יצחקי דוד נ. עיריית הוד השרון

20 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 9254/20 בר"מ 9269/20 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט י' אלרון המערער ב-עע"מ 9254/20: דוד יצחקי נ ג ד המשיבות ב-עע"מ 9254/20: 1. עיריית הוד השרון 2. מועצת העיר הוד השרון המבקשת ב-בר"מ 9269/20: עיריית הוד השרון נ ג ד המשיבים ב-בר"מ 9269/20: 1. דוד יצחקי 2. שלמה מואס ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 1.12.2020 (כבוד השופט ש' בורנשטין) ב-עת"מ 22010-07-20; בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 2.12.2020 (כבוד השופטת מ' נד"ב) ב-ת"צ 48632-01-19 וב-ת"צ 5089-11-19 תאריך הישיבה: י"ט תמוז התשפ"ב 18.7.2022 בשם המערער ב-עע"מ 9254/20 והמשיבים ב-בר"מ 9269/20: עו"ד אסף זמיר; עו"ד רועי נחום; עו"ד דינה אימנלייבה בשם המשיבות ב-עע"מ 9254/20 והמבקשת ב-בר"מ 9269/20: עו"ד אשר אילוביץ'; עו"ד דניאל זרימאני פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. במוקד ההליכים שלפנינו ניצבת השאלה אם עיריית הוד השרון, היא המשיבה 1 ב-עע"מ 9254/20 והמבקשת ב-בר"מ 9269/20 (להלן גם: העירייה), גובה כדין ארנונה בגין שטחי מרתף בבתי מגורים פרטיים. המערער ב-עע"מ 9254/20 והמשיב 1 ב-בר"מ 9269/20, מר דוד יצחקי (להלן: יצחקי), נקט בשני הליכים משפטיים שונים הנסבים על שאלה זו: בקשה לאישור תובענה כייצוגית (ת"צ 48632-01-19; ת"צ 5089-11-19) ועתירה מינהלית (עת"מ 22010-07-20) (להלן: בקשת האישור ו-העתירה המינהלית, בהתאמה). יצוין שאת בקשת האישור הגיש יצחקי יחד עם מר שלמה מואס, הוא המשיב 2 ב-בר"מ 9269/20, ואולם למען הנוחות וההתייחסות להלן תהא ליצחקי הגם שככל שמדובר בבקשת האישור ובערעור על החלטת האישור הכוונה גם למואס. ביום 1.12.2020 ניתן פסק דין בעתירה המינהלית (השופט ש' בורנשטין), בגדרו נקבע ששיטת חישוב הארנונה על ידי העירייה הייתה כדין, ועל כן נדחתה העתירה המינהלית (להלן: פסק הדין). ביום 2.12.2020 ניתנה החלטה בבקשת האישור (השופטת מ' נד"ב), שאישרה את ניהול התובענה הייצוגית בגין גבייה שלא כדין, תוך שנקבע כי קיימת אפשרות שהעירייה גבתה כספי ארנונה שלא כדין בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים (להלן: החלטת האישור). מכאן ההליכים שלפנינו: עע"מ 9254/20 הוא ערעור שהגיש יצחקי על פסק הדין, בטענה כי יש לאמץ את הקביעות בהחלטת האישור וכי היה מקום לקבל את העתירה המינהלית; ו-בר"מ 9269/20 היא בקשת רשות ערעור שהגישה העירייה על החלטת האישור, בטענה כי יש לאמץ את הקביעות בפסק הדין ולדחות את בקשת האישור. לנוכח העובדה שבשני ההליכים נידונה שאלה משפטית זהה, ובהינתן הקביעות הסותרות שבפסק הדין ובהחלטת האישור בעניין זה, הסכימו הצדדים כי שני ההליכים יידונו במאוחד ושבקשת רשות הערעור שהגישה העירייה תידון כערעור – על כן מעתה יכונו ההליכים ערעור יצחקי ו-ערעור העירייה בהתאמה. רקע הדרוש לעניין 2. בקשת האישור הוגשה בהתייחס לצו הארנונה של עיריית הוד השרון לשנת 2018. בחלקו הראשון של הצו (להלן: פרק ההגדרות) מצויה, בין היתר, הגדרה של "שטח דירת מגורים" כדלקמן: "שטח דירת מגורים – כולל כל השטח שבתוך הדירה (כולל קירות פנים וחוץ), וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה, אולם משמש את המחזיקים בדירה. לרבות מרפסות סגורות (עם גג ומעקה) מרפסות גג מקורות ולמעט חניות ומרתפים." (ההדגשה אינה במקור- ע'ב'). בחלקו השני, הצו קובע את תעריפי הארנונה הכללית שישולמו על ידי המחזיקים בנכסים, ובו נקבע תעריף הארנונה בשקלים למ"ר לפי סוגי הנכסים (להלן: פרק התעריפים). תחת סעיף 1 לפרק התעריפים, שכותרתו "בניינים המשמשים למגורים", מנויים תעריפים לנכסים שונים: דירות (תעריפים משתנים בהתאם לגודל הדירה - סעיפים 1.א-1.ד), מרתפים בבתים פרטיים (סעיף 1.ה), מחסנים בחצר (סעיף 1.ו), ועוד. בצו הארנונה לשנת 2018 עמד תעריף הארנונה עבור מרתפים בבתים פרטיים על 36.04 ש"ח למ"ר; בעוד תעריף הארנונה בגין דירת מגורים נע בין 43.90 ש"ח למ"ר לבין 62.04 ש"ח למ"ר (בהתאם לגודל הדירה כאמור). אציין בנקודה זו כי נוסחו של צו הארנונה לשנת 2018 הוא כנוסחם של צווי ארנונה לשנים קודמות וגם לשנים מאוחרות (להן ייקראו: צו הארנונה או הצו), למעט צו הארנונה לשנת 1992 שאליו אתייחס בהמשך. 3. העירייה נהגה במשך השנים (לטענתה, מאז תחילת שנות ה-90) לחייב בעלי בתים שבהם קיים מרתף בארנונה בגין שטח המרתף, בהתאם לתעריף הקבוע בסעיף 1.ה לצו הארנונה. בינואר 2019 הגיש יצחקי את בקשת האישור, בטענה כי שטח המרתף מוחרג מהגדרת "שטח דירת מגורים" שבצו ולכן העירייה לא הייתה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים – על אף שקיים תעריף מתאים למרתפים בפרק התעריפים. הסעדים שנתבקשו בבקשת האישור הם סעד הצהרתי, שלפיו צו הארנונה אינו מאפשר חיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים; וכן סעד השבה בגין כספי הארנונה ששולמו לעירייה בגין שטחים אלה. זאת בעילות של עשיית עושר ולא במשפט והפרת חובה מנהלית. הקבוצה שהוגדרה בבקשת האישור כללה כל אדם ששילם ארנונה לעיריית הוד השרון בגין שטח מרתף בבית מגורים, בתקופה שמיום 20.1.2017 ועד ליום הגשת בקשת האישור ביום 20.1.2019; ובהחלטת האישור נקבע שהקבוצה תורחב ותכלול את מי ששילמו ארנונה כאמור עד מועד מתן ההחלטה, 2.12.2020. עם הרחבת הקבוצה כאמור, התייתרה "תובענת המשך" שהגיש יצחקי. במאמר מוסגר יוער, כי קדמה לבקשת האישור המתוארת בקשה נוספת לאישור תובענה כייצוגית, שהגיש יצחקי נגד עיריית הוד השרון, בגדרה נטען כי העירייה גובה ארנונה שלא כדין בגין בריכות פרטיות בבתי מגורים (ת"צ 17670-11-16, ת"צ 13663-03-18; להלן: תובענת הבריכות). בקשת האישור שהוגשה בתובענת הבריכות נדחתה ביום 2.10.2019 (השופטת מ' נד"ב), וערעור על פסק הדין בתובענת הבריכות תלוי ועומד בפני בית משפט זה (עע"מ 6911/19 יצחקי נ' עיריית הוד השרון). 4. ברקע הדברים ובהתייחס לסוגיית המרתפים, יצוין כי פעמיים לאורך השנים נעשו פניות מטעם העירייה לשר האוצר ולשר הפנים (להלן: השרים) בבקשה לאשר שינויים לצו הארנונה בכל הקשור לחיוב מרתפים בבתי מגורים בארנונה. פנייה אחת נעשתה ביחס לתיקון צו הארנונה לשנת 2011 (להלן: הפנייה מ-2011); אז הגישה העירייה בקשה להשמיט מתוך הגדרת "שטח דירת מגורים" את צמד המילים "למעט מרתפים", ולמחוק את התעריף הנפרד הקבוע למרתפים בבתים פרטיים בסעיף 1.ה לפרק התעריפים, כך שמרתפים יובאו כחלק משטח דירת המגורים ויחויבו בארנונה בהתאם. השרים דחו בקשה זו, אך אישרו העלאה בתעריף הארנונה החל על מרתפים, שגם היא התבקשה בגדרי אותה פנייה. בעוד הדיון בבקשת האישור מתנהל בבית המשפט המחוזי, ביולי 2019 נעשתה פנייה נוספת לשרים, לאישור תיקון לצו הארנונה לשנת 2020, בגדרו שוב ביקשה העירייה להשמיט את צמד המילים "למעט מרתפים" מהגדרת "שטח דירת מגורים" (להלן: הפנייה מ-2019). על פי האמור בפנייה מ-2019, הגדרת "שטח דירת מגורים" כפי שהופיעה בצו, לצד תעריף לחיוב מרתפים בבתים פרטיים, יוצר "סתירה בפרשנות הצו", כאשר לשיטת העירייה הפרשנות ההגיונית לצו היא שמרתף מהווה חלק בלתי נפרד משטח הבית העיקרי; ועל כן התבקש התיקון. גם פנייה זו נדחתה. 5. ביום 24.6.2020, התקבלה על ידי מועצת העיר הוד השרון החלטה המאשרת "הבהרה" להגדרת "שטח דירת מגורים" שבצו הארנונה (להלן: ההבהרה ו-החלטת ההבהרה); ההבהרה התווספה לצו הארנונה של העירייה לשנת 2021, והיא קובעת כדלקמן: "שטחי מרתפים יחויבו בעד מלוא שטחם בהתאם לסעיף 1.ה לטבלת התעריפים". לאחר פרסום החלטת ההבהרה, הגיש יצחקי בחודש יולי 2020 את העתירה המינהלית, שבה טען שהחלטת ההבהרה משנה באופן מהותי את צו הארנונה, כאשר לטענתו בעוד נוסחו הקודם של הצו אסר על גביית ארנונה בגין שטחי מרתפים, לאחר הוספת ההבהרה הצו מתיר גביית ארנונה בגין שטחים אלה; לשיטתו, הדבר מהווה שינוי בלתי חוקי של שיטת חישוב הארנונה. על כן עתר יצחקי לביטול החלטת ההבהרה והותרת צו הארנונה בנוסחו המקורי על כנו. דיני ההקפאה וצווי הארנונה של תחילת שנות ה-90 6. בשלב זה יש לעמוד בקצרה על מערכת הדינים המכונה "דיני ההקפאה" והשלכתם על ענייננו. ההיסטוריה החקיקתית ומטרתם של דיני ההקפאה תוארו בשורה ארוכה של פסקי דין של בית משפט זה (ראו מני רבים: עע"מ 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס, פסקאות 29-27 לחוות דעתו של השופט א' שהם (1.11.2018) (להלן: עניין חרחס); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי. ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 12-10 (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי); עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, פסקאות 10-7 (9.8.2012) (להלן: עניין קופלביץ); עע"מ 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקאות 13-11 (26.6.2011); ראו גם: הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב  ארנונה עירונית  ספר ראשון עמ' 431 ואילך (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים 2001) (להלן: רוסטוביץ)). בתמצית ייאמר, כי החל משנת 1985 הוטלו מגבלות בהוראות חוק שונות על סמכותן של הרשויות המקומיות לקבוע את תעריפי הארנונה שייגבו מתושביהן. מגבלות סטטוטוריות אלו שזכו לכינוי "דיני ההקפאה" הוחלו על רקע המשבר הכלכלי שפקד את הארץ בשנות ה-80 של המאה הקודמת והאינפלציה הגבוהה של אותה תקופה, והחשש שמא הרשויות המקומיות יעלו את תעריפי הארנונה באופן בלתי מבוקר על מנת לכסות על גירעונותיהן. בין השנים 1985 ל-1992, נקבע בחקיקה מדי שנה השיעור המרבי שבו הרשויות המקומיות היו רשאיות להעלות את סכום הארנונה ביחס לשנה הקודמת, כאשר אלו היו מוסמכות לחרוג משיעור מרבי זה רק באישור חריג של השרים (לפירוט ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 489-488 (2003)). לצד מגבלה זו על העלאת סכום הארנונה, בשנים 1991 ו-1992 הטילו דיני ההקפאה מגבלות גם על הפחתת סכום הארנונה, כך שגם כאשר הרשות ביקשה לגבות ארנונה נמוכה מהשיעור הקבוע בחוק, נדרש אישור חריג של השרים (עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקאות 9-8 (18.11.2008) (להלן: עניין עיריית טבריה)). בשנת 1992 נחקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1992), שנכנס לתוקף בשנת 1993. חוק ההסדרים לשנת 1992 קבע נוסחה לחישוב "שיעור העדכון", והמשיך וקבע כי רשות מקומית תגבה בכל שנה תעריף ארנונה עבור סוג נכס, שיהיה שווה לתעריף שנגבה בשנה הקודמת עבור אותו סוג נכס בתוספת שיעור העדכון; וזאת כל עוד התעריף אינו חורג מסכומי הארנונה המרביים והמזעריים שיקבעו השרים בתקנות. הסדר זה על תיקוניו במהלך השנים, מהווה מאז שנת 1993 את המסגרת הנורמטיבית להטלת ארנונה; הוא נועד ליצור יציבות במשק ולקבוע כללים ברורים ואחידים להטלת ארנונה על ידי הרשויות המקומיות. מכוחו של חוק ההסדרים לשנת 1992 הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות ההסדרים לשנת 1993); תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים לשנת 1993 קבעה שלצורך הטלת ארנונה יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כסך כל השטח המחויב בשנה הקודמת. כפי שהוסבר בפסיקה, משמעות הוראה זו היא שנאסר על הרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכס לצורך חיוב בארנונה – זאת על מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה על ידי שינוי שיטת החישוב והגדלת שטח הנכס באופן מלאכותי. על פניו, האיסור על שינוי שיטת החישוב הוא איסור מוחלט, ולא ניתן לבצע שינוי כאמור גם לא באישור של השרים (עניין קופלביץ, פסקה 10; עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' כהן, פסקה 11 (15.5.2007) (להלן: עניין עיריית יבנה); עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקה 12 (17.7.2006); ראו גם רוסטוביץ, עמ' 479-477). יבואר כי תוקפן של תקנות ההסדרים לשנת 1993 הוגבל לשנה זו בלבד, ובהמשך לו הותקנו מדי שנה תקנות דומות, עד להתקנת תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 כתקנות קבועות שהן בתוקף גם כיום; תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים לשנת 1993 השתמרה בגלגולים השונים של תקנות ההסדרים, בשינויים קלים. בפועל, צו הארנונה השנתי של רשות מקומית פלונית נקבע כנגזרת של צו הארנונה של השנה הקודמת, כאשר למועצה "מרווח תמרון" מצומצם ביותר וככלל אין היא רשאית לערוך שינויים בצווים משנה לשנה (מלבד מקרים אחדים שאינם מעניינו של ההליך הנוכחי). כתוצאה ממאפיין זה של צווי הארנונה, משנפל פגם של אי-חוקיות בצו בשנה נתונה, פגם זה "משורשר" לצו הארנונה בשנה העוקבת, וכן הלאה, כך שהוא למעשה נטמע בצווי הארנונה של הרשות (להרחבה ראו: עניין אי.בי.סי, פסקה 12, 31; ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, פסקאות ג, ט (30.8.2006)). 7. כפי שהתברר במהלך ניהול ההליכים בבית המשפט המחוזי, בצו הארנונה של עיריית הוד השרון לשנים 1991-1990 לא הופיעה הגדרה ל"שטח דירת מגורים" (למעשה, כלל לא הופיע בו פרק הגדרות), אך בפרק התעריפים הופיעו תעריפים לדירות מגורים ולצידם תעריף למרתפים בבתים פרטיים. בצו הארנונה לשנת 1992 הופיעה לראשונה הגדרת "שטח דירת מגורים", ממנה הוחרגו מרתפי בתים (בדומה לצו הארנונה לשנת 2018 שציטוט ממנו הובא בסעיף 2 לעיל), ולא הופיע בו התעריף הנפרד למרתפים בבתים פרטיים. החל משנת 1993, נכללה בצו הארנונה הן הגדרה לשטח דירת מגורים, המחריגה ממנה מרתפים, הן תעריף ארנונה למרתפים בבתים פרטיים; זהו המצב עד היום. כאמור, בבקשת האישור שהגיש יצחקי נטען כי צו הארנונה, בנוסחו העדכני, אינו מאפשר גביית ארנונה בגין שטחי המרתפים; בתשובתה לבקשת האישור טענה העירייה כי כך היא עושה מזה שנים רבות, ולראיה צירפה את צווי הארנונה מהשנים 1991-1990 ו-1994 שבהם מופיע תעריף למרתפים. בתגובה, יצחקי טען כי בהתאם להוראות חוק ההסדרים לשנת 1992 כפי שנזכרו לעיל, "הוקפא" צו הארנונה של העירייה לשנת 1992, וצו זה כזכור לא הטיל ארנונה על שטחי מרתפים. לפיכך, לטענתו, ולנוכח תקנות ההסדרים לשנת 1993, העירייה לא הייתה רשאית להוסיף בצו הארנונה לשנת 1993 תעריף ארנונה למרתפים בבית פרטי; כאשר לשיטתו תוספת זו היוותה שינוי אסור של שיטת חישוב השטח החייב בארנונה. פסק הדין בעתירה המינהלית 8. בית המשפט המחוזי קבע שהעירייה הייתה רשאית לחייב מרתפים בבתים פרטיים בארנונה לפי התעריף הקבוע בסעיף 1.ה לצו הארנונה וכי ההבהרה שנוספה לא שינתה את המצב המשפטי הקיים. בתוך כך הפנה בית המשפט המחוזי לפסיקת בית המשפט העליון, שלפיה תוספת לצו הארנונה המהווה הבהרה גרידא, אינה טעונה אישור השרים; ועל כן לא נפל פגם בהחלטת ההבהרה. בית המשפט המחוזי סבר שפרשנותו הנכונה של הצו היא שיש לחייב מרתפים בארנונה לפי התעריף הנמוך יותר הקבוע למרתפים בבתים פרטיים. הובהר כי הטעם להחרגת מרתפים מהגדרת "שטח דירת מגורים" הוא שלא לכלול אותם בשטחים החייבים בתעריף הגבוה של דירת מגורים, אך לא הייתה כוונה שלא לחייבם בארנונה כלל. אילו הגדרת "שטח דירת מגורים" לא הייתה מוציאה מתוכה מרתפים, התוצאה הייתה כי נוצרת לכאורה סתירה בין גובה החיוב החל על דירות מגורים לרבות מרתפים, לבין גובה החיוב החל על מרתפים, שלהם הקצה מחוקק המשנה תעריף ספציפי ובשיעור מופחת. על כן הנוסח הקיים הוא קוהרנטי ושלם. לשון אחר, העובדה שהגדרת "שטח דירת מגורים" לצורך חיוב בארנונה ממעטת ממנה מרתפים, אין פירושה כי מרתפים פטורים מארנונה, אלא כי הם אינם נכללים בשטח הדירה לצורך חיוב דירת מגורים בתעריפים הקבועים בסעיפים 1.א-1.ד לצו הארנונה (הגבוהים מן החיוב בגין מרתפים); וחזקה על המחוקק כי אינו משחית מילותיו לריק, כאשר קבע תעריף ייעודי למרתפים בבתי מגורים. בית המשפט המחוזי הוסיף שמסקנתו זו עולה בקנה אחד גם עם תכלית צו הארנונה, שכן מרתפים המצויים בבתים פרטיים מהווים במקרים רבים חלק בלתי נפרד מדירת המגורים עצמה, והם משמשים את יושבי הבית למטרות שונות, כחדרי שינה, חדרי משחקים, חדרי עבודה וכיוצא באלה. משכך, דומה שאין כל הצדקה לפטור אותם לחלוטין מחיוב ארנונה. עוד צוין בהקשר זה כי הפסיקה קבעה בעבר שיש להעדיף פרשנות שתוצאתה היא הטלת חיוב בארנונה על נכס שהבעלים שלו נהנה ממנו ומשתמש בו, על פני פרשנות אחרת שתוצאתה היא כי נכס כאמור יהיה פטור מארנונה. בנוסף, קבע בית המשפט שבמסגרת פרשנות הצו יש ליתן משקל לעובדה שהעירייה מחייבת מרתפים בארנונה מזה כשלושה עשורים. 9. בהתייחס לטענה כי הוספת התעריף למרתפים בצו הארנונה לשנת 1993 נעשתה בניגוד לדיני ההקפאה, בית המשפט מצא שהחל משנת 1991, בהתאם לדברי החקיקה שחלו באותה עת, נאסר על רשויות מקומיות לא רק להגדיל את החיוב בארנונה אלא אף נאסר עליהן להפחיתו בלא אישור חריג של השרים; מקל וחומר, אסור היה לעירייה לבטל בשנת 1992 ללא אישור השרים את החיוב בארנונה למרתפים שהוטל בצו הארנונה לשנת 1991. מכאן שביטול התעריף בצו הארנונה לשנת 1992 היה שלא כדין. בית המשפט המחוזי קבע אפוא שהחזרת תעריף החיוב למרתפים בצווי הארנונה לשנים 1993 ואילך אינה בגדר שינוי אסור של שיטת חישוב השטח החייב בארנונה, אלא תיקון הפגם שנפל בצו הארנונה לשנת 1992 שביטל שלא כדין את החיוב. 10. בפסק הדין נדחתה טענה נוספת שנטענה על ידי יצחקי, שלפיה במסגרת תובענת הבריכות הודתה העירייה כי אף לגישתה צו הארנונה איננו מאפשר הטלת ארנונה בגין שטחי מרתף בבתי מגורים. בהקשר זה הפנה יצחקי לתצהיר מטעם גזבר העירייה שהוגש באותו הליך, ושם נאמר כי "כאשר רצה מחוקק המשנה להחריג שטחים ולהוציא אותם מהשטח לחיוב הוא עשה זאת באופן מפורש. כך, בהגדרת 'שטח דירת מגורים' לשנת 1992, נקבע כי שטח דירת מגורים לצורך החיוב בארנונה אינו כולל את שטחי המרתף והחניה". בית המשפט קבע שאין באמור כדי להוות הודאת בעל דין שמרתפים אינם חייבים בארנונה, שכן בדבריו המצוטטים כל שביקש גזבר העירייה הוא להבחין בין בריכות שחייה פרטיות, שלא הוחרגו מהגדרת "שטח דירת מגורים", ובין מרתפים, שכן הוחרגו. עוד הוער כי קיים היגיון בכך שמרתפים הוחרגו משטח דירות מגורים בעוד הבריכות הפרטיות לא הוחרגו, שכן בניגוד לבריכות שחייה המצויות ככלל מחוץ לבית המגורים, מרתפים מהווים באופן מובהק חלק ממבנה הבית והיה צורך להבהיר כי לא חל עליהם תעריף של דירת מגורים אלא תעריף נפרד. באופן דומה, יצחקי טען שגם הפניות של העירייה לשרים בשנים 2011 ו-2019 לשינוי הגדרת "שטח דירת מגורים" מלמדות כי העירייה עצמה סברה כי הצו הנוכחי אינו מאפשר חיוב בארנונה בגין שטחי מרתף בבתי מגורים. טענה זו אף היא נדחתה בפסק הדין, תוך שבית המשפט מצא שמנימוקי הפניות עולה שהתיקון לא נדרש כדי להכשיר את חיוב המרתפים בארנונה, אלא שמטרת התיקון הייתה לכלול את שטח המרתף בשטח דירת מגורים, כך שייגבה בגין המרתף תעריף זהה לתעריף החל על כלל דירת המגורים, ולא תעריף מופחת. עוד ציין בית המשפט, בהתייחס לפנייה מ-2011, כי ממילא אושר בעקבותיה להעלות את תעריף הארנונה החל על מרתפים, באופן שריפא כל פגם שנפל, אם נפל, בצו הארנונה בהקשר זה; ועוד נאמר כי חזקה על השרים שלא היו מעלים את התעריף למרתפים אם סברו כי אין כלל לחייב מרתפים בארנונה בהינתן הגדרת "שטח דירת מגורים". החלטת האישור 11. המותב שדן בבקשת האישור הגיע כאמור למסקנה הפוכה, וקבע כי העירייה לא הייתה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים (ויובהר כי מדובר בקביעה לכאורית בהתאם לרף הנדרש בהחלטה על אישור תובענה כייצוגית). מסקנתו זו התבססה בעיקרה על דיני ההקפאה. כאמור, צו הארנונה לשנת 1992 קבע הגדרה לשטח דירת מגורים והחריג ממנה מרתפים. נקבעו בצו תעריפים לדירות המשמשות למגורים, ולא נקבע בצו תעריף לחיוב מרתפים; ובית המשפט עמד כל כך שבהתאם לדיני ההקפאה אסור היה לעירייה לשנות את שיטת החישוב של השטח החייב בארנונה לאחר שנת 1992, אף לא באישור השרים. משכך שיטת החישוב שנקבעה בצו הארנונה לשנת 1992, שעל פיה שטח דירת מגורים אינו כולל מרתף, היא השיטה ש"הוקפאה". משכך, סבר בית המשפט המחוזי כי העובדה שבצו משנת 1993 הוסף תעריף למרתפים, אין בה כדי לשנות את שיטת החישוב לחיוב שטח דירת מגורים שנקבעה באופן מפורש בצו הארנונה "המוקפא" לשנת 1992, ועל כן גביית ארנונה בגין מרתפים בהתאם לתעריף זה נעשתה בחוסר סמכות. 12. על כך הוסיף בית המשפט המחוזי, כי במסגרת תובענת הבריכות, הודתה העירייה באמצעות הגזבר שלה כי צו הארנונה מחריג את האפשרות לחיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים; וכי הודאה זו מקימה השתק שיפוטי בהליך הנוכחי. עוד צוין, בהתייחס לפנייה מ-2011, כי זו נדחתה על ידי השרים, וש"לא מן הנמנע שהבקשה לא נענתה נוכח הדין שאינו מאפשר שינוי שיטת חישוב אף באישור השרים". 13. לבסוף, דן בית המשפט המחוזי בשאלה אם המחלוקת נושא בקשת האישור מתאימה לבירור בדרך של תובענה ייצוגית. בהקשר זה עמד בית המשפט על כך שבהתאם ל-עע"מ 6993/15‏ עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (16.8.2016) (להלן: עניין אספיאדה או הלכת אספיאדה), ככלל אין מקום לתקוף שומת ארנונה טרם שמוצו הליכי ההשגה והערר הקבועים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר), בהתאם לעילות ההשגה המנויות בחוק הערר; אך מנגד, נקבע ב-עע"מ 728/17 רחמים נ' עיריית רעננה (4.2.2018) (להלן: עניין רחמים), שכאשר השאלה שבבסיס התובענה הייצוגית היא שאלה פרשנית-משפטית שאינה באה בגדרי העילות המנויות בחוק הערר, אין מניעה כי השאלה תתברר בהליך של תובענה ייצוגית. בית המשפט בענייננו קבע כי בקשת האישור נכנסת בגדרי הכלל שנקבע בעניין רחמים, כך שאין מניעה לאשר את ניהול התובענה הייצוגית בהיבט זה; נוסף על כך, קבע בית המשפט כי מתקיימים יתר התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובשורה התחתונה קיבל את בקשת האישור. טענות הצדדים 14. כאמור, העירייה מערערת על החלטת האישור; היא מבקשת לאמץ את קביעות בית המשפט המחוזי בפסק הדין בעתירה המינהלית, וטוענת כי בדין חייבה את תושביה בארנונה בגין שטחי המרתפים. לשיטתה, צו הארנונה שהוקפא על פי דיני ההקפאה הוא הצו לשנת 1991-1990, שבו נקבע תעריף למרתפים; בתוך כך היא מבהירה שתעריף ארנונה עבור מרתפים, לצד הגדרה המוציאה מרתפים מהגדרת שטח דירת מגורים, קיים באופן רציף בצווי הארנונה מאז צו הארנונה לשנת 1993 ועד היום. מכאן שהחלטת ההבהרה הייתה בגדר הבהרה גרידא ולמען הסר ספק בלבד, ולא שינתה את שיטת החיוב או את המצב המשפטי החל על מרתפים, כך שלא מדובר היה בהחלטה שדרשה את אישור השרים. עוד מציינת העירייה, שאמנם הפנייה מ-2011 נדחתה בהתייחס לבקשת העירייה לתיקון ההגדרה של "שטח דירת מגורים", ואולם בה בעת השרים נענו לבקשתה בנוגע לתעריף המרתפים ואישרו העלאה של התעריף הקבוע למרתפים בבתים פרטיים. לטענתה, לו השרים היו סבורים שלעירייה כלל אין סמכות לחייב מרתפים בארנונה, לא היו מאשרים לעירייה להעלות את תעריף החיוב עבורם. העירייה טוענת שבחינת לשון צו הארנונה מעלה כי החרגת שטח המרתפים מהשטח של דירת המגורים נועדה לצורך קביעת תעריף נפרד ומופחת למרתפים. לשיטתה, מבחינה תכליתית קיימת הצדקה לגבות ארנונה בתעריף מופחת עבור מרתפים, כאשר מחד גיסא המרתף משמש את בני הבית כחלק אינטגרלי מבית המגורים, ומאידך גיסא מאפייניו של המרתף אינם מאפשרים לעשות בו שימוש כבכל חדר אחר. העירייה מוסיפה כי בהיעדר הוראה מפורשת בדבר פטור מארנונה, לא ניתן לפטור נכס מארנונה, ואין לפטור את יצחקי ויתר הנישומים ברחבי העיר מחובת תשלום הארנונה כאשר הם עושים שימוש שוטף במרתף. בנוסף, העירייה טוענת שלא היה מקום לאשר את התובענה כייצוגית, לנוכח ההלכה שנקבעה בעניין אספיאדה שלפיה לא ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה כייצוגית בעניין שומת ארנונה כאשר המסלול המתאים לתקיפת השומה הוא הליכי השגה וערר. בהקשר זה מציינת העירייה כי יצחקי אכן פנה בהשגה למנהל הארנונה בעירייה עוד בשנת 2019, אך כלל לא העלה טענות כנגד חיוב שטח המרתף בארנונה; השגתו נדחתה והוא לא הגיש ערר על כך. העירייה מוסיפה כי טענותיו של יצחקי לוקות בשיהוי, שכן הן מופנות כלפי צווי ארנונה שאושרו לפני שנים רבות ומאז מותקנים ברציפות מדי שנה, כך שבקשת האישור למעשה תוקפת את אופן החיוב של מרתפים כפי שנקבע עוד בצו הארנונה משנת 1991-1990. 15. יצחקי מצידו סומך את ידיו על נימוקי בית המשפט המחוזי בהחלטת האישור. לשיטתו, משעה שמרתפים הוחרגו במפורש מהגדרת שטח דירת מגורים, הם אינם נכללים בשטחים החייבים בארנונה ולא ניתן היה לגבות בגינם ארנונה כלל. בהקשר זה טוען יצחקי כי פרק ההגדרות שבראש צו הארנונה הוא שיוצר מבחינה נורמטיבית את חבות התשלום, ואילו פרק התעריפים מהווה פרק "טכני" המפרט את גובה החיוב; משעה ששטחי המרתפים אינם נכללים במצבת השטחים הניתנים לחיוב בארנונה בהתאם לפרק ההגדרות, אין בכוחו של פרק התעריפים לגבור על האמור בפרק הראשון וליצור חיוב. בהתייחס לסוגיית דיני ההקפאה, יצחקי טוען שבשנת 1992 הוכנסה לצו הארנונה לראשונה הגדרה ברורה ל-"שטח דירת מגורים", והושמט תעריף המרתפים שפורט שנה קודם לכן בפרק התעריפים; לטענתו, שינויים אלה נעשו במסגרת תיקון מקיף של צו הארנונה כצעד מקדים לקראת כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים לשנת 1992. לאחר כניסתו לתוקף של חוק זה, נאסר לחלוטין על שינוי שיטת חישוב שטחים לצרכי ארנונה, ומשמעות הדבר היא שצו הארנונה לשנת 1992 הוא הצו המוקפא על פי דיני ההקפאה. בהקשר זה יצחקי סבור שלנוכח העובדה כי לא הופיע בצו לשנת 1992 תעריף למרתפים בבתים פרטיים, וזה הוסף לצו בשנת 1993 לאחר כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים, התעריף "הוסף בחטא"; כך שהשינוי שהוכנס בשנת 1993 הוא חסר תוקף ואינו יכול להקים חבות בארנונה. יצחקי מפנה לפסק הדין בעניין עיריית יבנה ומבקש להחיל את שנקבע שם על ענייננו. שם נדון מקרה דומה שבו שטחי מרתף הוחרגו מפורשות מסך השטחים המותרים לחיוב בנכס למגורים, ונקבע שלא ניתן לשנות את ההגדרות בצו הארנונה כך שיאפשרו לגבות ארנונה בגין שטחי המרתף, שכן הדבר מנוגד לדיני ההקפאה ומהווה שינוי אסור של שיטת החישוב. בהתייחס לטענה שבשנת 2011 אישרו השרים את העלאת התעריף עבור מרתפים, ומכאן שהחיוב בארנונה למרתפים בבתי מגורים הוא חוקי, טוען יצחקי כי דיון בבקשה לאישור חריג להעלאת תעריפים הוא דיון טכני, במהלכו השרים לא בוחנים ולא אמורים לבחון את חוקיות בסיס החיוב אלא אך מאשרים את ההעלאה המבוקשת. על כן, במסגרת אישור העלאת תעריף המרתפים השרים כלל לא נדרשים לשאלות פרשניות כגון אם הצו מתיר חיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים, ולא ניתן ללמוד דבר מאישור זה על חוקיות החיוב. דיון והכרעה 16. לאחר עיון בכתובים ומשנשמעו טיעוני באי-כוח הצדדים לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין ערעור יצחקי להידחות, ודין ערעור העירייה להתקבל. משמע שפסק הדין של בית המשפט המחוזי שדחה את העתירה המינהלית יוותר על כנו, ואילו החלטת האישור תבוטל ובקשת האישור תידחה. בפתח הדברים ובטרם אדרש לטענות לגופן, יצוין שבכל הנוגע לערעור העירייה, מתעוררת השאלה אם בכלל היה מקום להגיש בקשה לאישור תובענה כייצוגית בגין גביית ארנונה שלא כדין, לנוכח ההלכה שנקבעה בעניין אספיאדה; כאשר יוזכר שבהחלטת האישור נקבע שהלכת אספיאדה אינה חלה בענייננו, כך בהינתן פסק הדין בעניין רחמים שצמצם את תחולתה של הלכת אספיאדה. שאלה דומה בדבר גבולותיה של הלכת אספיאדה תלויה ועומדת במסגרת הערעור שהגיש יצחקי על פסק הדין בתובענת הבריכות. לא אדרש אפוא לשאלה זו בהליך הנוכחי, שכן ממילא דינה של בקשת האישור להידחות לגופה. ואפרט. חוקיות התעריף למרתפים בראי דיני ההקפאה 17. טענותיו של יצחקי בערעור שהגיש מצויות בשני מישורים – טענות הנוגעות לחוקיות התעריף שהתווסף בצו הארנונה לשנת 1993, וזאת בראי דיני ההקפאה; וטענות הנוגעות לפרשנות צו הארנונה. אדרש ראשית לטענות במישור דיני ההקפאה. כפי שהוסבר לעיל, צו הארנונה מותקן מדי שנה על ידי הרשות המקומית על בסיס הצו של השנה הקודמת, כאשר פגם שנפל בצו בשנה פלונית "משורשר" מצו לצו לאורך שנים. טענתו של יצחקי, שאותה קיבל המותב שדן בבקשת האישור, היא שנפל פגם בצו הארנונה לשנת 1993 כאשר הוסף לו תעריף למרתפים בניגוד לדיני ההקפאה, ופגם זה השתמר בצו עד עצם היום הזה. על פניו, אילו הוכח שהוספת התעריף הייתה שלא כדין ובניגוד לדיני ההקפאה, לכאורה היה די בפגם משורשר זה על מנת לקבוע כיום שהגבייה בגין מרתפים בבתי מגורים אינה כדין. 18. בעניין אי.בי.סי, שנדון בהרכב מורחב של חמישה שופטים, נקבעה חזקה הניתנת לסתירה שלפיה עתירה מינהלית המופנית כלפי "פגם משורשר" שנפל בצו ארנונה כמתואר לעיל, בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום, לוקה בשיהוי אובייקטיבי המצדיק לדחותה על הסף בהיבט של דיני ההקפאה (פרשנות הצו תידון בהמשך); הלכה זו הוחלה גם על תביעות אזרחיות להשבת כספים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר (שם, פסקה 50; ליישום ההלכה ראו למשל: עע"מ 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ, פסקה 31-30 (13.9.2017); עע"מ 3108/14 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר, פסקאות 25-21 (19.8.2015)). כפי שהוסבר באותו עניין בהרחבה, השיקול העיקרי בהקשר זה הוא כאמור השיהוי האובייקטיבי שדבק בעתירה המוגשת בנסיבות אלו, כאשר קיים חשש לפגיעה באינטרס הציבורי ובצדדים שלישיים אם בית המשפט יידרש לטענות בדבר פגמים "היסטוריים" ואף "ארכיאולוגיים", שנפלו בצווי ארנונה שהותקנו לפני שנים רבות. כך, בין היתר, קיים חשש שקביעה שצו ארנונה הותקן בחוסר סמכות, תגרור גל של תביעות אזרחיות להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, באופן העלול להוביל לגירעון משמעותי בקופה הציבורית; זאת שעה שהרשות המקומית הסתמכה על כספי הארנונה שגבתה וקבעה את תקציבה בהתאם. עוד בהקשר זה צוין כי ככלל רשות מקומית שנשללה ממנה האפשרות לגבות ארנונה בגין שטחים מסוימים בעקבות קביעה שיפוטית בדבר אי-חוקיות הגבייה, לא תוכל לפצות על אובדן ההכנסה, לנוכח המגבלות שמטילים דיני ההקפאה על האפשרות להגדלת חיובי הארנונה. ריבוי התביעות האזרחיות בפוטנציה סביר שיעורר שאלות משפטיות רבות ומגוונות הנוגעות לפרשנות ויישום צווי הארנונה; ריבוי ההליכים עלול להוביל לחוסר ודאות של הרשויות המקומיות בנוגע לתקציביהן על כל המשתמע מכך לרבות הפגיעה ברווחת תושבי הרשות והשירותים הניתנים להם, ואף מקים חשש להכרעות סותרות בהליכים המתנהלים במקביל (כפי שאכן אירע בענייננו). נוסף על כל האמור, יש לקחת בחשבון קשיים ראייתיים העלולים להתעורר במסגרת ניהול הליכים מינהליים ואזרחיים בנוגע לצווי ארנונה ישנים, כאשר נוצר קושי להתחקות אחר הליך התקנת הצו, התכלית סובייקטיבית שעמדה בבסיס הצו, והאופן שבו נהגה הרשות לפרש אותו בזמן אמת, וכיוצא באלה (להרחבה בנוגע שיקולים אלה ראו: עניין אי.בי.סי, פסקאות 41-34). 19. כאשר נמצא שטענה או עתירה לוקים בשיהוי, השיקול שעלול להטות את הכף לטובת בירור הטענה והעתירה למרות השיהוי שדבק בהן, הוא אינטרס ההגנה על שלטון החוק (עע"מ 5834/16 הושק נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 21 (15.8.2016); עע"מ 8539/11 מלכה אנגלסמן ושות' משרד עורכי דין נ' משרד האוצר אגף החשב הכללי, פסקאות 16-15 (5.7.2012)). עוצמתו של אינטרס זה משתנה בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של המקרה; כך, יש לקחת בחשבון את חומרת הפגם הנטען, אם היה מודע או מכוון או שמא מדובר בטעות תמימה, אם הפגם היה ברור בזמן אמת או שהתגלתה בדיעבד, ועוד כהנה וכהנה (עניין אי.בי.סי., פסקה 43). בעניין אי.בי.סי., נמצא שככלל טענות המכוונות לפגמים "משורשרים" מצביעות על פגמים במדרג חומרה נמוך, ואינטרס הציבור להידרש להן הולך ופוחת ככל שחולפות השנים. לנוכח חזקת התקינות המינהלית ממנה נהנית הרשות המקומית שהתקינה את צו הארנונה הפגום, היא מוחזקת כמי שעשתה זאת בתום לב, ממניעים ענייניים ומחמת טעות כנה, כך שהאינטרס להעמיד אותה על טעותה בחלוף זמן רב אינו חזק. על כך יש להוסיף שלנוכח מורכבותם של דיני ההקפאה, שררה עמימות משפטית שהקשתה על הגורמים הרלוונטיים לחוות דעה בזמן אמת בשאלה אם שינוי שביקשו לערוך בצו ארנונה הוא כדין; ולעתים פגמים שנפלו בצווי ארנונה הוכרו ככאלה רק בדיעבד, וגם מן הטעם הזה אין אינטרס של ממש בדיון בפגם לאחר שנים. טעמים נוספים שבגינם נמצא שאין להעניק משקל גבוה לאינטרס ההגנה על שלטון החוק בתקיפת פגמים ישנים בצווי ארנונה, הם העובדה שבמרבית המקרים מדובר בפגם חד-פעמי ששורשר הלאה בתום לב, חלוף הזמן מאז התקנת הצווים הפגומים שמקטין את האינטרס לתמרץ את הרשות להפיק לקחים ולהשתפר, ועוד (עניין אי.בי.סי., פסקאות 45-44). 20. יודגש, כי החזקה שנקבעה בעניין אי.בי.סי. אינה חזקה חלוטה, ובנסיבות המתאימות יידרש בית המשפט לטענות בדבר פגמים בצווי ארנונה גם כשמקורם בצווים שהותקנו לפני שנים, והכל כתלות בנסיבות הפרטניות של המקרה (ראו למשל: עע"מ 6186/17 ברקוביץ נ' המועצה המקומית מבשרת ציון, פסקה 18 (25.11.2018) (להלן: עניין ברקוביץ); עניין חרחס, פסקאות 14-11 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל)). 21. מכל הטעמים שפורטו לעיל, ובהתאם להלכה שנקבעה בעניין אי.בי.סי., אני סבורה שטענותיו של יצחקי, ככל שהן נוגעות לפגמים שנפלו בהתקנת צו הארנונה בשנת 1993, לוקות בשיהוי אובייקטיבי ויש לדחותן. השיקולים שעליהם עמד בית המשפט בעניין אי.בי.סי. מתקיימים בענייננו ביתר שאת. הכספים שאותם מבקש יצחקי להשיב הם כספים שנגבו על ידי העירייה זה מכבר, כאשר היא סבורה שהיא גובה אותם כדין; היא הסתמכה עליהם לתכנון תקציבה, וניצלה אותם לטובת הענקת שירותים ציבוריים ומילוי תפקידיה השונים. השבת כספים שנגבו במשך שנים, בנקודת הזמן הזו ובבת אחת, תיצור גירעון בקופת העירייה – וברי כי הדבר אך יפגע בתושבי העיר ובאיכות השירותים שאותם העירייה מעניקה להם (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית-גת, פ"ד מב(1) 678, 683 (1988)). בגדרה של התובענה הייצוגית שהגיש יצחקי, מתבקשת השבת כספי הארנונה שנגבו במשך שנתיים לפני מועד הגשת בקשת האישור (בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, המגביל ככלל את תקופת ההשבה בתובענה ייצוגית נגד רשות לשנתיים), ויוזכר שבית משפט האריך את התקופה עד למועד החלטת האישור. נוסף על כך, יכול שיוגשו תביעות פרטניות של תושבים נוספים בגין תקופות מוקדמות יותר (בכפוף לדיני ההתיישנות). דיון בתביעות הפרטניות לא רק שיגביר את הפגיעה בתקציב העירייה, אלא גם יגרור ריבוי הליכים שיטיל עומס ניכר על מערכת המשפט, כפי שפורט לעיל. אילו נתקבלו טענותיו של יצחקי, משמע שהעירייה לא תהיה רשאית לגבות ארנונה בגין מרתפים גם לעתיד לבוא; וכפי שנמצאנו למדים, בהתאם לדיני ההקפאה העירייה אינה רשאית להגדיל את תעריף הארנונה או לשנות את שיטת החישוב על מנת "לפצות" על אובדן ההכנסות כתוצאה מקביעה זו, הכנסות שעליהן היא מסתמכת זה עשרות שנים; וגם בכך יש כדי לפגוע באינטרס הציבורי. מנגד, לא ניתן להצביע על אינטרס חזק לדיון בטענות לאי חוקיות צו הארנונה לשנת 1993. ככל שנפל פגם בצו זה, מדובר בפגם חד פעמי שנפל בצו שהותקן לפני קרוב ל-30 שנה; מאז תעריף המרתפים הוטמע בצווי הארנונה של העירייה, לא הועלו טענות על ידי התושבים במשך עשרות שנים והעירייה נהגה על פיו הסתמכה עליו כל אותה תקופה. 22. כפי שציין בית המשפט המחוזי בפסק הדין, החל משנת 1991 הגבילו דיני ההקפאה את סמכותה של רשות מקומית להפחית את תעריף הארנונה, וקבעו שהפחתה בתעריף הארנונה ביחס לשנה הקודמת טעונה אישור השרים (לפירוט ראו: עניין עיריית טבריה, פסקאות 9-8), ועל כן ספק אם העירייה הייתה רשאית להשמיט את תעריף המרתפים בצו לשנת 1992 לאחר שזה הופיע בצו לשנת 1991-1990. כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים לשנת 1992, תכלית דיני ההקפאה הייתה כפולה: מניעת העלאת תעריפים במסגרת המאבק באינפלציה, ובצד זאת ייצוב תקציבי הרשויות ומניעת גרעונות (דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג– 1992, ה"ח 2143, 9-8; עניין עיריית טבריה, פסקאות 15-14; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 217-216 (1999)). האיסור על הפחתת התעריף, נועד למנוע מרשות מקומית להיכנס לגירעון ולפגוע באיתנותה הכלכלית על ידי הורדת תעריפים והקטנה של הכנסות העירייה מארנונה. ביטול תעריף המרתפים, כפי שנעשה בצו הארנונה לשנת 1992, לא לקה רק בפגם "פרוצדורלי" של אי קבלת אישור, אלא חתר תחת תכלית דיני ההקפאה ועשוי היה להוביל לפגיעה משמעותית בעירייה ובמשאביה. שאלה נכבדה היא, אם דיני ההקפאה מאפשרים תיקון פגם של חוסר סמכות שנפל בצו הארנונה על ידי תיקון צו הארנונה בשנה העוקבת. ייאמר שהפסיקה הכירה באפשרות לתקן טעויות חישוב של שטחי הארנונה על ידי תיקון צו הארנונה (עניין קופלביץ, פסקה 20); וכן התירה שינוי של שיטת החישוב כשזו נמצאה מפלה (עניין ברקוביץ, פסקה 23; עניין חרחס, פסקה 2, 5 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל). מבלי לקבוע מסמרות בשאלה זו, אני סבורה שיש בכך שהוספת התעריף בשנת 1993 תיקנה את הפגם שנפל בצו 1992, על הפגיעה התכליתית שבו, כדי להפחית מעוצמת אי החוקיות בפגם הנטען בצו לשנת 1993, באופן המקטין את האינטרס לברר טענה זו בחלוף שנים רבות; כאשר ברור שאין מדובר בסוג הפגמים הבוטים והחמורים שיש עניין לדון בהם חרף השיהוי האובייקטיבי שבו מועלות הטענות. אין לשלול שההשמטה החד- פעמית של תעריף למרתפים בצו לשנת 1992 כשמה כן היא, או שמקורה באי-הבנה של הדין, והעירייה ביקשה לתקן בשנה שאחרי (על כך מייד בהמשך). ממילא נראה, ואומר זאת בזהירות המתבקשת, שהוספת תעריף המרתפים בשנת 1993 לא באה על רקע ניסיון פסול של העירייה לגבות ארנונה שרירותית על מנת לכסות על גירעונותיה, אלא השיבה על כנה חיוב שנהג בצו הארנונה לשנת 1991-1990. בוודאי שאין מדובר באי חוקיות זועקת הדורשת תיקון גם שלושה עשורים לאחר המעשה. אציין שלא הוצגו לנו צווי ארנונה הקודמים לצו משנת 1991-1990, ונראה שגם לא הוצגו בבית המשפט המחוזי, כך ש"סיפורינו" מתחיל מצו זה. 23. שאלת חוקיות התיקון שנעשה בשנת 1993 דורשת בירור שאלות עובדתיות שונות כפי שפורט לעיל – על אודות הנסיבות שבהן נעשתה השמטת התעריף בשנת 1992, ולאחר מכן הוספתו בשנת 1993. ברי כי בירור שאלות אלה כיום, כשלושים שנה לאחר האירועים הרלוונטיים, ניצב בפני מכשולים ראייתיים ניכרים, ולא בכדי לא העלו הצדדים טענות עובדתיות בנושא זה; וגם מן הטעם הזה ניתן לקבוע כי דבק שיהוי אובייקטיבי בטענות יצחקי ככל שהדבר נוגע לחוקיות הצווים משנות ה-90. פרשנות צו הארנונה 24. אף טענותיו של יצחקי המכוונות לפרשנותו של צו הארנונה, דינן להידחות. אפרט. שותפה אני לעמדתו של בית המשפט המחוזי בפסק הדין בעתירה המינהלית, שלפיה אין סתירה בין הוצאת מרתפים מגדר הגדרת "שטח דירת מגורים", לבין קביעת תעריף למרתפים בבתי מגורים בפרק התעריפים. הוצאת מרתפים מן ההגדרה האמורה משמעותה שמרתפים אינם חייבים בתעריף המלא שנגבה עבור דירת מגורים, אלא בתעריף המופחת הקבוע למרתף. אילו היו נכללים מרתפים בהגדרה ניתן היה לתהות שמא הכוונה היא שמרתפים מהווים חלק משטח הדירה המחויב בתעריף הדירות הגבוה, דבר שהיה יוצר בלבול בקרב הנישומים ועומד בניגוד לכוונת מחוקק המשנה; ועל כן הנוסח הנוכחי הוא דווקא הבהיר והמתבקש. 25. אין בידי לקבל את טענת יצחקי שלפיה פרק ההגדרות הוא שיוצר את חבות התשלום ופרק התעריפים אינו יכול "לגבור" עליו במובן זה; יצחקי לא הפנה לכל הוראה שבדין כדי לתמוך בטענה זו, ולא בכדי. הוא מבקש ללמוד מדרג נורמטיבי זה מן הכותרת לפרק ההגדרות בצו, "הגדרת שטחים לצורך חישוב הארנונה". לדידו זו מלמדת כי רק בגין השטחים המוגדרים בפרק ההגדרות ניתן לגבות ארנונה, ולא היא. לאחר פרק ההגדרות מצוי פרק התעריפים ובו, בין היתר, תעריף למרתפים. כפי שקבע בית המשפט המחוזי בסעיף 26 לפסק הדין בעתירה המינהלית: "ההגדרה כשמה כן היא. מטרתה להגדיר את המונחים בהם נעשה שימוש במסגרת הצו. זה תפקידה ואין בלתו. לעומת זאת, הנורמה המשפטית קבועה במקום שבו נקבע התעריף, ובמקרה זה בסעיף 1.ה לצו, הקובע את התעריף החל על מרתפים. העובדה כי הגדרת שטחים לצורך חיוב בארנונה ממעטת מרתפים, אין פירושה כי מרתפים פטורים מארנונה, אלא כי הם אינם נכללים בשטח הדירה לצורך חיוב הדירה בתעריף הקבוע לה בסעיפים 1.א-1.ד. זאת ותו לא". וכפי שכבר הוברר, התעריף בגין מרתפים נמוך באופן משמעותי מהתעריף הקבוע לדירת מגורים. את סעיפי הצו יש לקרוא כמקשה אחת, וממכלול הוראות הצו עולה בפירוש שמרתף בבית פרטי אינו נכלל בשטח דירת המגורים המחויבת בתעריף מסוים, אלא שקיים עבורו סיווג נפרד המחויב בתעריף אחר (נמוך יותר). כך, שני הסעיפים אינם סותרים אחד את השני, אלא משלימים זה את זה. כאמור, האיסור בדיני ההקפאה הוא על שינוי של שיטת חישוב השטח החייב בארנונה; אך יש לקבל את הקביעה שבפסק הדין שלא נעשה למעשה כל שינוי בשיטת החישוב שכן גביית הארנונה בגין שטחי המרתף הייתה השיטה הידועה והנהוגה ואף עלתה מלשון הצו כפי שהוסבר לעיל. בהקשר זה, יש לעמוד על ההבדלים בין ענייננו ובין עניין עיריית יבנה שאליו מפנה יצחקי. באותו עניין, במשך שנים צו הארנונה של עיריית יבנה הוציא מהגדרת שטח דירת מגורים מרתפי בתים, ואף לא קבע תעריף נפרד למרתפים; ונקבע שכך נעשה שלא בטעות. זאת עד לשנת 1999 שאז עיריית יבנה, במטרה מוצהרת ומפורשת להרחיב את חיוב הארנונה כחלק מתוכנית הבראה של העירייה, ביקשה לשנות את גדר חיוב הארנונה למגורים ולהחיל אותו לראשונה גם על שטחי מרתפים. בית משפט זה קבע כי לנוכח האיסור על שינוי שיטת חישוב הארנונה הקבוע בדיני ההקפאה, השינוי שביצעה עיריית יבנה לעניין שטחי דירת המגורים החייבים בארנונה, בהוסיפה את שטח המרתפים – בטל. בעניינינו, שלא כבעניין עיריית יבנה, בצו הארנונה מופיע תעריף למרתפים וארנונה נגבתה בהתאם לו במשך עשרות שנים, כך שאין ממש בטענה שההבהרה עולה לכדי שינוי שיטת החישוב; ולא ניתן להקיש מעניין עיריית יבנה למקרה הנדון כאן. 26. המסקנה שאליה הגעתי נתמכת גם בפנייה מ-2011 ששלחה העירייה לשרים, שבה העירייה ביקשה להשמיט מתוך הגדרת "שטח דירת מגורים" את צמד המילים "למעט מרתפים" זאת משעה שהבקשה לוותה בהסבר שלפיו העירייה מחייבת מרתפים בהתאם לתעריף המופחת המופיע בסעיף 1.ה לצו והשינוי המבוקש הוא על מנת שהמרתפים יחויבו בתעריף החל על שטח דירת מגורים. מכאן שגם העירייה פירשה, לפני כעשור, את הצו כמתיר גבייה בגין מרתפים בתעריף הנמוך והייחודי להם; ורק ביקשה להשוות את תעדיף המרתף לתעריף כלל הדירה, ולא לחייב עוד את המרתפים בתעריף נמוך מזה. כזכור, השרים דחו את הבקשה לשינוי ההגדרה אך אישרו לעירייה להעלות את התעריף עבור מרתף. בהינתן רמת הפירוט של הבקשה, והאופן שבו הובהר באופן שאינו משתמע לשני פנים מה היא השיטה הנהוגה על ידי העירייה, אין לשעות לטענת יצחקי שלפיה אישור השרים הוא טכני בלבד והשרים לא נדרשו לשאלת חוקיות שיטת הגבייה. ברי כי אילו סברו השרים שדבק פגם של אי חוקיות בשיטת העירייה כפי שהוסברה בהרחבה בפנייתה, היו פועלים במסגרת סמכויותיהם לתיקון המצב הנוהג. גם "ההודאה" שאליה מפנה יצחקי מתוך התצהיר שניתן בתובענת הבריכות אינה הודאה של ממש. גזבר העירייה הצהיר ששטח דירת מגורים לצורך החיוב בארנונה אינו כולל את שטחי המרתף והחניה – אין חולק על כך, כאשר כפי שהוסבר לעיל, העובדה שמרתפים מוחרגים מהגדרת שטח דירת מגורים אין משמעותה ששטחי המרתף פטורים מארנונה, אלא שהם מחוייבים בתעריף נפרד מזה של דירת מגורים. ספק אם כוונת הגזבר הייתה ששטח המרתף אינו חייב בארנונה כלל, ואין סיבה לייחס לו כוונה כזו בהינתן שבפועל העירייה גובה זה עשרות שנים ארנונה עבור מרתפים והצו מייחד לכך תעריף מוגדר. סוף דבר 27. לנוכח כל האמור, מסקנתי היא שגביית הארנונה בגין מרתפים הייתה בהתאם לצו הארנונה של העירייה. לפיכך וגם בהנחה שנפל פגם בצו הארנונה לשנת 1993, וכפי שבואר קיים ספק אם אמנם כך אך איני נדרשת להכריע בנושא – משמדובר בפגם ששורשר מאז בצווי הארנונה לאורך עשרות שנים, היה בשיהוי האובייקטיבי כדי לחרוץ את דין העתירה המינהלית לדחייה וממילא גם את דינו של ערעור יצחקי. מאותם טעמים גם לא היה מקום לאשר את ניהול התובענה כייצוגית בעילה של גבייה שלא כדין; ועל כן אציע לחבריי שיידחה הערעור של יצחקי, ויתקבל ערעור העירייה ומשמע שהחלטת האישור מבוטלת ובקשת האישור נדחית. בהינתן העובדה ששני מותבים שדנו בשאלות שהתעוררו בהליך הגיעו למסקנות הפוכות, אציע שנפסוק הוצאות מופחתות, כך שבגין ערעור יצחקי, עע"מ 9254/20 – יצחקי יישא בהוצאות העירייה בסך 15,000 ש"ח; ובגין ערעור העירייה, בר"מ 9269/20 – ישאו יצחקי והמשיב 2, שלמה מואס, ביחד ולחוד, בהוצאות העירייה בסך 15,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיאה א' חיות: אני מסכימה לחוות דעתה המקיפה של חברתי השופטת ע' ברון, ומטעמיה. אף אני סבורה כי יש לדחות את עע"מ 9254/20 ולקבל את בר"מ 9269/20. ה נ ש י א ה השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון. ניתן היום, ‏כ' בכסלו התשפ"ג (‏14.12.2022). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 20092540_G06.docx עג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1