביוב (להלן: החוקים המסמיכים) - מקימים לעירייה סמכות לחקיקת חוקי עזר רטרואקטיביים לא נבחנה במסגרת פסק הדין החלקי, הורה הנשיא ברק לצדדים להגיש סיכומים משלימים בסוגיה זו, היא הסוגיה נשוא פסק דין משלים זה, ואל בחינתה נעבור כעת. התשתית הנורמטיבית החוקתית נקודת המוצא הדיונית - חזקת אי-תחולתו למפרע של דבר חקיקה 5. חזקה היא במשפטנו כי ככלל, תכליתו של דבר חקיקה הינה לצפות פני עתיד, ואין הוא חל למפרע. חזקה זו, חזקת אי-הרטרואקטיביות של החקיקה, מושרשת היא בעקרונות היסוד של משפטנו משכבר הימים (ראו: ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין - בישראל, פ"ד יח(1) 295, 300 (1964); רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (טרם פורסם, 20.6.2005), בפסקה 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; רע"א 7028/00 אי.בי.אי ניהול קרנות נאמנות (1978) בע"מ נ' אלסינט בע"מ (טרם פורסם, 14.12.2006), בפסקה 13 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת אלסינט); בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 258 (2004); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה (1993) 617-619; רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (1996) 203-204)). הטעם שביסוד חזקה זו הינו כי "חקיקה למפרע פוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות. היא פוגעת בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובביטחון הציבור בו. היא פוגעת בעקרונות היסוד של צדק ושל הגינות ובאמון הציבור במוסדות השלטון" (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777 (1992). ראו גם פרשת אלסינט, בפסקה 13 לפסק הדין; רובינשטיין ומדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ראשון 311 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: רובינשטיין ומדינה)). 6. בכל הנוגע לתוקפה של חקיקת משנה רטרואקטיבית חלה התפתחות בגישת המשפט בשיטתנו. בעבר על רקע המסורת שקיבלנו מהמשפט המקובל האנגלי, נהגה ההלכה לפיה מחוקק המשנה מוסמך לחוקק חקיקת משנה בעלת תחולה למפרע, ובלבד שהחוק המסמיך לא אסר זאת, במפורש או מכללא. בהתאם לכך, המבחן העיקרי על פיו נבחן תוקפה של חקיקת משנה היה מבחן הסבירות (ראו: בג"ץ 21/51 ביננבוים נ' עירית תל-אביב, פ"ד ו(1) 375, 385-386 (1952); ע"א 311/57 היועץ המשפטי לממשלה נ' מ. דיזינגוף ושות' (שיט) בע"מ, פ"ד יג(2) 1026, 1030-1031 (1959); בג"ץ 338/81 אלוף (מיל') בוצר נ' ממשלת ישראל, פ"ד לו(1) 185, 191 (1981); בג"ץ 1827/92 התאחדות התעשיינים בישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(4) 368, 385 (1992)). האות לשינויה של הלכה זו ניתן בפסק דינו של השופט י' זמיר בבג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 859-865 (1996) (להלן: פרשת רשות שדות התעופה). בפסק דין זה אמנם היה השופט זמיר בדעת יחיד, אולם בהמשך אומצה גישתו והייתה להלכה (ראו: בג"ץ 4275/94 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ, פ"ד נ(5) 485, 515-516 (1997) (להלן: עניין הבורסה לניירות ערך); בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577 (1998) (להלן: פרשת שגיא); בג"ץ 5290/97 עזרא – תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 421-422 (1997) (להלן: פרשת עזרא); רובינשטיין ומדינה, בעמ' 312). על פי הלכה זו, כשם שחזקה על המחוקק שלא התכוון להקנות לחוק תוקף למפרע, כך חזקה שלא התכוון להסמיך את הרשות המנהלית לחוקק חקיקת משנה בעלת תוקף למפרע. משכך, למחוקק המשנה ניתנה סמכות לחוקק חקיקת משנה רטרואקטיבית, רק אם ניתן להצביע על קיומה של הסמכה בחוק הראשי, במפורש או מכללא, באופן המעיד על סתירתה של חזקת אי הרטרואקטיבית. רק לאחר שצלח מחוקק המשנה את שלב בדיקת הסמכות, יש להמשיך ולבדוק אם חקיקת המשנה עומדת גם במבחן הסבירות (ראו עניין שגיא, 597-598). בפסק דינו בפרשת רשות שדות התעופה ניתח השופט זמיר את סוגיית חקיקת המשנה הרטרואקטיבית מנקודת הראות של המשפט המינהלי ושירטט את גבולותיה. חוקי היסוד אשר היקנו מעמד על לזכויות היסוד הוסיפו מימד נוסף לדיון בשאלת התחולה הרטרואקטיבית של חקיקת משנה, בנסיבות בהן מתקיימת פגיעה בזכויות יסוד חוקתיות. בהיבט החוקתי נקבע בפסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו כי: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". [ההדגשה הוספה – ד.ב]. כעולה מנוסח פסקת ההגבלה, פגיעה בזכות חוקתית המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, תתאפשר רק מתוקף חוק או הסמכה מפורשת בו (ובכפוף לעמידה ביתר תנאי פסקת ההגבלה). לפיכך, ברי כי בבואנו לתור אחר מקור סמכותו של מחוקק המשנה לקביעתה של חקיקה רטרואקטיבית, לא נוכל עוד להסתפק בקיומה של סמכות משתמעת לעשות כן – כפי שהוכרה בנסיבות המתאימות במסגרת פרשת רשות שדות התעופה - ומקום בו לא תמצא סמכות מפורשת ליצירתה של חקיקה כאמור, לא תוכל עוד חקיקת המשנה לעמוד. אמות המידה לאיתורה של הסמכה מפורשת בחוק המסמיך 7. כאמור לעיל, מקום בו פוגעת חקיקת המשנה הרטרואקטיבית בזכויות אדם המעוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שעל מנת לאפשר את הפגיעה יהיה על החקיקה לעמוד בכלל דרישותיה של פסקת ההגבלה, ובהן דרישת ההסמכה המפורשת. על מהותה ואופיה של דרישה זו עמדתי בהרחבה בפסק הדין בבג"ץ 10203/03 "המפקד הלאומי" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם, 20.8.2008) (להלן: פרשת המפקד הלאומי). כידוע, פסקת ההגבלה קובעת ארבעה תנאים מצטברים אשר רק בהתקיימם תוכל פגיעה בזכות מוגנת להיות כדין – הפגיעה חייבת להיעשות בחוק או לפי חוק מכח הסמכה מפורשת בו; החוק הפוגע חייב להלום את ערכיה של מדינת ישראל; הפגיעה צריכה להיות לתכלית ראויה ועליה להיעשות במידה שאינה עולה על הנדרש. עניינם של שלושת התנאים האחרונים בתוכנו של ההסדר הנורמטיבי הפוגע בזכות אדם, והם מהווים ביטוי לעקרון שלטון החוק במובנו המהותי הרחב. לעומתם, עניינו של התנאי הראשון – ההסמכה לפי חוק, או מכוח הסמכה מפורשת בו – אינו בתוכנה של הנורמה כי אם בצורך בקיומה. הוא מהווה ביטוי לעקרון שלטון החוק במובנו הפורמלי והמהותי-הצר (ראו בהקשר זה דבריי בפסקה 8 בפרשת המפקד הלאומי). תנאי זה כולל שני רכיבים מרכזיים חלופיים – הרכיב הראשון, עניינו בדרישה כי הפגיעה בזכות האדם המוגנת תעשה בחוק. תנאי זה מהווה ביטוי ישיר לעקרון חוקיות המינהל כחלק מעקרון שלטון החוק במובנו הפורמלי (ראו פסקה 9 לפסק דיני בפרשת המפקד הלאומי). הרכיב השני, בו יתמקד דיוננו, הינו רכיב חליפי לדרישה כי הפגיעה תעשה בחוק, והוא קובע כי הדרישה יכול שתעשה גם "לפי חוק", אך "מכח הסמכה מפורשת בו". בבסיס הצורך שבהוספת דרישת ה"הסמכה המפורשת" מצויה המטרה של הגבלת האפשרות לפגיעה בזכויות אדם באמצעות חקיקת משנה. מטרה זו גם עולה מדברי ההסבר לתיקון שנערך בעניין זה בחוק-יסוד: חופש העיסוק והתיקון העקיף לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (שיקראו להלן למען הנוחות: חוקי היסוד) בשנת 1994. בדברי ההסבר צויין כי מטרת דרישה זו הייתה להגביל את אפשרות הפגיעה בזכויות אדם באמצעות חקיקת משנה. עיון בפסקי דינו של בית משפט זה עוד בימים שקדמו לחוקי היסוד מוביל למסקנה כי הלכה למעשה הדרישה להסמכה מפורשת בחוק לצורך פגיעה בזכויות יסוד על-ידי חקיקת משנה, אינה דרישה חדשה במהותה ובפסיקתו של בית משפט זה נתגבשה ההלכה לפיה פגיעה בזכויות יסוד באמצעות חקיקת משנה מחייבת הסמכה המעוגנת בחקיקה ראשית, הסמכה אותה יש לפרש בצמצום ובדווקנות. כך למשל, בבג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337, 360 (1987) (להלן: פרשת מיטרני) נבחנה שאלת ההסמכה ביחס לפגיעה בזכות לחופש העיסוק שהינה זכות יסוד מרכזית ומוכרת מראשית התהוותה של שיטתנו המשפטית. לפיכך נקבעה שם דרישה להסמכה "ברורה, גלויה ומפורשת" (דברי הנשיא מ' שמגר בפרשת מיטרני; וראו גם: דברי הנשיא א' ברק בע"א 524/88 "פרי העמק" אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שדה יעקב – מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד מה(4) 529, 560). לצד זאת, נמצאו בעבר גם גישות מרוככות יותר, לפיהן ניתן לפגוע בזכויות יסוד באמצעות חקיקה משנה אף בהעדר הסמכה מפורשת בחוק, וזאת כל עוד ההסמכה לפגיעה תעלה בבירור מתכלית החוק המסמיך (ראו: בג"ץ 144/72 ליפסקי-הליפי נ' שר המשפטים, פ"ד כז(1) 719, 723 (1973) (להלן: פרשת ליפסקי-הליפי); לדיון נרחב בסוגיה זו ראו אורן גזל "פגיעה בזכויות יסוד 'בחוק' או 'לפי חוק' " משפט וממשל ד 381, 385-389 (1998), להלן: גזל). 8. בעקבות חקיקת חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, עלה שוב הצורך בבחינת פרשנותה של דרישת ההסמכה המפורשת, אשר עוגנה בהם במסגרת פסקת ההגבלה. כאמור, אין חולק על תפיסת העל שביסוד דרישה זו, המבקשת במהותה להביא לצמצום הפגיעה בזכויות היסוד באמצעות חקיקת משנה. עם זאת, עשויה להתעורר שאלה פרשנית מתי תחשב הסמכה בחוק ל"מפורשת" כמשמעותה בפסקת ההגבלה - כך למשל עשויה להתעורר השאלה האם ניתן להסתפק בהסמכה כללית בחוק המאפשרת פגיעה בזכויות יסוד, או שמא נדרשת הסמכה פרטנית; האם די בהסמכה לקביעת הסדרים בחקיקת משנה, או שנדרש גם פירוט המתייחס לטיב ההסדרים. הכרעה בשאלות פרשניות אלו מחייבת איזון בין מספר שיקולים, עליהם עמדתי בהרחבה במסגרת פרשת המפקד הלאומי. מן הצד האחד, עומדים עקרונות הפרדת הרשויות, שלטון החוק והדמוקרטיה במובנה הפורמאלי-ייצוגי ובמובנה המהותי, המחייבים כי נורמות עיקריות יקבעו בחקיקה ראשית, ורק דרכי ההגשמה ויישום נורמות אלו יכול ויקבעו בחקיקת משנה (וראו לעניין זה בהרחבה: בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הבטחון, פ"ד נב(5) 481 (1998) (להלן: פרשת רובינשטיין); בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 56 (2002) והאסמכתאות המובאות שם (להלן: פרשת שיח חדש)). תפיסה זו היא אף העומדת בבסיס החזקה הפרשנית לפיה אין בכוונתו של המחוקק הראשי להסמיך את הרשות המבצעת לקבוע הסדרים הפוגעים בזכויות-אדם בחקיקת-משנה (ראו פרשת עמותת שיח חדש עמ' 56-57; פרשת רובינשטיין, עמ' 523). שיקולים חוקתיים אלו, עשויים לתמוך בפרשנות קפדנית ודווקנית לדרישת ההסמכה המפורשת הקבועה בפסקת ההגבלה, כך שלצורך פגיעה בזכויות מוגנות באמצעות חקיקת משנה לא נסתפק בהסמכה כוללנית, סתמית וגורפת כי אם בהרשאה בלשון ברורה המפרטת את מהות הפגיעה. מן הצד האחר, עומדת הגישה הפרשנית המחייבת התחשבות בתנאי המציאות המודרנית, בה היקף הנושאים הדורשים הסדר תחיקתי הינו רב עד למאד ואינו מאפשר למחוקק הראשי להידרש בעצמו למכלול הסוגיות. במצב דברים זה, נקיטה בגישה הפרשנית הדווקנית לדרישת ההסמכה המפורשת, עלולה להוביל לחקיקה ראשית איטית ומסורבלת שתקשה על התאמתה לצורכי החיים המשתנים. מצב זה אינו רצוי שכן הוא עלול לפגוע באינטרס הציבורי הרחב וכנגזרת מכך אף בזכויות אדם. זאת ועוד, נראה כי פרשנות קפדנית לדרישת ה"הסמכה המפורשת" עלולה להצר יתר על המידה את רשויות המינהל בקביעת הסדרים בעניינים המסורים לסמכותם ובתחום מומחיותם (ראו גם פסקה 36 לפסק דינה של השופטת מ' נאור בפרשת המפקד הלאומי; בג"ץ 1437/02 האגודה לזכויות האזרח נ' השר לבטחון פנים, נח(2) 746, 759-760 (2004)). היבטים אלה עשויים להצדיק מתן משמעות מרוככת יותר לדרישת "ההסמכה המפורשת", בנסיבות בהן ההרשאה לפגיעה בזכות יסוד תתחייב מתכליתו של החוק המסמיך, מבלי לחייב לשון מפורשת והסדר מפורט בחקיקה ראשית בנוגע לתוכן הפגיעה בזכות המוגנת ובהיקפה (והשוו: מאמרו של גזל הנ"ל, עמ' 416). כפי שציינתי במסגרת פרשת המפקד הלאומי, גישה דומה נוהגת גם בשיטת המשפט האנגלית, במסגרתה נקבע כי לא רק לשון מפורשת כי אם גם כוונה העולה באופן הכרחי מן החקיקה יכולה לסתור את החזקה הפרשנית לפיה מחוקק המשנה אינו מוסמך לקבוע הסדרים שיש בהם משום פגיעה בזכויות ובעקרונות יסוד של השיטה (ראו:A.W.Bradley & K.D.Ewing, Constitutional and Administrative Law 687-688 (14th ed., 2007); P. Craig, Administrative Law 389-390 (5th ed., 2003)). 9. מהי אם כן הפרשנות שיש ליתן לדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסקת ההגבלה לאור מכלול השיקולים שפורטו לעיל? נראה כי מענה לשאלות אלו ראוי לו שינתן בשים לב לאופן בו נבחנים בראייה רחבה כלל מרכיביה של פסקת ההגבלה. כפי שצוין לעיל, פסקת ההגבלה מבטאת תפיסה מורכבת של שלטון החוק – הפורמלי והמהותי גם יחד. התנאים המרכיבים אותה מתבססים על איזון מורכב של זכויות האדם בינן לבין עצמן ובינן לבין טובת הכלל. מלאכת איזון זאת, מעצם טבעה, הינה פרי שקלול והערכה ואינה ניתנת להגדרה דווקנית קבועה מראש (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שלישי – פרשנות חוקתית (1995) 548 (להלן: ברק-פרשנות חוקתית)). נוכח מורכבות זאת, כבר פסקנו בעבר כי פרשנותה ואופן יישום תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה – ובמיוחד דרישת התכלית הראויה והמידתיות - נעשים באופן תלוי הקשר, תוך התחשבות במהות הזכות הנפגעת, בתכלית אותה מבקשת החקיקה הפוגעת להשיג ובעוצמתה של הפגיעה הנגרמת (ראו ברק-פרשנות חוקתית הנ"ל; כן ראו דבריי בבג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 258-259 (2002) (להלן: פרשת מנחם)). עוד נקבע כבר, כי בהתאם לנסיבות העניין, הזכויות המוגנות השונות אינן בהכרח בעלות מעמד שווה, והן עשויות לזכות למידה שונה של הגנה. גם מעמדה של אותה זכות עצמה עשוי להיות שונה בהקשרים שונים, ומשכך לזכותה במידת הגנה שונה (ראו פרשת חורב, עמ' 49). התייחס לכך השופט זמיר בבג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון (פ"ד נג(5) 241, 262 (1999) (להלן: פרשת צמח): "מבחינה עקרונית, רמת ההגנה על זכות יסוד צריכה לעמוד ביחס ישר לדרגת החשיבות של הזכות ולעוצמת הפגיעה בזכות. בהתאם לכך, יכול להיות הבדל, לדוגמה, בין רמת ההגנה על החירות האישית לבין רמת ההגנה על זכות הקניין, כשם שיכול להיות הבדל ברמת ההגנה בין מקרה של שלילה מוחלטת של החירות לבין מקרה של פגיעה מוגבלת בחירות". בהתאם לדברים אלה, נקבע בפסיקתינו כי בבואנו לקבוע אם תכלית מסוימת עונה על דרישת "התכלית הראויה" שבפסקת ההגבלה, יש להתחשב במהותה של הזכות הנפגעת. כך נקבע שככל שהזכות הינה זכות חשובה יותר ובעלת ערך חברתי רב, נדרשות מטרות חשובות ומהותיות יותר על מנת להצדיק את הפגיעה בה (ראו: בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם, 11.5.2006), פסקה 53 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת התנועה לאיכות השלטון); בג"ץ 6893/05 לוי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 876, 890 (2005); ברק-פרשנות חוקתית, בעמ' 526). עוד נקבע כי פרשנותה של דרישת "התכלית הראויה" תושפע גם מעוצמת הפגיעה בזכות אשר נגרמת לצורך השגת תכלית זו (ראו: בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (טרם פורסם, 14.5.2006) פסקה 63 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת עדאלה); בג"ץ 8276/05 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הביטחון (טרם פורסם, 12.12.2006), בפסקה 28 לפסק דינו של הנשיא ברק). וכך נאמר לעניין זה בספרו של אהרן ברק: "בכל הנוגע לחשיבותם של היעדים החברתיים, נראה כי חשיבות זו משתנה בהתאם למהות הפגיעה בזכויות האדם. אכן, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות האדם היא מקיפה יותר וחריפה יותר, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים יותר וחיוניים יותר לשם הצדקתה. לעומת זאת, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות אדם היא פחותה וככל שהיא מקדמת זכויות אדם אחרות, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים פחות (שאינם אך עניין של מה-בכך) ונעדרי חיוניות לשם הצדקתם" (ברק-פרשנות חוקתית, בעמ' 526). 10. גם באשר לדרישת המידתיות נקבע בפסיקתנו כי "...כעוצמת הזכות הנפגעת או כעוצמתה [של] הפגיעה בזכות כן תהא עוצמת הקפדתנו עם הרשות בעילת המידתיות" (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 777 (1999) מפי השופט (כתוארו אז) מ' חשין; עוד ראו: בג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נא(4) 529, 544 (1997) מפי השופט א' גולדברג; פרשת צמח, 273, 282; פרשת מנחם, 280; בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 420-423 (1997); פרשת עדאלה, בפסקה 65 לפסק דינו של הנשיא ברק). יצוין כי בכל הנוגע לדרישת המידתיות, בחינתה של עוצמת הפגיעה הינה למעשה חלק אינהרנטי ממבחניה של דרישה זו, ובעיקר ממבחן המשנה השלישי, אשר במסגרתו נבחן היחס בין עוצמת הפגיעה ובין התועלת הצומחת מפגיעה זו (ראו: בג"ץ 316/03 בכרי נ' המועצה לביקורת סרטים, פ"ד נח(1) 249, 268 (2003); פרשת עדאלה, בפסקה 119 לפסק דינו של השופט חשין; בר"ם 696/06 אלקנוב נ' בית הדין לביקורת המשמורת של שוהים שלא כדין (טרם פורסם, 18.12.2006), בפסקה 21 לפסק הדין). הנה כי כן, כבר נקבע בפסיקתו של בית משפט זה כי מהותה של הזכות הנפגעת ועוצמת הפגיעה בזכות משפיעות על האופן בו תיבחנה דרישותיה המהותיות של פסקת ההגבלה. היינו, ככל שהפגיעה בזכות הינה גדולה יותר, כך תידרשנה מטרות חשובות יותר על מנת לעמוד בדרישת התכלית הראויה, וכך ידרשו אינטרסים מהותיים יותר על מנת לעמוד בדרישת המידתיות. 11. העמדה הפרשנית לפיה יש לפרש את תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה - הן דרישת התכלית הראויה והן דרישת המידתיות – תוך התחשבות במהות הזכות ובמידת הפגיעה בה היא בעיניי העמדה הראויה אף ביחס לדרישת ההסמכה המפורשת (וראו לעניין זה עמדתי כפי שפורטה בהרחבה בפרשת המפקד הלאומי). כאמור לעיל, אף המונח "הסמכה מפורשת" איננו מושג בעל משמעות צרה והכרחית אחת. מונח זה יוצר קשת של פרשנויות אפשריות שהבחירה ביניהן תלויה בנסיבות המקרה, ובין היתר בטיב הזכות הנפגעת והטעמים שבבסיסה, חשיבותה החברתית היחסית של הזכות, השלכותיה החברתיות, מיהות הרשות הפוגעת בעוצמת הפגיעה הנגרמת לזכות המוגנת בהקשרם של הדברים. לעניין זה ציינתי בפסקה 12 בפרשת המפקד הלאומי, כי: "בהתחשב בכך (בכלל הפרמטרים שפורטו מעלה – ד.ב), ככל שהזכות הנפגעת קשורה בקשר ענייני הדוק לכבוד האדם ולחירותו והיא בעלת חשיבות חברתית גבוהה וככל שעוצמת הפגיעה בזכות רבה ומקיפה, כך נפרש ביתר קפדנות את דרישת "ההסמכה המפורשת" בנסיבותיו של המקרה הקונקרטי. בהתאם לכך, בנסיבות בהן מדובר בזכות יסוד מרכזית שעוצמת הפגיעה בה גבוהה, תידרש הרשאה ברורה בחוק המסמיך הקובעת אמות-מידה כלליות למאפיינים המהותיים של הפגיעה המותרת באמצעות חקיקת-משנה. רמת הפרטנות של ההסמכה הנדרשת תיגזר מעוצמת הפגיעה בזכות המוגנת, ממהות העניין ומהקשר הדברים...". "לעומת זאת, ככל שהטעמים שבבסיס הזכות המוגנת הינם בעלי חשיבות חברתית נמוכה יחסית, וככל שעוצמת הפגיעה בזכות חלשה בהתחשב בהקשרה ובמכלול נסיבות העניין, כך ניתן לפרש את דרישת "ההסמכה המפורשת" באופן גמיש ומרוכך יותר. בנסיבות כאמור, יכולה חקיקת-המשנה לשאוב כוחה מהסמכה מפורשת המתחייבת מתכליתו הברורה של החוק המסמיך. לשון אחר; כאשר טיב הפגיעה בזכות המוגנת, היקפה ועוצמתה אינם משמעותיים, די בכך שמתכליתו הפרטיקולרית של החוק המסמיך עולה באופן הכרחי קיומה של הסמכה לפגיעה בזכות היסוד. זאת, אף בהעדר לשון ברורה והסדרה של עיקרי הפגיעה בחקיקה ראשית (ראו והשוו: גזל הנ"ל, עמ' 408-403)". 12. הפרשנות לדרישת "ההסמכה המפורשת", המבוססת כמפורט על זיקה לטיב ולעוצמת הפגיעה בזכות המוגנת, פרשנות ראויה היא. היא יוצרת קוהרנטיות והרמוניה פרשנית בין כלל חלקי פסקת ההגבלה, המהווים מארג חוקתי אחד שנועד לאפשר פגיעה בזכויות אדם על מנת לשמור על זכויות האדם (ראו ברק-פרשנות חוקתית, עמ' 487-486). פרשנות זו מאפשרת – כמתחייב ממהות שיח הזכויות – גמישות בהתאם להקשר ולנסיבות העניין תוך איזון הולם בין עקרונות המצדיקים פגיעה בזכויות אדם אך על-בסיס חקיקה ראשית לבין הצורך שביעילות מנהלית ובמרחב תמרון למחוקק המשנה באופן המתיישב עם האינטרס הציבורי וזכויות האדם. פרשנות זו מיישבת אף הלכה למעשה בין הגישות השונות לדרישת "ההסמכה המפורשת" עוד בעידן שקדם לחוקי היסוד (ראו: דברי הנשיא שמגר בפרשת מיטרני למול דברי השופט ברנזון בפרשת ליפבסקי-הליפי). פרשנות זו משתלבת אף עם ההנחה הפרשנית לפיה לא הוענקה למחוקק המשנה סמכות לקביעתן של הוראות רטרואקטיביות בחקיקת-משנה, חזקה אשר קיבלה משנה תוקף לאחר חקיקתם של חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. סיכום ביניים 13. חזקה על דבר חקיקה – בין אם מדובר בחקיקה ראשית ובין אם מדובר בחקיקת משנה – כי תכליתו הינה לצפות פני עתיד. לפיכך, וככל שעסקינן בחקיקת משנה רטרואקטיבית, מוטל על המבקש לסתור חזקה זו הנטל להוכיח כי מחוקק המשנה הוסמך על-ידי המחוקק הראשי להתקינה כך שתחול למפרע. כאשר אנו דנים בחקיקה רטרואקטיבית הפוגעת בזכויות יסוד אשר ניתן לפגוע בהן רק על פי הוראותיה של פסקת ההגבלה, תוכל חקיקת המשנה לעמוד בתוקפה רק אם יוכח כי למחוקק המשנה הוענקה הסמכה מפורשת להתקנתה של חקיקת משנה רטרואקטיבית הפוגעת בזכויות יסוד, והכל לצד עמידה ביתר תנאיה של פסקת ההגבלה. כפי שצויין לעיל, את הדרישה ל"הסמכה מפורשת" יש לקרוא באופן דומה ליתר תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה – היינו בהתאם למכלול נסיבות העניין וביניהן טיב הזכות הנפגעת, הטעמים המונחים בבסיסה ועוצמת הפגיעה בה. ככל שעוצמת הפגיעה בזכות תפחת, כך גם יקטן הצורך בעמידה דווקנית על דרישת ההסמכה המפורשת, וניתן יהיה להסתפק בלשון מרוככת יותר ואף בבחינת התכלית הפרטיקולרית של דבר החקיקה המסמיך. לעומת זאת, ככל שעוצמת הפגיעה בזכות תגדל, כך יהיה עלינו לקרוא קריאה דווקנית יותר של דרישת ההסמכה המפורשת. על פי גישה פרשנית זו סברתי בפרשת המפקד הלאומי כי לא ניתן לפגוע בחופש הביטוי הפוליטי ללא הסמכה מפורשת ומפורטת בחקיקה ראשית, בהתחשב במעמדה וחשיבותה החברתית של הזכות שנדונה שם; על פי אותה גישה פרשנית הנני בדעה, מהטעמים שיפורטו להלן, כי בעניין שלפנינו ההסמכה שנקבעה בחוקי העזר הרלוונטיים מאפשרת את חקיקת המשנה שקבעה הוראת הצמדה רטרואקטיבית, הנידונה לפנינו. מצוידים בתשתית הפרשנית האמורה, נעבור עתה ליישום האמור על נסיבות העניין שלפנינו. מן הכלל אל הפרט החוקים המסמיכים 14. בהתאם לקביעות פסק הדין החלקי, נותרה כאמור להכרעה שאלת קיומה של סמכות ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית בחוקים הפרטניים המסמיכים – פקודת העיריות וחוק הביוב. בחינת טיעוני הצדדים מעלה כי המחלוקת באשר לקיומה של סמכות כאמור נעה סביב מספר סעיפים בחוקים אלו. עם סעיפים אלה נמנים אלו העוסקים בסמכותה של רשות מקומית להתקין חוק עזר שמכוחו יגבה היטל ביוב, הסמכה הקבועה בסעיפים 251-250 לפקודת העיריות. סעיף 250 לפקודה מקנה לרשות סמכות להתקין חוקי עזר המאפשרים לה הקמת תשתית ביוב, בקובעו כדלקמן: "הסמכות להתקין חוקי עזר 250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה". סעיף 251 לפקודה ממשיך וקובע כי לשם קידום מטרה זו, רשאית הרשות לקבוע הוראות בדבר הטלת היטלים (השוו ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57, 62 (1983) (להלן: פרשת רשף)): "אגרות, היטלים ופיצויים 251. בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר: (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250...". לכך יש להוסיף את סעיף 17 לחוק הביוב, הקובע כי שיעורו של היטל הביוב יקבע בחוק עזר. כן קובע הסעיף כי מטרת ההיטל לכסות את ההוצאות בגין התקנת הביוב או קנייתו: "היטל ביוב ייקבע בחוק עזר 17. בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו". מעבר לסעיפים אלו הדנים בסמכות לחקיקת חוקי עזר בעניין הטלת היטלים בכלל והיטלי ביוב בפרט, עולה לדיון שאלת קיומה של סמכות מתוקף הוראות סעיף 260 לפקודת העיריות, המהווה סעיף כללי בעניין החלה למפרע של דרישות בחוקי עזר, ואשר קובע כדלקמן: "תוקף למפרע 260. שום דרישה של חוק עזר בנוגע לבניה או לשינוי של רחובות, בנינים, נקזים או עבודות אחרות, לא תחול על עבודות כאמור שנעשו לפני שחוק העזר נכנס לתקפו, אלא אם יש בחוק העזר הוראה אחרת מפורשת". 15. בטרם נעבור לבחינה פרטנית של סוגיית הסמכות בדברי חקיקה אלו יובהר כבר כאן כי אין לקבל את טענת העותרים בדנג"ץ 5/01, לפיה סעיף 17 לחוק הביוב מהווה מקור הסמכה בלעדי לחקיקת חוקי עזר בתחום הביוב. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות מקנים למחוקק המשנה הסמכה כללית לחקיקת חוקי עזר לשם ביצוע סמכויותיה של העירייה. סעיף 17 לחוק הביוב מתייחס באופן פרטני לעובדה שאת שיעורו של היטל ביוב יש לקבוע בחוק עזר. מקובלת עלינו טענת העירייה בהקשר זה, כי הקביעה של חוק הביוב בדבר הוראות אותן חייבת רשות מקומית לכלול בחוק העזר, אינה מייתרת את ההסמכה הכללית לעצם חקיקת חוקי עזר, הקבועה בפקודת העיריות. דברים אלה נכונים במיוחד בכל הנוגע לחוק עזר ההצמדה המתקן, אשר חל על מגוון תשלומי חובה המוטלים על ידי העירייה, וממילא לא ניתן היה לחוקקו אך ורק מכוח חוק הביוב. עוד נבהיר כי אף לא מצאנו ממש בטענת העותרים לפיה העירייה מושתקת מלהסתמך על סעיף 260 בבחינת קיומה של הסמכה לחקיקת חוקי העזר, מהטעם שהסעיף אינו מצוין בחוקי העזר המתקנים כמקור הסמכה. אכן, סעיף 260 לפקודה, במהותו, אינו מהווה מקור הסמכה עצמאי להתקנת חוקי עזר, ומשכך לא היה מקום לציינו בחוקי העזר ככזה. עם זאת, סעיף 260 חל, מכוח הקבוע בו במפורש, על כל חוקי העזר שנחקקו מכוח הפקודה, ובגדר כך גם על חוקי העזר נשוא דיון נוסף זה. משכך, ניתן ללמוד מהאמור בסעיף זה לא רק לשם פרשנותם של חוקי העזר אלא אף לבחינת קיומה של הסמכה בחוקים המסמיכים. טענות הצדדים 16. טענתם המרכזית של העותרים היא כי לא ניתן למצוא בחוקים המסמיכים הספציפיים סמכות להתקנתה של חקיקת משנה למפרע. לשיטתם, בנסיבות העניין, וכיוון שחוקי העזר נשוא העתירה פוגעים בזכות הקניין, הרי שבהתאם להוראות סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתחייב כי פגיעה בזכות מוגנת זו תעשה רק "בחוק או לפי חוק כאמור מכח הסמכה מפורשת בו". לפיכך, טוענים הם כי קביעה לפיה חוקי העזר נחקקו בסמכות מחייבת הסמכה מפורשת לפגיעה בזכות בחוק המסמיך. לשיטתם, אין בסעיפים המסמיכים שפורטו לעיל – סעיפים 251-250 לפקודת העיריות וסעיף 17 לחוק הביוב הסמכה מפורשת לתיקון רטרואקטיבי של חוקי העזר. העותרים סבורים כי אף בסעיף 260 לפקודת העיריות לא ניתן למצוא הסמכה מפורשת כאמור שכן לשיטתם הוא אינו עוסק בהיטלים, כי אם בביצוען בעין של עבודות. לטענת העותרים, אף לא ניתן למצוא בסעיפים המסמיכים הסמכה משתמעת לחקיקתם של חוקי עזר רטרואקטיביים. ביחס לחוק הביוב מביאים הם שני נימוקים עיקריים. ראשית, נטען כי בחקיקת מס אחרת מצוינות סמכויות פרטניות לפעול מפורשות למפרע ומכאן שבהעדר הוראה מפורשת כאמור לא ניתן להסיק קיומה של סמכות לחקיקה למפרע של היטלי ביוב. שנית, נטען כי לא ניתן למצוא הסמכה כאמור נוכח העובדה כי חוק הביוב הנהיג את שיטת ההיטל, הנגבה, בהתאם למהותו, על בסיס תחשיב עלויות הביוב הצפויות בעתיד ולא נועד לאפשר לרשויות לגבות היטל ביוב בגין תשתיות שהונחו קודם חקיקתו. ביחס לפקודת העיריות מבהירים העותרים כי משראה המחוקק לקבוע סמכות מפורשת לחקיקת עזר רטרואקטיבית בנסיבות ספציפיות ומוגבלות אשר אינן חלות על נסיבות העניין שלפנינו - כפי שנראה מהוראות סעיפים 252 ו-260 - לא ניתן לקרוא הסמכה כללית לחקיקה רטרואקטיבית בסעיפים אלו מעבר לנסיבות המוגדרות באותם סעיפים. העותרים מבססים מסקנתם זו אף על בחינה פרשנית של כוונת המחוקק ופוטנציאל הפגיעה בזכויות ובאינטרס הציבורי מקום בו תוכר סמכות משתמעת כאמור לחקיקה רטרואקטיבית. 17. מטבע הדברים, עמדת המשיבים שונה. העירייה סבורה כי בנסיבות העניין ניתן להסתפק בהסמכה משתמעת לחקיקה רטרואקטיבית על-מנת לסתור את החזקה בדבר אי-רטרואקטיביות של דבר חקיקה. יחד עם זאת, היא סבורה כי ניתן אף למצוא סמכות מפורשת לחקיקה כאמור במסגרת הוראות סעיף 260 לפקודת העיריות. מעבר לכך, טוענת העירייה כי בחינת תכליתם של החוקים המסמיכים מובילה למסקנה כי קיימת בהם אף סמכות משתמעת ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית. בכלל זה מציינת העירייה כי לצד חזקת אי-הרטרואקטיביות קיימות חזקות נוספות שעל חוקי העזר לקיים (החזקה בדבר שמירת האינטרס הציבורי, מניעת עוול לנישומי הרשות והגשמת מטרות החוקים המסמיכים), המובילות במכלול למסקנה לפיה נסתרה חזקת אי-הרטרואקטיביות בנסיבות העניין. המדינה סבורה כי בנסיבות העניין ניתן למצוא בחוקים המסמיכים סמכות משתמעת לקביעת היטלים שתוקפם למפרע, ולכל הפחות, עת גבתה הרשות בטעות היטל ריאלי במשך שנים, בסמכותה לקבוע הצמדה למפרע בחוק עזר לצורך שמירת ערכו הריאלי של ההיטל. עמדתה זו נשענת על האיזון שבין חזקת אי-הרטרואקטיביות והחזקה לפיה תכליתו של דבר חקיקה הינה להשיג תוצאה צודקת או למצער להימנע מגרימת תוצאה שאינה צודקת. לשיטת המדינה, בנסיבות העניין מסקנה לפיה לא ניתן להחיל את חוקי העזר נשוא העתירה באופן רטרואקטיבי תוביל לתוצאה שאינה צודקת, שכן תביא לכך שהציבור אשר ההיטל יוחזר לו – כמבוקש על-ידי העותרים – ישלם היטל בערך לא ריאלי וייהנה משירותי ביוב על חשבון משלמי המיסים. מן העבר השני מציינת המדינה כי החקיקה הרטרואקטיבית לא פגעה פגיעת אמת בעותרים, שכן שיעור ההיטל ששילמו בעקבות חוקי העזר המתקנים משקף את שוויו האמיתי של השירות שקיבלו מהעירייה, ואף לא יכולה להיות להם טענה של ממש באשר לפגיעה באינטרס הסתמכות כלשהוא לתשלום בחסר. בהיבטים הפרטניים סבורה המדינה כי הוראות סעיף 252 לפקודת העיריות עוסקות בחובות השתתפות השונות מחובות תשלום אגרה או היטל ולפיכך לא ניתן ללמוד מן המגבלה הקבועה בסעיף זה בכל הנוגע לחקיקה רטרואקטיבית דבר לעניין הדין החל על קביעת היטל בחוקי העזר. בכל הנוגע לסעיף 260, סבורה המדינה, ובמובן מסוים בדומה לטענת העותרים, כי סעיף זה אינו חל בענייננו שכן עוסק הוא בחוקי עזר בנוגע לעבודות בנייה ולא בנוגע להיטלים. יחד עם זאת, היא סבורה כי מן ההסדר החלקי הקיים בו ניתן ללמוד הסדר חיובי לעניין קיום הסמכה לחקיקת חוקי עזר למפרע, בעיקר בנסיבות בהן חוק העזר בא לתקן את חוק העזר שקדם לו, כך שיעמידו במצב בו היה אילו לכתחילה נוסח באופן הנכון. דיון והכרעה 18. כאמור, נטען על-ידי העותרים כי חוקי העזר המתקנים פוגעים בקניינם, בניגוד לאמור בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ככל שאכן נגרמת פגיעה בזכות יסוד חוקתית – בין אם מדובר בפגיעה אגב חקיקה רטרואקטיבית ובין אם פגיעה אחרת – הרי שעל מנת לקבוע כי חוקי העזר המתקנים הותקנו בסמכות, עלינו לאתר הסמכה מפורשת לחקיקתם (זאת, כמובן, לצד עמידה ביתר מבחני פסקת ההגבלה). לפיכך, תחייב טענתם של העותרים באשר לפגיעה הנגרמת להם דיון בשתי סוגיות: האחת, האם אמנם פוגעים חוקי העזר המתקנים בזכות הקניין, כך שנדרשת הסמכה מפורשת לשם חקיקתם; השניה, ככל שהתשובה לשאלה הראשונה הינה חיובית, האם ניתן למצוא בחוקים המסמיכים הסמכה מפורשת כאמור. חוקי העזר המתקנים – האם פגיעה בקניין? 19. לשיטת העותרים, חוקי העזר המתקנים, אשר מטילים חובת תשלום הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב באופן רטרואקטיבי, פוגעים בקניינם. טענתם זו של העותרים מעוררת מספר שאלות משנה מורכבות. ראשית, שאלה לעצמה היא האם בנסיבות העניין שלפנינו ניתן לראות בחוקי העזר חקיקת מס, שכן כאמור עניינם הוא בקביעת הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב, אשר הנטייה הינה לראותם "כתשלומי חובה המשתלמים מתוך זיקה לשירות שהרשות מגישה לאזרח" (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 347-348; וראו גם ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים חולון, פ"ד נח(5) 933 (2004), להלן: פרשת עיריית חולון). אך גם אם נהיה מוכנים להניח, ובלי לקבוע מסמרות בדבר, כי יש לראות בחוקי העזר חקיקת מס, עדיין נותרה לדיון שאלה סבוכה נוספת שטרם הוכרעה בפסיקתנו - האם חקיקה המטילה מס הינה חקיקה הפוגעת בקניין (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 328-332, 431-433, 470-471, 585 (1995) (להלן: פרשת בנק המזרחי); ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663 (2004); בג"ץ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 16.5.2005), בפסקה 16 לפסק הדין ; בג"ץ 8035/07 רונן אליהו נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 21.5.2008), בפסקה 5 לפסק הדין)). העמדות השונות אשר הובעו בפסיקה ובספרות בשאלה זו נסקרו במסגרת בג"ץ 4947/03 עיריית באר שבע נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 10.5.2006), אך סוגיה זו לא הוכרעה בסופו של יום אף במסגרת העתירה שם. בקצרה נציין כי בין העמדות השונות ניתן למצוא גישה לפיה כל חקיקה המטילה מס פוגעת בזכות הקניין, ותחשב לחוקתית רק אם תעמוד בדרישותיה של פסקת ההגבלה (ראו: עמדתו של השופט ג' בך בפרשת בנק המזרחי, בעמ' 585; דוד אלקינס "'וישימו עליו שרי מסים למען ענתו בסבלתם': המס כפגיעה בקניין" ספר שמגר חלק ג' (2003) 529, 578-583, 604; יצחק הדרי "נורמת המידתיות וביקורת שיפוטית על חוקתיות חוקי מס" הפרקליט מו (2002) 11, בעמ' 12-13 (להלן: הדרי); אהרן יורן "המהפכה החוקתית במיסוי בישראל" משפטים כג (1994) 55, 61; אהרן יורן "היקף ההגנה החוקתית על הקניין וההתערבות השיפוטית בחקיקה כלכלית" משפטים כח (1997) 443, 449). גישה אחרת הינה כי אף-על-פי שחוקים המטילים מס נוגסים בקניינו של אדם, אין בהכרח לראותם כפגיעה לעניין סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, בהיותם חלק ממילוי תפקידיה של המדינה בניהול משק המדינה (ראו: רובינשטיין ומדינה המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל כרך שני 940-941 (מהדורה חמישית, 1996); יהושע ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" הפרקליט מב (תשנ"ה) 258, 273. והשוו לעמדתו של הנשיא מ' שמגר בפרשת בנק המזרחי, בעמ' 332-331). יש הגורסים כי ככלל מסים לא יחשבו כפוגעים בקניין, ובלבד שמדובר במערכת סבירה של מיסוי פרוגרסיבי (ראו חנוך דגן קניין על פרשת דרכים (2005) 187) או שהמס הנבחן יקיים מספר קריטריונים מינימאליים, אשר יכניסו אותו להגדרת "מס טוב" (ראו יוסף מ' אדרעי "מכשולים קונסטיטוציוניים וערכיים בהטלת מס על רווחי הון בבורסה" מיסים ח/6 (1994) א-20, א-28, א-32 – א-35; יוסף מ' אדרעי "דיני מסים כמשפט ציבורי" משפט וממשל ה (1999) 57, 60-61). אכן, השאלה האם חקיקת מס מהווה פגיעה בקניין מעלה סוגיות משפטיות רבות, אשר ההכרעה בהן אינה פשוטה. בענייננו אף הפעם אין אנו נדרשים להכריע בשאלה זו, ולפיכך נשאירה לעת הזו בצריך עיון. לצורך הדיון שבפנינו, מוכנים אנו להניח, מבלי לפסוק בדבר, כי חוקי העזר המתקנים אכן פוגעים בקניינם של העותרים. כידוע, הבדיקה אם דבר חקיקה כלשהו פוגע בזכות אדם המעוגנת בחוק יסוד הינה אך השלב הראשון של הבחינה החוקתית. מקום בו נקבע כי אמנם קיימת פגיעה כאמור, יש לעבור לשלב השני, במסגרתו נבחנת השאלה אם הפגיעה בזכות מקיימת את דרישותיה של פסקת ההגבלה – דרישת ההסמכה המפורשת, התכלית הראויה ודרישת המידתיות (ראו: פרשת בנק המזרחי, בעמ' 428; פרשת התנועה לאיכות השלטון בישראל, בפסקה 20 לפסק דינו של הנשיא ברק; פרשת עדאלה, בפסקה 18 לפסק דינו של הנשיא ברק; בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 544 (2005)). דרישת ההסמכה המפורשת - פגיעה "לפי חוק" מכוח "הסמכה מפורשת" בו 20. בענייננו, אף אם כאמור לעיל נקבל את ההנחה כי חוקי העזר המתקנים פוגעים בקניין, מדובר לשיטתנו בפגיעה קלה ביותר. חוקי העזר המתקנים אינם מטילים היטל חדש באופן רטרואקטיבי. ההיטל עצמו נקבע כדין, ונגבה מראש בהתאם לחוק. על כך אין העותרים חולקים. עניינם של חוקי העזר המתקנים הינו בגבייתם של הפרשי הצמדה בלבד, ואף זאת רק למספר חודשים. לא דין הטלת מס או היטל באופן רטרואקטיבי כדין גביית הפרשי הצמדות באופן רטרואקטיבי. כידוע, בגבייתו של תשלום כשהוא מוצמד אין משום סנקציה או אלמנט עונשי עבור משלם התשלום, ואף אין בה משום התעשרות עבור גובה התשלום (ראו: בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 807 (1996) (להלן: פרשת זנדברג); ע"א 438/90 פקיד שומה חיפה נ' הד הקריות בע"מ, פ"ד נא(5) 668, 684 (1997) (להלן: פרשת הד הקריות); אוריאל פרוקצ'יה "הצמדה, שערוך וריבית: עבר, הווה ועתיד" משפטים י (תש"ם) 262, 268). תפקידה של ההצמדה לשמור על ערכו הריאלי של החיוב הכספי ולמנוע את שחיקתו כתוצאה מחלוף הזמן (ראו: פרשת זנדברג, בעמ' 807; ע"א 2258/92 מלון נאות מדבר בע"מ נ' הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ, פ"ד מז(5) 350, 354 (1993); פרשת הד הקריות, בעמ' 680; ע"א 627/84 נודל נ' עזבון פינטו, פ"ד מ(4) 477, 484 (1986); ד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, פ"ד לה(3) 29, 40 (1981)). נוכח אופייה זה אך ברור הוא כי ההצמדה שלובה באופן אינהרנטי בחיוב עצמו והיא מהווה חלק בלתי נפרד מסך הסכום אותו על הרשות לגבות (ראו פרשת הד הקריות, בעמ' 708). על תפיסתו של המחוקק את ההצמדה כחלק בלתי נפרד מסכום הקרן ניתן ללמוד, למשל, מסעיף 3א(ד) לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, אשר קובע כי "לעניין תשלומים על חשבון החוב, דין הפרשי הצמדה כדין הקרן". בדברי ההסבר של סעיף זה נכתב כי "בא התיקון המוצע... להבהיר שאין דינה של הצמדה, לענין זה, כדין ריבית, וזאת מכיוון שהפרשי הצמדה הם חלק בלתי נפרד מן הקרן הנומינלית בערכה הריאלי, ומכאן שגם הפרשי הצמדה שלא שולמו במועדם בערכם הנומינלי יש לשלמם בערכם הריאלי בעת התשלום למעשה..." (ה"ח התשכ"א 2; ראו בעניין זה גם ע"א 160/84 יהלומי פלנת בע"מ נ' פינסקי, פ"ד מ(4) 372, 377 (1986); ב"ש 1006/82 מנגל נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 4.7.1983)). בדומה, גם בפסק הדין בפרשת זנדברג, אשר עסק בפרשנותו של חוק שהטיל אגרה באופן רטרואקטיבי, הבחין בית המשפט בין הפרשי הצמדה, אשר קשורים באופן הדוק לאגרה עצמה, לבין קנסות פיגורים. בית המשפט קבע כי תחולתו הרטרואקטיבית של החוק נפרשת אף על הפרשי ההצמדה, נוכח מטרתם לשמור על ערכה הריאלי של האגרה. לעומת זאת, לגבי קנסות פיגורים נקבע כי אלה מהווים אמצעי אזרחי לייעול אכיפת תשלום אגרה, בעל מימד עונשי, ומשכך אין לראות את החוק שהוחל רטרואקטיבית כחל לגביהם (שם, בעמ' 815-807). מכאן, שגבייתם של הפרשי הצמדה הינה חלק בלתי נפרד ממימונו הריאלי של שירות הניתן לאזרח, ובענייננו הקמת מערכת ביוב. גביית חובות בערך לא ריאלי מטילה על כתפי הרשות את עלותה של שחיקת הכסף, עלות אשר הציבור ישא בה גם אם הוא לא בהכרח נהנה משירות זה. כמו כן - וכטענת המשיבים - קשה להלום כי לפרט קיים אינטרס הסתמכות כלשהוא לתשלום היטל על-פי דין שלא בהתאם לערכו הריאלי, ובעובדה כי נפלה שגגה בפעולת מחוקק המשנה, אין כדי להקים לו אינטרס כאמור. מעבר לכך, יש אף ממש בטענת המשיבים לפיה הפגיעה הנטענת אינה פגיעה של ממש כאשר בפועל ממילא נגבו התעריפים בהצמדה מלאה, במלוא שיעורם הריאלי. ברי כי נתון זה מפחית – שלא לומר מאיין כליל – את אינטרס ההסתמכות לו טוענים העותרים. בנסיבות אלה, באנו לכלל מסקנה כי פגיעתו – אם מתקיימת – של דבר חקיקה המורה אך על גבייתה של הצמדה כאמור, ואף אם באופן רטרואקטיבי, הינה בכל מקרה נמוכה ביותר. 21. לפיכך, בהתאם לגישה הפרשנית שהוצגה לעיל למתן דרישת "ההסמכה המפורשת" ונוכח אופי הפגיעה בענייננו, הרי שכדי למלא את התיבה "הסמכה מפורשת" בתוכן, אין לעמוד בהכרח על פירוש דווקני. כך, לא נדרוש בהכרח כי הסמכה זו תבוא בצורת לשון חד משמעית, אלא נוכל אף להסתפק בהסמכה מפורשת, אשר עולה מתוך תכליתו החד משמעית של החוק המסמיך. למעלה מן הצורך יצוין כי גם לעניין מהותה של הזכות הנפגעת בענייננו, ניתן להעלות טענה לפיה היקף ההגנה אשר יש ליתן לה אינו רחב יחסית. כאמור, היקף ההגנה עשוי להשתנות מזכות לזכות, ואף במסגרת אותה זכות עשויה ההגנה להשתנות, אם מדובר בליבה של הזכות או בשוליה. כך למשל, היקף ההגנה הניתן לזכות הקניין לא בהכרח יהיה זהה להיקף ההגנה הניתן לזכות לחירות (ראו פרשת צמח, בעמ' 262). בענייננו מדובר - אם בכלל - בפגיעה בהיבט מוגבל של הזכות לקניין, אשר הינו היבט כלכלי גרידא, ויתכן כי אף בכך יש כדי להצדיק מתן הגנה בהיקף מצומצם יותר. מכל מקום, אף אם לא נקבל את ההנחה כי מדובר בעניינו בזכות אשר ההגנה עליה, בנסיבות העניין, הינה חלשה, די בעובדת היותה של הפגיעה בזכות קלה יחסית על מנת להצדיק את פרשנותה של דרישת "ההסמכה המפורשת" באופן מרחיב, כפי שפורט. 22. האם ההסמכה הקיימת בחוקים המסמיכים בענייננו עונה על דרישה "ההסמכה המפורשת" במשמעותה האמורה? דעתנו היא כי התשובה על כך הינה חיובית. מספר טעמים עומדים בבסיס מסקנה זאת. חלקם נשענים על נוסח הסעיפים כחלק מהסמכה כללית ופרטנית וחלקם על תכליתם הברורה של סעיפים אלה. א. נוסח הסעיפים המסמיכים הטעם הראשון נשען על הוראותיו המפורשות של סעיף 260 לפקודת העיריות. כזכור, קובע סעיף 260 כי: "תוקף למפרע 260. שום דרישה של חוק עזר בנוגע לבניה או לשינוי של רחובות, בנינים, נקזים או עבודות אחרות, לא תחול על עבודות כאמור שנעשו לפני שחוק העזר נכנס לתקפו, אלא אם יש בחוק העזר הוראה אחרת מפורשת". כפי שצוין לעיל, ניתן לקבוע כי סעיף 260 נועד להוות סעיף כללי באשר להחלתם למפרע של חוקי עזר. ההסדר הקבוע בו ביקש להגדיר באופן מפורש כיצד יכולה הרשות המקומית לקנות סמכות ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית במסגרת חוקי העזר. אין חולק כי חוקי העזר המתקנים מציינים במפורש כי תחולתם הינה רטרואקטיבית. המחלוקת בעניין הוראות סעיף 260 נסובה על היבט אחר - לשיטת העותרים, אין כל רלוונטיות לעובדה כי חוקי העזר ציינו במפורש את דבר תחולתם הרטרואקטיבי, נוכח העובדה כי מלכתחילה סעיף זה כלל לא נועד לחול על נסיבות העניין שלפנינו, שכן הוא עוסק בעבודות בעין בלבד. אין לקבל פרשנות זו. מקריאת סעיף 260 עולה כי הקביעה העיקרית המופיעה בו הינה כי על מנת שדרישה בחוק עזר, המתייחסת לעבודה בעין, תחול באופן רטרואקטיבי, על חוק העזר לציין זאת במפורש. עולה מכאן כי התחולה הרטרואקטיבית, אשר לשם קיומה נדרשת אמירה מפורשת בחוק העזר, נוגעת לדרישה באשר לעבודות בעין, ולא לעבודות עצמן. השאלה מה יכול לבוא בגדר אותה דרישה הינה שאלה מורכבת. עם זאת, אף מבלי שנכריע בשאלת רוחב הגדרתה של התיבה "דרישה" שבסעיף 260, נראה כי דרישה לתשלום הפרשי הצמדה בגין עבודה בעין (בענייננו, הקמת תשתית ביוב), אשר ההיטל בגינה נגבה כדין, תמצא בגרעינה של הגדרה זו. זאת, נוכח מטרתה של ההצמדה, עליה עמדנו לעיל, להביא למימון ריאלי של העבודות, והיותה חלק אינהרנטי מהחיוב עצמו. תמיכה לפרשנות זו ניתן למצוא אף בנוסחו הקודם של הסעיף, אז סעיף 99(5) לפקודת העיריות המנדטורית משנת 1934, ואשר בו נקבע כדלקמן: "חוקי עזר כאלה יוכלו לכלול את ההוראות שמועצת העיריה תמצאן נחוצות בדבר מסירת הודעות, בדבר הפקדת תרשימים ותכניות ע"י אנשים האומרים למתוח, לבנות או לשנות כל רחוב, בנין, ביב או כל עבודה אחרת; בדבר בדיקת המקומות האלה ע"י פקידי מועצת העיריה ובדבר סמכויותיהם של הפקידים האלה (בהתחשב עם הוראות הפקודה הזאת), להסיר, לשנות או להרוס כל עבודה שהתחילו בעשייתה או שכבר נעשתה בניגוד לחוקי העזר ובדבר הרשיונות שיש לקבל או בדבר התנאים הנוגעים למתן הרשיונות, החרמתם וביטולם, ובדבר המיסים שיש לשלם בעד הרשיונות האלה ובעד שירותים שנעשו. בתנאי ששום דרישה הכלולה בחוקי העזר ביחס או לשנויים של רחובות, בנינים ביבים ושאר עבודות לא תחול על כל אותן העבודות שנבנו או שונו, כפי שיחייב הענין, לפני שחוקי העזר האלה קיבלו תוקף, חוץ אם יש בחוקי העזר האלה הוראה מפורשת האומרת את ההיפך". עיון בסעיף 99(5) לפקודת העיריות המנדטורית מלמד כי סעיף זה פוצל אמנם על-פני מספר הסדרים בפקודת העיריות, אך הסיפא שלו, המהווה את סעיף 260 המוכר לנו היום, נותרה בעיקרם של דברים כשהייתה. משמעות הדברים הינה כי יש בסיס לטענה לפיה "דרישה" כמשמעותה בפקודה המנדטורית, זהה למשמעותה של תיבה זו אף בנוסח העדכני בפקודת העיריות. מכאן, שבכל הנוגע לסוגיית תחולתה הרטרואקטיבית של דרישה ביחס לעבודות ביוב - אשר רק בעניינה נדרשת הכרעתנו - כוללות הוראות סעיף 260 את אותם הרכיבים שנכללו בנוסח המנדטורי, בשים לב לשינויים המתחייבים מחלוף הזמן. בכלל זה, נראה כי התיבה "דרישה" כוללת, בין היתר, דרישה לתשלום בגין שירותי ביוב, אשר היום נעשית בשיטת ההיטל (והדברים עולים אף מקריאת סעיפים 250 ו-251), וזאת מבלי שנכריע בשאלת היחס שבין "מס" לבין "היטל", ולהבדיל מהיבטים אחרים הנוגעים ליחס בין סעיפים אלו אשר איננו נדרשים להכריע בהם. עמדה דומה מוצגת אף במסגרת ספרו של עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך ראשון, 183-182 (מהדורה שניה, 2005) (להלן: שפיר). יצוין, כי איננו מוצאים ממש בטענות העותרים בהקשר זה המבקשים דווקא למצוא בנוסחו הקודם של הסעיף תימוכין לכך כי המחוקק ביקש להשמיט כליל סמכות לחקיקה רטרואקטיבית של היטלים. נוכח כל האמור לעיל, באנו לכלל מסקנה כי הוראות סעיף 260 - על-פי לשונן - מקיימות את דרישת ההסמכה המפורשת, וזאת לאור היקפה של דרישה זו בנסיבות העניין הפרטניות שלפנינו, כפי שפורטו. לפיכך, ומשאין חולק כי תחולתה הרטרואקטיבית של הדרישה לתשלום הפרשי הצמדה צוינה בחוקי העזר באופן מפורש, כנדרש בסעיף 260 לפקודת העיריות, מתבקשת המסקנה לפיה סעיף 260 הקנה למחוקק המשנה את הסמכות לחוקק את חוקי העזר נשוא דיון נוסף זה. יחד עם זאת יודגש, כי אין במסקנתנו האמורה כדי לקבוע דבר באשר לאפשרות גורפת לגזור מסעיף 260 סמכות להחלה רטרואקטיבית של תשלומים שאינם הפרשי הצמדה, כגון היטלים ומיסים. מסקנתנו נשענת אך ורק על בחינת נסיבות העניין הקונקרטיות, בשים לב למידת הפגיעה הנגרמת ולמכלול הנתונים הרלוונטיים לענייננו. יצוין עוד בהקשר זה, כי אין לקבל את טענת העותרים כי הקביעה לפיה סעיף 260 מקנה סמכות מפורשת למחוקק המשנה לקביעת חוק עזר המחיל תשלומי הצמדה באופן רטרואקטיבי, תייתר את הוראות סעיף 252 המגבילות את סמכות הרשות לחוקק חוק עזר למפרע בעניין "חובת השתתפות" לתחומי שנת הכספים בה נכנס לתוקפו חוק העזר. וכך קובע סעיף 252: "סמכות לחייב למפרע בתוך שנת כספים הטילה המועצה בחוק עזר חובת השתתפות בהוצאות עבודה שהיא רשאית או חייבת לבצע מכוח הפקודה או מכוח כל חיקוק אחר, רשאית היא לקבוע באותו חוק עזר שחובת ההשתתפות תחול גם לגבי עבודות כאמור שבוצעו על ידי העיריה מכוח הרשאה או חובה כאמור בתוך שנת הכספים שבה התחיל תקפו של חוק העזר". מקובלת עלינו גישת המדינה, כי סעיף 252 נועד לעסוק אך בחובות דמי השתתפות ולא בחובה הנוגעת לתשלום אגרה או היטל, המפורטים במסגרת הוראות סעיף 251. הבחנה זו אינה מקרית. בהתאם לשיטת דמי ההשתתפות, שנהגה בעבר עד לחקיקתו של חוק הביוב, חושב החיוב בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל עבור עבודת תשתית ספציפית או ביצועו של קטע תשתית מסוים, והתשלום הוטל על בעלי נכסים אשר העבודה שבוצעה משרתת באופן ישיר את נכסם. הזיקה ההדוקה בין חובת תשלום דמי ההשתתפות לעבודה ספציפית ולבעל נכס ספציפי אשר נהנה מהן בעת ביצוע העבודות, מחייבת הטלת חובה זו בסמוך ככל הניתן למועד ביצוע העבודות ומכאן המגבלה המיוחדת שמצאה את ביטויה בסעיף 252. לעומת זאת, בנסיבות העניין שלפנינו עסקינן בהיטלים. בשיטת ההיטל – כפי שמצאה את ביטויה במסגרת חוק הביוב - מחושב שיעור ההיטל על פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול עלותה של מערכת התשתית העירונית, תוך התחשבות בהוצאותיה הנוכחיות והעתידיות של הרשות בגין התקנת תשתיות, ולעיתים אף בהוצאות קודמות. ההיטל הנגבה אינו תלוי איפוא בעבודה קונקרטית בעלת זיקה לנכס מסוים או נהנה מסוים דווקא, אלא מהווה כאמור ביטוי לנשיאה של הפרט בעול כלל עלויות הקמתה של מערכת התשתית – אשר יכול וחלקה יבוצע אף לאחר תשלום ההיטל (הרחבה לעניין שיטת דמי ההשתתפות למול שיטת ההיטל ראו: ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חברת לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ (לא פורסם, 24.10.1999), בפסקה 6 לפסק דינה של השופטת דורנר (להלן: פרשת לוינשטיין); פרשת עיריית חולון, בעמ' 942-941; ע"א 1270/02 עיריית רמת-גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); שפיר, בעמ' 89-99). התייחס לשינוי זה השופט מני בע"א 308/72 עירית קרית אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ, פ"ד כז(1) 617, 620 (1973): "אין לשכוח, כי החוק בא להנהיג שיטת מימון חדשה בכל מה שנוגע להתקנת מערכות ביוב על ידי רשות מקומית. מה שמאפיין שיטה זו הוא שבעלי נכסים שהביוב נועד לשימושם לא ישלמו עוד דמי השתתפות בהוצאות ההתקנה לאחר שהוצאו למעשה, אלא יהיו חייבים בהיטל ששיעוריו ייקבעו בחוק-עזר כללי של הרשות המקומית. שיטה חדשה זו באה לסייע לרשויות לממן מראש את הוצאותיהן במערכות הביוב שיותקנו על-ידן והיא צופה פני עתיד ואינה חלה על העבר" [ההדגשה במקור – ד.ב.]. נוכח ההבחנה בין הוראות הסעיפים המתייחסים, כאמור, לתשלומים מסוגים שונים, לא מצאנו לקבל את טענת העותרים לעניין פרשנותו של סעיף 260. אף איננו מוצאים לקבל את טענת העותרים לפיה חובת ההשתתפות שבסעיף 252 חלה הלכה למעשה על כל סוגי התשלומים בגין עבודות כולל היטלים. מעבר לכך, אף איננו מוצאים צורך להידרש לטענת העותרים לפיה פוטנציאל הפגיעה מהחלה רטרואקטיבית של דמי השתתפות בהתאם להוראות סעיף 252 נמוך מהפגיעה מהחלה רטרואקטיבית של היטלים, בהתאם להוראות סעיף 260, שכן בנסיבות העניין שלפנינו ממילא אין מדובר בהחלה רטרואקטיבית של היטלים, כי אם אך בהחלה רטרואקטיבית של הפרשי ההצמדה. בנסיבות העניין ונוכח טיב הזכות הנפגעת, די, אפוא, בלשונו של סעיף 260 על מנת לבסס את המסקנה באשר לקיומה של הסמכה מפורשת ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית. ברם, מסקנה זו נשענת על טעמים נוספים. כאמור לעיל, ובהתאם לגישה הפרשנית לדרישת "ההסמכה המפורשת", הרי שבנסיבות העניין שלפנינו, ונוכח סוג הפגיעה – אם נגרמת – בזכות העותרים לקניין, מתקיימת דרישת "ההסמכה המפורשת" אף בהתחשב בבחינת תכליתו הפרטיקולרית של החוק המסמיך, כפי שיובהר להלן. ב. תכליתם של הסעיפים המסמיכים 23. מקריאת מכלול הסעיפים המסמיכים – סעיפים 250, 251 ו-260 לפקודת העיריות וסעיף 17 לחוק הביוב, עולה כי אכן הם נועדו ליתן בידי הרשות סמכויות לאפשר את התקנתה של מערכת ביוב, וכן סמכויות שיאפשרו מימונה וכיסוי עלויותיה של התקנת מערכת זו (ראו: פרשת לוינשטיין, בפסקה 6 לפסק הדין; עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (טרם פורסם, 5.12.2006), בפסקה 6 לפסק דינה של השופטת ארבל (להלן: פרשת יצחקי); שפיר, 92). כך מסדירות הוראות פקודת העיריות את סמכותה של העיריה בחקיקת חוקי עזר שיאפשרו מימונה של מערכת ביוב. לצורך כך, קובעות הוראות סעיף 250 כי "מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר...", כשלצידן קובעות הוראות סעיף 251 כי "בחוקי העזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר.. תשלום אגרות, היטלים.... בקשר לדברים האמורים בסעיף 250". סעיף 260 מקנה כאמור לרשות סמכות לחקיקה רטרואקטיבית, ביחס לדרישותיה השונות של הרשות, בהתאם לתנאים הקבועים בו. הוראותיו המפורשות של סעיף 17 לחוק הביוב הקובעות כי "ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו", מבהירות כי גבייתו של ההיטל אמורה לשקף, גם אם על דרך האומדן, את הוצאותיה הממשיות של הרשות בגין התקנת או קניית מערכת ביוב. משכך, אין הרשות רשאית לגבות סכומים העולים על הוצאותיה, במטרה להעשיר את קופתה או לממן מטרות אחרות (ראו: ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 763-764 (1979); פרשת עיריית חולון, בעמ' 942; והשוו לפרשת רשף, בעמ' 66). מנגד, על הרשות להימנע אף מגביית חסר של ההיטלים, באופן שימנע את כיסוי הוצאותיה. גביית חסר כאמור תמנע מהרשות לקיים כראוי את תפקידיה, בכל הנוגע להקמת תשתית ביוב (ראו פרשת יצחקי, שם). פועל יוצא מהאמור הוא כי מימון התקנת או בניית הביוב צריך שיעשה בערכים ריאליים. מכאן, כי במסגרת תכליתם של הסעיפים המסמיכים לאפשר התקנת תשתית ביוב ומימונה, נכללת גם תכלית לפיה גביית התשלומים תיעשה בערך ריאלי. חוקי העזר המקוריים בענייננו קבעו תעריפים להיטלי ביוב, אשר נקבעו בערכים לא ריאליים, בשל טעות שנפלה בחוקי העזר. קביעה זו אינה מתיישבת עם תכליתם של החוקים המסמיכים, כפי שפורשה לעיל. משהתגלתה התקלה האמורה, נחקקו חוקי העזר המתקנים, אשר העמידו את תעריפי היטלי הביוב על ערכם הריאלי. תכליתם של חוקי העזר המתקנים הייתה לאשרר את גביתם של ההיטלים באופן שיכסה על הוצאות הרשות בהקמת תשתית הביוב וימנע גירעון בתקציב הרשות. הגשמתה של תכלית זו מחייבת מעצם מהותה הותרת סמכות בידי מחוקק המשנה ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית מקום בו זו באה לתקן טעות בגביית חסר של רשות, כבענייננו, בוודאי עת מדובר בהצמדה לצורך גביית היטל בערכו הריאלי בלבד. מעבר לכך, בבחינת תכלית החוקים המסמיכים יש לתת אף את הדעת לחזקה לפיה תכליתו של דבר חקיקה היא להשיג תוצאה צודקת. בנסיבות העניין שלפנינו, מסכימים אנו עם המשיבים כי חקיקת המשנה נועדה להשיג תוצאה צודקת וראויה במישור האינטרס הציבורי הרחב. התוצאה הברורה אותה מבקשים חוקי העזר להשיג הינה גבייתם כדין של היטלי הביוב בערך ריאלי. תוצאה זו נועדה לשמר את איזונה התקציבי של הרשות, ולמנוע סיטואציה בה תיקלע הרשות לגרעון. גירעון מעין זה עלול לחייב את הרשות להשלים את התקציב החסר על-ידי גבייתו מציבור נישומים, אשר לאו דווקא נהנה מהשירות בגינו נגבים ההיטלים. תוצאה זו אינה רצויה, כפי שהבהיר השופט מ' חשין בע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 47-48 (2000): "הנקבל כי תושביה האחרים של רמת-גן ישלמו בעבור הביוב שהחברה עושה בו שימוש?... רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה – או הכבדה יחסית – של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה – או גריעה יחסית – מזכותו של יהודה". תוצאה זו מתחייבת אף ממהותה של שיטת ההיטל, כפי שפורטה לעיל. כאמור, בהתאם לשיטה זו מחושב שיעור ההיטל באופן הצופה אף פני עתיד, על פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול עלותה של מערכת התשתית העירונית, תוך התחשבות בהוצאותיה הנוכחיות והעתידיות של הרשות בגין התקנת תשתיות, ולעיתים אף בהוצאות קודמות. אמנם, ובהקשר זה איננו מקבלים את טענת העירייה, אין בעצם מהותה של שיטת ההיטל ככזו הלוקחת בחשבון בין היתר עלויות עבר כדי לבסס הסמכה ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית. שאלת קיומה של הסמכה כאמור צריכה להתברר בהתאם לאמות המידה שהותוו לעיל. ברם, במסגרת שקלול הנתונים יש אף לתת משקל מסוים להיבט זה, המסייע אף הוא לגבש מסקנה לפיה התוצאה הצודקת המתחייבת בנסיבות העניין היא זו המביאה לכך כי כלל הנהנים מן השימוש בביוב ישאו בנטל התשלום בהתאם לערכו הריאלי. המסקנה המתבקשת מכך, הינה כי גם בחינת תכליתם הפרטיקולרית של החוקים המסמיכים, על רקע מידת המפורשות לה אנו נדרשים בנסיבות העניין נוכח טיב הפגיעה הנגרמת בזכות לקניין, מובילה למסקנה לפיה ניתן למצוא הסמכה מפורשת לחקיקה הרטרואקטיבית נשוא העתירה במסגרת החוקים המסמיכים. 24. נוכח כל האמור לעיל, ניתן לקבוע כי מכלול ההסדרים שבחוקים המסמיכים, כמו גם תכליתם, מובילים למסקנה כי בנסיבות העניין שלפנינו - ועל רקע אופיה ומהותה של הפגיעה הנגרמת (אם בכלל) בזכות הקניין של העותרים - הוכח דבר קיומה של "הסמכה מפורשת" ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית המאשררת הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב, באופן שיש בו כדי לעמוד בדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסקת ההגבלה. ויובהר שוב - מסקנה זו נוגעת אך לנסיבות בהן הפגיעה בקניין, ככל שקיימת כזו, מקורה בחיוב בהפרשי הצמדה בלבד כאשר ההיטל עצמו נגבה מראש ובהתאם לדין. פגיעה אשר עוצמתה רבה יותר, כגון הטלת היטל או מס חדש באופן רטרואקטיבי, עשויה להביא לפרשנות דווקנית יותר של התיבה "הסמכה מפורשת", הסמכה אשר לא בהכרח תימצא בחוקים המסמיכים בענייננו (ראו בעניין זה הדרי, בעמ' 43-31). נוכח האמור, יודגש כי חששם של העותרים לפיו פסיקתינו זו תעניק למחוקקי המשנה לגיטימציה לזלזול במלאכת חקיקת המשנה אינו מבוסס, שכן קביעות פסק הדין נסמכות על נסיבות המקרה הפרטניות והייחודיות שלפנינו ויישומן בהתאם לאמות המידה שהוצגו וכך כל מקרה העתיד שיבוא בפנינו ייבחן לגופו בהתאם לנסיבותיו. הנה כי כן, בסיומו של הדיון הפרשני הגענו למסקנה כי חוקי העזר המתקנים הותקנו בסמכות. דרישת התכלית הראויה ודרישת המידתיות 25. למעלה מן הדרוש יובהר עוד, כי בכל הנוגע ליתר רכיביה של פסקת ההגבלה, בעניינם לא הוצגו טיעונים במסגרת העתירה שלפנינו, עולה מהמכלול אשר פורט לעיל כי חוקי העזר המתקנים עומדים אף בדרישת התכלית הראויה, שכן הם נועדו ליתן בידי הרשות כלי לגבות היטל ביוב כדין ובמחירו הריאלי. תכלית זו ראויה היא שכן היא נועדה למנוע מהרשות גביית חסר אשר עלולה להביא לגרעון שנטל צמצומו יוטל על כתפי הציבור, לאו דווקא זה הנהנה מהשירות בגינו נגבים ההיטלים. כמו כן, לא מצאנו כי קיימת הצדקה של ממש לאפשר לעותרים להנות מתשלום בחסר – ושלא בערכם הריאלי – של היטלי הביוב, ואף לא עלה בידם לבסס אינטרס הסתמכות לתשלום כאמור. זאת ועוד, מצאנו אף כי חוקי העזר המתקנים עומדים בדרישת המידתיות, על שלושת מבחני המשנה שלה. איננו רואים צורך בפירוט נרחב בהיבט זה, אך נוכח כל אשר פורט לעיל, ובשים לב לתכליתם של חוקי העזר, ברי כי מתקיים קשר רציונלי בין המטרה לאמצעי, לא קיים אמצעי שפגיעתו פחותה (במיוחד עת ספק אם אף בנסיבות אלו נגרמת פגיעה של ממש), והתועלת הציבורית הצומחת מחוקי העזר המתקנים עולה על הנזק הלכאורי הנגרם לעותרים (ראו בהקשר זה גם את דברי השופטת שטרסברג-כהן, בפסק הדין בעתירה המקורית, בעמ' 576-573). בשים לב לכך שההחלטה לדיון נוסף ניתנה אך בשאלה: "... אם בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, קיימת הסמכה – למצער משתמעת – לתיקון בחקיקת משנה תוך מתן תוקף רטרואקטיבי להוראות המתוקנות", לא מצאנו לדון ביתר טענות העותרים אשר חרגו ממסגרת הדיון. סיכומם של דברים 26. עיריית ראשון לציון חוקקה חוקי עזר המסדירים את גבייתם של היטלי ביוב. בחוקים אלה נפלו טעויות, אשר הביאו לכך שהיטלי הביוב הועמדו על ערך שאינו ריאלי. משגילתה העירייה את הטעות חוקקה היא חוקי עזר מתקנים, אשר תיקנו את הטעות ואשררו את גבייתם של הפרשי ההצמדה, אשר הושמטו מחוקי העזר המקוריים. על פי ההלכה הנוהגת במישור המשפט המינהלי, חקיקת משנה רטרואקטיבית מחייבת קיומה של הסמכה מפורשת או משתמעת לכך בחוק המסמיך. ברם, במישור החוקתי, ונוכח דרישותיה של פסקת ההגבלה, חקיקת משנה רטרואקטיבית אשר פוגעת בזכויות המוגנות בחוק יסוד מחייבת איתורה של הסמכה מפורשת, ומשזו אינה נמצאת, לא תוכל חקיקת המשנה לעמוד. בענייננו, מבחינת תכליתם של חוקי העזר ותכליתם של החוקים המסמיכים כמו גם מבחינת מידת הפגיעה הנגרמת לעותרים מהחלתם הרטרואקטיבית של חוקי העזר, מתחייבת המסקנה כי בנסיבות העניין די בהסמכה המצויה בדברי החקיקה הראשית הרלוונטית, על מנת לעמוד בדרישת ההסמכה המפורשת הקבועה בפסקת ההגבלה, וזאת לנוכח הפרשנות שניתנה לדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסק דין זה. מעבר לכך, קבענו כי חוקי העזר המתקנים עומדים אף בדרישת התכלית הראויה והמידתיות. לפיכך, הגענו לכלל מסקנה כי חוקי העזר המתקנים הינם תקפים, וכי המשיבים רשאים היו לגבות את הפרשי ההצמדה בהסתמך עליהם. 27. בסיכומו של המסע הפרשני בו ראינו לאשר את חוקיות החקיקה הרטרואקטיבית ביחס להפרשי ההצמדה, לא נוכל להמנע מלהעיר כי מסקנה זו אינה מייתרת את הצורך בהבעת מורת רוח מהתנהלות העירייה בכל הנוגע להתקנת חוקי העזר המקוריים. נראה כי את התקלות שאירעו בהליכי יצירתם של חוקי העזר ניתן היה למנוע בשקידה סבירה, אך למרבה הצער הדבר לא נעשה. תפקידן של רשויות מנהל כמחוקקי משנה הינו תפקיד רב חשיבות. בתפקידן זה מסדירות הרשויות את חיי היום-יום של האזרחים. בהיבטים מסוימים משפיעה חקיקת המשנה על הכפופים לה אף יותר מהחקיקה הראשית. מצב דברים זה מחייב את הרשויות להקפדה רבה בעוסקן במלאכה חשובה זו, על מנת שתישמר הוודאות והיציבות בתחומים אותם מסדירה חקיקת המשנה, וימנעו תקלות כדוגמת זו שהובילה להגשת העתירות שהונחו לפתחנו. אשר על כן, דין העתירות להידחות. בנסיבות העניין לא מצאנו ליתן צו להוצאות. ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של כב' הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, א' בחשון התש"ע (19.10.2009). ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 00094110_N39.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il