אסל נ' סגן מפקח עבודה ראשי ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9257-08-24 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט יוסף אלרון כבוד השופטת יעל וילנר העותר: עו"ד ישראל אסל נגד המשיבים: 1. רן כהן, סגן מפקח עבודה ראשי, ממונה בטיחות בכיר במינהל הבטיחות ובריאות התעסוקתית במשרד העבודה 2. דוד נגר, הממונה על כלי הרמה טעוני בדיקה במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד העבודה 3. חזי שוורצמן, מפקח עבודה ראשי מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד העבודה 4. מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד העבודה 5. עוזי ריש עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם משיבים 4-1: עו"ד שרון הואש-איגר בשם משיב 5: עו"ד ינון סרטל פסק-דין השופט דוד מינץ: בעתירה שלפנינו התבקשה שורה של סעדים בנוגע להסמכתם של "בודקים מוסמכים" לעגורני צריח (להלן: הבודקים). מדובר בבודקים אשר נדרשים מתוקף תפקידם לערוך בדיקה ויזואלית של מנגנונים שונים של עגורן הצריח, לצורך בחינת תקינות מבנה העגורן, יציבותו ועוד. העותר מבקש כי נוציא צו על תנאי המורה למשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) לקבוע גיל פרישה שלאחריו לא תחודש עוד הסמכתם של הבודקים ויאסר עליהם להמשיך לבצע את תפקידם לאור העובדה שבדיקת העגורן נעשית תוך כדי טיפוס על תורן העגורן והליכה בגבהים לאורך זרוע העגורן; לשנות את טופס הכשירות הרפואית הקבוע ב"נוהל הסמכה ונוהל עבודה של בודקים מוסמכים לכלי הרמה ומתקני לחץ לפי פקודת הבטיחות בעבודה (נ.ח) התש"ל-1970" (להלן: הנוהל); לדרוש באופן מיידי מכל בודקי עגורני הצריח להציג אישורי כשירות רפואיים מעודכנים בפורמט החדש המוצע על ידי העותר; לפתוח קורס להכשרת בודקי עגורני צריח ולהתחייב כי מדי שנה יפתח קורס הכשרה ויוכשרו בודקים חדשים. העותר אשר לטענתו מייצג במשך שנים רבות בתביעות נזיקין נפגעי תאונות שהיו מעורבים בהם עגורנים מסוגים שונים, מלין על קיומן של בעיות בטיחות חמורות בענף עגורני הצריח בישראל. לטענת העותר משיבים 4-1 אינם עושים די כדי להביא לתיקונן של הבעיות. לטענתו, אין זה סביר כי הנוהל אינו מגביל את גיל הבודקים, אשר נדרשים לעבוד בתנאים מסוכנים ביותר, ועבודתם כרוכה במאמץ פיזי ובעבודה בגובה רב. כן נטען כי הימנעות המשיבים מלהגביל את גיל הבודקים נעשית משיקולים זרים. לעמדתו יש להעמיד את גיל הפרישה על 70, אף כי "אילו הדברים היו תלויים בעותר ניתן היה להסתפק עד גיל 67", באופן ההולם גם את הוראות חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (להלן: חוק גיל פרישה) והוראות חוק נוספות. בנוסף עתר העותר כאמור לשינוי טופס הכשירות הרפואית לבודקים הקבוע בנוהל. לטענתו מדובר בטופס אשר נחתם על ידי רופאים תעסוקתיים פרטיים, מכיוון שאין מדובר בשירות המצוי בסל הבריאות, בעוד שהרופא הפרטי כלל לא נחשף לתיק הרפואי של הבודק ואין בידו כל מידע רפואי בנוגע אליו. כמו כן, על פי הטופס הקיים, על הנבדק למסור לרופא בעל פה מידע על מצבו הרפואי, באופן שבו על הרופא לסמוך על מידע זה. זאת כאשר משיבים 1 ו-2 מודעים מזה שנים לכך שהאישורים המוצגים על ידי הבודקים הינם אישורים למראית עין בלבד. לעמדת העותר היה ניתן "לאמץ" בהקשר זה שאלונים רפואיים המשמשים גורמים ממשלתיים נוספים כגון משרד התחבורה לגבי הנפקת רישיון נהיגה, המשרד לביטחון לאומי לצורך רישוי כלי ירייה ועוד. ולבסוף נטען כאמור כי יש להכשיר בודקים חדשים, כאשר הימנעות המשיבים מלעשות כן נעשית משיקולים זרים, באופן היוצר עומס בדיקות רב המוטל על 10 בודקים בלבד, דבר הפוגע בטיב הבדיקות ובבטיחות העובדים. על כן התבקש כי יפתחו קורסי הכשרה נוספים לבודקי עגורני צריח, דבר שנעשה בפעם האחרונה בשנת 2016. לטענת העותר, התנהלותם של המשיבים בנוגע לסוגיות האמורות עולה כדי חריגה קיצונית ממתחם הסבירות; המשיבים מפרים את חובתם לנהוג בהגינות כלפי הציבור בכך שהם נמנעים מלעסוק בנושא; והעובדה שלא נפתחים קורסי הכשרה חדשים יוצרת הפליה ופוגעת בשוויון. כמו כן, התנהלותם של המשיבים, ובעיקר משיבים 2-1, מוּנעת משיקולים זרים על רקע קשרים הקיימים ביניהם לבין חברות עגורנים. בנוסף על האמור העותר העלה טענות שונות באשר לאופן תפקודו המקצועי של משיב 5 (להלן: המשיב), לגביו אף התבקש ביום 29.9.2024 צו ביניים היורה על הקפאת חידוש הסמכתו שבוצעה ביום 19.9.2024 "על בסיס אישור רפואי לקוני". המשיבים טענו מנגד כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה בהיעדר עילה להתערבותו של בית משפט זה. המשיבים פירטו כי המבקשים לעבור הסמכה כבודקים לעגורני צריח נדרשים לעבור תהליך המפורט בנוהל, המתייחס להיבטים רבים בעבודתו של הבודק. בכל הנוגע לסעד שעניינו קביעת גיל פרישה לבודקים נטען כי מדובר בדרישה שניתן לעגן רק בחקיקה ועל כן אין מדובר בסעד הנמצא בסמכות מי מהמשיבים. מעבר לאמור נטען כי אין מקום להשליך על ענייננו מהוראות חוק גיל פרישה, שאינן חלות על עובד עצמאי, ואין מדובר בחוק אשר נועד לקבוע פרישה בשל מצב בריאותי. לצד זאת, צוין כי משיב 3 מבקש לבחון את האפשרות להגביל את גיל הבודקים בחקיקה, אם כי מדובר בבדיקה מורכבת אשר תצטרך להידרש גם לפגיעה בזכויות חוקתיות. באשר לטופס הכשירות הרפואית צוין כי עובר להשגת העתירה ועל רקע פניות העותר נערכו מספר שינויים בטופס כך שכיום נדרש הרופא התעסוקתי לחתום על כך שעיין בתיק קופת החולים של הנבדק לגבי חמש השנים האחרונות. זאת כדי למנוע, למען הזהירות, כל אפשרות שהבודק המוסמך יקבל אישור רפואי שלא על בסיס עיון ברשומותיו הרפואיות. על כן לעמדת המשיבים לא קמה עילה להתערבותו של בית משפט זה בשיקולים המקצועיים הקשורים לתיקונים לטופס הרפואי, שנערכו גם לאחר התייעצות עם הרופא התעסוקתי הראשי במשרד העבודה. הנחת המוצא של העותר כי הרופאים או הנבדקים מפרים את המוצהר על ידם בטופס היא כוללנית ומרחיקת לכן ואינה יכולה לשמש בסיס לקבלת סעד כמבוקש בעתירה. גם אין כל הצדקה לדרוש, כטענת העותר, "באופן מיידי" מכל בודקי עגורני הצריח אישורים רפואיים מעודכנים. המשיבים הוסיפו וציינו כי נערכת בחינה של האפשרות לשנות את הטופס בדומה לטופס הרפואי שנעשה בו שימוש על ידי משרד התחבורה. בכל הנוגע לסעד שעניינו פתיחת קורסים לבודקים לעגורני צריח צוין כי בשנים האחרונות לא היה ביקוש לפתיחת קורס חדש. מה גם שהקורס אינו מתבצע על ידי משיב 4 (להלן: מינהל הבטיחות) עצמו אלא על ידי מוסד אקדמי המגיש בקשה לאישור פתיחת קורס, כאשר בשנים האחרונות לא התקבלו במינהל הבטיחות בקשות ממוסדות אקדמיים לפתיחת קורס כאמור ככל הנראה בשל מיעוט מועמדים המבקשים להשתתף בקורס כזה. אין כל שחר לטענת העותר כי מינהל הבטיחות מנסה למנוע פתיחת קורס הכשרה. אדרבה, לשם הגדלת מאגר הבודקים פרסם מינהל הבטיחות במהלך שנת 2023 "קול קורא" למוסדות הכשרה לפתיחת קורסים לבודקים. לאחר מכן התקבלה פנייה מטעם מוסד אקדמי אשר ביקש לפתוח קורס בודקים לעגורני צריח, ולצורך כך התקיימה פגישה עם נציגי אותו מוסד וככל הנראה לקראת סוף השנה האזרחית צפויה להתפרסם הודעה על פתיחת הקורס. בנוסף נטען כי דין טענות העותר באשר לאי הפעלת סמכות המשיבים, להידחות. המשיבים ציינו כי הם ממלאים את תפקידם הציבורי באופן הוגן מתוך ראייה ציבורית רחבה של האחריות הכבדה המוטלת עליהם כנושאי תפקיד ציבורי. כמו כן, המשיבים ציינו כי היו קשובים לפניות העותר והתייחסו בענייניות לטענותיו עוד לפני הגשת העתירה, באופן אשר גם הביא לביצוע חשיבה נוספת כמו גם לשינוי נוסחו של הטופס. המשיב סבר גם הוא כי דין העתירה להידחות על הסף. נטען כי מדובר בעתירה שהוגשה מתוך אינטרסים זרים, תוך העלאת האשמות חסרות בסיס ונטולות יסוד, על מנת לשלול את הסמכתו כבודק מוסמך אשר ניתנה לו כמתחייב על פי דין. כך, כביכול תחת מעטה של סוגיה מינהלית כללית מבקש העותר הלכה למעשה לשלול רישיון מבודק מוסמך העומד בכל הקריטריונים הקבועים בדין, כאשר הסעד שהתבקש בצו הביניים – להורות על הקפאת חידוש הסמכתו של המשיב – מסגיר זאת. מה גם, שביום 19.9.2024 חודש זה מכבר רשיונו והבקשה לצו ביניים הוגשה רק לאחר מכן. מעבר לכך, לעותר אין זכות עמידה שכן מדובר באדם פרטי שאיננו מצביע בעתירתו על אינטרס כלשהו שנפגע כתוצאה מהמצב המשפטי הקיים ואין מדובר ב"עותר ציבורי". אדרבה, העותר בעתירתו מבקש לפגוע בעקרונות חוקתיים על דרך של חיוב גורם מנהלי לקבוע מגבלות שאינן מעוגנות בחוק. בכל מקרה, אין יסוד לדרישת העותר להגביל גיל עיסוק במקצוע שלא על דרך חקיקה ראשית. גם לגופה, הדרישה להגבלת גיל אינה סבירה ואינה מוצדקת כלל ועיקר. ולבסוף, אין כל בסיס לדרישת העותר לשינוי טופס הכשירות הרפואית משלא הונחה תשתית בסיסית לטענתו כי קיים פגם במצב הקיים. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף. אין בפי העותר טענות המקימות עילה להתערבות והמבססות תשתית כלשהי המצדיקה מתן הסעדים המבוקשים על ידו. תחילה ייאמר כי אין לשעות לסעד שעניינו הגבלת גיל הפרישה של בודקים. צודקים המשיבים כי נקודת המוצא לדיון היא כי הגבלה גורפת של עיסוק מפאת גיל מהווה פגיעה בזכויות יסוד הטעונה חקיקה (וראו: בג"ץ 9134/12 פרופ' משה גביש נ' הכנסת (21.4.2016)). על כן משלא צורפה הכנסת כמשיבה לעתירה, אין בסמכותם של המשיבים לקבוע מגבלות מסוג זה. אך מעבר מכך, אין זה מתפקידו של בית משפט זה להורות על ייזום חקיקה בנושא מסוים (בג"ץ 7717/13 ‏קוליאן נ' שר האוצר, פסקה 9 (2.10.2014); בג"ץ 1527/21 רונן נ' כנסת ישראל, פסקה 12 (30.6.2021)). אין זה מתפקידנו להורות אילו הוראות חוק יש להוסיף על הקיים ומשכך גם אם הייתה מצורפת כנסת ישראל כמשיבה לעתירה, לא היה מקום שנורה לה לעשות כן (בג"ץ 282/21 פלונית נ' כנסת ישראל הרשות המחוקקת (14.1.2021); בג"ץ 623/24 גאבר נ' לשכת עורכי הדין מחוז צפון, פסקה 3 (22.1.2024)). ויוער כי אין בהפניות העותר להוראות חוק שונות, ובהן הוראות חוק גיל פרישה וחוק עבודת הנוער, התשי"ג-1953 בהן קיימות מגבלות לעניין תעסוקה שאין חולק כי אינן חלות בענייננו, כדי לסייע לו. גם הסעד שעניינו שינוי טופס הכשירות הרפואית אינו מקים כל בסיס לעילה להתערבות. סעד זה מושתת כולו על הטענה כי המשיבים יצרו שיטת עבודה פסולה של קבלת מסמכים "למראית עין" בלבד במטרה להראות "תקינות פיקטיבית לעמידה בנהלים" תוך עצימת עיניים. ברם טענות אלה לא רק שהן נעדרות כל תשתית עובדתית מינימלית לביסוסן, אלא שהעובדות שאינן שנויות במחלוקת בדבר עדכון הטופס על ידי המשיבים על רקע פניות העותר אף מלמדות כי מדובר בטענות חסרות שחר. כך, בעקבות פניית העותר אל מינהל הבטיחות ולצורך הבהרת הספק הוחלט על ידי המשיבים לתקן את הטופס הרפואי ולערוך בו שינויים, וביום 19.5.2024 פורסם נוסח חדש של הטופס בו נקבע שעל הרופא התעסוקתי לאשר את כשירות הבודק המוסמך לאחר עיון ברשומה הרפואית שלו. בעקבות פניה נוספת מצד העותר בה נטען כי אין מדובר במונח ברור דיו, ביום 8.7.2024 עודכן הטופס פעם נוספת באופן שבו נכתב כי על הרופא התעסוקתי לאשר את הכשירות הרפואית של הבודק המוסמך רק לאחר עיון בתיקו הרפואי בקופות חולים בהן היה מבוטח בחמש השנים האחרונות. כפי שציינו המשיבים, תיקונים אלה נעשו על ידם אף כי לעמדתם לא בהכרח היה נחוץ לערוך שינויים בטופס, שכן הנחת היסוד היא שרופא לא יחתום על הטופס מבלי שעיין בתיקו הרפואי של הנבדק. עם זאת למען הסר ספק ועל מנת למנוע כל אפשרות שיינתן אישור רפואי ללא עיון ברשומות הרפואיות הרלוונטיות, הוחלט לבצע את השינויים האמורים, לאחר התייעצות שנעשתה עם הרופא התעסוקתי הראשי במשרד העבודה. המשיבים נתנו אפוא דעתם לאפשרות (הגם כי אינה בהכרח מבוססת) כי רופא תעסוקתי ייתן אישור לנבדק ללא בחינת תיקו הרפואי, ונתנו לכך מענה באמצעות התייחסות מפורשת למצופה מהרופא במסגרת הטופס. העותר טען אמנם כי אין די בתיקונים אלה, ולעמדתו היה על המשיבים לערוך "רביזיה" שלמה בנושא בדיקות הכשירות הרפואית. אולם לא נמצא על ידי המשיבים כי קיים צורך לערוך שינויים נוספים בטופס, ואין זה מתפקידו של בית משפט זה להיכנס בנעלי הרשות ולשקול במקומה שיקולים מקצועיים כגון אלו או לבחון איזה חלופות אחרות יכולים היו לאמץ (וראו למשל: בג"ץ 703/19 ‏אמ.בי.איי פארמה בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 19 (26.8.2019); בג"ץ 8338/21 The Lesser Group Limited נ' רשות ניירות ערך, פסקה 71 (4.4.2023); בג"ץ 9205/23 ישראל חופשית נ' שר הביטחון, פסקה 10 (11.2.2024)). ויצוין, למעלה מן הצורך, כי המשיבים גם טענו כי הם בוחנים "אימוץ" טופס כדוגמת הטופס הרפואי שנעשה בו שימוש על ידי משרד התחבורה, כפי שהציע העותר, אולם בחינה זו טרם הסתיימה. בכל מקרה הדבר נתון לשיקול דעת הרשות ואין מקום לדריסת רגלנו בדבר. גם הטענות בעניין הימנעות מפתיחת קורס חדש לבודקים אינן מגלות כל עילה להתערבות. טענות העותר כי המשיבים מונעים במכוון פתיחת קורסים חדשים בשל שיקולים זרים ובהם הגברת נפח העבודה של הבודקים הקיימים, אינן מבוססות על דבר. כפי שהסבירו המשיבים, לא נצפה ביקוש רב לפתיחת קורס חדש, וכך גם לא התקבלו בקשות מטעם מוסדות אקדמיים לאישור פתיחת קורס חדש. על מנת להגדיל את פוטנציאל מאגר הבודקים מינהל הבטיחות פרסם בשנת 2023 "קול קורא" למוסדות הכשרה לפתיחת קורסים לבודקים ובעקבות זאת נעשתה פניה מטעם מוסד אקדמאי למינהל הבטיחות בעקבותיה מתקיימים מגעים לפתיחת קורס חדש בקרוב. גם בהקשר זה לא התבססה כל טענה המקימה עילה להתערבות. סופו של יום, העותר מבקש שנתרגם את משאלותיו, ציפיותיו ודרישותיו לכדי ביקורת שיפוטית, אך זאת ללא בסיס כלשהו המצביע על עילה המצדיקה התערבות. הדבר רחוק ממהות הביקורת השיפוטית שיש להחיל על החלטות המינהל הציבורי. העתירה נדחית. העותר יישא בהוצאות משיבים 4-1 בסך של 10,000 ש"ח ובהוצאות משיב 5 בסך של 10,000 ש"ח נוספים. ניתן היום, ט' חשוון תשפ"ה (10 נובמבר 2024). דוד מינץ שופט יוסף אלרון שופט יעל וילנר שופטת