צדק פיננסי (ע"ר) ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9222-04-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת רות רונן העותרות: 1. צדק פיננסי 2. ח"כ נעמה לזימי נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר האוצר 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. הכנסת 5. ועדת הכספים של הכנסת 6. הוועדה המשותפת של ועדת החוץ והביטחון וועדת הכספים לתקציב הביטחון עתירה למתן צו על-תנאי; בקשה למתן צו ביניים בשם העותרות: עו"ד גלעד ברנע בשם המשיבים 3-1: בשם המשיבות 6-4: עו"ד רועי שויקה עו"ד יצחק ברט; עו"ד פנחס גורט פסק-דין המשנה לנשיא נעם סולברג: עניינה של העתירה בשלוש החלטות שקיבלה המשיבה 1, ממשלת ישראל, הנוגעות להצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2025, התשפ"ה-2024 (להלן: הצעת חוק התקציב). העתירה וגלגוליה הקודמים ראשיתה של העתירה שלפנינו בעתירה קודמת, שהגישו העותרות ביום 24.3.2025, ונדחתה על הסף כבר למחרת היום (בג"ץ 61574-03-25 צדק פיננסי נ' ממשלת ישראל (25.3.2025) (להלן: פסק הדין הקודם)). בתמצית, באותה עתירה, כּוּונו טענות העותרות כלפי 3 החלטות ממשלה – 2 מהן נוגעות לשינויים בהצעת חוק התקציב, שהובאו לפני ועדת הכספים באמצעות הגשת 'דפי החלפה', במסגרת הכנת הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית (החלטות מס' 2823 ו-2825); השלישית נוגעת לשינוי סדרי העדיפויות הממשלתיים, תוך הפחתה מהבסיס התקציבי במשרדי הממשלה השונים, לשנת הכספים 2025 (החלטה מס' 2893). בעתירה נטען, כי החלטות הממשלה, והשינויים שנעשו מתוקפן בהצעת חוק התקציב, מנוגדות להוראות חוק יסוד: משק המדינה (להלן: חוק היסוד), ומהוות "הפרות חוקתיות" של חובות הממשלה ביחס להליך החקיקה של חוק התקציב. בתוך כך התבקשו סעדים שונים, בהם ביטול החלטות הממשלה והשינויים שנעשו בעקבותיהן בהצעת חוק התקציב. כאמור, העתירה – נדחתה על הסף, בהיותה מוקדמת. בפסק הדין הוטעם, כי "בית משפט זה ככלל אינו מתערב בהליכי חקיקה בעודם בעיצומם. נקודת הזמן המקובלת להפניית טענות נגד תקינות הליך החקיקה של חוק מסוים – הוא לאחר השלמת החקיקה". נקבע, כי "על אף שלכאורה העתירה מכוונת כלפי החלטות הממשלה, הרי שמדובר בהחלטות הקשורות בקשר הדוק להליכי החקיקה, והמשמעות האופרטיבית של הסעדים המבוקשים בעתירה היא התערבות בהליכי החקיקה ועצירתם". משכך נפסק, כי "מועד הביקורת השיפוטית על החלטות כאמור גם הוא ככלל יהיה לאחר השלמת הליך החקיקה". בצהרי יום מתן פסק הדין, יום 25.3.2025, התקבלה בכנסת הצעת חוק התקציב, ונכנסה לספר החוקים (להלן: חוק התקציב לשנת הכספים 2025, התשפ"ה-2025 או חוק התקציב); בחלוף 9 ימים, ביום 3.4.2025, הוגשה העתירה שלפנינו. טענות העותרות בעתירה דנן זהות, בעיקרו של דבר, לאלו שהועלו על-ידן בעתירה המוקדמת; אף נוסחן זהה ברובו. משפורטו בהרחבה בפסק הדין הקודם, אעמוד אך על עיקריהן. בלב טענות העותרות ניצב סעיף 3 לחוק היסוד, שהוראותיו מעגנות חובות מסוימות ביחס לתקציב המדינה ולהצעת חוק התקציב. כך, סעיף 3(א)(2) מורה, כי תקציב המדינה "יביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". כמו כן, סעיף 3(ב)(1)(א) קובע, כי "הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר משישים ימים לפני תחילת שנת הכספים ולא מוקדם משישה חודשים לפני תחילת שנת הכספים", תוך שנקבע כי על הצעת החוק להיות "מפורטת" (סעיף 3(ב)(2) לחוק היסוד). לטענת העותרות, 3 החלטות הממשלה, והשינויים שנעשו בעקבותיהן בהצעת חוק התקציב ואשר הוטמעו בחוק התקציב, מפרים, בדרכים שונות, את החובות המעוגנות בסעיף 3 לחוק היסוד. לדידן, השינויים שהוטמעו בהצעת חוק התקציב על דרך של 'דפי החלפה' כאמור, במסגרת הכנתה לקריאה שניה ושלישית בכנסת, עולים כדי הפרת חובתה של הממשלה להניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב, שתהא מפורטת, עד למועד הקבוע בסעיף 3(ב)(1)(א) לחוק היסוד. זאת, לנוכח היקפם של השינויים, שהפכו את הצעת החוק שעברה בקריאה שניה ושלישית, לשונה מהותית מהצעת החוק שהניחה הממשלה על שולחן הכנסת לכתחילה; מה גם, שהצעת החוק עצמה הונחה, גם היא, לאחר המועד הקבוע. עוד נטען, כי החלטת ממשלה מס' 2893, אשר מורה על שינויים בחלק מתקציבי משרדי הממשלה ביחס לאמור בהצעת חוק התקציב, מפרה את סעיפים 3(א)(1) ו-3(א)(2) לחוק היסוד, שכן הלכה למעשה, התקציב לא נקבע בחוק, ואף אינו כולל, בפועל, את "הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". לשיטת העותרות, היה על הממשלה לעדכן את הצעת חוק התקציב שהונחה על שולחן הכנסת, חלף ההחלטות שקיבלה. הסעדים שהתבקשו במסגרת העתירה, זהים גם כן, בעיקרם, לאלו שהתבקשו בעתירה המוקדמת. זאת, תוך שהודגש כי בכל הנוגע לחוק התקציב שהתקבל בכנסת, מתבקש ביטולם של שינויים שנעשו מכוח החלטות הממשלה כאמור, ואשר הוטמעו בחוק התקציב. בד בבד עם העתירה, הוגשה גם בקשה למתן צו ביניים, "המורה למשיבים 1 ו-2 [...] שלא לבצע כל חיוב או העברה כספית מאוצר המדינה הנובעת מן השינויים בהצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2025 שנעשו מכוח החלטות הממשלה או הנובעים מהן [ו]שהוטמעו בחוק התקציב לשנת הכספים 2025". בהחלטתי מיום 3.4.2025, ביקשתי מאת המשיבים להגיש תגובות מקדמיות ממוקדות באשר לקיומן של עילות סף, ככל שישנן, וכן תגובות לבקשה למתן צו ביניים. בתגובותיהם, טוענים המשיבים כולם כי יש לדחות את העתירה על הסף. לטענת המשיבים 3-1 (להלן: משיבי הממשלה), העתירה דנן "הוגשה במתכונת זהה לחלוטין (למעט שינויים קלים) לזו שהוגשה לפני שאושר חוק התקציב 2025". משכך, "התשתית העובדתית והמשפטית הנטענת בעתירה אינה רלוונטית עוד", מה שמצדיק את דחיית העתירה על הסף, תוך חיוב העותרות בהוצאות המשיבים. עוד נטען, כי העתירה כורכת יחדיו 3 החלטות ממשלה שונות במהותן – 2 מהן השפיעו על חקיקת חוק התקציב, בעוד השלישית, שעניינה בקיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה, לא השפיעה על הצעת חוק התקציב, ואף לא בוצעו צעדים מעשיים מתוקפה. לדידם של משיבי הממשלה, די בעצם הכריכה כאמור, הכוללת גם החלטת ממשלה שטרם בשלה העת לדון בה, כדי להביא לדחיית העתירה כבר בשלב זה. לבסוף נטען, כי חלק מהסעדים שהתבקשו, המכוּונים לביטול החלטות הממשלה, נעדרים משמעות אופרטיבית, שכן השינויים שנעשו בעקבותיהן כבר מצויים בחוק התקציב, שנכנס לספר החוקים. גם המשיבים 6-4 (להלן: משיבי הכנסת), סבורים כי יש לדחות את העתירה על הסף. ראשית, נטען כי בית המשפט אינו יכול להעניק את הסעדים שהתבקשו, ככל שאלו נוגעים לביטול השינויים שערכה ועדת הכספים בהצעת חוק התקציב לקראת קריאה שניה ושלישית, ואשר הוטמעו בחוק התקציב כפי שהתקבל בכנסת. משמעות הענקת סעדים אלו, כך לשיטתם, תהא "לחוקק יש מאין חוק [תקציב] בנוסח שמעולם לא אושר על ידי הכנסת". לגופה של העתירה, נטען כי זו נעדרת תשתית משפטית מספקת, בהעדר כל התייחסות לתקנון הכנסת, המסדיר את הליך החקיקה מתוקף סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת; וכן כי היא אינה מגלה עילה להתערבות בית משפט זה. כך, לגבי טענות העותרות בדבר השינויים שנעשו בהצעת חוק התקציב ואשר הוטמעו בחוק התקציב, בעקבות החלטות הממשלה 2823 ו-2825, טוענים משיבי הכנסת, כי אין יסוד משפטי לטענה שלפיה נפל פגם בשינויים שעשתה ועדת הכספים בנוסח הצעת חוק התקציב, על יסוד 'דפי ההחלפה'. זאת, משתקנון הכנסת אינו מגביל את התיקונים שבסמכות הוועדות להטמיע בהצעת החוק לקראת קריאה שנייה ושלישית, כל עוד אינם חורגים מגדר נושא הצעת החוק, כאמור בסעיף 85(א) לתקנון הכנסת. בהמשך לכך נטען, כי ככל שהעותרת 2, חברת-הכנסת החברה בוועדת הכספים, סברה כי שינוי מסוים בהצעת החוק הריהו 'נושא חדש' כאמור בסעיפים 85(ב)-(ה) לתקנון הכנסת, היה עליה להעלות טענה זו במסגרת דיוני הוועדה, כך שטענה כאמור בשלב זה, עולה כדי שיהוי. עוד טוענים משיבי הכנסת, בין השאר, כי הסעדים המבוקשים בעתירה, הנוגעים להחלטת הממשלה מס' 2893, הפכו תיאורטיים. זאת, היות והשינויים התקציביים הנובעים מהחלטה זו כלל לא הוטמעו בחוק התקציב, ואף לא הובאו לפני ועדת הכספים כבקשה לאישור העברה תקציבית, לפי סעיף 11 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. לבסוף נטען, כי בהינתן הפרשנות בפסיקה להוראות סעיף 3(א)(2) לחוק היסוד, שלפיהן על חוק התקציב השנתי לשקף את "הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות", לא נפל פגם בהחלטת הממשלה כאמור או בחוק התקציב כפי שהתקבל. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, מזה ומזה, כמו גם בעתירה המוקדמת ובפסק הדין שניתן לגביה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – להידחות על הסף; כך אציע לחברַי כי נעשה. כנטען על-ידי המשיבים, העתירה דנן אכן לוקה בחסר בנוגע לתשתית העובדתית והמשפטית המונחת ביסודה; די בכך כדי לדחותה על הסף (ראו, מִני רבים: בג"ץ 143/22 לוי נ' נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים (9.1.2022)). כפי שציינו משיבי הממשלה והכנסת, נוסח העתירה שלפנינו זהה ברובו המכריע לנוסח של קודמתה, שהוגשה טרם עבר חוק התקציב בקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת. לא נעשו בו ההתאמות המשפטיות הנדרשות, אף לא שינויים עובדתיים מינימליים. כך למשל, בעמוד 5 לעתירה, נכתב כי "מזה למעלה מ-3 חודשים מצויה הצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2025 בוועדת הכספים לשם הכנתה לקריאה שניה ושלישית", תוך שצוין כי "אנו מצויים כבר עמוק בשנת הכספים 2025, חוק התקציב לשנה זו טרם אושר על ידי הכנסת, והוצאות הממשלה מתנהלות מכוחו של תקציב המשכי". מובן כי דברים אלו אינם משקפים את המציאות העובדתית שהתקיימה לעת הגשת העתירה דנן. לא מדובר אך בשגגה עובדתית-טכנית; הדברים נכונים גם במישור המהותי. העתירה דנן, כמו העתירה המוקדמת, מכוונת כולה כלפי החלטות הממשלה האמורות והשפעותיהן על חוק התקציב, אשר לשיטת העותרות עולות כדי 'הפרות חוקתיות' של חובות הממשלה המעוגנות בחוק היסוד. אף שטענותיהן מנוסחות כאמור כלפי החלטות הממשלה, העותרות מבקשות, הלכה למעשה, כי נורה על ביטולם של סעיפים בחוק התקציב (או למצער, נשנה אותם). לפיכך, התשתית העובדתית והמשפטית שהונחה לפנינו, הנוגעת אך להחלטות הממשלה ולמעמד חוק התקציב, חסרה ובלתי מספקת. העותרות לא התייחסו כלל להליך החקיקה הקונקרטי שהתקיים בוועדות ובמליאת הכנסת, ולהסדרים החוקיים הנוגעים להליך החקיקה בכללותו (ובהם, למשל, תקנון הכנסת); עתירתן אף כמעט שמשמיטה את העובדה כי חוק התקציב התקבל על-ידי רוב חברי הכנסת, ונכנס לספר החוקים. העיקר חסר אפוא מן הספר – העתירה אינה עוסקת כלל במשמעויות כבדות המשקל של קבלת החוק בכנסת, כך שאין בתשתית העובדתית והמשפטית שעליה היא נסמכת, כדי לשמש מצע הולם לעתירה המבקשת ביטולו של חוק. הדברים נכונים במיוחד, בהתחשב בכך שביטול דבר חקיקה הוא סעד קיצוני, שלא בנקל ינתן על-ידי בית משפט זה (ראו: בג"ץ 7251/16 שמיר נ' כנסת ישראל, פסקה 5 (5.6.2017); בג"ץ 23318-08-24 CATAN DOINA נ' שר הפנים (14.8.2024)); ובשים לב לחשיבות שייחסה הפסיקה לחוק התקציב, עליה אף עמדו העותרות עצמן (ראו: בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 20 לחוות דעתה של הנשיאה א' חיות (23.5.2021); לצד זאת אציין, כי ישנה גם עמדה בפסיקה המייחסת לחוק התקציב 'נחיתות' מעמדית מסוימת. ראו: שם, פסקה 34 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז והאסמכתאות שם). לא אכחד, דומני כי השאלה המתעוררת בעניין שלפנינו – שאלה נכבדה היא. בצדק ציינו העותרות את יִחוּדיותו של חוק התקציב, הגלומה בכך שהיבטים מסוימים הנוגעים להליך גיבוש הצעת החוק, בהם מועד הנחתה על שולחן הכנסת ודרישות ספציפיות לגבי תוכנה, מוסדרים באופן יעודי בחוק יסוד, תוך שהחובה בעניינים אלו מוטלת על הממשלה. נראה כי בית משפט זה טרם נדרש לשאלת מסגרת הבחינה החוקתית של חוק שנטען לגביו כי נפלו פגמים בהליך גיבוש הצעת החוק, כאשר ההוראות הנוגעות להליך מוסדרות בחוק יסוד (השאלה הועלתה אמנם בעבר, בהקשר דומה לזה שעומד לפנינו, אך לא נדונה לגופה, מחמת העדר זכות עמידה, כדברי השופט א' ברק: "דין עתירה זו להיכשל בשל טעם דיוני, והוא שאין לעותר מעמד בדין" (בג"ץ 119/80 הכהן נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(4) 281, 283 (1980)). זאת, בניגוד לדיון הענֵף בפסיקה בכל הנוגע להוראות חוק אשר תוכנן סותר הוראות בחוק יסוד (ראו למשל: בג"ץ 6821/93  בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1995); בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(5) 206 (1998)); ולפסיקה שעניינה בנפקותם של פגמים היורדים לשורש הליך החקיקה, שאין לגביו הסדר המעוגן בחוק (ראו: בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004); בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017)). אם כן – ומובן כי אין בכך משום הבעת עמדה לגופם של דברים – אפשר כי בעתיד נִדַרֵש לשאלה כאמור, בנוגע לחוק התקציב או לדבר חקיקה אחר. אולם דווקא נוכח מורכבות השאלה שעל הפרק, ואופייה התקדימי, ברי כי לא ניתן לדון בה בהעדר תשתית עובדתית ומשפטית מספקת. העותרות אף לא מילאו אחר החובה למצות הליכים אל מול הרשות. העותרות טוענות אמנם כי פנו למשיבים במכתב מיצוי הליכים עוד ביום 11.3.2025, אך זה התייחס כאמור לעתירה המוקדמת, ולתשתית העובדתית והמשפטית שעמדה ביסודה. אשר לעתירה המונחת לפנינו, סבורני כי בנסיבות העניין, 8 הימים שחלפו ממועד שליחת המכתב הנוסף על-ידי העותרות, ביום 26.3.2025, עד למועד הגשת העתירה, לא הותירו למשיבים שהות מספקת לגיבוש מענה ראוי. משכך, אין לראות מכתב זה כמיצוי הליכים כנדרש (ראו: בג"ץ 697/23 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' ממשלת ישראל ה-37, פסקה 2 והאסמכתאות שם (26.1.2023)). חובת מיצוי ההליכים, שמקורה בדין המינהלי, חלחלה ברבות השנים גם למשפט החוקתי, כחובה המוטלת גם על עותרת המבקשת לבטל דבר חקיקה (ראו: בג"ץ 5746/20 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת, פסקאות 14-13 (30.8.2020)). הגם שהיו שהטילו ספק בנחיצותה של חובה זו, כאשר עסקינן בעתירות חוקתיות (ראו: בג"ץ 2905/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל, פסקאות 83-81 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה (בדימ') ח' מלצר (12.7.2021)) – דומני, כי העתירה דנן ממחישה היטב את הגיונה של הקביעה האמורה, למצער בנסיבות מסוימות. בהתחשב בכלל האמור לעיל, ובפרט בתגובת משיבות הכנסת, ברי כי מיצוי הליכים כראוי, היה חוסך מהעותרות רבים מן הכשלים המתוארים, ומביא לטיוב העתירה בצורה ניכרת, כמו גם לחידוד ודיוק המחלוקת (ראו: בג"ץ 7505/10 ראש מועצת הכפר חרבת בני-חארת נ' המפקד הצבאי לאיזור הגדה המערבית, פסקה 5 (25.7.2011); בג"ץ 267/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר האוצר, פסקאות 4-3 (24.1.2021)). 17. העתירה נדחית אפוא בזאת. העותרות תשאנה בהוצאות המשיבים, בסך של 8,000 ₪; מחציתם למשיבים 3-1 ומחציתם למשיבות 6-4. ניתן היום, ט"ו תמוז תשפ"ה (11 יולי 2025). נעם סולברג משנה לנשיא דוד מינץ שופט רות רונן שופטת