מיכאל צ'רני נ. מדינת ישראל

פסק-דין בתיק ע"א 9379/03 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 9379/03 ע"א 9675/04 בפני: כבוד הנשיא (בדימ') א' ברק כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת מ' נאור המערער: מיכאל צ'רני נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. שר הפנים 3. משטרת ישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 26.8.03 בה"פ 468/03 שניתן על ידי כבוד השופטת ה' גרסטל בשם המערער: עו"ד יעקב וינרוט, עו"ד ירון פירדי, עו"ד יהושע רזניק ועו"ד יואב סגל בשם המשיבים: עו"ד חיה זנדברג פסק -דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. הליך זה מעלה את שאלת קו הגבול בין סמכותו העניינית של בית המשפט המחוזי לבין סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק בעניינים מינהליים שלא הועברו לסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים; האם חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 הותירה אפשרות להכיר בקיום סמכות מקבילה בעניינים מינהליים לבג"צ ולבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה בנושאים שלא הועברו במפורש לבית המשפט לעניינים מינהליים, או שמא חוק זה שם קץ לכך. זו השאלה העיקרית שלפנינו. 2. סוגיית הסמכות העניינית עולה בהקשר לשני הליכים שניהל המערער כנגד המדינה, נשוא שני הערעורים שלפנינו. נבהיר את הרקע להליכים אלה. רקע והליכים 3. המערער, מיכאל צ'רני, עלה לישראל בשנת 1994 במסגרת חוק השבות, תש"י-1950. עם עלייתו, קיבל אזרחות ודרכון ישראלים. במהלך קיץ שנת 1999, בעת שהותו בדרום צרפת, דיווח המערער לקונסוליה הישראלית במרסיי כי דרכונו הישראלי אבד, והוא ביקש לקבל דרכון חדש. מיד לאחר מכן, משמצא את דרכונו, עדכן המערער את הקונסוליה כי אין צורך בהנפקת דרכון נוסף. חרף זאת, ביום 31.8.99 הודיע הגורם המוסמך במשרד הפנים (להלן - הממונה) לבא-כוחו של המערער, כי בעקבות פניית המערער למשרד הפנים, נבחנה עצם זכאותו לדרכון, והוחלט שלא לחדש את תוקפו. הליך זה, על-פי הודעת הממונה, נעשה בהתאם להחלטת הממשלה 303 מיום 23.2.1964, שלימים עוגנה בחוק הדרכונים, התשי"ב-1952, הקובעת הגבלות על שימוש בדרכונים בידי ישראלים "יורדים" (סעיפים 6א ו-6ג לחוק). טעמי הממונה לשלילת דרכונו של המערער הם כי קיים ספק בדבר זכאותו מלכתחילה לקבל דרכון, שכן מהנסיבות עולה, לכאורה, כי מדינת ישראל איננה מרכז חייו; וכן נוכח סירובו למסור את דרכונו לרשות על-פי בקשתה עוד קודם לאובדנו, ונוכח חשד כי עשה בדרכון שימוש שלא כדין גם לאחר שנמסר לו על ביטולו; עוד הועלה חשד כי המערער השיג את אזרחותו הישראלית שלא כדין. הממונה הביע נכונות להעניק למערער תעודת מעבר, כתחליף לדרכון, המאפשר תנועה חופשית בין מדינות. ביום 2.11.00 הודיע שר הפנים כי הוא מאמץ את נימוקי הממונה שלא לחדש את דרכונו של המערער. לימים, ביום 7.6.04 - לאחר שנתקיים ההליך הראשון בבית המשפט המחוזי, שיתואר בהמשך - שלח שר הפנים מכתב למערער, המודיע כי נשקלת אפשרות לבטל את אזרחותו ואת מעמד העולה שהוקנה לו. במכתב זה גולל השר בתמצית את הבסיס העובדתי לחשדות העלולים להביא לביטול האזרחות. כחודש לאחר מכן, ביום 5.7.04, פנו באי-כוח המערער לשר, וטענו כי אין לקבל החלטה מינהלית כלשהי בעניין אזרחותו של המערער, וזאת עד שתינתן הכרעה בהליכים משפטיים התלויים ועומדים בעניינו. ההליך הראשון בבית המשפט המחוזי 4. המערער הגיש תובענה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו כנגד המשיבים, על דרך המרצת פתיחה (ה"פ 468/03), בה ביקש סעדים הצהרתיים שעניינם בכך כי אזרחותו הישראלית ודרכונו הישראלי הוקנו לו כדין. אלה הסעדים ההצהרתיים שנתבקשו, כלשונם: " 1. כי המבקש קיבל כדין את אזרחותו הישראלית בשנת 1994, כי הוא אזרח ישראלי לכל דבר ועניין, וכי הוא זכאי ממילא לכל הזכויות המוקנות לאזרח ישראלי על-פי כל דין; 2. כי המבקש קיבל כדין דרכון ישראלי בשנת 1994, כי הוא זכאי להמשיך ולהחזיק בדרכון ישראלי בר תוקף וכי על המשיבים לאפשר לו לעשות כן; 3. כי המשיבים פעלו בניגוד לעקרונות יסוד חוקתיים, בניגוד לכללי הצדק הטבעי, בניגוד לכללי הגינות בסיסיים שרשויות חייבות בהם, בניגוד לכל סטנדרט של סבירות מינימלית ובניגוד לדין, בקובעם מאז ראשית שנת 2000 - למעלה מחמש שנים לאחר שהוענקו למבקש האזרחות והדרכון - כי המבקש לא יוכל להחזיק ולהשתמש בדרכון ישראלי אלא בתעודת מעבר בלבד, וכי יש ספק בתוקף אזרחותו הישראלית של המבקש ו/או בכשרות קבלתה על-ידו; 4. כי שלילת השימוש בדרכון ישראלי מן המבקש כאמור לעיל בטלה ומבוטלת גם מחמת זה, שבמשך השנים הרבות שחלפו מאז, לא מצאו המשיבים לנכון לענות לפניות הרבות של המבקש, לא מסרו לו במה הוא חשוד ומה עוול יש בידו, ואף לא זימנו אותו לחקירה כלשהי בנדון; 5. כי למבקש אין 'עבר פלילי' כלשהו, שיש בו כדי לשלול את אזרחותו הישראלית או להטיל בו דופי אחר; 6. כי המשיבים נמנעו שלא כדין מלנקוט בדרכי החקירה הראויות על פי דין, כדי לאושש או להפריך את החשדות שלהם נגד המבקש, וכי בדיקה ראויה וסבירה כזו הייתה מפריכה מכל וכל את החשדות הללו, כעולה גם מחומר הראיות המצורף לתביעה. 7. כי ממילא כל פגיעה מצד המשיבים בזכות כלשהי של המבקש, לרבות זכותו לשם טוב, על בסיס החשדות הללו, הינה פגיעה שלא כדין". המדינה ביקשה את סילוקה על הסף של התובענה בטענה של העדר סמכות עניינית (בש"א 9149/03). לטענתה, הסעדים העיקריים שנתבקשו על-ידי המערער נוגעים לתוקף אזרחותו הישראלית ותוקף דרכונו הישראלי. עניינים אלה הם בעלי אופי מינהלי, ומצויים בתחום סמכותו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. הם לא הועברו לסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים ואינם נתונים לסמכותו הרגילה של בית המשפט המחוזי. כן נטען על-ידי המדינה כי התובענה מוקדמת שכן בעת הגשתה טרם נתקבלה החלטה בדבר שלילת אזרחותו של המערער. 5. בפסק דינו, קיבל בית המשפט המחוזי (כב' השופטת גרסטל) את הבקשה, ודחה את התובענה על הסף. הוא פסק, ראשית, כי אין מדובר בתובענה מוקדמת ואקדמית. שנית, קבע, כי עיקרה של התביעה נועד לקבל סעד בנושא האזרחות. מכוח סעיף 40 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 מוסמך בית המשפט המחוזי לדון בעניינים אזרחיים, פליליים, בעתירות מינהליות לפי חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ובכל עניין שאינו בסמכות ייחודית של ערכאה אחרת. נושא האזרחות אינו בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ויש על כן לבחון האם הוא בגדר סמכותה הייחודית של ערכאת שיפוט אחרת; שאם לא כן, נתונה לבית המשפט המחוזי סמכות לדון בו מכוח סמכותו המקבילה. לגישת בית המשפט, לבית המשפט המחוזי בסמכותו העניינית הרגילה, סמכות לדון בעניין מינהלי שלא הועבר לבית המשפט לעניינים מינהליים מקום שאותו עניין אינו בסמכות ייחודית של בג"צ, על-פי האמור בסעיף 40(2) לחוק בתי המשפט. בהעדר פסיקה מנחה בשאלה מהם העניינים המינהליים הנתונים לסמכות מקבילה או ייחודית כאמור, על בית המשפט המחוזי הדן בתובענה בעלת אופי מינהלי לבחון כל מקרה לנסיבותיו, ולהחליט האם נושאה מצוי בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי ובג"צ, או שהוא נתון לסמכות ייחודית של בית המשפט הגבוה לצדק, שאז בית המשפט המחוזי אינו מוסמך לדון בו. על-פי גישה זו, לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ישנה השלכה על סוגיית הסמכות העניינית בהקשר הנדון רק במובן זה שהוא מצמצם את מיגזר העניינים העשויים להימצא בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי ובית המשפט הגבוה לצדק, וכדבריו, "מתן פרשנות תכליתית להקמתו של בית משפט המתמחה בנושאים המינהליים מחייבת ריסון בשאלת הסמכות של בית המשפט האזרחי". אשר לנושא האזרחות, קבע בית המשפט המחוזי בהסתמכו על פסק הדין בפרשת סלאמה (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פד"י נו(5) 950), כי הסמכות בענייני אזרחות נתונה באופן בלעדי לבית המשפט הגבוה לצדק. בית המשפט בחן גם את שאלת סמכותו לדון בעניין דרכונו של המערער, וקבע כי כל עוד לא הועבר נושא הדרכונים לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחקיקה, נשאר המצב המשפטי בעינו, לפיו נושא זה מצוי בתחום סמכותו הבלעדית של בית המשפט הגבוה לצדק. מטעמים אלה, הנעוצים בחוסר סמכות עניינית של בית המשפט המחוזי, דחה בית המשפט את תובענת המערער על הסף. על פסק הדין האמור הוגש ערעור לבית משפט זה (ע"א 9379/03). ההליך השני בבית המשפט המחוזי 6. לא חלפו שלושה חודשים מאז ניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בהליך הראשון, ולאחר שערער עליה לבית משפט זה, ובטרם ניתנה הכרעה בערעור, הגיש המערער תובענה נוספת לבית המשפט המחוזי, ובה עתר לשורה של סעדים הצהרתיים (ת"א 2304/03). הפעם נוסחו הסעדים ההצהרתיים בצורה שונה, ועיקרם בהגנה על שמו הטוב והיותו אדם נורמטיבי ושומר חוק. אלה עיקרי הסעדים: 1. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער (המבקש בערכאה קמא) (להלן - המערער) הינו רוצח, או שהיה מעורב במעשי רצח ברוסיה; 2. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער היה מעורב ברצח בנו של פקיד ממשלה בבולגריה; 3. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער היה או עודנו מראשי "הפשע המאורגן" או "המאפיה" ברוסיה, או שהיה או עודנו חבר בכנופיית פשע כלשהי ברוסיה; 4. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער היה מעורב בייצור, הכנה או הפקה של סמים מסוכנים; 5. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער היה מעורב בייצוא, יבוא, מסחר, תיווך או הספקה של סמים מסוכנים; 6. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער חטף, או היה מעורב בחטיפתו, של אדם כלשהו; 7. אין אמת בטענת המשיבים, לפיה המערער סחט, או היה מעורב בסחיטתו, של אדם כלשהו. המדינה, מנגד, הגישה בקשה לסילוק התובענה על הסף (בש"א 2760/04). בית המשפט (כב' הרשם ברוך) קיבל את הבקשה והורה על דחיית התובענה על הסף. בהחלטתו, סקר בית המשפט את השתלשלות האירועים שעמדו ברקע ההליך הקודם, ואת הכרעת בית המשפט באותו עניין. הוא קבע כי למעשה מדובר בתובענה שעילתה זהה לתובענה בהליך הראשון, וניסוחם השונה של הסעדים המבוקשים אינו גורע מזהותה של הסוגיה המהותית העומדת בבסיס שני ההליכים. לפיכך, יש לראות את ההכרעה בהליך הראשון "כמעשה בית דין". רצונו של המערער לטהר את שמו אינו תלוי בחלל האוויר, אלא נועד למטרה אחת ויחידה והיא - הסדרת נושא אזרחותו. משום כך, ישנה זהות עניינית בין ההליכים, ובית המשפט מוסיף: "התביעה נולדה... כתוצאה מפעולותיהן של רשויות המדינה כלפיו... התובענה הקודמת נסבה סביב אותה עילה, ובית המשפט הכריע בעניין. מטרתה האמיתית של התביעה היא אזרחותו ודרכונו של המשיב, והם העומדים בבסיסה. כל ביקורת על הפעולות האמורות צריכה להיבחן במסגרת עתירה שראוי לה שהייתה מוגשת זה מכבר, במקום ניסיונות הסרק לשוב ולהיכנס בשערי בית המשפט האזרחי". לפיכך, נדחתה התובענה על הסף. גם על החלטה זו הגיש המערער ערעור בפנינו (בע"א 9675/04). הטענות בערעור טענות המערער בהליך הראשון: 7. טוען המערער, ראשית, כי הטעם המהותי שבשלו פנה בתובענה לבית המשפט המחוזי ולא לבג"צ נעוץ ברצונו לנהל משפט הוכחות שבו יופיעו עדים, ויעידו על כל העניינים שבשלם מבקש שר הפנים לבטל את אזרחותו. אפשרות כזו של פרישת הוכחות רחבה אינה פתוחה לבעל דין בהליך בפני בג"צ, ומכאן עמידתו על ניהולו בערכאה דיונית. למהותו של הערעור, טוען המערער, ראשית, כי בית המשפט קמא טעה כאשר קבע בתובענה הראשונה כי נושא האזרחות הינו העיקר וסוגיית ההגנה על שמו הטוב, טפלה לו, בעוד שהעניין האחרון הוא העיקר. שנית, טעה בית המשפט כאשר קבע כי הסמכות בענייני אזרחות ודרכונים נתונה באופן בלעדי לבית המשפט הגבוה לצדק, אלא קיימת בנושא זה סמכות מקבילה לבית המשפט האזרחי שהוא מוסמך להפעילה. ואחרון - בית המשפט טעה כאשר דחה על הסף בצורה גורפת את התובענה כולה בלא אבחנה בין סוגי סעדים וסוגי עניינים. טענות המערער בהליך השני: 8. בערעור בהליך השני טוען המערער כי התובענה באותו עניין הוגשה על רקע דברי בית המשפט בפסק הדין בהליך הראשון, לפיהם אילו צמצם את תביעתו לסעד המשני בלבד - קרי: ההגנה על שמו הטוב - היה בית המשפט המחוזי דן ומכריע בכך כעניין המצוי בסמכותו העניינית. חרף זאת, התובענה השניה נדחתה על הסף מטעמי מעשה בית דין שעניינו השתק עילה, אף שלא היתה הכרעה לגוף העניין בהליך הראשון. עוד נטען, כי גם אם שר הפנים יחזיר למערער את דרכונו, תעמוד בעינה תביעתו לטהר את שמו ולשקם את מעמדו שנפגע. הליך כזה יכול וצריך להתברר בבית המשפט המחוזי. זכותו של המערער לשם טוב היא זכות יסוד חוקתית כחלק מכבוד האדם, ואין לכך קשר הכרחי למחלוקת בין הצדדים בעניין האזרחות והדרכון במישור המינהלי. משהתובענה השניה הוגבלה אך לסעדים הנוגעים לשם הטוב, יש לדון בה לגופה ולהכריע בה. טענות המדינה: 9. טוענת המדינה כי צדק בית המשפט המחוזי בשתי החלטותיו בהן דחה על הסף את התובענות שהוגשו. מדובר בתובענות שעניינן האמיתי מכוון לתקיפת החלטה מינהלית בנושא המצוי בסמכות ייחודית של בג"צ. מטרת המערער בהליכים שיזם היא להניא את הרשות המוסמכת מקבלת החלטה על ביטול אזרחותו, ולהניעה לתת לו דרכון. ניסוחן של התובענות והגשתן בבית המשפט המחוזי היא דרך לעקוף את התקיפה הישירה על שיקול דעת שר הפנים בעניין אזרחותו של המערער, ואין לקבל עקיפה דיונית זו אלא לתעל את הדיון בסוגיה האמורה לבית המשפט המוסמך שהוא בג"צ. עוד נטען כי מאז חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, מלבד סמכויות בעניינים מינהליים הנתונות לבג"צ מקדמת דנא, נתונה סמכות בעניינים מינהליים מסויימים המפורטים בחוק גם לבית המשפט לעניינים מינהליים. אין לבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה סמכות מקבילה לבג"צ לדון בעניינים מינהליים שלא הועברו לבית המשפט לעניינים מינהליים. יתר על כן, ענייני אזרחות ודרכונים נדונו מאז ומתמיד בבג"צ, ומעולם לא הועברו בהלכה הפסוקה לסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי. בוודאי אין להניח קיומה של סמכות מקבילה כזו בעניינם כיום, לאחר חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. לאור זאת, צדק בית המשפט המחוזי בהליך הראשון בדחותו את התובענה על הסף, ודין הערעור להידחות. אשר להליך השני, טוענת המדינה כי על פי הילכת מלבסקי (בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פד"י נב(4) 690), לשר הפנים סמכות לשלול אזרחות של אדם על- סמך חומר חסוי המצביע על כך שהשיג את אזרחותו במרמה על יסוד הצהרה כוזבת שהוא חסר עבר פלילי. על אופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי בעניין זה קיימת ביקורת שיפוטית בפני בג"צ, שהוא בעל סמכות ייחודית לדון בכך. לעניין "מעשה בית דין", טוענת המדינה כי יש לאמץ את קביעת בית המשפט בהליך השני לפיה מדובר בשתי תובענות דומות, אם לא זהות זו לזו, ולפיכך קביעת בית המשפט בהליך הראשון בעניין העדר סמכות עניינית לבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה לדון בתובענה המינהלית, מחייבת גם בהליך השני. לאור זאת יש לדחות את הערעור גם לגבי הליך זה. הכרעה התשתית הנורמטיבית 10. אלה הסוגיות המחייבות הכרעה: א) מהו כיום גבול הסמכות העניינית בין בית המשפט הגבוה לצדק לבין בית המשפט המחוזי בנושאים מינהליים; האם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים הביאה לשינוי בתפיסת הסמכויות ולהגדרתן מחדש? ב) האם קיימת סמכות מקבילה לבג"צ ולבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה לדון בעניין מינהלי הקשור באזרחות ובזכות לדרכון? ג) כיצד יש לאבחן בין עניין מינהלי לעניין אזרחי, ככל הנדרש לאיתור הערכאה בעלת הסמכות העניינית המתאימה? ד) האם התובענות בשני ההליכים נדחו על הסף כדין, והאם חל עקרון "מעשה בית דין" על התובענה בהליך השני? גבולות הסמכות העניינית בעניינים מינהליים בין בית המשפט הגבוה לצדק לבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה 11. בית המשפט הגבוה לצדק הוא בעל הסמכות לדון בעניינים מינהליים ולתת צווים לממלאי תפקידים ציבוריים על-פי דין. סמכות זו מוקנית לו מכח סעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה. סמכות זו, בהיותה מעוגנת בחוק יסוד, נושאת מעמד-על חוקתי. בעקבות חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים בשנת 2000, הוקנו סמכויות שונות בעניינים מינהליים לבתי המשפט לעניינים מינהליים. סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, הנושאת מעמד חוקתי, נותרה כשהייתה לדון בכל העתירות המינהליות כנגד מי שממלאים "תפקיד ציבורי על פי דין" כאמור בסעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה. סמכות זו לא צומצמה על ידי חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, המצוי במדרג חקיקתי נמוך יותר. יוצא, אפוא, כי לבית המשפט הגבוה לצדק ולבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות מקבילה בכל העתירות המינהליות שבית המשפט לענייניים מינהליים הוסמך בחוק לדון בהם. כן נתונה לבג"צ סמכות לדון בכל יתר העניינים המינהליים המובאים לפניו. השאלה מתי יעשה בית המשפט הגבוה לצדק שימוש בסמכותו המקבילה לדון בענין המצוי בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, היא ענין להפעלת שיקול דעת בית משפט זה, המופעל על פי מבחנים מוכרים בפסיקה, בין היתר, אלה המתייחסים לקיומו של סעד חלופי (בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פד"י נז(1) 121, 128). קודם לחקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, הועברו באמצעות ההלכה הפסוקה חטיבות של נושאים מינהליים לסמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי, בסמכותו כבית משפט לעניינים אזרחיים. נושאים אלה, רובם ככולם, הועברו לימים לבתי המשפט לעניינים מינהליים באמצעות חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. השאלה העולה בהליך זה היא - האם בעקבות חקיקת חוק זה והקניית סמכויות נרחבות לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות בתחומים שונים, עדיין נתונה בידי בית המשפט הגבוה לצדק הסמכות להחליט כי עניינים מינהליים שונים המובאים לפתחו, ואשר אינם בתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, מצויים בסמכות מקבילה של בית המשפט האזרחי; ובאם קיימת סמכות כזו, מהן אמות המידה להפעלת שיקול הדעת של בג"צ להורות על העברת עניינים כאלה לסמכות בית המשפט האזרחי על בסיס קיום סעד חלופי, והאם חקיקתו של חוק בתי משפט מינהליים משפיעה ומשליכה על היקף שיקול דעת זה. 12. חלוקת סמכויות השיפוט הענייניות בין ערכאות השיפוט הינה שאלת יסוד בתחום המשפט הדיוני. ממקור הסמכות העניינית שואב בית המשפט את כוחו ומרותו. המשפט אמור להגדיר הגדרה ברורה וסדורה מהם סוגי העניינים שכל ערכאה אמורה להיזקק להם, ולהבטיח בכך מסגרת של סדר, יציבות, ודאות, וכיבוד הדדי בין הערכאות. הסדר הסמכויות אמור להבהיר לציבור המתדיינים לאיזו ערכאה עליהם לפנות בבקשתם לסעד מבית המשפט. הותרת שאלות סמכות בערפל של אי-ודאות או באיזור דמדומים של סימני שאלה אינה רצויה מבחינה מערכתית ומבחינת המתדיין הפרטי (ה"פ (י-ם) 168/98 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים-חשמל משרד התשתיות הלאומיות, תק-מח 98(1) 1623). לכן, שאלות של סמכות עניינית צריכות להיחתך, במידת האפשר, בדרך פשוטה, ברורה, ודאית ויציבה. לא במקרה פתח גדול השופטים במשפט הדיוני, הד"ר זוסמן, את ספרו על סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, ש' לוין עורך, 1995), עמ' 11 בפרק הסמכות) במילים הבאות: "הרוצה להביא עניינו בפני בית משפט חייב תחילה לברר לאיזה בית משפט עליו לפנות..." סמכויות שיפוט בעניינים מינהליים בטרם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים 13. לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות לדון בחוקיות פעולתם של גורמים ציבוריים הפועלים על פי דין מכח סעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה. מעת הקמתו, דן בית המשפט הגבוה לצדק בעתירות מינהליות כנגד גורמי ממשל שונים, והוסמך ליתן צווים פררוגטיביים בעניינם. בעבר, עלתה בהקשרים שונים השאלה האם נתונה לבית המשפט המחוזי, הדן בעניינים אזרחיים, סמכות מקבילה לזו של בג"צ בעתירות מינהליות בנושאים שונים. במהלך השנים, קבע בית המשפט העליון בהלכה פסוקה כי בשורה של עניינים מינהליים ספציפיים נתונה סמכות שיפוט מקבילה לבג"צ ולבתי המשפט המחוזיים. כך נעשה לגבי מכרזים ציבוריים (בג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פד"י מה(5) 50); ענייני תכנון ובנייה (בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבניה לבנייה למגורים ולתעשיה, מחוז ירושלים, פד"י מח(4) 237); ובעניין המשך כהונתו של חבר מועצה מקומית או דתית (רע"א 1287/92 אבנר בוסקילה, ראש המועצה הדתית טבריה נ' צמח, פד"י מו(5) 159). הבסיס הנורמטיבי להכרה בסמכות המקבילה נשען בעיקר על התפיסה כי מצויים עניינים מינהליים, שבצד ההיבטים המינהליים המאפיינים אותם, טמונים בהם יסודות אזרחיים, המקימים סמכות מקבילה לבית המשפט האזרחי לדון ולהכריע בהם. אלה הם אותם עניינים שמצויה בהם דואליות נורמטיבית - מינהלית ואזרחית, הניזונה מהמשפט הציבורי והמשפט הפרטי כאחד (הנשיא שמגר בבג"צ 4306/93 חלפון נ' ועדה מחוזית לתכנון ובניה, פד"י מז(4), 37). בעניינים אלה "מנקודת מבטה של שאלת הסמכות, כל אחד מבתי המשפט משקיף על הסכסוך מזווית הראיה שלו. בית המשפט הגבוה לצדק מוסמך לדון בעתירה המעלה סכסוך בין עותר לבין רשות שלטונית הממלאת תפקיד ציבורי על פי דין. בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בתביעה המעלה סכסוך אזרחי בין תובע לבין המדינה" (דברי השופט ברק בפרשת פסטרנק, 57). בנוסף למאפיינים האזרחיים של הענין, הנחו את בית משפט זה גם היבטים נוספים אשר השפיעו על סיווגו של ענין מינהלי כמקים סמכות אזרחית מקבילה, ואלה נעוצים בעיקרם בהיבטים של מדיניות שיפוטית כגון: עומס עבודה, צורך בכלים לחקר האמת, קיומה או העדרה של תשתית נורמטיבית לענין העומד לדיון, וכיוצא באלה שיקולים פונקציונאליים (בג"ץ 1921/94 סוקר נ' ועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, פד"י מח(4) 237, 246-245). ההכרה בסמכות המקבילה של בתי המשפט המחוזיים בנושאים ספציפיים נשאה אופי של העברה הדרגתית ומוגבלת בהיקפה. ברקע פסיקתו של בית המשפט העליון בענין זה, עמדה גישה מעשית-פרטנית, שנבעה ביסודה מצרכים מערכתיים של חלוקה ואיזון נטלים בין ערכאות השיפוט. העברת נושאים לסמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי נכרכה בשתי שאלות יסוד: האחת - האם לבית המשפט המחוזי בעניינים אזרחיים, סמכות מקבילה פוטנציאלית לדון בכל עניין מינהלי כעניין הכלול מעצם טיבו במערכת הדין האזרחי, בכפוף למדיניות שיפוטית מונחית על-ידי בג"צ, או שמא איתורה של סמכות מקבילה הוא ענין בעל משמעות פרטנית המתמקד במהותו של ענין מינהלי ספציפי על פי טיבו ומהותו. והשניה - האם ההכרעה מהם העניינים הנתונים לסמכות מקבילה כאמור, ומי הערכאה שתדון בכך, נתונה לבית המשפט העליון בלבד, או שנפתחה הדרך גם לבית המשפט המחוזי בדונו בתובענה המוגשת בפניו, להחליט על כך, על פי אמות מידה שנקבעו בהלכה הפסוקה. 14. ברקע שאלות אלה עמדו תבניות חשיבה שונות: התבנית התיאורטית נשאבה מגישתו של פרופ' זמיר, לימים השופט זמיר, אשר הניח כי בית המשפט המחוזי בסמכותו כבית משפט לעניינים אזרחיים הינו בעל סמכות מקבילה פוטנציאלית לדון בענין מינהלי מכח היותו חלק מהדין האזרחי במובן הרחב, והדבר נלמד מפרשנות הוראות הסמכות ומההיסטוריה החקיקתית (י' זמיר השפיטה בעניינים מינהליים (תשל"ה) 65; י' זמיר "ענייני תכנון ובנייה - לבית המשפט האזרחי" משפט וממשל ב (תשנ"ד) 257; פרשת סוקר, שם). על-פי שיטה זו, השאלה מתי הסמכות המקבילה "הפוטנציאלית" בין בג"צ לבין בית המשפט המחוזי, מופעלת הלכה למעשה, היא עניין של מדיניות שיפוטית הנתונה להחלטתו של בית המשפט הגבוה לצדק לאור מיגוון שיקולים (י' זמיר "מיכרזים ציבוריים בבית משפט אזרחי" משפט וממשל א (תשנ"ב) 197, 205). גישה זו לא הפכה נחלת הכלל. בצד המודל התיאורטי, הועמד המודל הפרגמטי בפסיקתו של המשנה לנשיא ברק בפרשת סוקר (שם, עמ' 245). עיקרה של גישה זו נשען, ראשית, על סיווג הענין המינהלי כנושא יסודות של דואליות נורמטיבית - מינהלית ואזרחית, ושנית, הסיווג כאמור מושפע משיקולים מעשיים-פונקציונאליים המבקשים לענות על צרכיה של מערכת השיפוט על ערכאותיה השונות. עם סיווגו של ענין מינהלי כענין הנתון לסמכות מקבילה של בג"צ ושל בית המשפט האזרחי, מפעיל בג"צ את שיקול דעתו, מכח הסמכות הרחבה הנתונה לו בסעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה, להחליט האם נוכח קיומו של סעד חלופי בבית המשפט האזרחי יש מקום להעביר את הענין, או חטיבת עניינים כוללת לשיפוטו של בית המשפט האזרחי. העברה כזו לעולם מותירה את הענין המועבר בסמכותו המקבילה של בג"צ, והוא מוסמך להפעיל סמכות זו גם בתחומים שהועברו כאמור, בכל עת, אם הנסיבות מצדיקות זאת (א' גורן ומ' בירנהק "בית המשפט לעניינים מינהליים" משפט וממשל ד (תשנ"ז) 243). לצורך הכרעה מהו ענין המצוי בסמכות מקבילה כאמור, נתגבשה מערכת מאפיינים ששימשה כלי-עזר לצורך כך. בין מאפיינים אלה נמנים השיקולים הבאים: קיומו של היבט אזרחי לסכסוך; קיומה של מחלוקת עובדתית המצריכה בירור עובדתי ושמיעת ראיות בערכאה דיונית; ומידת הצורך בפיתוח הלכתי בנושא העומד לדיון. על-פי גישה זו, סמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי אינה סמכות מובנית, אלא היא מצטמצמת לענפים מסוימים על-פי מבחנים שונים. 15. הפסיקה בנושא העברת סמכויות בעניינים מינהליים לבתי המשפט המחוזיים, שקדמה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, לא נקטה עמדה מכרעת בשאלה איזה מן המודלים האמורים ראוי לאמץ. כן לא הובהר באופן חד-משמעי האם ההכרה בסמכות מקבילה של בג"צ ובית המשפט המחוזי בתחום מסוים אמורה להיקבע אך בפסיקת בית המשפט העליון, או שמא גם לבית המשפט המחוזי, הדן בתובענה המובאת בפניו, הכוח להחליט בדבר סמכותו המקבילה לדון בנושא מינהלי מסוים, על-פי אמות מידה שהותוו בפסיקה. נוצר "איזור דמדומים" בכל הנוגע לשאלת סמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי לדון בעניינים מינהליים הנתונים לסמכות בג"צ - מצב שהשתנה באופן מהותי עם חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. סמכויות השיפוט בעניינים מינהליים לאחר חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים 16. חוק בתי משפט לעניינים מינהליים הביא עמו שינוי מהותי בתפיסת חלוקת הסמכויות בעניינים מינהליים בין ערכאות השיפוט השונות. מטרת החוק, כאמור בסעיף 1 לו, הינה "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים לדון בעניינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, או בבתי משפט אחרים על ידי שופטים של בית המשפט המחוזי שייקבעו לצורך זה, ולפי סדרי דין מיוחדים שייקבעו". בית המשפט לעניינים מינהליים, שהוקם בתחומי בית המשפט המחוזי, יצר מערכת שיפוט נפרדת, מובחנת מהערכאה האזרחית, הדנה בעתירות מינהליות על-פי הדין המינהלי, על-פי סדר דין מיוחד לשיפוט מינהלי, ובידי שופטים מינהליים. החוק החדש הסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעניינים מינהליים שונים, בלא שנגרע בכך מסמכותו הכללית של בג"צ לדון בכל עתירה מינהלית מכח הוראות חוק יסוד: השפיטה, הנושא מעמד-על חוקתי. (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פד"י נו(5) 950, 953; בג"ץ 212/03 חירות התנועה הלאומית נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פד"י נז(1) 750, 756; פרשת יעקובוביץ, שם). חרף סמכותו המקבילה, יש להניח כי בג"צ יטה, דרך כלל, שלא לדון בעניינים המסורים לסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים מפאת קיומו של סעד חלופי, אלא אם קיים טעם מיוחד המצדיק את הפעלת סמכותו הוא. לבית המשפט לעניינים מינהליים עצמו סמכות "להעיר" את סמכותו המקבילה של בג"צ אם הוגש מלפניו להכרעה ענין בעל חשיבות, רגישות, או דחיפות מיוחדת שראוי לו להידון בפני בג"צ, שאז מוסמך הוא להעבירו אליו (סעיף 6 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים; בג"ץ 11213/05 פלונית נ' ועד מחוז תל-אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין, תק-על 2006(3) 1184; בג"ץ 2043/06 נאומנקו נ' משרד הפנים, תק-על 2006(3) 1405; עע"מ 3096/06 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' וועדת הערר לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, תק-על 2006(3) 2295; פרשת סלאמה, שם). תחום העניינים שנמסרו לסמכויות בית המשפט לעניינים מינהליים היה מצומצם למדי עם חקיקתו של החוק. בית המשפט הוסמך לדון בעתירות מינהליות בענייני ארנונות, חופש מידע, חינוך, מועצות דתיות, מכרזים, עמותות, רישוי עסקים, רשויות מקומיות, תיירות, תכנון ובנייה, ערעורים מינהליים בנושאים שונים ובתובענה לפיצוי שעילתה מכרז. חלק מהנושאים שהועברו לסמכותו של בית המשפט נמצאו כבר קודם לכן בתחום שיפוטו של בית המשפט המחוזי בסמכותו האזרחית, מכוח ההלכה הפסוקה. עם השנים הלך תחום הסמכויות של בית המשפט לעניינים מינהליים והתרחב, והוא כולל כיום תחומים מינהליים נרחבים. 17. מהי ההשפעה של חקיקת חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים על כוחו ושיקול דעתו של בג"צ בסיווג עניינים מינהליים שאינם נתונים לסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים, כנתונים בסמכות מקבילה שלו ושל בית המשפט המחוזי בסמכותו האזרחית? האם סיווג עניין מינהלי כנתון בסמכות מקבילה כאמור, הוא ענין הנתון להחלטת בג"צ בלבד, או שמא גם ערכאה אזרחית עשויה להיזקק לכך משהשאלה עולה בתובענה המוגשת לפניה? 18. התשובה המתבקשת לשאלות אלה היא כדלקמן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, אשר יצר סמכות מקבילה לזו של בג"צ בעניינים שהועברו לסמכותו, לא גרע מסמכות בג"צ לסווג ענין המובא בפניו, כנושא דואליות נורמטיבית, וכבעל מאפיינים מינהליים ואזרחיים כאחד. סמכותו נותרה להחיל מבחנים שונים, לצורך סיווג כאמור ולהפעיל שיקול דעת מתי להפעיל את סמכותו לדון בעתירה ומתי להעבירה לבית משפט אזרחי, בעל סמכות מקבילה. שיקול דעת זה מובנה בסמכותו של בג"צ ונגזר מהמעמד החוקתי שניתן לסמכות זו בחוק יסוד: השפיטה, ויש לו שורשים היסטוריים במהותם של הצווים הפררוגטיביים שהוא מוסמך להעניקם (פרשת פסטרנק, 59-58). הסמכות להעניק צווים אלה כללה מאז ומעולם סמכות שיקול דעת לבג"צ מתי להיזקק לענין שבסמכותו, ומתי להימנע מכך, וקיומו של סעד חלופי בערכאה מקבילה הוא אחד המצבים בהם עשוי בג"צ להימנע מלהכריע בעתירה מינהלית המובאת לפניו. 19. עם זאת, בגדר שיקול הדעת הנתון לבית משפט זה בתחום זה, הפך קיומו של בית המשפט לעניינים מינהליים גורם בעל משמעות מרכזית. קיומה של ערכאת שיפוט מיוחדת המרכזת כיום את הדיון בנושאים מינהליים נרחבים נותן מענה מערכתי רחב לצורך באיזון נטלים בין ערכאות השיפוט בעניינים מינהליים. מה שהביא בעבר, ככורח השעה, להעברת חטיבות של נושאים מינהליים לסמכות שיפוטו של בית המשפט האזרחי, מוסדר כיום במערך חקיקה מפורט במסגרת חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים. המחוקק מעביר לאורך השנים בהדרגה, ובצורה סדורה, חטיבות עניינים מינהליים לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ומצר בכך במידה משמעותית הן את הצורך והן את ההצדקה בעשיית שימוש בסמכות בג"צ לסווג עתירות מינהליות כמצויות בסמכות מקבילה של בית המשפט האזרחי ולהעבירן לבית משפט זה. יוצא, אפוא, כי בעוד סמכות בית המשפט הגבוה לצדק ככזו אינה מושפעת מהקמת בתי המשפט לעניינים מינהליים, היקף שיקול הדעת הנתון לבג"צ בסיווג עניינים כמצויים בסמכות מקבילה של בית המשפט האזרחי והעברתם אליו להכרעה, מושפע באופן ניכר משינוי מערכתי חשוב זה. 20. על תכליתו המרכזית של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים להקים מערך סמכות שיפוט חקיקתית מסודרת, המקבילה לסמכות בג"צ בעניינים מינהליים, ניתן ללמוד ממהלכי החקיקה בתחום זה. בהצעת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-1999 (הצ"ח תש"ס 1, בעמ' 2) נאמר: "מטרת החוק המוצע להוות מנגנון להעברת סמכויות מבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק... לבתי המשפט המחוזיים, אשר בדונם בעניינים אלה ישבו כבתי משפט לעניינים מינהליים. החוק בא להבטיח כי ההעברה תיעשה בצורה הדרגתית ומבוקרת, ותוך שמירת ייחודו של המשפט המינהלי, המהותי והדיוני כפי שעוצב וגובש בדין ובפסיקתו רבת השנים של בג"צ. החוק המוצע מיועד גם לרכז בבתי המשפט לעניינים מינהליים את השיפוט בעניינים מינהליים המצויים כבר כיום בסמכותם של בתי המשפט המחוזיים הן כערכאה ראשונה כגון: מכרזים, תכנון ובנייה ועוד, והן כערכאת ערעור על החלטות של ועדות ערר וגופים מעין-שיפוטיים אחרים..." (הדגשה לא במקור). בהמשך, תיארה הצעת החוק את הרקע ההיסטורי שקדם לחוק, והסבירה את הקשיים שנתלוו להעברת הסמכויות ההלכתית לבתי המשפט המחוזיים (שם, עמ' 4): "העברת הסמכויות מבג"צ לבתי המשפט המחוזיים ולבתי משפט שלום בדרך של פסיקת בית המשפט העליון מעוררת בעיות מעשיות, הנובעות מחוסר היערכות מוקדמת של המערכות הנוגעות בדבר, כמו גם קשיים עיוניים לא מבוטלים... העברת סמכות השיפוט לבתי המשפט הכלליים, הדנים בעניינים אלה בהליכים אזרחיים, כרוכה מטבע הדברים גם בטשטוש מאפייניו המהותיים והיחודיים של המשפט המינהלי שעוצב וגובש לאור עשרות שנות פסיקתו של בג"צ. מאחר שהכל מסכימים כי העברת סמכויות בדרך של פסיקה אינה הדרך הרצויה והמועדפת, ומאחר שרצוי לרכז את השיפוט בעניינים מינהליים בבית המשפט המחוזי במסגרת מחלקה מיוחדת לכך, מוצע בזה חוק אשר יקבע את העקרונות, ההסדרים והמנגנון להעברת סמכויות בצורה הדרגתית ומבוקרת, ובו ייקבע כי בתי המשפט המחוזיים יוסמכו לדון בעניינים מינהליים שיפורטו בתוספות לחוק" (הדגשה לא במקור). 21. בהפעלת שיקול הדעת השיפוטי בהעברת עניינים להכרעה בבית המשפט האזרחי כבעל סמכות מקבילה, ינתן משקל רב לקיומו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים ולמערכת בתי המשפט שהוקמו על ידו, ויופעל ריסון שיפוטי רב בהעברת עניינים לסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי, גם מקום שמתקיימת בהם דואליות נורמטיבית המשלבת היבטים מתחום המשפט הציבורי והמשפט הפרטי. ריסון שיפוטי זה בא לידי ביטוי בפסיקתו של בית משפט זה. ברע"א 7591/01 פתחי אלג'עברי נ' שר האוצר, תק-על 2003(2) 361 קבע בית המשפט (מפי הנשיא ברק), כי עילה מינהלית בעניין הפקעת קרקעות על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הקרקעות) הינה מעשה שלטוני מובהק אשר עניינה נדון בבג"צ מאז הקמתו. אף שבעבר, מכוח ההלכה הפסוקה, הועברו ענייני תכנון ובנייה לסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי, ובהם גם ענייני הפקעות על-פי דיני התכנון והבנייה, לא הוחלה סמכות כזו גם על הפקעות מכוח פקודת הקרקעות, ובאלה המשיך לדון בג"צ. לדברי הנשיא באותו עניין, "אין מקום, לעת הזו, לחדש הלכה בענין זה, שכן יש לפתור סוגיה זו במסגרת 'הצינור' המרכזי שהוקם לאחרונה לעניין זה - הוא חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000. במסגרת זו, הננו ממליצים לשקול הענקת הסמכות לדון בענייני הפקעה על פי פקודת הקרקעות לבית המשפט לעניינים מינהליים" (הדגשה לא במקור). לאחר מכן, ברע"א 5664/04 מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל נ' יואב בן גרא, מנהל עזבון המנוחה שרה לוי ז"ל, פד"י נט(6) 193) הצביע בית משפט זה (מפי השופט גרוניס) על כך כי מאז חקיקתו של חוק בתי משפט מינהליים, "נפתחה הדרך לפעול באופן שיטתי ומסודר על מנת להקנות סמכות מקבילה לבתי משפט אלה בעניינים שבהם הייתה נתונה סמכות ייחודית בידי בג"צ... מובן שמבחינה עקרונית עדיף המסלול שסלל חוק בתי משפט מינהליים על פני המסלול השיפוטי להכרה בסמכות המקבילה... נראה, כי ראוי לשקול מהלך חקיקתי שלפיו תוענק סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון אף בתקיפתן של הפקעות מכח פקודת הקרקעות. מכל מקום, לא יהא זה נכון לעת הזו להכיר באופן שיפוטי בסמכותו העניינית של בית המשפט המחוזי בסוגיה שלפנינו... הנושא מורכב דיו, ואין מקום ליצור הבחנה נוספת באשר לסמכות העניינית" (הדגשה לא במקור). (ראו גם רע"א 3748/05 בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, תק-על 2005(2) 1447 בו נאמר: "הואיל ושני התחומים האמורים - מכרזים ותכנון ובנייה - אופיינו במחלוקות עובדתיות ובשאלות המשיקות למשפט הפרטי, הוכרה לגביהם הסמכות המקבילה של בתי המשפט האזרחיים באשר לתקיפה ישירה של החלטות מינהליות... אמנם, הסמכות המקבילה נמצאה קיימת אף במקרים אחרים, אך קשה להסיק ממקרים אלו מסקנות בעלות משמעות כללית עם השלכה לימינו, היינו לאחר חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים... אין בטענה האמורה [בדבר מחלוקת עובדתית מקיפה וצורך בבירור עובדתי – א"פ] כדי להביא להכרה בשעה זו בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי במקרה הנוכחי" (השופט גרוניס, פסקה 6 לפסק הדין).) עד כאן להשפעת חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים על היקף שיקול הדעת הנתון לבג"צ לסווג ענין מינהלי כנתון לסמכות מקבילה של בית המשפט האזרחי, ולהעבירו אליו להכרעה. 22. ומכאן לשאלה, האם סיווגו של ענין מינהלי כנתון לסמכות מקבילה של בית משפט אזרחי נתונה לבג"צ בלבד, או שמא גם בית המשפט האזרחי עשוי לקבוע סיווג כזה בגדרה של תובענה מינהלית המוגשת לפניו. סמכות סיווגו של ענין מינהלי, הנתון בסמכות בג"צ, כמצוי בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי הדן בענין אזרחי, נתונה באופן טבעי לבית המשפט הגבוה לצדק. על פי ההלכה הפסוקה, מבחני הסיווג הם מורכבים: הם נשענים לא רק על מהותו העניינית של הנושא, כטעון יסודות מינהליים ואזרחיים, אלא מתלווים אליו גם מבחנים נוספים, פונקציונאליים בעיקרם, השאובים מצרכים של מדיניות שיפוטית, ומעוגנים בשיקולי יעילות מערכתית ואיזון בין ערכאות השיפוט. מבחנים אלה, שעניינם משיק לשאלות שבמינהל שיפוטי, מקומם מעצם טיבם להישקל בערכאה העליונה שבפניה מצוי מערך הנתונים הרלבנטי במלואו אשר אינו מצוי דרך כלל בפני הערכאות הדיוניות. יתר על כן, שיקול הדעת הנתון לבג"צ להעביר ענין מינהלי להכרעה בבית משפט אזרחי עם סיווגו כענין הנתון לסמכות מקבילה נשאב מאופייה המיוחד של סמכות בג"צ והצווים הפררוגטיביים שבסמכותו ליתן. מבחן "הסעד החלופי" המכוון שיקול דעת זה הוא מיוחד וייחודי לסמכות בג"צ. בידי בית המשפט האזרחי לא נתונות סמכויות דומות. גם היבט זה מוביל למסקנה שהסיווג וההעברה של ענין מינהלי כאמור נתונים לבג"צ, ואינם נתונים בידי בית המשפט האזרחי. המסקנה היא, אפוא, כי הסיווג של ענין מינהלי כנתון לסמכות מקבילה, ושיקול הדעת בדבר העברתו לדיון בערכאה האזרחית הם חד-סטריים. הם נתונים לבג"צ ואינם נתונים בידי הערכאה האזרחית. סיווג תובענה כ"עניין אזרחי" או כ"עניין מינהלי" 23. גם לאחר שהבהרנו את מערכת סמכויות השיפוט בעניינים מינהליים, עשויה לעלות שאלה כיצד יש לסווג תובענה שהוגשה לערכאה אזרחית על-פי תוכנה וטיבה: האם כעניין אזרחי או כעניין מינהלי, וזאת לצורך איתור הערכאה המוסמכת לדון בה. ודוק: שאלה זו אינה זהה לשאלה שנדונה לעיל, שעיקרה הוא באלו נסיבות ניתן לסווג ענין מינהלי כבעל מאפיינים המקימים לגביו סמכות מקבילה לבג"צ ולערכאה אזרחית. ענייננו בפרק זה הוא בשאלה כיצד יש לסווג תובענה שיש בה יסודות מינהליים ואזרחיים מזה ומזה, ונדרש להכריע האם עניינה הוא, ביסודו אזרחי, או שמא מינהלי. סיווגו הענייני של נושא התובענה אינו תמיד קל. הוא מצריך בחינה החורגת מניסוחן הטכני של עילות התביעה והסעדים המבוקשים בתובענה, ומחייב לא אחת ירידה למהות הסכסוך בין הצדדים, ועמידה על התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית. מלאכת הסיווג עשויה להצריך, לעיתים, בירור נתונים עובדתיים בעלי אופי אובייקטיבי וסובייקטיבי כאחד. בצד הנתונים האובייקטיביים של העניין, נודעת חשיבות גם לפן הסובייקטיבי, הבוחן את התייחסות הצדדים עצמם לסכסוך שביניהם (ע"א 1662/99 חיים נ' חיים, פד"י נו(6) 295; א' גורן סוגיות בסדר דין אזרחי (מהדורה שמינית, תשס"ה) 13; רע"א 6558/99 חבס נ' חבס, פד"י נד(4) 337). סיווגה של תובענה כעניין אזרחי המצוי בסמכות בית משפט מחוזי, או כעניין מינהלי, שאז מקומה בבית משפט לעניינים מינהליים או בבג"צ, עשויה להיות מורכבת מקום שמשתלבים בה יסודות מזה ומזה. במצב כזה נדרש להכריע מה מבין היסודות המשולבים בתובענה הוא הדומיננטי, ובהתאם לכך לאתר את הערכאה המוסמכת. שאלת סיווג דומה עלתה בקשר לתובענה שהוגשה בין בני משפחה, ונדרשה הכרעה האם העניין הוא אזרחי בטיבו ונופל בגדרו של בית המשפט האזרחי הרגיל, או בגדר סמכותו של בית המשפט לענייני משפחה, וכך נאמר בפרשת חיים: "סיווגו של עניין כמצוי בסמכות בית משפט רגיל או בית משפט לענייני משפחה לעיתים אינו קל. עניינים שאינם נוגעים למעמד אישי במובהק, משלבים בתוכם, על פי רוב, יסודות של מחלוקת אזרחית ושל סכסוך משפחתי אלה באלה. נדרש, אפוא, להכריע מה מביניהם הוא היסוד הדומיננטי, ובהתאם לקביעה זו ישוייך ענין לערכאה זו או האחרת... מלאכת הסיווג האמורה מצריכה, על פי טיבה, בירור נתונים עובדתיים בעלי אופי אובייקטיבי וסובייקטיבי..." (פסק דיני, עמ' 308; הדגשה לא במקור). גם בענייננו, לצורך איתור ערכאת השיפוט המוסמכת בעניין שלפנינו יש לבחון מהו היסוד הדומיננטי בתובענות, ועל-פיו לסווג את העניין לסמכות ערכאה אזרחית או ערכאה מינהלית, לפי העניין. מעשה בית דין בשאלת סיווג הסמכות העניינית 24. עולה שאלה נוספת בהליך זה והיא - האם החלטה שניתנה בידי ערכאה שיפוטית ביחס לסיווג המחלוקת כעניין אזרחי או מינהלי לצורך הסמכות העניינית, וקביעה שיפוטית שניתנה בעניין הסמכות העניינית, מהוות מעשה בית דין לצורך סוגיית הסמכות בהליך מאוחר יותר בין אותם צדדים באותה פרשה עצמה. התשובה לשאלה זו היא כי, מקום שההליך השני דומה במהותו להליך הראשון ונוגע, ביסודו, לאותה מחלוקת, ההכרעה בהליך הראשון בשאלת הסמכות העניינית מחייבת כמעשה בית דין גם לצורך ההליך השני, ככל שהדבר נוגע לשאלת הסמכות. די לצורך כך בדמיון בין ההליכים, ואין הכרח במצב של חפיפה מוחלטת בין כל העניינים העשויים להידון בשתי התובענות; "העיקר הוא, כאמור, שבשתיהן עומדת לדיון אותה סוגיה מהותית" (ע"א 9/75 אל-עוקבי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פד"י כט(2) 477, 481). בנסיבות של דמיון מהותי בין שתי התובענות, קביעה שיפוטית בעניין הסמכות בתובענה הראשונה מהווה מעשה בית דין בתובענה השניה. כדבריה של נ' זלצמן בספרה מעשה בית דין בהליך אזרחי (תשנ"א), בעמ' 208-207: "משדחה בית המשפט את התובענה... [על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית - א"פ] קיימת לתובע אפשרות לערער על הההלטה לפני בית משפט שלערעור. אך כל עוד לא בוטל פסק הדין בערעור, או אם אישר בית משפט שלערעור את פסק הדין קמא, מהווה פסק הדין מעשה בית דין לגבי אותה פלוגתא ספציפית שהכריע בה בקשר לאותה עילת תביעה. במילים אחרות, התובע מנוע מכוחו של פסק הדין מלהגיש בשנית תובענה הנשענת על אותה עילת תביעה לפני אותו בית משפט, לאחר שהפלוגתא בדבר חוסר סמכותו של בית המשפט לדון בתובענה הוכרעה על ידי בית משפט בפסק דין סופי תקף. אפילו החלטה זו היא מוטעית, היא תקפה כמעשה בית דין. יחד עם זאת, ראוי להוסיף בהקשר זה, כי אין בפסק הדין האמור כדי למנוע את התובע מלהגיש תביעתו לבית משפט או לבית דין אחר שהינו בעל סמכות" (הדגשה לא במקור). יוצא, אפוא, כי בנסיבות של זהות מהותית בין שתי תובענות, ומקום שבאחת מהן נפסקה שאלת הסמכות העניינית בקביעה חלוטה, מנוע בעל דין מלהגיש לאותה ערכאה תובענה נוספת דומה מטעמי "מעשה בית דין" בשאלת הסמכות. אין צריך לומר כי רשאי הוא להגיש תובענה חדשה לערכאת השיפוט המוסמכת, כדי שתידון לגופה. נבחן את השלכתם של כללים אלה על המקרה שלפנינו. ההליך הראשון סיווג התובענה - אזרחית או מינהלית 25. בתובענה הראשונה ביקש המערער סעדים הצהרתיים שעניינם העיקרי הצהרה כי רכש את אזרחותו כדין, כי הוא זכאי למלוא זכויותיו כאזרח ישראלי, וכי הוא זכאי להחזיק דרכון ישראלי. תכליתם האמיתית של הסעדים ההצהרתיים המבוקשים נועד לתקוף את שיקול הדעת המינהלי של הרשות המוסמכת בעניין אזרחותו של המערער ובעניין שלילת דרכונו. כאן טמון יסודה הדומיננטי של התובענה. גם אם הסעדים המבוקשים בתובענה אינם מכוונים ישירות אל הרשות המוסמכת בבחינת "צווי עשה", משמעותם ותכליתם המעשית היא לשמש הכרעה פסוקה אשר תשפיע, ואפשר אף תחייב, את השר בקבלת החלטותיו בעניינים הנתונים לסמכותו. תובענה זו היא תחליף מובהק לתקיפה ישירה של שיקול דעת המינהלי שעניינה ביקורת שיפוטית על מעשי המינהל. משכך, עניין לנו בתובענה שהיא במהותה עתירה מינהלית מובהקת בנושאי אזרחות ודרכונים. אין היא בבחינת ענין אזרחי הנתון לסמכות בית המשפט המחוזי בדונו בענינים אזרחיים. הפסיקה שהמערער הציג ביחס לסעדים הצהרתיים בענייני אזרחות שניתנו בבית המשפט המחוזי עוסקת כולה בהצהרות על מצב עובדתי לצורך רישום במרשם האוכלוסין, כמעין תחליף לתעודה ציבורית המחייבת על-פי החוק (סעיפים 3א, 19ב-19ה לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965). לפסיקה זו אין שייכות לענייננו, בו מתבקשת תקיפה מינהלית של סמכות החלטה של שר, שנטען כי הפעלתה פוגעת במערער. אין באותה פסיקה כדי לסתור את המסקנה בענייננו. יש לבחון לאיזו ערכאה מינהלית – בג"צ או בית המשפט לעניינים מינהליים – נתונה הסמכות לדון בתובענה זו. סיווג התובענה לערכאה המינהלית המתאימה 26. התובענה בהליך הראשון עוסקת בשאלת אזרחותו של המערער וזכותו לדרכון ישראלי. שני הנושאים כאחד עוסקים בענין שלטוני מובהק. שניהם כאחד לא הועברו בחקיקה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. המחוקק הבחין לצורך סמכות השיפוט בין ענייני אזרחות ותוצאות הלוואי של האזרחות, כגון הזכות לדרכון ישראלי, לבין נושא הכניסה לישראל וענייני אשרות כניסה, רישיונות ישיבה ועבודה על-פי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (סעיף 12 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים). באין הסדר חקיקה מפורש המעביר סמכות שיפוט בענייני אזרחות ודרכונים לבית המשפט לעניינים מינהליים, נותרה סמכות השיפוט הבלעדית לדון בהם בידי בג"צ מכוח סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה. בג"צ דן מקדמת דנא בנושאים אלה בגדר סמכותו (פרשת סלאמה; פרשת מלבסקי; בג"ץ 6960/98 פרקש נ' משרד הפנים, תק-על 98(3) 70; בג"ץ 3282/98 לוצ'נסקי נ' שר הפנים, תק-על 99(1) 257; בג"ץ 3669/95 נס נ' שר הפנים, פד"י מט(5) 529; בג"ץ 4896/95 פטרוניוק נ' שר הפנים, תק-על 96(3) 645). סעיף 17(ב) לחוק האזרחות, המסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות בנוגע לדיון "בבית המשפט המחוזי לפי חוק זה" אינו מצביע על קיום סמכות לבית המשפט המחוזי לדון כיום בענייני אזרחות ודרכונים. מדובר בהוראת חוק, שריד למצב משפטי קודם שחלף מן העולם, שבו היתה נתונה לבית המשפט המחוזי סמכות לדון בבקשות לביטול אזרחות - מצב ששונה בחוק האזרחות (תיקון מס' 4), תש"ם-1980. בביטול סמכות זו של בית המשפט המחוזי, ההסמכה להתקין תקנות בסעיף 17(ב) לא בוטלה, כנראה מחמת טעות. התוצאה היא כי להוראת סעיף 17(ב) האמור אין כיום נפקות משפטית, עם ביטול ההסדר המשפטי שאליו היא מתייחסת. עיקרה של התובענה הראשונה נוגע, אפוא, לעניינים של אזרחות וזכות לדרכון. הסמכות הייחודית והמובהקת לדון בהם נתונה לבג"צ. לאור זאת, יש לאמץ את התוצאה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בהליך הראשון, לפיה לא היה מקום כי הוא ייזקק לתובענה, ובדין הוא דחה אותה על הסף מטעמי העדר סמכות עניינית. ההליך השני 27. המערער פנה בתובענה לבית המשפט המחוזי פעם נוספת לאחר דחייתה על הסף של התובענה הראשונה, ובטרם נתקבלה הכרעה בערעור לבית משפט זה שהגיש על פסק הדין הראשון. טענתו היא כי מדובר בתובענה חדשה, שונה בעילתה מהתובענה הראשונה, שכל עיקרה לבסס את שמו הטוב ולנקות את תדמיתו בעיני הציבור. עיקר הסעד המבוקש בהליך זה הוא הצהרה כי הוא נקי כפיים, כי אין אמת בייחוס עבריינות פלילית אליו, וכי הוא משולל עבר פלילי קודם. המעיין בסעדים המבוקשים בתובענה השניה מתרשם על נקלה כי אין בהם אלא מה שהיה אצור בסעדים שנתבקשו בהליך הראשון, אף כי ניסוחם מעט שונה. תכליתן האמיתית של שתי התובענות היא אחת - להשפיע בדרך של מתן סעדים הצהרתיים על התייחסותה של הרשות המוסמכת לסוגיית זכותו של המערער לאזרחות ולדרכון. בשתיהן ניצבת סוגיה מהותית זהה. פועל יוצא מכך הוא, כי נוכח קביעת בית המשפט בהליך הראשון כי אין בידיו סמכות עניינית לדון בתובענה וכי הסמכות נתונה לבג"צ, ולאור הזהות המהותית בין התובענות, חל מעשה בית דין על ההליך השני, ודי בטעם זה כדי לדחות את התובענה על הסף. זאת ועוד - אפילו בלא מעשה בית דין, אילו נשקלה עילת התובענה השניה לגופה בהקשר לשאלת הסמכות העניינית, היה מקום להגיע לאותה תוצאה ממש. המדובר בתובענה שהיא, על-פי מהותה, תובענה מינהלית מובהקת ומקומה להידון בבית המשפט הגבוה לצדק. לאחר ששקלתי גם את יתר הטענות שהעלה המערער בערעוריו, לא מצאתי יסוד לקבלן. לאור האמור, דין שני הערעורים להידחות. הוצאות 28. לפני סיום, אתייחס לבקשתו החלופית של המערער לבטל או להקטין את סכום ההוצאות שהוא חוייב בו בסך 50,000 ש"ח בהליך השני. אציע שלא להיענות לבקשה. המערער נקט במסלול דיוני מוטעה בהליך הראשון; הוא לא קיבל את דין ההכרעה השיפוטית שניתנה בהליך הראשון, והפעיל את זכות הערעור שלו לצורך העמדת החלטה זו במבחן הביקורת; אולם, אך זמן קצר לאחר מתן פסק הדין בתובענה הראשונה, ובטרם הוכרע הערעור עליו, פנה המערער לבית המשפט המחוזי בתובענה שניה, שאינה אלא חזרה, אף כי בניסוח שונה, על מהותה של התובענה הראשונה שנסתיימה בדחייה על הסף מטעמי חוסר סמכות עניינית. דרך פעולתו של המערער הייתה כרוכה בהטרחת שווא, חוזרת ונשנית, של מערכת השיפוט, הן ברמה הדיונית והן ברמת הערעור. על משאבי הזמן, המאמץ והעלויות הכרוכים בכך נדרש בעל הדין האחראי לכך לשאת בהוצאות, ואין על הציבור לספוג אותן. בנסיבות אלה, אין מקום לבטל את חיוב המערער בהוצאות ההליך השני בבית המשפט המחוזי שהיה הליך-כפל, ובה בעת גם הליך-נפל, ויש לחייבו אף בהוצאות הערעורים בערכאה זו. 29. אציע לדחות את הערעורים, ולקבוע כי המערער ישלם למדינה שכר טרחת עורך-דין בשני הערעורים בסך 50,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופטת מ' נאור: 1. אני מסכימה לתוצאה אליה הגיעה חברתי השופטת פרוקצ'יה ולפיה דין הערעורים להידחות. לדעתי בערעורים אלה אינה מתעוררת, לפחות לא במישרין, השאלה של העברת סמכויות מבית המשפט הגבוה לצדק לבית המשפט המחוזי. עניין לנו בהליכים אזרחיים והשאלה היא אם בדין נמנע בית המשפט המחוזי מלדון בהליכים (או באחד מהם). חברתי משיבה על כך בחיוב, וכך אף אני. 2. בית המשפט המחוזי שבפניו נפתח הליך אזרחי, חייב ולא רק רשאי, להחליט בשאלה – כשזו מתעוררת – אם מדובר בעניין המצוי בסמכות מקבילה של בית המשפט הגבוה לצדק ובית המשפט המחוזי או שמדובר בסמכות בלעדית של בית המשפט הגבוה לצדק. אין צריך לומר כי אם שגה בקביעתו, לכאן או לכאן, ניתן הדבר לתיקון בערעור לבית משפט זה. 3. עוד לפני הקמת בית המשפט לעניינים מינהליים היה קיים, כפי שציינה חברתי, "אזור דמדומים" בין סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק וסמכותו של בית המשפט המחוזי בשבתו לדין כבית משפט לעניינים אזרחיים. בית המשפט המחוזי היה דן בדרך של בקשות לפסקי דין הצהרתיים בעניינים שונים במקביל לדיון באותם עניינים בבית המשפט הגבוה לצדק. דוגמאות רבות לכך הביא חברי הנשיא ברק ב-בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים, פ"ד מח (4) 237 (1994)). קו הגבול בין סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק וסמכותו של בית המשפט המחוזי כבית משפט לעניינים אזרחיים לא היה חד וברור, והובאו תיאוריות שונות בשאלת תיחום הסמכויות (ראו בהרחבה בפרשת סוקר, עמ' 246-244). 4. ענייני אזרחות נדונו, מאז ומעולם, בבית המשפט הגבוה לצדק, המשיב – שר הפנים – הוא כפי שקבע הנשיא ברק בהקשר אחר "'שומר הסף' של המדינה" (בג"ץ 8093/03 ארטמייר נ' משרד הפנים (מיום 15.12.2004)). החלטתו בענייני אזרחות מהווה "מעשה שלטוני מובהק" (כלשון חברי הנשיא ברק ב-רע"א 7591/01 אלג'עברי נ' שר האוצר (מיום 9.4.2003)) או, כלשון השופט גרוניס ב-רע"א 5664/04 מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט (6) 193 (2005) "פעולה שלטונית מובהקת". בעבר לא הוכרה סמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי האזרחי לדון בעניינים אלו ולדעתי אין מקום לעת הזו לחדש הלכה בעניין. בכך, כמדומני, נפעל ברוח פסקי הדין של הנשיא ברק בפרשות אלג'עברי ובן גרא. 5. עד כאן באשר להליך הראשון שהגיש המערער – הליך שכאמור נדחה, בצדק, על הסף. אשר להליך השני – מקובל עלי ניתוחה של חברתי השופטת פרוקצ'יה ולפיו קיים מעשה בית דין. ודוק: גם ללא נימוק זה עדיין לא היה מקום להיעתר לסעדים ההצהרתיים שביקש המערער. כידוע סעדים מעין אלו נתונים לשיקול דעתו של בית המשפט. "לעניין זה קיימת חשיבות לשאלה אם היה המבקש יכול להשיג את מבוקשו בדרך אחרת" (ע"א 3182/02 אשד (1980) מהנדסים ויועצים תעשייה ניהול ומכון בע"מ נ' המגן חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נח (2) 179, 186 (2003)). כפי שנקבע בהליך הראשון בידי המערער אכן קיימת "דרך אחרת" שהיא הדרך הנכונה והיא דרך "התקיפה הישירה" של ההחלטות המנהליות בבית המשפט הגבוה לצדק. בענייננו התדיינות ישירה לגופו של ענין עדיפה על פני דיון עקיף באמצעות סעדים הצהרתיים וכבר נקבע כי "במיוחד אין מעניקים סעד הצהרתי במקרה בו מבקש בעל דין לעקוף את הצורך בהתדיינות ישירה ועניינית על הנושא, אשר עליו סבה המחלוקת" (דברי הנשיא שמגר ב- ע"א 136/82 שכון עובדים בע"מ נ' רשות הפיתוח על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד לח (4) 668, 671 (1985)). אשר על כן, לא היה מקום להיעתר לסעדים ההצהרתיים שביקש המערער 6. מנימוקים אלו מסכימה אני כאמור לתוצאה אליה הגיעה חברתי ולפיה דין הערעורים להדחות. ש ו פ ט ת הנשיא (בדימ') א' ברק: אני מסכים לפסק דינה של חברתי השופטת א' פרוקצ'יה ולהערותיה של חברתי השופטת מ' נאור. הנשיא (בדימ') ולפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה. ניתן היום, ט"ו בכסלו תשס"ז (6.12.06). ה נ ש י א (בדימ') ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03093790_R07.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il