משאבות השלום בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה "יזרעאלים"

החלטה בתיק עע"ם 9317/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 9317/05 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט י' דנציגר המערערת: משאבות השלום בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "יזרעאלים" 2. חנן ארז ראש המועצה האזורית "מגידו" 3. אגרא יקנעם כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 4. שער דלק פתוח וניהול ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת מיום 20/07/2005 בתיק עתמ 1037/05 שניתן על ידי כבוד סגן הנשיא א' אמינוף בשם המערערת: עו"ד עמנואל סולומונוב בשם המשיבה 1: עו"ד שמואל לכנר ועו"ד אורן מאור בשם המשיב 2: עו"ד רביב רוזנברג בשם המשיבות 3 ו-4: עו"ד יואל מזור מטעם המדינה: עו"ד אופירה דגן פסק – דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (כב' סגן הנשיא א' אמינוף), בו נדחתה עתירה מינהלית שהגישה המערערת, שמטרתה לגרום להפסקת פעילותה של תחנת דלק המופעלת על ידי המשיבה 4, במושבה יוקנעם. רקע עובדתי 2. המערערת, משאבות השלום בע"מ, הינה הבעלים של תחנת דלק במושבה יוקנעם. בסמוך לתחנת הדלק המופעלת על ידי המערערת שוכנת חלקת מקרקעין (גוש 11091 חלקה 7), הנמצאת בבעלות המשיבה 3, אגרא יקנעם, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ (להלן גם: המושבה). על חלקה זו מפעילה המשיבה 4, חב' שער דלק פיתוח וניהול (להלן גם: החברה), תחנת דלק מסחרית המשרתת את הציבור הרחב (להלן: תחנת הדלק). תחנת הדלק פועלת מכוח רישיון עסק שניתן לה על ידי המשיב 2, ראש המועצה האזורית מגידו (להלן: ראש המועצה) מכח חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968. תחנת הדלק מצויה בתחום סמכויותיה של המשיבה 1, היא הוועדה המקומית לתכנון ובנייה 'יזרעאלים' (להלן: הוועדה המקומית). במהלך השנים, העניקה הוועדה לתחנת הדלק היתרי בנייה שונים, שנועדו לאפשר לה להפעיל את המתקנים הנדרשים לפעולתה. המערערת היא מתחרה עיסקית לתחנת הדלק נשוא ענייננו בהליך זה. ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים 3. המערערת יזמה עתירה מינהלית כנגד המשיבים, וביקשה במסגרתה מספר סעדים: כנגד הוועדה המקומית – צו המורה לה לסגור את תחנת הדלק ולהפסיק את פעילותה, מאחר שהיא פועלת ללא היתר בנייה; לחילופין – אם ניתן היתר בנייה, לבטלו, בהיותו נוגד את הדין, ולהורות על סגירת התחנה והפסקת פעילותה; כן ביקשה המערערת סעד כנגד ראש המועצה להורות לו לבטל את רשיון העסק שניתן לתחנה, ולצוות על סגירתה. טיעון המערערת בעתירה המינהלית התבסס על טענה עובדתית בסיסית לפיה תחנת הדלק מופעלת בלא שניתן למשיבות 3 ו-4 היתר בנייה כדין להקמתה. כתוצאה מכך, גם רשיון העסק לתחנה הוצא שלא כדין, בהעדר היתר בנייה כדין. כנטען, רשיון העסק הוצא למכירת סולר בלבד, בעוד שהמושבה והחברה מוכרות בנזין לכל דיכפין; כן נטען, כי התחנה הוקמה במרחק שאינו עולה על 33.17 מ"ר מבית המגורים של משפחת וקנין המתגוררת בישוב, ובמרחק של 11.59 מ"ר ממגרש סמוך, שייעודו בנייה למגורים. זאת, בניגוד לסעיף 9.5 לתמ"א 18, הקובע תנאי של קיום מרחק מזערי של 40 מ"ר לפחות בין מתקניה של תחנת תידלוק לבין בתי מגורים ומוסדות ציבור, שקיומו מתחייב כתנאי למתן היתר בנייה. המערערת הוסיפה בעתירתה, כי היא מתחרה עיסקית של המשיבות 3 ו-4 וראוי להחיל עליהן את אותם כללים שהחילו עליה בשעתו לצורך קבלת היתרי בנייה, כדי למנוע תחרות בלתי הוגנת. 4. המשיבים השיבו לעתירה כדלקמן: לתחנת הדלק הנדונה ניתן היתר בנייה עוד ביום 9.10.61; מפעיליה מחזיקים רשיון עסק כדין, ומאז 28.5.95 תוקפו של רשיון זה הוא לצמיתות. רשיון העסק אינו מגביל את התחנה למכירת דלקים מסוג מסוים, והטענה כי הרשיון מגביל את עיסוקה של התחנה לסולר בלבד, חסרת יסוד. כן נטען, כי מכח הוראת המעבר הכלולה בתיקון 2 לתמ"א 18, הוראות תכנית זו אינן חלות על ענין זה. עוד נטען, כי העתירה, בכל מקרה, לוקה בשיהוי רב ביותר של שנים רבות. תחנת הדלק הוקמה על פי היתר בנייה כדין עוד בשנות ה-60, ונעשו בה עבודות נוספות על פי היתר הרחבה במהלך השנים 1994-1995. שיהוי רב זה בהגשת העתירה, די בו כדי לדחותה על הסף. 5. בית המשפט קמא דחה את העתירה. ראשית, הוא קבע כי העתירה נגועה בשיהוי ארוך וממושך. התחנה מתפקדת ברציפות מזה עשרות שנים, מאז 1961, והיתר הבנייה האחרון ניתן לה ב-1994, רשיון עסק ניתן לה בשנת 1998, ואילו העתירה הוגשה רק ב-2005. בנסיבות אלה, נוכח השיהוי הכבד בהגשת העתירה, דינה להידחות על הסף. חרף זאת, בחן בית המשפט את טענות המערערת גם לגופן; זאת, כדי לברר האם אפשר שהתרחשה בנסיבות הענין פגיעה בשלטון החוק, העשויה להצדיק, בנסיבות מסוימות, התייחסות שיפוטית לענין לגופו, חרף השיהוי הרב בהבאתו בפני הערכאות. בבחינת הענין לגופו, קבע בית המשפט קמא כי לא התרחשה כל פגיעה כזו, ויש לדחות את העתירה גם לגופה. בית המשפט קבע, כי, ביסודו של דבר, המערערת לקתה בחוסר בדיקת העובדות לאשורן בטרם הגישה את עתירתה. טענתה כי אין למשיבות 3 ו-4 היתר בנייה היתה מופרכת מעיקרא, וניתן היה לבדוק נתון עובדתי זה בנקל במשרדי הוועדה המקומית. רק בסיכומי טענותיה התייחסה המערערת לראשונה לטענה חלופית שלא נכללה כלל בכתב העתירה, לפיה ההיתר ניתן ל"תחנת תדלוק פנימית" על ההשלכות הנובעות מענין זה. בית המשפט דן, לפנים משורת הדין, בטענה זו ודחה אותה לגופה, תוך שציין כי מדובר בהרחבת חזית אסורה. גם את הטענה בדבר רשיון עסק שניתן, כביכול, רק לתחנת תדלוק פנימית, דחה בית המשפט. אשר לטענה בדבר תחולתה של תמ"א 18 על הענין, קבע בית המשפט כי סעיף 10 לתכנית מיתאר ארצית לתחנות תדלוק תמ"א 18: שינוי מס' 2 – נוסח התשנ"ו-1996 (להלן: תמ"א 18 (תיקון מס' 2)), קובע כי הוראות התכנית, למעט הוראות לענין היתרי בנייה, לא יחולו על תחנות תדלוק שקדמו ליום התחילה ב-1996, ובכלל זה ההוראות המתייחסות למרחקים המזעריים על פי סעיף 9.5 לתכנית. מאחר שהתחנה בענייננו פועלת על פי היתר עוד משנת 1961, ממילא תכנית תמ"א 18 (תיקון מס' 2) אינה חלה עליה. עוד קבע בית משפט קמא בפסק דינו, כי משהתברר למערערת כי הוראות תמ"א 18 (תיקון מס' 2) לא חלות על עניינן של משיבות 3 ו-4, היא העלתה בסיכומיה טענה חדשה נוספת לפיה פרק ו' לתקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז-1976 (להלן: תקנות התדלוק), חל על הענין וקובע בתקנה 62 מרחק מינימלי שיש לקיים מפתח מיכל דלק לבין דרכים ומבנים, ומיכלי הנפט של החברה אינם עונים לקריטריון מרחק זה. בית המשפט קבע, כי גם טענה זו תלויה על בלימה, ומקורה ב"רשלנות רבתי בהכנת העתירה והסיכומים", כלשון בית המשפט. עיון בתקנה מראה כי המרחקים המינימליים המפורטים בתקנות מוגדרים שם במונחים של סנטימטרים ולא מטרים, כפי שסברה המערערת בטעות, ואין חולק כי מיכלי הנפט של החברה עומדים בקריטריונים של המרחקים הנדרשים על פי התקנות. העתירה נדחתה, אפוא, והמערערת חוייבה בהוצאות המשיבים. 6. מכאן הערעור. טענות המערערת 7. המערערת מעלה בערעורה טענה לפיה היתר הבנייה שניתן למשיבות 3 ו-4 התיר להן להפעיל במקום רק זוג משאבות, והפיכת התחנה למסחרית נעשתה שלא כדין. לפיכך, כאשר תיקון 2 לתמ"א 18 נכנס לתוקף בשנת 1996, התחנה פעלה שלא כדין, וללא היתרים הנדרשים. מכאן, שהוראות המעבר של התיקון לתמ"א 18 אינן פוטרות את התחנה מתחולתן שכן הן חלות רק על תחנות ישנות שפעלו על פי היתרים כדין במועד תחילת תוקף התיקון, ולא על אלה שפעלו שלא כדין. מאחר שהתחנה פועלת, למעשה, ללא היתר כדין, חלות עליה הוראות תמ"א 18 (תיקון מס' 2) ובכללן ההוראה בדבר המרחקים המזעריים, שאיננה מקויימת על ידה. לפיכך, משהתחנה פועלת ללא היתר כדין, דינה להיסגר. המערערת מוסיפה, כי מאחר שהיתר הבנייה שניתן לתחנה אינו חוקי, ממילא גם רשיון העסק שניתן לה אינו כדין. חוק רישוי עסקים שם לו למטרה לשמור על בטיחות הציבור, למנוע סכנות ולאכוף את דיני התכנון והבנייה. כלל האינטרסים הללו נפגעים לאור קרבתה של תחנת הדלק לאזורי מגורים, ובשל דרך התנהלותה. לטענת המערערת, המשך פעילותה של תחנת הדלק מהווה מתן לגיטימציה לתופעת קיומן של תחנות הדלק הפועלות ללא ההיתרים הנדרשים, והיא מהווה מפגע בטיחותי, תברואתי, ותחבורתי הפוגע בציבור כולו. משכך, יש לחייב את ראש המועצה להורות על סגירת התחנה לאלתר. המערערת חוזרת שוב על טענתה, כי המשיבות 3 ו-4 קיבלו היתר בנייה להפעלת תחנת תדלוק פנימית בלבד. המערערת מבססת טענה זו על לשון היתר ההרחבה שהוענק למשיבות 3 ו-4 בשנת 1994. לדבריה, על פי תקנות התדלוק יש להבחין בין תחנת תדלוק פנימית לתחנת תדלוק ציבורית, ומשנקבע כי מדובר בתחנת תדלוק פנימית, הרי שמכירת דלק לציבור הרחב על ידי התחנה מהווה שימוש שלא כדין שאין להתירו. המערערת טוענת עוד כי טעה בית משפט קמא בהשיתו עליה הוצאות משפט ושכר טרחה כבדים, ומבקשת לקבל את ערעורה. טענות המשיבים 8. הוועדה המקומית מדגישה בתשובתה, את השיהוי הכבד בהגשת העתירה, וטוענת כי די בטעם זה כדי לדחות את הערעור על הסף. לטענתה, מתקיים שיהוי סובייקטיבי שכן התחנה מתפקדת ברציפות כתחנת דלק המשרתת את הציבור הרחב מאז שנת 1961, על בסיס היתר שניתן לה כדין באותה שנה, וכן על פי היתר ההרחבה שניתן לה על ידי הוועדה המקומית בשנת 1994. משכך, אין לדון בעתירה מינהלית בענין זה, שהוגשה רק בשנת 2005 – זמן רב לאחר שההיתרים הוענקו, ולאחר שהתחנה פעלה על פיהם תקופה ארוכה. אשר לשיהוי האובייקטיבי, טוענת הוועדה המקומית כי מפעילי התחנה הסתמכו לאורך שנים רבות על ההיתרים שניתנו בידם, והיענות לתביעת המערערת תפגע בהם פגיעה קשה; אשר לטענות בדבר היות תחנת הדלק "תחנת תדלוק פנימית", טוענת הוועדה המקומית כי העלאתן בפי המערערת לקראת סוף ההליך הדיוני בבית משפט קמא מהווה הרחבת חזית אסורה, שאין להתירה. לגופו של עניין, הוועדה טוענת כי תקנות התדלוק, המתייחסות לנושא זה, נקבעו זמן ניכר לאחר שתחנת הדלק כבר החלה לפעול, והן אינן חלות עליה. אפילו היו חלות, הרי הפרשנות שמציעה המערערת להבחנה בין תחנת תדלוק פנימית לתחנת תדלוק ציבורית אינה עולה בקנה אחד עם לשון התקנות, במיוחד מאחר שהמערערת לא הראתה שהתחנה מחזיקה פחות מ-100 ק"ל, מצב המסווג את תחנת הדלק כמתאימה רק לפעולה כתחנת תדלוק פנימית. בהסתמך על קביעת בית משפט קמא, נטען כי מאחר שלא הוכחה כל מניעה לכך שתחנת הדלק תחזיק מעל 100 ק"ל, הרי שניתן לסווגה כתחנת תדלוק הרשאית למכור דלק לכלל הציבור. אשר לטענת המערערת לפיה תחנת הדלק אינה עומדת בדרישות תמ"א 18 (תיקון מס' 2) בענין מרחקים מזעריים, טוענת הוועדה כי סעיף 10(א) לתכנית זו קובע במפורש שהוראות התוכנית לא יחולו על תחנות דלק שלהקמתן הוצא היתר כדין לפני יום התחילה של התוכנית, ומשתנאי זה מתקיים לגבי המשיבות 3 ו-4, אין לתכנית זו כל תחולה על תחנת הדלק. 9. ראש המועצה טוען כי דין הערעור להידחות על הסף מחמת שיהוי כבד. לגופו של עניין, טוען ראש המועצה כי רישיון העסק של תחנת הדלק מתיר לה למכור הן בנזין והן סולר, ואין לטענת המערערת בענין זה על מה לסמוך. רישיון העסק שהוענק לתחנת הדלק ניתן לאחר תיאום עם כל הרשויות הרלבנטיות, ולאחר שרשות הרישוי דאגה לכך שתחנת הדלק תעמוד בכל התנאים המחייבים להפעלת תחנת תדלוק על פי הכללים החלים לצורך כך. לאור זאת, לא ניתן לטעון עתה, בדיעבד, כי תחנת הדלק פועלת ללא הרשאה כזו או אחרת, או כי מיקומה ופעילותה מסבים נזק לציבור. ראש המועצה מציין, כי המערערת טועה בפרשנותה את תקנות התדלוק בכל הקשור להבדל שבין תחנת דלק ציבורית ופנימית, וטוען כי על פי תקנות אלה תחנת הדלק מהווה תחנת תדלוק ציבורית, בעלת אישור למכירת נפט לציבור הרחב. הוא מפנה ל-"דו"ח הצוות לבדיקת תחנות חצר", אשר בחן את מעמדן של תחנות תדלוק כדוגמת תחנת הדלק נשוא ערעור זה, וניתח את המצב המשפטי הקיים, לפיו תחנות תדלוק שהוקמו לפני שנת 1976, ושבידיהן אישורים מספקים בנושאי בטיחות, אי הפרעה לתנועה, תוכנית מתאר מקומית ואזורית ורישיון עסק, רשאיות לפעול כרגיל, ולמכור את מוצריהן לכלל הציבור, ללא קשר להגדרה שניתנה להן בעת הקמתן. לטענת ראש המועצה, מצב משפטי זה עודנו תקף לגבי תחנת הדלק, ואין יסוד לטענות המערערת לפיהן אין בידי תחנת הדלק אישורים מתאימים למכירת מוצרי נפט לכל דיכפין. כן צויין, כי כל הגורמים שאישרו את פעולת תחנת הדלק במסגרת מתן רישיון העסק לתחנת הדלק התייחסו אליה מאז ומתמיד כתחנת תדלוק ציבורית, המספקת דלק לציבור הרחב כדין, ואין יסוד לטענה אחרת בענין זה. 10. המשיבות 3 ו-4 טוענות, כי תחנת הדלק הוקמה כדין ובהתאם להיתר בנייה שניתן למשיבה 3 מאת הוועדה המקומית עוד בשנת 1961. מיכלי תחנת הדלק הוטמנו במקום עוד בשנות ה-60, על פי היתר כדין. רישיון העסק שניתן להן על ידי ראש המועצה אינו כולל כל הגבלה שהיא למכירת מוצר דלק כזה או אחר, וטענות המערערת בענין זה משוללות יסוד. כן נטען, כי למערערת אין אינטרס בר-הגנה שנפגע, המקנה לה זכות עמידה, ויש לדחות את הערעור על הסף מחמת שיהוי כבד והרחבת חזית אסורה. הן מצטרפות ליתר הטענות שהועלו על ידי שאר המשיבים, ובכלל זה לענין אי תחולת תמ"א 18 (תיקון מס' 2) על הענין. ההליכים בערעור בפני בית משפט זה 11. הערעור נשמע בבית משפט זה במותב תלתא. בתום הדיון, נתבקשה הודעה משלימה מטעם הוועדה המקומית ופרקליטות המדינה, לשם הבהרת הנתונים והמצב המשפטי ביחס לשאלה "האם המשיבה 4 פועלת באופן חוקי בהתאם להיתר הבנייה ולדיני התכנון החלים עליה?" מתגובת הוועדה המקומית בדצמבר 2007, עולה, כי מבדיקה חוזרת שהיא ערכה בענין התברר שבתחנת הדלק יש חריגות בנייה בהיקף לא גדול, אך מכיוון שאין ראיות למועד ביצוע עבודות הבנייה הקשורות בכך, לא ניתן לקבוע אם הן התיישנו, אם לאו. הוועדה הודיעה כי מתוך הנחה שעבירות הבנייה כבר התיישנו במועד הבדיקה, אין בכוונתה להגיש כתב אישום בגינן. כן היא ציינה, כי על המקרקעין עליהם בנויה תחנת הדלק חלה תוכנית ג/8005, שנכנסה לתוקף ביום 12.12.96. על פי תכנית זו, יעוד המקרקעין עליו ניצבת תחנת הדלק הוא למגורים בלבד. לאור זאת, נטען על ידי הוועדה כי מאז 1996 תחנת הדלק פועלת בניגוד לתוכנית הזו החלה על המקרקעין. עם זאת, בנסיבות המקרה, הודיעה הוועדה כי לגישתה, יש לתת למשיבות 3 ו-4 אורכה בת שנה להסדרת השימוש החורג, ואם בתוך שנה הדבר לא יוסדר, הוועדה תפעל בהתאם לסמכויותיה לאכיפת דיני התכנון והבנייה בענין זה. הוועדה הדגישה, כי אין במידע חדש זה כדי לשנות את עמדתה הקודמת בהליכים אלה לפיה דין ערעור זה להידחות. 12. בתגובת המערערת נטען, כי הודעתה המשלימה של הוועדה המקומית אך מחזקת את טענתה כי יש לאסור על פעילותה של תחנת הדלק, ולקבל את ערעורה. 13. ראש המועצה טען בתגובה כי ספק אם תוכנית ג/8005 היא בת יישום על ענין תחנת הדלק שכן הוועדה המקומית לא פרטה בהודעתה המעדכנת מה קובעות הוראות תוכנית ג/8005 בקשר לתחנת הדלק אשר ניצבה במקומה הנוכחי ופעלה שנים רבות קודם לפרסום התוכנית. לעמדת ראש המועצה, מאחר שהוועדה לא הביעה כל התנגדות להמשך פעילותה של התחנה, ולמתן רישיון עסק לפעילותה, שניתן לה לצמיתות, הרי שלא נפל פגם בהענקת רשיון עסק לתחנת הדלק. 14. המשיבות 3 ו-4 טוענות כי אין במידע החדש כדי להשפיע על גורלו של ערעור זה, שדינו להידחות. לגופו של ענין הן מציינות, כי מטרתה של תכנית ג/8005, כפי שזו מופיעה בסעיף 8 לתקנון התכנית, הינה לבצע החלפה בין שתי חלקות סמוכות בשטחי המושבה יקנעם, באופן שתחנת הדלק תועתק לחלקה הסמוכה, ואילו החלקה עליה ניצבת תחנת הדלק עתה תפונה ותיועד למגורים. עם זאת, מאחר שתוכנית ג/8005 לא מומשה לנוכח הסתייגויות מהתכנית שהעלתה הוועדה, וכן לאור פגמים שנפלו בניסוח התכנית ובהליך אישורה, המשיבות היו מנועות מלפעול על פיה, ולממשה. מעבר לכך, ולמרות שתוכנית ג/8005 אושרה בשנת 1996, עד למועד הגשת ההודעה המשלימה מטעם הוועדה המקומית אף גורם רשמי לא טען כי תחנת הדלק פועלת תוך שימוש חורג, או שלא בהתאם לייעוד המקרקעין. הוועדה המקומית אף גבתה מהמשיבות 3 ו-4 אגרות, מיסי ארנונה, והיטלים שונים בגין השימוש במקרקעין כתחנת דלק, ומעולם לא העלתה טענה כי מדובר במקרקעין למגורים. שתיקת הוועדה במשך כל השנים, לצד אי נקיטת פעולות ליישום התוכנית על ידה, מעידות כי תוכנית ג/8005 חסרת תוקף, ואינה ניתנת ליישום ולמימוש. במיוחד כך הדבר, משבתכנית עצמה אין כל הוראות ביצוע או הוראות מעבר, וחסרה הנחייה כיצד יש לפעול על פיה. לאור זאת, טוענות משיבות 3 ו-4 כי אין יסוד לטענה כי ניתן לפתוח נגדן בהליכים פליליים בגין שימוש חורג, כביכול, במקרקעין, ומכל מקום, אין מניעה להסדיר את הסוגיה התכנונית באופן שיאפשר לתחנת הדלק להמשיך לפעול, בין אם בביטול תוכנית ג/8005, בין על ידי מתן היתר לשימוש חורג לתחנה, ובין בדרך של מימוש התוכנית, והעתקת תחנת הדלק לחלקה סמוכה. משיבות 3 ו-4 מבקשות לדחות את הערעור. 15. בעקבות הודעות אלה של בעלי הדין, התקיים דיון נוסף בפני הרכב. המערערת טענה בו לראשונה, כי קביעת בית משפט קמא כי חל שיהוי כבד בעתירה הינה שגויה, שכן, לטענתה, עד שנת 2004 מכרה תחנת הדלק מוצרי נפט רק לשימוש עצמי, ורק בשנת 2004 החלה למכור מוצרי נפט לציבור הרחב. לדבריה, מיד עם היוודע הדבר, פנתה המערערת לוועדה המקומית בבקשה כי הנושא יטופל, ומשלא נענתה, הגישה את העתירה נשוא ערעור זה. מכאן, לטענת המערערת, לא חל כל שיהוי בהתנהלותה, ויש לקבל את ערעורה. המשיבים חזרו על טענותיהם כי יש לדחות את הערעור. דיון והכרעה 16. דין הערעור להידחות, וטוב היה לו שלא הוגש משהוגש. הליך זה על מכלול השתלשלויותיו מצביע על החשיבות הרבה הנודעת בהיצמדות לכללי סדר הדין, ומבטא את הסיכון הקיים בהיגררות דיונית אחר טענות מטענות שונות המועלות על ידי עותר או מערער שלא היוו חלק מעילת העתירה המקורית, לא נטענו במועד, לא הוכחו בתשתית ראיות כלשהי, ולא נתבססו כדין. התוצאה היא, כי שתי ערכאות שיפוטיות, ובעלי הדין עצמם, השקיעו זמן שיפוטי ניכר ומשאבים יקרים בהליכים שהתפתלו והסתבכו שלא לצורך, שדינם היה להיות מסולקים על הסף, בסמוך לאחר הגשתם. 17. דין העתירה ודין ערעור זה בעקבותיה, להידחות על הסף משני נימוקים עיקריים: ראשית – שיהוי כבד בהגשת העתירה. שנית – העדר כל ביסוס עובדתי שהוא לאף אחת מהעילות המקוריות שנטענו בעתירה כתשתית לתביעת הסעדים, ושלילתן של הטענות המאוחרות – העובדתיות ביסודן – שהעלתה המערערת באיחור רב בסיכומי טענותיה בהליך קמא, ואף בשלב מאוחר בערעור כאן, תוך הרחבת חזית אסורה, ומן הסתם, בלא כל תשתית עובדתית מוכחת. 18. הן בהליך הדיון בעתירה בבית משפט קמא, והן בערעור שלפנינו, נקטו המערערת ובא כוחה בשיטת טיעון שמקומה לא יכירנה. ראשיתה של שיטה זו, בהגשת העתירה, הכוללת טענות עובדתיות שהתבררו כחסרות יסוד, ואשר בדיקה קלה ופשוטה של העובדות ושל הדין קודם להגשת העתירה, היתה מייתרת את הגשתה. משהתבררה מציאות זו עד מהרה, נקטו המערערת ובא כוחה בטקטיקה אסורה של העלאת טענות חדשות בעלות אופי עובדתי ומשפטי, מן הגורן ומן היקב, כדי להיחלץ מהתוצאה המסתברת של דחיית העתירה על הסף. וכך, הועלו טענות שונות, שזכרן לא בא בעתירה, שתיקונה מעולם לא נתבקש, בנסיון עקבי להיחלץ ממציאות שבה לאף אחת מעילות העתירה המקורית לא נמצא יסוד מוצק בעובדות. שיטה דיונית זו, הראויה לכל ביקורת, גררה את הדיון והטיעון הן בערכאה קמא והן בערכאה זו להרחבת חזית אסורה. היא הביאה לכך שטענות שהועלו שלא במועדן, ובאיחור רב נדונו בדרך דיונית בלתי מקובלת, לא הונחה להן כל תשתית הוכחתית לביסוסן, ולמשיבים לא ניתן יומם להתגונן כראוי כנגדן. שתי ערכאות שיפוט מצאו את עצמן מנהלות הליכי סרק, עקב טיעוני סרק, שפגעו בהליך השיפוטי, בבעלי הדין ובאינטרס הציבורי הכללי. שיהוי 19. עתירת המערערת לוקה בשיהוי מהותי כבד. כלל הוא כי שיהוי שמקורו במשפט הציבורי, מצריך בחינה של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי, ומידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק אם טענת השיהוי תתקבל (עע"מ 2273/03 אי התכלת, שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, 7.12.2006)). בענייננו התקיימו שיהוי סובייקטיבי, ושיהוי אובייקטיבי בשיעור ניכר, ולא הוכחה כל פגיעה בעקרון שלטון החוק, והיה וטענת השיהוי תתקבל. מדובר בתחנת דלק ותיקה ביותר הפועלת במושבה יוקנעם על פי היתר בנייה שניתן לה עוד בשנת 1961, כשהיתר בנייה נוסף לצורך הרחבה ניתן לה בשנת 1994. תחנה זו פעלה על פי רשיון עסק שחודש מעת לעת, כשהאחרון ברשיונות העסק שניתנו לה הוא משנת 1995, ותוקפו לצמיתות. העתירה הוגשה בשנת 2005, כלומר כ-44 שנים לאחר שהתחנה החלה לפעול, וכאשר פעילותה מתבצעת על פי היתרים מכח הדין. ברי, כי לפנינו שיהוי סובייקטיבי מצד המערערת בפנייה לערכאות שאין בצידו כל הסבר סביר, והתנהגותה של המערערת לאורך השנים מצביעה על ויתור משתמע על זכותה לפנות לערכאות. מתקיים כאן גם שיהוי אובייקטיבי, מבחינת הפגיעה הצפויה לצדדים מעורבים שונים הקשורים בפעילותה של התחנה, שהסתמכו לאורך השנים על המצב הקיים בשטח, ולא צפו כי לאחר 44 שנות פעילות התחנה, יועמדו קיומה ופעילותה למבחן משפטי. גורמים אלה כוללים, בין היתר, את המושבה, הבעלים של הקרקע, את החברה המפעילה את התחנה, ואת הציבור הרחב, הנזקק לשירותיה של התחנה. מתקיימים, אפוא, היסודות הסובייקטיביים והאובייקטיביים של השיהוי לצורך ענייננו. 20. האם קבלת טענת השיהוי עלולה לפגוע פגיעה מהותית בשלטון החוק בענייננו? התשתית העובדתית שנטענה על ידי המערערת בעתירתה כבסיס לסעדים שנתבקשו התבררה כשגויה מיסודה. העתירה הושתתה על טענות בעלמא לפיהן אין לתחנה היתר בנייה; רשיון העסק שניתן לה הוצא שלא כדין, ופעילותה נוגדת את הוראות תמ"א 18 בענין המרחקים המינימליים הנדרשים בין תחנת תדלוק לבין בתי מגורים. טיעונים אלה התבררו כחסרי יסוד. לתחנת הדלק ניתן היתר בנייה עוד בשנת 1961; בידה רשיון עסק שניתן לצמיתות; והוראות תמ"א 18 (תיקון מס' 2) בענין המרחקים המינימליים בין מתקני תחנת הדלק לבין בתי מגורים ומוסדות אינן חלות עליה בשל הוראת מעבר, המוציאה מתחולת התכנית תחנות דלק ישנות שהוקמו כדין קודם לכניסתה לתוקף. בנסיבות אלה, כל עילותיה המקוריות של העתירה שהגישה המערערת לצורך ביסוס הסעדים שהתבקשו על ידה הופרכו. טענות חדשות, לרבות לענין השיהוי, אינן יכולות להיטען כלאחר יד גם בערעור וממילא לא הוכחו במישור העובדתי. יוצא, אפוא, כי לא הוכח, ולו קצה חוט, לאפשרות פגיעה בשלטון החוק אם טענת השיהוי תתקבל (בג"צ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 202-203 (1999); בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678, 685 (1988); בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד מח(5) 630, 642 (1994); בג"ץ 8445/99 תנועת נוער צבאות ה' שעל יד ניידות חב"ד נ' משרד החינוך והתרבות, פ"ד נו(3) 241, 243 (2000)). היה מקום, אפוא, לדחות את העתירה מחמת שיהוי, ודי בטעם זה כדי לדחות גם את הערעור על הסף. הרחבת חזית אסורה 21. מושכלות ראשונים הם כי גדרי המחלוקת בין בעלי הדין נקבעים על פי כתבי הטענות המוגשים על ידם. שינוי מגדרים אלה מחייב תיקון כתבי הטענות בהיתר בית המשפט. קביעת גדרי המחלוקת על פי כתבי הטענות ממקדת את השאלות שבמחלוקת שבהן יש להכריע; היא מבהירה לנתבע או למשיב מהן הסוגיות שמפניהן הוא צריך להתגונן במישור העובדתי והמשפטי כאחד. היא מגדירה לבית המשפט מהם העניינים שבמחלוקת שיש לדון בהם, לשמוע ראיות לגביהם, ולהכריע בעניינם. לכלל האוסר על חריגה מכתבי הטענות בהליך הדיוני טעם דיוני ומהותי כאחד. במישור הדיוני – האיסור מחייב היצמדות להגדרת השאלות שבמחלוקת על פי כתבי הטענות כגורם המבהיר ומייעל את המשימה הדיונית. במישור המהותי – הוא מונע פגיעה ועיוות דין כלפי הנתבע או המשיב, הערוך להתגונן בסוגיות העולות בכתבי הטענות, ואינו צופה טענות נוספות העשויות לעלות נגדו, שכלפיהן לא ניתנה לו הזדמנות סבירה להתגונן, בין במישור העובדתי ובין במישור המשפטי. האיסור על הרחבת חזית מעבר לחזית הדיונית שנקבעה בכתבי הטענות כפוף רק להיתר בית המשפט לתקן את כתב הטענות, או להסכמה מפורשת או מכללא לכך של הצד שכנגד (ע"א 759/76 פז נ' נוימן, פ"ד לא(2) 169, 173 (1977); ע"א 3199/93 קראוס נ' ידיעות אחרונות, פ"ד מט(2) 843, 874 (1995); ע"א 6799/02 יולזרי נ' בנק המזרחי המאוחד בע"מ, סניף בורסת היהלומים, פ"ד נח(2) 145, 152-151 (2003); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 91-88 (מהדורה עשירית, 2009)). 22. בענייננו, עובר להגשת עתירתה, לא טרחה המערערת לברר את שניתן היה לברר על נקלה, האם תחנת הדלק פועלת על פי היתר בנייה ורשיון עסק. משהתברר עד מהרה כי בידי התחנה ישנם היתרים מסוג זה, פתחה המערערת בטקטיקה דיונית פסולה של העלאת טענות מטענות שונות – ברובן בעלות אופי עובדתי, וזאת ללא קבלת היתר מבית המשפט, בלא הסכמת הצד שכנגד, ובלא שלביסוס טענותיה הונחה תשתית ראייתית כלשהי. טענות חדשות אלה הועלו הן בשלב סיכומי הטענות בבית משפט קמא, והן בשלב הערעור, לקראת סיומו. משהתברר למערערת כי כבר בשנת 1961 ניתן היתר בנייה להקמת תחנת הדלק, והיה בידיה גם רשיון עסק, היא העלתה בשלב הסיכומים בערכאה קמא טענות חדשות, ובהן טענות בדבר תחולת תקנות התדלוק לענין מרחקים מזעריים על נושא הדיון, וכל כיוצא באלה. טקטיקה דיונית זו אפיינה את טיעוני המערערת גם בבית משפט זה, כאשר העלתה בשלב מאוחר בדיון בערעור את הטענה כי עד לשנת 2004 התחנה לא מכרה מוצרי דלק לכלל הציבור, וכי כאשר החלה למכור לציבור, פנתה המערערת בהשגה על כך. כל הטענות הללו נטענו מעבר לחזית הפלוגתאות המותרת, וממילא לא הונחה להן כל תשתית ראייתית. דרך דיונית זו המתאפיינת בהרחבת חזית אסורה, שננקטה על ידי המערערת הן בערכאה הדיונית והן בערכאת הערעור דינה להביא לדחיית הטענות החדשות על הסף, מה גם שלא הובא כל ביסוס ראייתי להוכחתן בשל האיחור והשלב הדיוני שבו הן הועלו. 23. על רקע שני הטעמים העיקריים הללו, דין הערעור להידחות. 24. יש להוסיף, כי בהעלאת נושא תכנית ג/8005 על ידי הוועדה המקומית בשלב מאוחר של הדיון בערעור בבית משפט זה אין כדי לשנות מן התוצאה המתבקשת, המחייבת דחייתו של הערעור במקרה זה. נושא תכנית זו לא נכלל כלל בין עילותיה של העתירה, לא נדון ולא התברר לפרטיו בערכאה הדיונית, בין במישור העובדתי ובין במישור המשפטי. ממילא, לא ניתן היה לבררו בערכאת ערעור, ואף לא היה מקום לכך. ככל שתכנית ג/8005 משפיעה בדרך כלשהי על זכויותיהן ומעמדן של משיבות 3 ו-4 ביחס לקרקע ולתחנת הדלק הנדונים, דינן של השאלות הקשורות בכך להתברר במנותק מהליך זה, במסלולים שנועדו על פי הדין לבירור כזה. 25. עתירה מינהלית זו, והערעור בעקבותיה, נולדו מתוך שיקולי תחרות עיסקית של המערערת עם מפעילי תחנת הדלק נשוא הליכים אלה. מניע להגשת עתירה הנעוץ בתחרות עיסקית של העותר עם מושא העתירה אינו פסול כשלעצמו, וככל שעתירה כזו מגלה פעילות בלתי חוקית המקנה יתרון למתחרה עיסקי היא לא תיחסם מהטעם בלבד שהוגשה בידי מתחרה עיסקי (עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז, חב' נפט, פ"ד נח(2) 153, 163-165 (2005)). עם זאת, גישה רחבה זו בתפיסת זכות העמידה אינה מצדיקה ניהול דיוני לקוי מצד המערערת, בהגשת הליך ללא בחינה מוקדמת, רצינית ומדוקדקת של העובדות הרלבנטיות לענין, ותוך שינוי והרחבת חזית בטענות מטענות שונות כל אימת שהתברר כי בסיס העתירה המקורי התערער. מהלך דברים זה הסב פגיעה הן להליך הדיוני בערכאה קמא ובערכאת הערעור, והן לבעלי הדין, ועל הדבר להשתקף בהוצאות מתאימות שיושתו על המערערת בערכאה זו. 26. הערעור נדחה על כל חלקיו. המערערת תשלם למשיבים שכר טרחת עו"ד בסך 40,000 ₪ שיחולק בין ארבעת המשיבים בחלקים שווים. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אף אני, כחברתי השופטת א' פרוקצ'יה, סבור כי דין הערעור להידחות, הן מן הטעם שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר, הן מן הטעם שעילות העתירה המקורית נעדרות בסיס עובדתי. אף אין מקום לברר במסגרת ערעור זה טענות חדשות, אשר להן לא הונחה תשתית ראייתית מתאימה בפני הערכאה הדיונית. עם זאת, בהודעות משלימות שהוגשו מטעם הצדדים ומטעם פרקליטות המדינה התברר כי לעמדת המדינה המצב התכנוני של תחנת הדלק הוא מורכב ויש צורך בהסדרתו או בנקיטת פעולות מתאימות מצד תובע הוועדה המקומית. אף שבירור מלא של שאלות אלה חורג מעניינו של ערעור זה, אין חולק כי הן מצריכות בירור. אולם על בירור זה להיעשות במסגרת המתאימה ולא במסגרת ערעור זה. המשנה לנשיאה לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, ‏י"ח בחשון התשע"א (‏26.10.10). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05093170_R17.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il