פלוני נ. משרד הפנים רשות האוכלוסיו ההגירה ומעברי הגבול

פסק-דין בתיק עע"ם 9168/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 9168/11 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט צ' זילברטל כבוד השופט א' שהם המערערים: פלוני ואח' נ ג ד המשיב: משרד הפנים - רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים בתיק עת"מ 22056-07-11 שניתן ביום 3.10.2011 על-ידי כב' השופט יגאל מרזל תאריך הישיבה: ח' בתשרי התשע"ד (12.9.2013) בשם המערערים: עו"ד נג'יב זאיד בשם המשיב: עו"ד עמרי אפשטיין פסק-דין השופט צ' זילברטל: ערעור על פסק דינו מיום 3.10.2011 של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' השופט ד"ר י' מרזל) בעת"ם 22056-07-11, בגדרו נדחתה עתירת המערערים נגד החלטת משרד הפנים שלא לשדרג את מעמדו של המערער 2 למעמד של תושב ארעי. 1. הערעור עוסק בבקשה לשדרוג מעמדו של תושב האזור הנשוי לתושבת ישראל למעמד של תושב ארעי, מכוח בקשה לאיחוד משפחות, על אף שאפשרות זו אינה קיימת עוד נוכח הוראות חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה). המערער טוען שעניינו מתאים לחריג להוראות חוק הוראת השעה שנקבע בפסק הדין בעע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש). בית משפט קמא דחה את טענות המערער וקבע כי הוא אינו עומד בתנאים שנקבעו בעניין דופש אשר מאפשרים שדרוג מעמד חרף האמור בחוק הוראת השעה. מכאן הערעור שלפנינו. התשתית הנורמטיבית 2. טרם דיון בעובדות המקרה שלפנינו, תפורט המסגרת הנורמטיבית הדרושה לדיון זה. מאז 1996, מתן מעמד קבע לבן זוג זר של תושב ישראל במסגרת בקשה לאיחוד משפחות, התבצע על-פי נוהל של משרד הפנים, אשר נקרא "ההליך המדורג" או "המבחן המדורג" (נוהל רשות האוכלוסין וההגירה מס' 5.2.0011; ראו גם: בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787-784 (1999); בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 955-954 (2002)). 3. ביחס לבן זוג זר תושב האזור, היינו מי שמתגורר ביהודה ושומרון או בחבל עזה ואינו תושב ישראל (ראו הגדרה מדויקת בסעיף 1 לחוק הוראת השעה), הנשוי לתושב קבע בישראל, קבע ההליך המדורג מספר שלבים שרק לאחריהם זכה בן הזוג הזר למעמד קבע בישראל. בשלב המקדמי, הגישו בני הזוג למשרד הפנים בקשה לקבלת מעמד עבור בן הזוג הזר מכוח איחוד משפחות. אם הבקשה אושרה, המבקש נכנס אל גדרי ההליך המדורג. בשלב הראשון של ההליך המדורג זכה המבקש להיתר שהייה שניתן על-ידי מפקדת התיאום והקישור (להלן: היתר מת"ק) למשך 12 חודשים. בתום תקופה זו היה על בן הזוג להגיש בקשה להארכת ההיתר ל-15 חודשים נוספים, ובסך הכל ניתנו היתרי מת"ק בשלב זה למשך 27 חודשים. בשלב השני, המבקש היה יכול לשדרג את מעמדו למעמד של תושב ארעי ולקבל רישיון ישיבה מסוג א/5 למשך שנה, ולאחר מכן ניתן היה להאריך את הרישיון פעמיים נוספות למשך שנה בכל פעם. בשלב השלישי, לאחר 5 שנים ו-3 חודשים, ניתן היה לשדרג את מעמדו של המבקש למעמד של תושב קבע בישראל. יודגש, כי בהחלטות על הארכת תוקף ההיתרים ומתן הרישיונות ובבחינת בקשת השדרוג בין שלב לשלב, נבחנו מספר גורמים ביחס לבקשה, ביניהם: כנות קשר הנישואין, האם קיימת מניעה פלילית או ביטחונית ואם מרכז החיים של בני הזוג הוא בישראל. בגדר כך גם נדרש שמרכז החיים של בני הזוג יהיה בישראל במשך שנתיים עוד קודם לכניסה להליך המדורג, כתנאי לאישור הבקשה וכניסה להליך (ראו: עת"ם (י-ם) 742/06 אבו קווידר נ' שר הפנים (15.4.2007)). 4. ביום 12.5.2002 (להלן: המועד הקובע) החליטה ממשלת ישראל על הפסקת האפשרות של תושבי האזור להגיש בקשות לקבלת אזרחות או מעמד קבע בישראל מכוח איחוד משפחות (החלטה 1813 של הממשלה ה-29 "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות בנוגע לתושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני" (12.5.2002), (להלן: החלטת הממשלה)). לאחר כשנה עוגנה ההחלטה בחוק הוראת השעה, שמאותה העת תוקפו הוארך מדי שנה. סעיף 4 לחוק מאפשר לתושבי האזור, אשר היה בידם היתר מת"ק או רישיון ישיבה מכוח בקשה לאיחוד משפחות עובר למועד הקובע, להמשיך ולקבל היתר או רישיון ישיבה מאותו הסוג, אולם אין הם יכולים לשדרג את מעמדם לשלב הבא אליו היו יכולים להגיע במסגרת ההליך המדורג. בית משפט זה בהרכב מורחב דחה מספר עתירות שהוגשו נגד חוק הוראת השעה במהלך השנים (בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.1.2012)). 5. חרף ההסדר בחוק הוראת השעה, נקבע בפסק הדין בעניין דופש, בהסכמת המדינה, כי: "ניתן יהיה לשדרג מעמדו של המבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מן המשיב". בהמשך לקביעה זו, הוחזר הדיון בעניין דופש לבית המשפט לעניינים מנהליים לבחינת נסיבות המקרה והסיבות לאי-שדרוג המעמד. 6. פסק הדין בעניין דופש פורש בפסיקה כיוצר חריג לאיסור הגורף שנקבע בחוק הוראת השעה על שדרוג מעמד תושבי האזור. על מנת שהמבקש לשדרג את מעמדו מכוח נישואין לתושב ישראל יזכה במבוקשו, בהסתמך על עניין דופש, עליו לעמוד בשני תנאים מצטברים: התנאי הראשון הוא שהמבקש היה זכאי לשדרג את מעמדו עובר להחלטת הממשלה. דהיינו, המבקש החזיק בהיתרי שהייה למשך הזמן הדרוש על מנת שיוכל לשדרג את מעמדו, ולא הייתה מניעה ביטחונית או פלילית או כל מניעה אחרת לשדרוג. התנאי השני הוא שאי-השדרוג במועד נבע מהתנהלות בלתי מוצדקת של המשיב בטיפול בעניינו של המבקש, במהלך התקופה שלאחר האישור הראשוני של הבקשה והכניסה להליך המדורג ועד למועד הקובע. בעקבות פסק הדין בעניין דופש, הוגשו למשיב בקשות רבות של תושבי האזור לשדרוג מעמדם. בקשות שנדחו הובילו להגשת השגות לוועדת ההשגה לזרים. פניות שסורבו על-ידי הוועדה הביאו להגשת עתירות לבתי המשפט לעניינים מנהליים, וחלק ממקרים אלה אף הגיעו כערעורים לבית משפט זה (ראו למשל, עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין (20.5.2013) (להלן: עניין דג'אני); עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין (14.2.2013); עת"ם (י-ם) 49501-05-11 סמאן נ' משרד הפנים (13.12.2012); עת"ם (י-ם) 27661-11-11 אהראם נ' משרד הפנים (2.2.2012); עת"ם (י-ם) 735/06 שהאבי נ' שר הפנים (26.5.2011); עת"ם (י-ם) 2064-11-10 פרעון נ' משרד הפנים (28.2.2011) להלן: עניין פרעון). מרבית המקרים בהם פסק הדין בעניין דופש הביא לשדרוג מעמדם של בני זוג זרים עסקו במבקשים אשר ביקשו לשדרג את מעמדם מהשלב הראשון לשלב השני של ההליך המדורג ולזכות במעמד של תושב ארעי (אם כי השימוש בחריג שנקבע בעניין דופש הביא לעיתים גם לקבלת מעמד קבע בדרך של שדרוג מהשלב השני לשלב השלישי של ההליך המדורג, ראו למשל: עת"ם (י-ם) 422-05-10 אבו קלבין נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין הגירה ומעברי הגבול (17.10.2010)). ניתן לומר שהזוכים לשדרוג מעמד על-פי העקרון שנקבע בפסק הדין בעניין דופש נחלקים לשתי קבוצות, הנבחנות אחת מהשנייה ביחס לעמידה בדרישת קבלת היתרי מת"ק למשך 27 חודשים. על הקבוצה הראשונה נמנים מי ש"השלימו" את השלב הראשון, כלומר מי ששהו בישראל מכוח היתרי מת"ק במשך 27 חודשים, ואלמלא מחדל של הרשות היו זכאים לעבור לשלב השני – קבלת רישיון ישיבה מסוג א/5 (ראו למשל, עניין פרעון). על הקבוצה השנייה נמנים מי שהחלו את ההליך המדורג 27 חודשים עובר להחלטת הממשלה, אך עיכובים שונים שמקורם ברשות הביאו לכך שהם לא החזיקו בידם היתרים במשך 27 חודשים. לשון אחר, על קבוצה זו נמנים מי שהיו מחזיקים בידם היתרים במשך 27 חודשים, אלמלא התנהלות הרשות אשר גרמה לעיכוב בלתי מוצדק בקבלת ההיתרים (ראו למשל, עניין דג'אני). החריג שיצר פסק הדין בעניין דופש חל על הנכללים בשתי הקבוצות, והמשותף למקרים בשתיהן הוא כי "התנהלות הרשויות בטיפול בשדרוג המעמד – בתקופה שקדמה למועד הקובע – הייתה לקויה, ואי-השדרוג במועד מוקדם יותר נגרם מחמת ליקויים אלה" (עניין דג'אני, פסקה 8 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן). 7. לאחר פסק הדין בעניין דופש, הורחב החריג שנקבע בו בעזרת שימוש בקביעות בית המשפט בבג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.2002) (להלן: עניין חתו). באותו מקרה, אשר נדון כ-6 שנים לפני עניין דופש, קבע בית המשפט כי בנסיבות מיוחדות, ניתן לקצר את משך הזמן הדרוש למעבר בין שלבים שונים בהליך המדורג. בעניין חתו, נסיבות אלו היו עיכוב בלתי מוצדק בטיפול בבקשה לאיחוד משפחות מעת הגשתה ועד לאישורה, קרי, עיכוב במהלך השלב המקדמי שהוזכר לעיל. נקבע כי ניתן לשקול קיצור תקופות בהליך המדורג, במקרה של בקשה שראוי היה לאשרה במועד מוקדם יותר מזה שבו אושרה. משמעות פסק הדין בעניין חתו לענייננו היא, שהמבקשים לשדרג את מעמדם אשר לא עמדו בתנאי הראשון של המתווה שנקבע בעניין דופש, במובן זה שלא השלימו את מניין הזמן הדרוש למעבר בין שלבים בהליך המדורג, היו יכולים לפנות גם הם בבקשה לשדרוג מעמד תוך התבססות על התנהלות המשיב בשלב המקדמי, טרם אישור בקשתם. ניתן לסכם ולומר, כי פסק הדין בעניין דופש אפשר לפונים להתייחס להתנהלות המשיב מעת אישור הבקשה והכניסה להליך המדורג ועד למועד החלטת הממשלה, ופסק הדין בעניין חתו פתח צוהר להעלאת טענות המתייחסות להתנהלות המשיב גם במהלך השלב המקדמי שבין הגשת הבקשה לבין אישורה (ראו עוד על היישום של עניין חתו: עניין דג'אני, פסקה 10 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן; עת"ם (י-ם) 22202-03-11 טהה נ' משרד הפנים (20.1.2013); עת"ם (י-ם) 31153-03-12 אבו אלהוא נ' משרד הפנים – ועדת ההשגה לזרים (25.6.2012)). יש להדגיש כי האפשרות להתייחס לתקופה שלפני אישור הבקשה נקבעה כחריג שיחול בנסיבות מיוחדות בלבד: "הכלל הוא, איפוא, שתקופת ההתאזרחות מתחילה לרוץ החל ממתן האישור, אלא שהמשיב רשאי בנסיבות מיוחדות ובהתחשב בטעמים מיוחדים לקצר את התקופה. בין הנסיבות המיוחדות והטעמים המיוחדים ניתן להתחשב במעבר הזמן מאז הגשת הבקשה מבלי שהיתה לכך הצדקה" (עניין חתו, בפסקה 3). נפנה עתה להציג את עובדות המקרה שלפנינו. רקע עובדתי 8. המערערת 1 (להלן: המערערת), והמערער 2 (להלן: המערער) נישאו בחודש יוני 1993. המערערת, ילידת 1975, תושבת מזרח ירושלים ובעלת רישיון לישיבת קבע בישראל. המערער, יליד 1973, ורשום במרשם האוכלוסין כתושב האזור. לבני הזוג חמישה ילדים (המערערים 7-3), אשר רשומים במרשם האוכלוסין כתושבי קבע. 9. ביום 8.5.1994 הגישו בני הזוג בקשה לאיחוד משפחות על-פי הנהלים שקדמו להליך המדורג, לשם קבלת מעמד קבע עבור המערער בישראל. ביום 17.5.1994 ניתן למערער רישיון שהייה מסוג ב/1 למשך 6 חודשים והמשיב החל בבחינת בקשתו. ביום 21.5.1997 נדחתה בקשתו של המערער לקבלת רישיון לישיבת קבע וזאת משום שהמערערים לא הוכיחו קיום מרכז חיים בישראל. בעקבות פניית המערערים למשיב, הובהר שעל-פי חקירת המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) המערערים מתגוררים בבית ג'אלה שבאזור ולא במזרח ירושלים כפי שטענו. ביום 16.5.1999 הגישו המערערים עתירה כנגד החלטה זו (בג"ץ 3262/99). בתגובה לעתירה הנ"ל טען המשיב כי הבקשה נדחתה כדין משלא הוכח שמרכז חייהם של המערערים הוא בישראל, אך הובהר שאם המערערים יציגו מסמכים נוספים מעודכנים ומלאים באשר למרכז חייהם, תישקל הבקשה בשנית. לאחר שביום 16.2.2000 וביום 13.3.2000 הציגו המערערים מסמכים נוספים שלפיהם בחודש יוני 1999 הם חזרו להתגורר אצל הורי המערערת בסילוואן שבמזרח ירושלים, החליט המשיב ביום 16.3.2000 לאשר את בקשתם לאיחוד משפחות ואת כניסתם להליך המדורג, ועל כן העתירה נמחקה. ביום 17.4.2000 קיבל המערער מן המשיב הפנייה למת"ק לקבלת היתר שהייה. מאותה עת, ועד היום, המערער ממשיך לקבל היתרי מת"ק. עוד יש לציין כי במסגרת תביעה שהגישה המערערת נגד המוסד לביטוח לאומי בבית הדין האזורי לעבודה בירושלים, בגדרה התעוררה שאלת מקום מגוריה של המערערת, ניתן ביום 30.9.2001 תוקף של פסק דין להסכמת הצדדים על כך שהמערערת מוכרת כתושבת ישראל החל מיום 1.6.2000. 10. ביום 3.1.2010 פנו המערערים למשיב, באמצעות בא-כוחם הקודם, בבקשה לשדרוג מעמדו של המערער למעמד של תושב ארעי, בהתבסס על פסק הדין בעניין דופש. בהחלטתו מיום 19.1.2010 דחה המשיב את הבקשה מן הטעם שעניינם של המערערים לא עומד בתנאי המתווה שנקבע בעניין דופש משום ש"לא נמצא כי בשל טעות במשרדנו או בשל עיכוב בלתי מוצדק בטיפול בעניינכם, לא שודרג המעמד". ביום 3.11.2010, הוגשה למשיב בקשה נוספת לשדרוג מעמדו של המערער, הפעם מאת בא-כוחם הנוכחי של המערערים, בקשה שנדחתה ביום 17.11.2010 מאותם הנימוקים שצוינו בהחלטה מיום 19.1.2010. 11. המערערים השיגו ביום 4.1.2011 על החלטה זו לוועדת ההשגה לזרים, אשר דחתה את השגתם ביום 19.5.2011. ההחלטה המפורטת של ועדת ההשגה התבססה על מספר נימוקים, כאשר הראשון מביניהם הוא השיהוי בפנייה למשיב, שכן פסק הדין בעניין דופש ניתן כשנה וחצי טרם הפנייה הראשונה של המערערים בבקשה לשדרוג מעמדו של המערער, וכשנתיים וחצי לפני ההשגה על החלטת המשיב. לגופו של עניין קבעה יו"ר ועדת ההשגה כי עניינו של המערער אינו מתאים לחריג שנקבע בעניין דופש ולפיכך אין מקום לשדרג את מעמדו. 12. בעקבות החלטת ועדת ההשגה, הגישו המערערים ביום 13.7.2011 עתירה לבית משפט קמא, בה נטען כי קיימת עילה לשדרוג מעמדו של המערער בהתאם לחריג שנקבע בעניין דופש. בית המשפט דחה את העתירה משום שלגבי המערער לא חלפה תקופה של 27 חודשים בהם נהנה מקבלת היתרי מת"ק עובר למועד הקובע. בית המשפט הוסיף, כי לא מצא פגם בטיפול המשיב בבקשת המערער אשר עשוי היה לגרום לכך שמעמדו של המערער לא שודרג. כמו כן, נקבע כי רישיונות והיתרי שהייה שניתנו למערער בשנים 1995-1994, אינם יכולים להיחשב לצורך מניין 27 החודשים, מאחר שלא ניתנו כחלק מההליך המדורג. בעניין זה הוסיף בית המשפט, שאף המערערים עצמם לא החזיקו בעמדה זו בזמן אמת, שכן לא העלו טענה מסוג זה בעתירה אשר הגישו כנגד החלטת המשיב בשנת 1999. לפיכך דחה בית המשפט את העתירה וקבע שעניינם של המערערים לא עומד בתנאים של המתווה שנקבע בעניין דופש ולא מצדיק סטייה מהוראות חוק הוראת השעה. טענות הצדדים 13. המערער טוען כי בקשתו לשדרוג מעמד מתאימה לחריג שנקבע בעניין דופש. לטענתו יש להתחשב ברישיונות ובהיתרי השהייה שקיבל בשנים 1995-1994 לצורך בחינת אורך התקופה שבמהלכה החזיק בהיתרי מת"ק. על-פי הטענה, צירוף התקופות בהן רישיונות והיתרים אלה היו בתוקף לתקופה שבמהלכה היו בתוקף היתרים שקיבל לאחר אישור בקשתו ביום 16.3.2000, מצטבר לכדי תקופה של 27 חודשים בהם החזיק בהיתרי מת"ק ועל כן היה זכאי לשדרוג מעמדו עובר להחלטת הממשלה. כמו כן נטען, כי התנהלות המשיב בטיפול בבקשת המערער מאפשרת קיצור של התקופה הנדרשת, כך שאף אם יקבע שהמערער החזיק בהיתרים למשך פחות מ-27 חודשים, כטענת המשיב, ניתן לשדרג את מעמדו. ביחס לפסק הדין של בית הדין לעבודה, טוענים המערערים, כי הקביעה בפסק הדין המוסכם לעניין המועד שבו החלה המערערת להיות תושבת ישראל, תקפה רק לצורכי אותו הליך. המערערים מוסיפים כי ההסכמה מתייחסת לתקופה שלאחר מועד זה, יום 1.6.2000, וממילא לא מתייחסת לתקופה שלפניה, אשר לגביה לא נקבע דבר בבית הדין. 14. המשיב טוען כי יש לדחות את הערעור בשל השיהוי בהגשת הבקשה לשדרוג מעמדו של המערער מעת מתן פסק הדין בעניין דופש. לגופו של עניין, טוען המשיב כי לא חלפו 27 חודשים מעת אישור בקשת המערער לאיחוד משפחות ועד למועד הקובע ועל כן עניינו לא עומד בתנאים של המתווה שנקבע בעניין דופש. יתר על כן, המשיב מציין את פסק הדין של בית הדין לעבודה, כמו גם חקירה נוספת של המל"ל שהסתיימה ביום 26.8.2001 וקבעה כי המערערים חזרו להתגורר בישראל רק בחודש יוני 2000, כמצביעים על העובדה שאף במרץ 2000 המערער לא היה זכאי לאישור בקשתו לאיחוד משפחות. לטענת המשיב פסק הדין וחקירת המל"ל מהווים ראיות מנהליות לכך שבני הזוג לא התגוררו בישראל עובר לחודש יוני 2000, ועל כן הבקשה לאיחוד משפחות מחודש מרץ 2000 הוגשה בחוסר ניקיון כפיים וייתכן שכלל לא היה מקום לאשרה באותה העת. עוד טוען המשיב כי רישיונות והיתרי שהייה שניתנו למערער בין השנים 1995-1994 לא ניתנו כחלק מההליך המדורג, אשר נכנס לתוקף רק בשנת 1996, וממילא בשנת 1997 נדחתה בקשת המערער לאיחוד משפחות. על כן, לטענתו, היתרים אלה לא יכולים להיכלל במניין 27 החודשים הנדרשים. באשר לתקופה שקדמה לאישור בקשת איחוד המשפחות בחודש מרץ 2000, טוען המשיב כי לא נפלה טעות ולא חל עיכוב בלתי מוצדק בטיפול בבקשתו של המערער. המשיב מוסיף שבשנים 1996 ו-1998 הראו חקירות המל"ל כי מרכז החיים של המערערים לא היה בישראל, ולכן לא היה מקום לאשר את בקשת המערער טרם המועד בו אושרה. דיון והכרעה 15. לאחר שעיינתי בחומר שלפניי ושקלתי את טענות הצדדים, מסקנתי היא כי דין הערעור להידחות, וכך אציע לחבריי. 16. מבחינת התקופה שלאחר אישור בקשתו של המערער לאיחוד משפחות בשנת 2000, עולה כי עניינו של המערער אינו מתאים לחריג שנקבע בעניין דופש. אין חולק על כך שהמערער לא עומד בתנאי הראשון של המתווה שנקבע בעניין דופש: המערער החל את ההליך המדורג פחות מ-27 חודשים לפני החלטת הממשלה ולא זכה להיתרי מת"ק למשך זמן מספיק על מנת שיוכל לעבור לשלב הבא בהליך. נזכיר, כי בקשת המערער לאיחוד משפחות אושרה במהלך חודש מרץ 2000 והחלטת הממשלה ניתנה ביום 12.5.2002 – כך שהמבקש לא החזיק בהיתרים למשך 27 חודשים כנדרש לפי עניין דופש. המשיב טוען שיש למנות את מספר חודשי ההיתרים שקיבל המערער רק החל מיום 1.6.2000, זאת בהתבסס על ממצאי חקירת המל"ל ועל פסק דינו המוסכם של בית הדין לעבודה בעניינה של המערערת. המערער מתנגד לטענה זו, אולם גם לשיטתו, הוא ממילא לא צבר 27 חודשים של היתרי מת"ק עובר למועד הקובע. יתר על כן, המערער לא עומד בתנאי השני של המתווה שנקבע בעניין דופש, שכן כלל לא הועלו טענות ביחס להתנהלות לקויה של המשיב לאחר מועד אישור בקשתו. מעבר לדרוש אציין, כי איני רואה כיצד יכולים המערערים לטעון בהליך דנא בסתירה להסכמה שהושגה בבית הדין לעבודה. 17. כזכור, המערער טוען כי במניין החודשים בהם היה זכאי להחזיק בהיתרי מת"ק, יש להביא בחשבון תקופה במהלכה החזיק ברישיון שהייה מסוג ב/1 שניתן לו ביום 17.5.1994 למשך 6 חודשים, 9 ימים לאחר שהגיש את הבקשה המקורית לקבלת מעמד מכוח איחוד משפחות. לטענתו, רישיון השהייה ניתן לו לאחר שהמשיב אישר את בקשתו ועל כן ניתן להתחשב במשך הזמן שבו החזיק ברישיון כחלק ממניין הזמן הדרוש למעבר בין השלב הראשון לשלב השני בהליך המדורג. המערער טוען שכך ניתן להשלים את משך הזמן החסר לו להשלמת תקופה של 27 חודשים בהם החזיק בהיתר שהייה כנדרש. סבורני כי בצדק דחה בית משפט קמא טענה זו. רישיון השהייה שקיבל המערער ניתן לו טרם בחינת בקשתו לקבלת מעמד בישראל מכוח בקשתו לאיחוד משפחות, לפי הנהלים שעמדו בתוקף באותה העת, וטרם קבלת החלטה בעניינה - כלומר כחלק מהשלב המקדמי ולא כחלק מההליך המדורג עצמו. כזכור, מניין 27 החודשים בשלב הראשון של ההליך המדורג מתחיל רק לאחר אישור הבקשה לקבלת מעמד ולא מעת הגשת הבקשה. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר הבקשה לאיחוד משפחות שהוגשה בשנת 1994, נדחתה בסופו של דבר משום שלא הוכח קיומו של מרכז חיים בישראל עובר להגשת הבקשה. זאת ועוד, אף המערערים עצמם לא סברו כי בקשתם אושרה בשנת 1994 ושרישיון השהייה שקיבל המערער ניתן במסגרתה. יעידו על כך פניות המערערים למשיב בימים 10.8.1995 ו-20.9.1995, בהן המערערים מבקשים לברר האם אושרה בקשת המערער לאיחוד משפחות. כפי שציין בית משפט קמא, אף בעתירה שהגישו המערערים בשנת 1999, טענו המערערים נגד דחיית בקשתם בשנת 1997 ולא הועלתה טענה לפיה הבקשה אושרה כבר בשנת 1994. המערער מציין בנוסף את דבר קיומו של היתר מת"ק אשר קיבל למשך שלושה חודשים במהלך 1995. ההיתר ניתן לאחר פנייה ישירה של המערער למת"ק במהלך סגר, במנותק מהבקשה לאיחוד משפחות, ועל כן אין בהיתר זה כדי לסייע למערער לצורך מניין החודשים הדרוש בהליך המדורג. אם כך, אין ביכולתו של המערער להיבנות מרישיונות ומהיתרי השהייה שקיבל בשנים 1995-1994 לצורך שדרוג מעמדו כעת. 18. עוד טוען המערער כי אף אם לא עמד בדרישת 27 החודשים, ניתן לקצר תקופה זו בשל התנהלותו של המשיב בשלב המקדמי, טרם קבלת הבקשה לאיחוד משפחות בשנת 2000, בהתאם לפסק הדין בעניין חתו. המערער טוען כי לא היה מקום לדחיית בקשתו בשנת 1997, מאחר שממצאי חקירות המל"ל שעל בסיסם נדחתה הבקשה, ואשר לפיהם המערערים לא קיימו את מרכז חייהם בישראל, לא גובו בחקירה תקינה והינם שגויים. לפיכך, המערער טוען כי בקשתו הייתה צריכה להיות מאושרת בשלב מוקדם יותר, ובהתבסס על פסק הדין בעניין חתו ניתן לקצר עתה את תקופת 27 החודשים בשל הדחייה המוטעית של בקשתו. כזכור, קיצור משך הזמן הנדרש למעבר בין שלבים בהליך המדורג על בסיס התחשבות בשלב המקדמי שקדם לאישור הבקשה, יעשה בנסיבות מיוחדות בלבד. ביחס לשאלה זו קבע בית משפט קמא כי: "לא עלה בידי העותרים לבסס טענה, לפיה המדובר בעיכוב בלתי מוצדק או טעות של המשיב בטיפול בבקשת העותרים. לפני המשיב עומדת בעת הזו תשתית ראייתית מספקת, על-פי מבחן הראיה המינהלית, בכדי לקבוע כי קודם לאישור הבקשה בחודש מרץ 2000, לא היה מקום לאשר את הבקשה" (שם, בפסקה 7). מסקנתו של בית משפט קמא מבוססת על ראיות מנהליות, ומעיון בטענות הצדדים לא מצאתי כי יש מקום להתערב בה. חקירת המל"ל בשנת 1996 קבעה כי מרכז חייהם של המערערים לא היה בישראל באותה עת ועל כן המערער לא היה זכאי לקבל מעמד בישראל במסגרת הבקשה שהוגשה בשנת 1994. נוסף על כך, חקירות המל"ל מהשנים 1998 ו-2001, כמו גם פסק הדין של בית הדין לעבודה, מעלים ספק בכך שהמערערים קיימו מרכז חיים בישראל אף בחודש מרץ 2000, המועד בו אושרה בקשתם. טענותיו של המערער כלפי תוצאות חקירות המל"ל וכלפי החלטות המשיב בעקבותיהן, הן כלליות וחלקיות ואינן מובילות למסקנה כי המשיב טעה בהחלטותיו. נדמה אם כן שלא נפלה טעות ברורה בהתנהלות המשיב עת דחה את בקשתו של המערער בשנת 1997 על בסיס קיום מרכז חיים מחוץ לישראל, כאשר החלטתו זוכה למשנה תוקף נוכח הספקות באשר למקום קיום מרכז חייהם של המערערים אף לאחר שנת 1997. משכך, אין לקצר את משך הזמן שבו נדרש המערער להחזיק בהיתרי מת"ק על מנת לשדרג את מעמדו. 19. התוצאה היא שהמערער לא היה זכאי לשדרוג מעמדו עובר להחלטת הממשלה ולא נמצא עיכוב בלתי מוצדק או טעות בהתנהלות המשיב בעניינו. על כן, המערער אינו עומד בתנאים שנקבעו בפסק הדין בעניין דופש ואין מקום לקבל את הערעור. טענת השיהוי 20. לאחר שמצאתי לנכון לדחות את הערעור לגופו, איני רואה צורך להכריע בשאלות המתעוררות ביחס לטענת השיהוי, אליה לא התייחס גם בית משפט קמא, שכן ביסס את דחיית העתירה על בחינתה לגופה. עם זאת, בבחינת מעבר לצורך, אדרש לטענה בעניין זה בקצרה. המשיב מבקש לדחות את הערעור ולו רק על בסיס השיהוי בהגשת הבקשה לשדרוג מעמדו של המערער. המשיב מציין כי פסק הדין בעניין דופש ניתן ביום 2.6.2008 ופנייתו הראשונה של המערער למשיב בעקבותיו נעשתה רק כשנה וחצי מאוחר יותר, ביום 3.1.2010. על כן, לטענתו יש לדחות את הערעור אף בלי להיזקק לטענות לגופו של עניין. בין השאר, סומך המשיב את טענתו על פסק הדין בעניין דג'אני, בו הכיר בית המשפט באפשרות להעלאת טענת שיהוי במקרים דומים למקרה דנא. המשיב מוסיף כי לאחר עניין דג'אני גיבשה המדינה מדיניות אחידה, לפיה: "כל בקשה לשדרוג מעמד שהוגשה לאחר יום 1.1.2010 תדחה אך בשל השיהוי שבהגשתה, לאור הנזק הראייתי המשמעותי שנגרם למשיב". מדיניות זו הוצגה לראשונה בעע"ם 9167/11 תתהירה נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול, אשר עודנו תלוי ועומד בפני בית משפט זה. 21. המקרה הרגיל בו עולה טענת השיהוי במשפט המנהלי, הוא כטענת סף אשר מכוחה ניתן לדחות עתירה המוגשת באיחור (ראו, למשל, בג"ץ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715 (1996); עע"ם 7142/01 ועדה מקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673 (2002)). טענה זו מועלית, ככלל, כאשר העותר מתעכב זמן רב בפנייה לערכאות השיפוטיות לאחר היווצרות העילה שביסוד עתירתו נגד הרשות. כשמתעוררת טענת שיהוי, על בית המשפט לבחון את שלושת יסודות השיהוי: השיהוי הסובייקטיבי במסגרתו נבחנת התנהגות העותר ונבחנת השאלה האם התנהגות זו מצביעה על כך שוויתר על עמידה על זכויותיו, השיהוי האובייקטיבי במסגרתו נבחנת מידת הפגיעה באינטרסים של צדדים שלישיים ושל הרשות המנהלית בשל ההשתהות בהגשת העתירה ולבסוף תיבחן חומרת הפגיעה בשלטון החוק שתגרם במקרה שהעתירה תדחה על הסף מחמת השיהוי. האיזון בין שלושת היסודות הוא שמכריע בכל עתירה בשאלת קבלת טענת השיהוי (ראו, למשל, עע"ם 6881/07 ברגר נ' המועצה האזורית עמק חפר, פסקה 23 (14.6.2010)). 22. במקרה שלפנינו, המשיב טוען כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי שבפנייה לרשות המנהלית. השימוש בדוקטרינת השיהוי גם ביחס לפניות לרשות - במובחן מהפנייה לערכאות - אינו השימוש השכיח בדוקטרינה זו, אם כי לעיתים נעשה שימוש בטענת השיהוי גם ביחס לפנייה מאוחרת לרשות (ראו, למשל, בג"ץ 2188/12 שאהין נ' מדינת ישראל (26.6.2013); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1077-1076, ה"ש 33 (מהדורה שנייה, 2011)). כיוון שהערעור נדחה לגופו איני רואה צורך להעמיק עוד בסוגיה זו, אך יש מקום למחשבה נוספת בהחלתה על פנייה לרשות. כמובן שאם הרשות תגבש הנחיות מינהליות יתכן שניתן יהיה באמצעותן לתחום לוחות זמנים לפנייה לרשות, בכפוף לאפשרות להעמיד הנחיות אלה לביקורת שיפוטית. סוף דבר 23. בשולי הדברים, אבקש להצטרף להערות שהעיר בית המשפט בעניין דג'אני (פסקה 6 לפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור; פסקאות 19-17 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן) ביחס למציאת פתרון עבור מי שנכנסו אל גדרי ההליך המדורג טרם החלטת הממשלה, אך אינם יכולים לשדרג את מעמדם בשל חוק הוראת השעה. בהתאם לגישת חבריי, סבורני כי יש מקום לשקול את האפשרות לביצוע בדיקה פרטנית של בקשות לשדרוג מעמד של הנמצאים במצב זה. הלכה למעשה רבים מהם מתגוררים בישראל לאורך שנים רבות ונמצאים תחת בחינה רציפה של הרשויות השונות. עניינם של מבקשים אלה נבחן אינדיבידואלית על-ידי שירותי הביטחון כחלק מתהליך הארכת היתרי השהייה שלהם מדי שנה, ועל כן נדמה כי בדיקה פרטנית לצורך שדרוג מעמדם לא תהווה נטל כבד מדי על המדינה. הסדרת מצבם במסגרת פתרון מסוג זה, נדמית כצודקת ופשוטה יותר מאשר בחינת התנהלות הרשות בטיפול בבקשות שהוגשו במהלך שנות ה-90. בחינה זו נעשית פעמים קרובות על רקע תשתית עובדתית חסרה ובנוסף מטילה נטל כבד על הצדדים בהבאת ראיות לאירועים אשר התרחשו לפני למעלה מעשור. לסיכום, לדעתי עניינו של המערער לא נכלל בחריג שנקבע בעניין דופש ועל כן אין מקום לשדרג את מעמדו ודין הערעור להדחות. אציע שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט צ' זילברטל. ניתן היום, ‏כ"ב בכסלו התשע"ד (‏25.11.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11091680_L16.doc סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il