פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 918/17
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט ד' מינץ
כבוד השופט א' שטיין
העותרים:
1. איגוד בתי אבות ודיור מוגן בישראל
2. נוה עמית רחובות, אגודה עותומנית
3. הדקל מרכז צדקה וחסד
4. נאות מרגוע ל.ב בע"מ
5. ליצ'ק השקעות בע"מ
6. בית הורים בע"מ (חל"צ)
7. בית עמי בע"מ
8. מעון נופי ירושלים בע"מ
9. אור להורים (הפעלה) בע"מ
10. בית חולים אצולת המונפורט בע"מ
11. בית האלה בע"מ
12. בית אבות שלמה המלך בע"מ
13. אביאל - יזמות וניהול בע"מ
14. נאות חיפה (2015) בע"מ
15. בית גבריאל שירותי אשפוז בע"מ
16. מרכז סיעוד ותיקים , שותפות רשומה
17. הדסים א.ד אגם ניהול ושירותים בע"מ
18. מעונות יניב בע"מ
19. פנינת שלושת האבות בע"מ
20. גיל- עד מרכז גריאטרי ציבורי אזורי
21. ס.א.מ שרותי בריאות וסעד בע"מ
22. מעון הורים כולל שומרי חומות
23. נוה הורים מושב זקנים המאוחד בירושלים
24. האגודה למען הקשיש דבוריה
25. בית אבות בן יהודה
26. המבריא בע"מ
27. רמת תמיר בע"מ
28. "שלוה" ע"ש יהושע ואולגה חנקין
נ ג ד
המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. רשות האוכלוסין וההגירה
3. שר הפנים
4. שר הבריאות
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרים:
עו"ד אילן בומבך
בשם המשיבים:
עו"ד רן רוזנברג
פסק-דין
השופט י' עמית:
1. העתירה שלפנינו הוגשה ביום 28.1.2017 ובמסגרתה נתבקש בית המשפט להורות למשיבים "לפעול מיידית להסדיר את העסקתם של 6,000 עובדים זרים בענף הסיעוד במחלקות לסיעודיים, תשושי נפש ותשושים בבית האבות בישראל". לחלופין, ביקשו העותרים כי המשיבים יפעלו לתיקון הנוהל המאפשר כיום העסקת עובד זר בענף הסיעוד אך ורק על ידי מעביד פרטי.
2. העתירה הוגשה על רקע מצוקת כוח האדם בענף הסיעוד לקשישים בישראל. כמו במדינות מערביות רבות, תוחלת החיים בישראל עלתה ועמה גדלה אוכלוסיות הקשישים, הן במונחים של מספרים מוחלטים והן בשיעור הקשישים ביחס לאוכלוסיה. אם בעבר, הטיפול הסיעודי המסורתי נעשה על ידי בני המשפחה, הרי שנוכח השינויים שחלו במהלך השנים – בערכים ובנורמות החברתיות לצד שינוים בעולם התעסוקתי ועל רקע גורמים נוספים – הצטמצמה עד מאוד היכולת של משפחות לסעוד את בני משפחתם הקשישים הסיעודיים.
הביקוש בענף הסיעוד עולה על ההיצע, ונוכח תנאי העבודה הקשים והשכר הנמוך יחסית לעומס העבודה, קיימת תחלופת עובדים גדולה בענף. בבתי האבות הסיעודיים מאושפזים קשישים ותשושי נפש, הנזקקים להשגחה רציפה או לסיוע בביצוע הפעילות היומיומית הבסיסית כמו רחצה, הלבשה, האכלה, ניידות, ועוד. אין חולק כי קיים מחסור חמור באחיות מוסמכות, באחיות מעשיות ובעיקר בכוח עזר, ונוצר פער בין דרישות משרד הבריאות לאיוש תקנים לבין המציאות בשטח. עקב מצוקת כוח האדם, בתי אבות נאלצים להעסיק עובדים שעות נוספות ורצופות בתת-תקן, על כל הכרוך בכך – שחיקה של עובדים ושיעורי עזיבה ותחלופה גבוהים; קושי בגיוס עובדים; והתפשרות על עובדים זמניים או עובדים לא איכותיים. מעת לעת הציבור נחשף לתופעות קשות של התעללות בקשישים, לעיתים על רקע לחץ פיזי ומנטלי ושחיקה נוכח שעות העבודה המרובות והעבודה הקשה הכרוכה בטיפול האישי בקשישים לאורך שעות רבות.
3. העותרים מתריעים מזה שנים על המצב הקשה בענף (לעתירה צורפו תכתובות משנת 2012) ועל כך שלא צלחו המאמצים להביא להעסקה של ישראלים במחלקות הסיעודיות. לעתירה צורפה חוות דעת ולפיה על מנת לפתור את החוסר בכוח אדם השורר במחלקות הסיעודיות, ובמקביל, כדי לעמוד בתקן משרד הבריאות, יש לגייס ששה עד שבעה עובדים זרים למחלקה סיעודית. מכאן המספר של כ-6,000 עובדים זרים הנדרשים לטענת העותרים כדי לפתור את מצוקת כוח האדם.
העותרים הצביעו על כך שכבר בשנת 2016 הביע שר הבריאות דאז, יעקב ליצמן, תמיכה בלתי מסויגת בעמדתם, ובמכתבו מיום 5.10.2016 אל מנהל תחום היתרים וסיעוד ברשות האוכלוסין וההגירה, כתב כי מדובר בבעיה אקוטית וביקש כי "תהיו נכונים לסייע למשרד הבריאות לפעול להגדלת ההיתרים לעובדים זרים בתחום הסיעוד במידה והדבר יידרש".
העותרים הלינו על כך שבענפים אחרים כמו תעשייה, בניין, חקלאות, ולאחרונה אפילו בענף המלונאות, המדינה מתירה הבאת עובדים זרים. לטענת העותרים, קשה להלום כי הוזלת מחירי הנופש בישראל מצדיקה הבאתם של 1,000 חדרנים לישראל, בעוד כבודם של הקשישים הסיעודיים והשאיפה לתת להם טיפול הולם ואנושי בשלהי חייהם אינם מצדיקים, לשיטת המשיבים, הבאת עובדים זרים.
4. קיימנו שלוש ישיבות בעתירה, על מנת לעקוב אחר ההתפתחויות בנושא. בישיבה מיום 26.6.2017, עדכנו המשיבים כי הוקם צוות ייעודי בראשות מנכ"ל משרד הבריאות והממונה על התקציבים במשרד האוצר, כדי לבחון את דרכי ההתמודדות עם מצוקת כוח האדם בבתי האבות הסיעודיים.
במסגרת העדכונים השוטפים שהגישו הצדדים לאחר הישיבה ביום 26.6.2018, נטען כי הבעיה, החמורה כשלעצמה, עלולה אף להחמיר בטווח הזמן הקרוב. זאת, בהינתן שכ-3,500 עובדים המועסקים בענף הסיעוד – ואשר לטענת העותרים מהווים מזה זמן רב את כרית הביטחון האחרונה של המוסדות הסיעודיים – הם מבקשי מקלט, שעתידם לוט כיום בערפל נוכח היוזמות השונות להרחקתם מהארץ.
5. העתירה דכאן, מציפה בעיה של ממש. המשיבים אינם חולקים על כך שהמצב הנוכחי הוא בעייתי, אך הם חולקים על הפתרון המוצע על ידי העותרים. נטען כי ברשות המבצעת עצמה אכן יש מחלוקת כיצד לפתור את הסוגיה, אך העמדה הנוכחית של הרשות המבצעת היא, שיש למצות תחילה פתרונות אחרים. המדובר בבעיה מורכבת, רב-קודקודית, המחייבת התחשבות ומתן מענה כולל למארג מורכב של שיקולים בריאותיים, חברתיים, כלכליים, שיקולי פנים, שיקולים של מדיניות הגירה ושיקולים מתחום יחסי החוץ הקשורים, בין היתר, בחתימת הסכמים בילטרליים עם מדינות שונות (לעניין זה ראו, לאחרונה, פסק דיננו בבג"ץ 2405/06, 1193/07, 2768/07 קו לעובד ואח' נ' מנהל יחידת הסמך לעובדים זרים – משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה ואח' (17.12.2018)).
6. המשיבים דיווחו על שורה של צעדים קונקרטיים הננקטים על מנת לפתור את מצוקת כוח האדם כמפורט להלן:
א. בהחלטת הממשלה 3431 מיום 1.1.2018, הורתה הממשלה על הקצאת מכסה של עד 1,000 עובדים פלסטיניים לענף המוסדות הסיעודיים. עובדים אלה יעברו הכשרה של 120 שעות, כאשר בהמשך ייקבע מספר כוחות עזר מירבי בכל מוסד ובכל מחלקה בהם יועסקו עובדים פלסטיניים – וזאת בהתחשב במספר העובדים הזרים מול מספר העובדים הישראליים. עוד בהקשר זה עדכנו המשיבים, כי בשלב זה, מתווה ההרחקה שלא מרצון של מסתננים אינו יוצא לפועל, כך שאין ממש בטענת העותרים בסוגיה זו ובהשפעתה על המוסדות העותרים.
ב. פורסם מכרז לפיתוח טכנולוגיות שיסייעו למטפלים וימנעו את שחיקת העובדים (הכוונה בעיקר לתחום הרובוטיקה, כמענה אפשרי לחלק ממרכיבי הטיפול, כמו שינויי תנוחה).
ג. יצירת סל של תמריצי שכר בעלות של 45 מליון ₪ על מנת לעודד קליטה של עובדים ישראליים חדשים וכדי לשמר את כוח האדם הקיים. זאת, באמצעות העלאת השכר לכוחות העזר העובדים במוסדות מושא העתירה (במכרז החדש העתיד להתפרסם יועלה השכר המתומחר לסך של 6,434 ₪ ברוטו) ובאמצעות מתן מענקי התמדה לעובדים ולמוסדות המעסיקים עובדים לתקופות זמן ארוכות.
ד. במסגרת הסכום שהוקצה, ייפתחו קורסי הכשרה ייעודיים לעובדים ישראליים, כאשר במסגרת מספר קורסים שהושלמו זה מכבר, הוכשרו 75 עובדות מקרב המגזר הערבי ונערך פיילוט לשילוב סטודנטים ככוח עזר לעבודה במוסדות.
7. דעתם של העותרים לא נחה מהפתרונות המוצעים. כך, לדוגמה, טענו העותרים כי בתקופות של סגר, העובדים הפלסטינים לא יגיעו לעבודתם, וכי רובם ככולם של העובדים הפלסטיניים יהיו, מן הסתם, גברים, בעוד שקיים מחסור בכוח עזר נשי. עוד נטען, כי השכר המוצע כיום לעובדים ממילא עולה על השכר על פי התמחור במכרז החדש.
8. העתירה שלפנינו אכן הציפה בעיה של ממש, הנוגעת לאחוז גדל והולך של תושבי המדינה. הפנייה של העותרים לבית משפט זה, נעשתה כמוצא אחרון, לאחר שניסו משך שנים לפעול מול משרדי הממשלה השונים, אך תוחלתם נכזבה.
עם זאת, המדינה אינה מתכחשת לבעיה, והיא מודעת לצורך ההולך ודוחק, למצוא פתרון למצוקת כוח האדם הנדרש למספר ההולך וגדל של קשישים במוסדות הסיעודיים.
כמו במדינות מערביות רבות, מתברר כי גם בישראל, יש מקצועות וענפים בהם הולכת וגוברת ההסתמכות על עובדים זרים. אך "יבוא" של עובדים זרים, כרוך בשלל סוגיות, ובשלב זה, כל עוד לא מוצו הפתרונות האפשריים, קשה להלום כי בית משפט זה יורה למדינה להתיר הבאתם של עובדים זרים לענף זה או אחר.
לכן, וכל עוד המדינה פועלת בתחום לא מצאנו להמשיך ללוות את הנושא, באשר חזקה על המדינה כי תמשיך לפעול ו"לנטר" את האפקטיביות של הפעולות שננקטו. לשם כך, נדרשת הן יצירתיות מחשבתית והן שיתוף פעולה בין המשרדים השונים. כך, לדוגמה, ניתן לברך על הכוונה להכשיר עובדות מקרב המגזר הערבי בתחום הסיעוד, וזאת במסגרת המגמה הכללית להגדיל את שיעור ההשתתפות הנמוך של נשים מהמגזר הערבי בשוק העבודה. ברם, לשם כך לא סגי בהכשרת העובדות, ויש לפתור במקביל את סוגיית הניידות והנגישות לתחבורה ציבורית. הדבר מצריך שיתוף פעולה רב-זרועי בין משרדי הממשלה השונים, כל אחד בתחומו.
9. בשורה התחתונה, מצאנו אפוא להורות על מחיקת העתירה. ברם, לא תם ולא נשלם. רחוק מכך. מחיקת העתירה אין משמעה כי הפתרון כבר נמצא, או שהפתרון מתדפק על הדלתות. ככל שהעותרים ימצאו בעתיד כי המדינה גוררת רגליים בסוגיה החשובה שהעתירה הציפה, הרי שדלתות בית משפט זה לא ננעלו.
סוף דבר שאנו מורים על מחיקת העתירה. אין צו להוצאות.
ניתן היום, כ"ג בטבת התשע"ט (31.12.2018).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
17009180_E22.docx עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il