בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 9163/01
בג"ץ 10019/01
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט מ' חשין
כבוד השופטת ד' ביניש
העותרות בבג"ץ
9163/01: 1. שירותי בריאות כללית
2. קופת חולים לאומית
העותרת
בבג"ץ 10019/01: קופת חולים מאוחדת
נגד
המשיבים בבג"ץ 9163/01: 1. שר האוצר
2. שר הבריאות ויו"ר
מועצת הבריאות
3. ממשלת ישראל
4. מכבי שירותי בריאות
5. קופת חולים מאוחדת
המשיבים
בבג"ץ 10019/01: 1. שר האוצר
2. שר הבריאות
3. ממשלת ישראל
4.
שירותי בריאות כללית
5. מכבי שירותי בריאות
6. קופת חולים לאומית
תאריך הישיבה: א'
באב תשס"ב (10.7.02)
בשם
העותרת 1
בבג"ץ
9163/01
והמשיבה
מס' 4
בבג"ץ
10019/01: עו"ד יהודה בן מאיר
עו"ד
חנן פרידמן
בשם
העותרת 2
בבג"ץ
9163/01
והמשיבה
6 בבג"ץ 10019/01: עו"ד פז מוזר
בשם
המשיבים
3-1 בבג"ץ 9163/01
ובבג"ץ
10019/01: עו"ד מלכיאל בלס
בשם
המשיבה
בבג"ץ
9163/01
והמשיבה
5 בבג"ץ 10019/01: עו"ד עזגד שטרן
עו"ד
אליה צונץ
עו"ד
רונן ברומר
בשם
העותרת
בבג"ץ
10019/01
והמשיבה
בבג"ץ
9163/01: עו"ד דן גיורא
עתירות
למתן צו על-תנאי
פסק-דין
השופט מ' חשין:
שתי העתירות הנדונות עניינן אחד הוא. דנו בהן
בצוותא-חדא ואף פסק-הדין אחד הוא.
2. העותרות בשתי העתירות הן שתי קופות חולים;
שירותי בריאות כללית (העותרת בבג"ץ 9163/01) וקופת חולים מאוחדת (העותרת
בבג"ץ 10019/01). שתי קופות חולים נוספות: מכבי שירותי בריאות וקופת חולים
לאומית, מצורפות כמשיבות לעתירות, אך למעשה תומכות הן בעתירות ומתייצבות הן לצידן
של העותרות. המשיבים לעתירות הם שלושה: ממשלת ישראל, שר האוצר ושר הבריאות,
וטיעוניהן של העותרות מפנים עצמם כנגד מעשיהם ומחדליהם - לטענת העותרות - של אותם
משיבים.
3. העתירות שלפנינו מהוות סיבוב שלישי בהתגוששות
שבין העותרות לבין המשיבים. סיבוב ראשון היה בבג"ץ 2344/98 מכבי שירותי
בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 779-729; סיבוב שני היה בבג"ץ
6187/01 שירותי בריאות כללית נ' שר האוצר; והנה עתה היגענו לסיבוב
השלישי. לא נבין כהלכה את טרוניותיהן של העותרות כיום אלא אם נסקור בתחילה הליכים
שהיו - הליכים המהווים תשתית לקובלנותיהן של העותרות כיום. ומתוך שבעבר הארכנו
בדברים - אפשר הארכנו ביֶתֶר - נוכל זו הפעם לקצר (ככל יכולתנו).
4. חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד1994- (חוק
הבריאות או החוק) חולל מהפכה בתשתיתה המשפטית-הנורמטיווית של מערכת
ביטוח הבריאות בישראל. אופיו של החוק אופי הוא של קודיפיקציה. מעיקרו יועד החוק
להסדיר את היחסים בין כל הגופים שלעניין: המדינה, קופות חולים והמבוטחים, ועל-פי
הוראותיו אמורות להיות מוכרעות זכויות וחבויות בעלי העניין כולם. ענייננו בעתירות
שלפנינו הוא ביחסי קופות חולים והמדינה, וביתר פירוט ודיוק: בקובלנת הקופות כי
רשויות המדינה אינן ממלאות חובה אשר הוטלה עליהן בחוק: חובה להעביר לקופות כספים
על-פי חישובים מסויימים. בחובה זו נרכז עצמנו בהמשך דברינו להלן.
5. סעיף 3(ב) לחוק מורה אותנו כי "המדינה
אחראית למימון סל שירותי הבריאות מהמקורות המנויים בסעיף 13". כיצד אמורה
המדינה לשאת באחריות המוטלת עליה? לעניין זה נפנה מבט אל סעיף 9 לחוק הבריאות,
המורה אותו (בחלקו) וזו לשונו:
עלות סל שירותי בריאות
9. (א) שר הבריאות ושר האוצר יקבעו, עם תחילתו
של חוק זה, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את עלות סל שירותי הבריאות,
ובלבד שעלות הסל לא תפחת מסך כל ההוצאה של קופות החולים בתקציבן הרגיל בשנת 1993
בתוספת הסכומים ממקורות המימון שבסעיף 13(א)(3) ו-(4) בשנת 1993.
.....................
(ב) (1) עלות הסל לקופות תתעדכן
מדי שנה בשיעור עליית מדד יוקר
הבריאות שתפרסם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; מרכיבי מדד יוקר הבריאות
יהיו כמפורט בתוספת החמישית;
(2) ..............
(3) שר הבריאות ושר האוצר
רשאים, על פי המלצת מועצת
הבריאות ובאישור ועדת
העבודה והרווחה של הכנסת,
לשנות בצו את הרכב מדד
יוקר הבריאות, או לעדכן את
עלות הסל לקופות בשל
השינויים הדמוגרפיים שחלו
באוכלוסיה.
קריאה בסעיף 9 שלחוק מעלה לפנינו שלוש הוראות
נפרדות שעניינן מימון עלות סל שירותי בריאות: עלות יסוד, קרא: קביעה חד-פעמית של
"עלות סל שירותי בריאות" (סעיף 9(א)); עידכון עלות היסוד, מידי שנה
בשנה, על-פי מדד יוקר הבריאות אשר נקבע באורח קשיח בתוספת החמישית שלחוק (סעיף
9(ב)(1)); ודרכי שינוי בהרכב מדד יוקר הבריאות ועידכון עלות סל שירותי בריאות
(סעיף 9(ב)(3)). כעולה מסעיף 9 בכללו, הוראת סעיף 9(ב)(3) רוכבת על שתי ההוראות
האחרות, וייעודה הוא להשלים מימון לקופות החולים. בהוראה זו שבסעיף 9(ב)(3) עיקר
ענייננו.
6. כדבר החוק בהוראת סעיף 9(ב)(3) בו, קנו שר
האוצר ושר הבריאות סמכות - על-פי המלצת מועצת הבריאות ובאישור ועדת העבודה והרווחה
של הכנסת - לשנות בצו את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן את עלות סל שירותי
הבריאות לקופות בשל השינויים הדמוגרפיים שחלו באוכלוסיה. וכך, משסברו כי הגיעה עת
ששר האוצר ושר הבריאות יעשו שימוש בסמכות שקנו בהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק, יזמו
קופות החולים - ביתר דיוק: מר שבתאי שביט, מנכ"ל קופת חולים "מכבי"
- את כינוסה של מועצת הבריאות, כדי שתשקול הצעה להמליץ לפני השרים לשנות את מדד
יוקר הבריאות ולעדכן לקופות את עלות סל שירותי בריאות. מועצת הבריאות נתכנסה כפי
שנתבקשה, וביום 13.10.1997 החליטה פה-אחד להמליץ לפני שרי האוצר והבריאות לשנות את
הרכב מדד יוקר הבריאות ולעדכן את עלות סל שירותי הבריאות, ולא עוד אלא לעדכן את
הסל מלמפרע. וכלשון ההחלטה במלואה:
בתוקף סמכותה לפי סעיף 9(ב)(3) לחוק ביטוח בריאות
ממלכתי, התשנ"ד1994-, ממליצה מועצת הבריאות לשר הבריאות ולשר האוצר לשנות בצו
את מדד יוקר הבריאות ולעדכן את עלות סל שירותי הבריאות לקופות החולים, באופן הבא:
א) לעלות סל הבריאות לשנת 1997 יתווסף סכום של
1,200 מליון ש"ח בגין היעדר עדכון של עלות הסל בשנים 1995-1997 בהתייחס
לגידול באוכלוסיה המבוטחת (880 מליון ש"ח), הזדקנות האוכלוסיה (50 מליון
ש"ח), תרופות חדשות ברשימת התרופות ושאינן ברשימת התרופות (160 מליון
ש"ח), הנחה לאזרחים ותיקים בתרופות (40 מליון ש"ח), ושירותים בתחום הפסיכאטריה
(70 מליון ש"ח).
ב) לשנות את מדד יוקר הבריאות כך שזה יבטא את
העלויות האמיתיות של מערכת הבריאות בישראל, ימנע היווצרות גרעון במימון המערכת
בעתיד. על מדד יוקר הבריאות להתחשב בגידול שנתי באוכלוסיה בשיעור של כ- 2.7% בשנה,
בהזדקנות האוכלוסיה בשיעור של כ- 0.3% בשנה ובשינויים טכנולוגיים בשיעור של כ- 2%
בשנה.
7. משחלפה כמחצית השנה והשרים לא נענו להמלצתה של
מועצת הבריאות - ביתר דיוק: בשל אילוצי תקציב סירב שר האוצר להיעתר להמלצה - פנו
קופות החולים בעתירה לבג"ץ (בג"ץ 2344/98). ביום 9.11.1998 נענה הבג"ץ
לעתירה והוציא צו על-תנאי ולפיו נתבקשו השרים ליתן טעם "מדוע לא יצהיר
בית-המשפט ויקבע כי על המשיבים [השרים והממשלה] לפעול בהתאם להמלצת מועצת הבריאות
מיום 13.10.1997, בנוגע לעידכון עלות סל שירותי הבריאות לקופות החולים, וזאת נוכח
סמכותם של המשיבים הקבועה בסעיף 9(ב)(3) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי,
התשנ"ד1994-". המשיבים השיבו לעתירה את שהשיבו; בעלי-הדין החליפו ביניהם
- כמקובל - מיסמכים כבדים עוד ועוד; בית-המשפט שמע באריכות את טיעוניהם של
בעלי-הדין בכתב ועל-פה; ולאחר נסיונות גישור שלא צלחו יצא מלפני בית-המשפט ביום
18.12.2000 - ברוב דעות - צו מוחלט. צו מוחלט זה - אשר אינו זהה לצו שביקשו הקופות
- לשונו רצה כך:
אנו
עושים ... את הצו מוחלט במובן זה, שמורים אנו את שר הבריאות ושר האוצר להידרש
להחלטתה של מועצת הבריאות מיום 13 באוקטובר 1997, לדון בה לגופה, לקבוע מימצאים,
להסיק מסקנות ורק לאחר כל אלה להחליט ולנמק את החלטתם כיאות. בהליך זה של דיון
וגיבוש עמדה רשאים הם המשיבים, כמובן, לעמוד בקשר עם העותרות - או עם מועצת
הבריאות - ולבקש מהן נתונים ומידע הנצרכים לעניין.
צו מוחלט זה צוּוָה כפי שצוּוָה, לאחר
שבית-המשפט שוכנע כי שר האוצר לא נדרש כלל לדיון בגוף ההמלצה של מועצת הבריאות -
ובטעמים לאותה המלצה - אלא החליט שלא לקבל את ההמלצה בשל אילוצי תקציב.
מתוך שההליכים נמשכו והלכו זמן ממושך, הוספנו
והורינו כי הצו המוחלט יקויים תוך ארבעה חודשים מיום פסק-הדין, דהיינו, עד אמצע
חודש אפריל 2001.
8. עברו-חלפו ארבעת החודשים שנקצבו בצו המוחלט,
והשרים לא סיימו לעשות כחובתם. משראתה כך, עתרה שירותי בריאות כללית - ביום
6.8.2001 - לבג"ץ (בג"ץ 6187/01), ובפיה בקשה כי נעשה מוחלט את הצו
שנתבקש מלכתחילה בבג"ץ 2344/98 - דהיינו: כי "שומה על המשיבים [שר
האוצר, שר הבריאות וממשלת ישראל] לפעול בהתאם להמלצתה של מועצת הבריאות וכו'"
- וזאת "לאחר שהמשיבים הפרו את פסק דינו של בית המשפט הנכבד בבג"ץ עדכון
הסל [בג"ץ 2344/98], מיום 18 בדצמבר 2000".
9 המשיבים נתבקשו להגיב על דבר העתירה,
ומתגובותיהם הסתבר כי הרשויות החלו מקדמות עצמן לקיום צו בית-המשפט, הגם שלא במועד
שנקבע. כך נחתם ביום 5.9.2001 "סיכום בין שרי הבריאות והאוצר", וביום
16.9.2001 אף החליטה הממשלה לאמץ לעצמה אותו סיכום. משהוצגו כל דברים אלה לפני
בית-המשפט; נוכח השינוי שחל בתשתית העובדות; ולאור הערות בית-המשפט; חזרה בה
העותרת מעתירתה תוך שמירת זכותה לשוב ולפנות בעתירה חדשה לבית-המשפט. אותה עתירה
חדשה היא עתירתה של שירותי בריאות כללית המונחת לפנינו (בג"ץ 9163/01),
וצירפה עצמה אליה עתירתה של קופת חולים מאוחדת (בג"ץ 10019/01).
10. קובלנותיהן של העותרות מרכזות עצמן, למעשה,
בטענתן כי שר האוצר ושר הבריאות - הם והממשלה בעקבותיהם - לא שקלו כהלכה את
המלצותיה של מועצת הבריאות מיום 13.10.1997. כנדרש מכך, מבקשות הן העותרות כי
נצווה את המשיבים לקיים אותן המלצות ככתבן וכלשונן. שירותי בריאות כללית מבקשת,
בעיקר, שנצהיר כי הסיכום שנעשה בין השרים - ואשר אושר בידי הממשלה - "הינו
בלתי סביר וחורג ממיתחם הסבירות ועל כן בטל או ראוי להתבטל", ואילו קופת
חולים מאוחדת עותרת כי נורה על שינוי אותו סיכום עד "שתקויימנה במלואן
המלצותיה של מועצת הבריאות ...".
11. השאלה הנשאלת היא, איפוא, אם אמנם ניתן לומר
ששרי האוצר והבריאות לא שקלו כלל - או לא שקלו כהלכה - את המלצתה של מועצת
הבריאות. לעניין זה נוסיף ונזכור כי המלצתה של מועצת הבריאות אין היא המלצה גרידא
של יועץ. ההמלצה "המלצה סטטוטורית" היא ומועצת הבריאות מעמדה הוא מעמד
של "ממליץ סטטוטורי". כפי שקבענו בפסק-הדין הראשון - בפרשת מכבי
שירותי בריאות (פ"ד נד(5) 762):
...
מועצת הבריאות אינה יועץ אישי ששר הבריאות מינה לעצמו, יועץ שמעמדו מעמד של עוזר
הוא. מועצת הבריאות היא גוף שחוק הבריאות כונן והוסיף והעניק לה סמכויות מימשל;
אכן, בסמכות של המלצה מדברים אנו, אך גם סמכות זו סמכות מימשל היא. מועצת הבריאות
מעמדה הוא מעמד של ממליץ סטטוטורי - יועץ סטטוטורי - ממליץ-יועץ
שהחוק הורה על כינונו; מהווה היא איבר בלתי-נפרד - איבר חיוני - במנגנון ההחלטות
ובשיקול דעתן של הרשויות. על דרך העיקרון, "ממליץ סטטוטורי" מעמדו
המשפטי נעלה הוא ממעמדו של יועץ פנימי; מתוך שהמחוקק קרא בשמו מפורשות ועשאו איבר
במנגנון ההחלטה, נדע כי חייב הוא בעל-הסמכות לכרות אוזנו ולשמוע את המלצתו-עצתו של
אותו ממליץ-יועץ; ולאחר שישמע - כי ישקול בכובד-ראש המלצה ויעוץ שקיבל.
12. עיינו בסיכום מיום 5.9.2001 שהושג בין שר האוצר
לבין שר הבריאות, וכמותו במיסמכים הרבים והמפורטים שהוצגו לפני השרים בידי אנשי
המקצוע - אגף התקציבים במשרד האוצר והדרג המקצועי במשרד הבריאות - אך לא שוכנענו,
כטיעוני העותרות, כי לא נעשתה, על דרך הכלל, עבודת הכנה ראויה או כי המלצות מועצת
הבריאות לא נשקלו לגופן כנדרש. לא אמרנו - אף לא נאמר - כי אין טעם ולו במיקצת
מטענותיהן של העותרות, ואולם נזכור כי בסוף-כל-הסופות שיקול הדעת לשרים הוא ניתן,
ואנו לא הוכח להנחת דעתנו כי השרים פגמו באחד מאותם עקרונות המזכים בית-משפט
להתערב בהחלטתם.
13. יחד-עם-זאת, נוסיף ונאמר כך: טיעוני העותרות
לובשים מחלצות של טענות כלליות, ועל טענות כלליות אלו השבנו תשובה כללית. ואולם
כדי להסיר ספק נציין, כי אם תבקשנה העותרות, או מי מהן, להשיג על החלטת השרים
והממשלה בטיעון ספציפי ובמיגזר מתוחם מתוך המלצותיה של מועצת הבריאות, לא תהיינה
הן מנועות מעשות כן ובלבד שתפנינה אל השרים תחילה ותקבלנה את תשובתם הספציפית.
14. בכפוף לאמור בפיסקה 13 לעיל אנו מחליטים לדחות
את העתירות, אך לא נעשה צו להוצאות.
ש
ו פ ט
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
נ
ש י א
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' חשין.
היום,
ט"ז באב תשס"ב (25.7.2002).
נ ש י א ש ו פ ט ש
ו פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור 01091630.G07
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il