משה גרידינגר נ. מריוס ושרון ראפ

פסק-דין בתיק עע"ם 9156/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 9156/05 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט י' אלון המערערים: 1. משה גרידינגר 2. ישראל גרידינגר 3. עמוס וולטש נ ג ד המשיבים: 1. מריוס ושרון ראפ 2. אלה פיילר 3. קובי שלומית בראל 4. אילנה נוימרק 5. יובל ואינה זינגר 6. יעל שטיינר 7. שלומית ערגון קרלין 8. רפאל ודלית חיים 9. אברהם ואסתר בנבשתי 10. שמוליק ומרים קורנבליט 11. אינזלר ברטהולר וגב' איתן עידית 12. שלמה וקלרה רוזנבאום 13. דני מילס 14. אריאל ולבנה סקר 15. דליה ורון פלד 16. יו"ר הועדה המחוזית לתו"ב, יגאל שחר 17. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה 18. הועדה המקומית לתו"ב חיפה ועירית חיפה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בתיק עת"מ 1084/05 שניתן ביום 2.8.05 על ידי כבוד השופט ברלינר תאריך הישיבה: כ"ט בתשרי התשס"ח (11.10.07) בשם המערערים: עו"ד יעקב עציוני בשם המשיבים 15-1: עו"ד מיכאל בצר בשם המשיבים 17-16: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין השופט י' אלון: 1. בשנת 1999 רכשו המערערים מגרש ברחוב התשבי, על הר הכרמל בחיפה. על פי התוכניות התקפות, אחוזי הבניה המותרים במקום הינם 60%, וזאת בבניה למגורים של שלוש קומות. לאחר הרכישה הגישו המערערים לוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: הוועדה) בקשה לשינוי תוכנית המיתאר המקומית, באופן בו יוגדלו אחוזי הבניה במגרש ל-250% (חלף 60% בתוכנית התקפה) בבנייה מרובת קומות שתכלול 53 יחידות דיור. בנוסף לשטחי הבניה הנ"ל למגורים, כללה התוכנית בניית "שטחי שירות" בשטח כולל נוסף של 5,744 מ"ר. ביום 29.11.02 אישרה הועדה המחוזית את התוכנית להפקדה. לתוכנית הוגשו מאה ושמונה עשרה התנגדויות, ובהן התנגדויותיהן של המשיבים 15-1, בעלי דירות הסמוכות למגרש. הועדה המחוזית, בהתאם לסמכותה עפ"י סעיף 107א' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מינתה את האדריכל ג' קרביץ כחוקר שידון בהתנגדויות. ביוני 2004 הגיש החוקר את המלצותיו לוועדה המחוזית, ובהן הפחתת אחוזי הבניה במגרש ל-180% (חלף 60% בתוכנית התקפה) וצמצום מספר יחידות הדיור שייבנו מ-53 ל-42. ביום 13.7.04 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית לקבל את המלצות החוקר. לדרישת שניים מחברי הוועדה המחוזית דנה הוועדה במליאתה בהמלצות החוקר, ובישיבתה מיום 14.12.04 אישרה את החלטת ועדת המשנה (מיום 13.7.04) בכל הקשור להיקפי הבניה כפי שנקבעו בהמלצות החוקר. המשיבים 15-1 (להלן: המשיבים) עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה כנגד החלטת הוועדה המחוזית. בפסק הדין (מפי סגן הנשיא ש' ברלינר) נתקבלה העתירה. נקבע, כי החלטת הוועדה המחוזית "… יסודה בשיקול שאינו תכנוני ושאינו יכול לעמוד בביקורת המשפט המינהלי", ועל כן החליט בית המשפט קמא "על ביטול ההחלטה וביטול כל ההליכים שנעשו עד כה לשם אישורה של התוכנית". בפנינו ערעורם של שלושת המערערים, בעלי המגרש, על פסק הדין, כאשר לעיקר טענותיהם מצטרפים המשיבים 16 ו-17, הלא הם הוועדה המחוזית ויושב הראש שלה. פסק הדין קמא 2. בפתח פסק הדין נקבעו עיקרי העובדות, שאינן שנויות במחלוקת. המגרש שבנדון מורכב ממספר חלקות ששטחן הכולל 6,382 מ"ר. המגרש היה מלכתחילה בבעלותה של עמותה ובחלקו היה מבנה ששימש כישיבה. המבנה הוזנח תקופה ארוכה, המגרש היה נטוש והעמותה היתה מעוניינת למוכרו. המערערים שנשאו ונתנו עם העמותה הגיעו למסקנה כי המחיר הנדרש עבור המגרש הינו גבוה, וכי לא תהא הצדקה כלכלית ברכישתו "ללא תגבור משמעותי של זכויות הבניה". לשם כך, באו המערערים בדברים עם ראש העיר ומהנדס העיר, ובתרשומת הדיון מיום 9/2/99 מצא ראש העיר כי: "היוזמה מבורכת משום שהיא לוקחת מגרש גדול באיזור מרכז הכרמל ופותרת שתי בעיות: 1. מגרש מוזנח שמהווה קיום מטרד סביבתי. 2. מדובר בפרוייקט שמצופף דיור באופן שאינו מכביד על הסביבה, ולכן ממליץ להמשיך בתהליך התכנון והאישור בכפוף להנחית מהנדס העיר". בעקבות סיכום והמלצה אלו של ראש העיר רכשו המערערים את המגרש, הגישו בפני הועדה המקומית את התוכנית שיזמו (הגדלת היקף הבניה ל-250%) וביום 15/1/01 המליצה הועדה המקומית בפני הועדה המחוזית לאשר את התוכנית. הועדה המחוזית החליטה כאמור על הפקדת התוכנית לשם הגשת התנגדויות, מינתה חוקר לבדיקת התנגדויות, החוקר הגיש המלצותיו ביוני 2004, ולאחר דיון בועדת המשנה ובמליאה אישרה כאמור הועדה המחוזית ביום 14/12/04 את התוכנית – בהתאם להיקפי הבניה שהמליץ עליהם החוקר (דהיינו 180% חלף 60% בתוכנית התקפה). בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת העותרים (המשיבים 1-15) כי: "מדובר במקרקעין הנמצאים במרכז הכרמל, באזור מגורים שקט יחסית, שהבניה בו אינה צפופה והבניינים אינם עולים בדר"כ על גובה של 3 קומות. התוכנית האמורה אינה עומדת בשום יחס לתכנון שבסביבה ולאופיה. השינוי וההטבה שבעקבותיה הם מרחיקי לכת, ועל כך יצא קצפם של העותרים החוששים לפגיעה ברכושם ובאיכות חייהם בשכנות לפרוייקט המוצע. חשש זה נראה לי מבוסס הן כשלעצמו והן לאור מדיניות הועדה המקומית בנוגע לפיתוח איזור מרכז הכרמל, כפי שאושרה על ידי הועדה המחוזית ובאה לידי ביטוי במסמך שהוגש ביום 4.5.05…" המסמך אליו מפנה בית המשפט קמא נושא את הכותרת דלהלן: "חפ/2168 מדיניות פיתוח אזור מרכז הכרמל המסמך אומץ ע"י מליאת הועדה המקומית בישיבה מס' 13 מיום 19/10/04 וע"י הועדה המחוזית בישיבה מס' 2004018 מיום 19/10/2004. הכללים המפורטים לעיל (צ"ל להלן) יחולו עד אשר תוגש תוכנית המתאר החדשה לעיר חיפה" (להלן: מסמך המדיניות). בסעיף הראשון לאותו המסמך נקבעו ה"אזורים בהם ישמרו זכויות הבניה הקיימות" – וביניהם השטחים שלצדי רחוב התשבי הכוללים את שטחי המגרש דנן. "זכויות הבניה הקיימות" הן כאמור 60%. נקבע בפסק הדין כי התוכנית המוצעת כפי שאושרה על ידי הועדה המחוזית: "… חורגת מן המדיניות המותוית במסמך… [ו]אישורה, מכל מקום, מנוגד למדיניות שבמסמך. לא מדובר במקרה דנן ב'סטיות קטנות' אלא בסטיות ניכרות, ואף מפליגות. …ניתן היה להצדיק זאת לו היה שיקול תכנוני לגיטימי ביסודה של התוכנית או אם הדבר היה משתלב במדיניות כוללת לגבי מרכז הכרמל או לגבי מגרשים בגודל זה, וכד'. בהעדר שיקול כזה, לא נראית לי סבירה ההחלטה לאשר את התוכנית. נכון, אמנם, שפעולת החוקר הביאה לידי הקטנת היקף הבניה, אך איני מקבל שיש בכך כדי לרפא את הפגם. עדיין ההטבה מפליגה, והשתלשלות הענינים תוך קיצוץ ניכר בהטבה המקורית מעיד דווקא על השיקול הזר הראשוני והבלתי סביר שעמד מלכתחילה ביסוד התכנון האמור". טענות המערערים, הועדה המחוזית והמשיבים 4. טענתן המרכזית של המערערים, ועמם הועדה המחוזית, הינה כי בית המשפט קמא חרג בפסק דינו מתחום הביקורת השיפוטית תוך התערבות בשיקולי התכנון המקצועיים של הועדה. המחוקק הפקיד את שיקול הדעת התכנוני בידי הועדה המחוזית, ובביקורת השיפוטית עליה אין בית המשפט בבחינת ערכאת ערעור על שיקולי התכנון. בענין דנן פעלה הועדה המחוזית על פי הוראות הדין, מינתה חוקר שבדק ביסודיות את עשרות ההתנגדויות, המלצות החוקר הינן תכנוניות ומקצועיות וכן גם בחינת אותן ההמלצות על ידי ועדת המשנה בראשונה ולאחר מכן על ידי הועדה המחוזית במליאתה. הועדה המחוזית שקלה את מכלול השיקולים ובהם גודלו של המגרש נשוא התוכנית, העזובה השוררת בו, התנאים הטופוגרפיים, המדיניות לענין תגבור אחוזי בניה ועוד. החלטות הועדה, כך המערערים, מצויות בתחום שיקול הדעת שהופקדה עליו. זאת ועוד. החלטת הועדה נתקבלה אחרי בדיקות ובחינות מרובות, של החוקר, של ועדת המשנה ושל המליאה – תוך עריכת שינויים בשלבי התכנון השונים. לטענת המערערים "תוכנית בנין עיר המאפשרת בניה בהיקף העולה בצורה משמעותית על זה שהיה קיים קודם לאישורה של אותה התוכנית, אינה לוקה משום כך בחוסר סבירות קיצונית. תוכניות בנין שכאלה הם מעשה שביום יום וחזקה על הרשויות התכנוניות, כשהן מאפשרות את הגדלת אחוזי הבניה, כי נתנו דעתן על כל ההיבטים התכנוניים הכרוכים בהגדלת היקף הבניה, כפי שגם עשתה הועדה המחוזית במקרה הנדון." אשר ל"מסמך המדיניות" טוענים המערערים כי המדובר במסמך הנעדר כל מעמד סטאטוטורי ועל כן טעה בית המשפט בהתייחסו אליו כאל מסמך תכנוני המחייב את הועדה. זאת ועוד. מסמך המדיניות אומץ על ידי הועדה המחוזית רק ביום 19/10/04, בעוד שהליכי התכנון של התוכנית דנן החלו שנים קודם לכן. כבר בנובמבר 2002 אישרה הועדה את התוכנית להפקדה, לאחר מכן מינתה חוקר לבחינת ההתנגדויות וביולי 2004 אישרה ועדת המשנה את המלצות החוקר. בנסיבות אלה לא היה מקום לייחוס משמעות למסמך המדיניות, המאוחר לכל אותם ההליכים וההחלטות. ולחילופין, גודלו של המגרש דנן ותנאיו הטופוגרפיים המיוחדים מצדיקים סטיה מהכללים המפורטים במסמך המדיניות. עוד טוענים המערערים והועדה המחוזית, כי בתוכנית המתאר המחוזית המופקדת (בשלב התנגדויות) – תמ"מ/6, תוגברו אחוזי הבניה וצפיפות הבניה לכמות של עד 22 יחידות דיור לדונם. בתוכנית דנן, כפי שאושרה על ידי הועדה המחוזית, הצפיפות היא ברמה של 15 יחידות דיור לדונם. על כן, גם ברמת המדיניות הכוללת לא נפל פגם בהחלטת הועדה המחוזית. 5. טענה נוספת של המערערים הינה כי רכישת המגרש על ידם מלכתחילה נעשתה תוך הסתמכות על עמדת ראש העיר ומהנדס העיר אשר תמכו בתוכנית המוצעת – עמדה שאומצה ונתאשרה על ידי הועדה המקומית בהחלטתה מינואר 2001 בה המליצה בפני הועדה המחוזית לאשר את התוכנית המוצעת בהיקפה המקורי (דהיינו 250 אחוזי בניה). הדברים יצרו אצלם אינטרס לגיטימי של הסתמכות מכוחו השקיעו סכומים ניכרים ברכישת המגרש. פסק הדין קמא פוגע לטענתם באינטרס לגיטימי זה העולה כדי זכות קניינית בידם. 6. המשיבים (1-15) מחזיקים כנגדם בנימוקי פסק הדין ומוסיפים עליהם טענות נוספות שטענו בעתירתם המנהלית לענין פרטי התוכנית שבנדון ולענין החלטות של הועדה המחוזית בתוכניות אחרות באזור הכרמל המרכזי שנדונו בפניה. מסמך המדיניות מהווה לטענת המשיבים "הנחיה מינהלית" במובן הנודע לה בפסיקה. לאמור, הרשות אינה רשאית לסטות מהוראותיו אלא בנימוקים המצדיקים חריגה שכזו. נימוקים שכאלה לא ניתנו על ידי הועדה המחוזית. אדרבא, בתקופה הרלבנטית הובאו בפני הועדה תוכניות אחרות להגדלה משמעותית של אחוזי בניה באיזור מרכז הכרמל והדיון בהן נדחה על ידה על הסף בהסתמך על הוראות מסמך המדיניות. עוד טוענים המשיבים כי תמ"מ 6 (תוכניות המתאר המחוזית המופקדת) אינה חלה כלל על המגרש דנן. יתרה מזו, המדובר בתוכנית בשלבי הפקדה שטרם נשמעו ההתנגדויות לה וטרם ניתנה החלטה בענינה. אשר להחלטת הועדה לענין המגרש דנן טוענים המשיבים כי זו נוסחה על ידי הועדה בדרך המגדילה בפועל את אחוזי הבניה מעבר להמלצותיו של החוקר ולהחלטות ועדת המשנה. על כל אלה מוסיפים המשיבים וטוענים כי אישור התוכנית דנן על ידי הועדה המחוזית עולה כדי פגיעה קשה, בלתי סבירה ובלתי מידתית בזכויות הקנין שלהם בדירות הסמוכות למגרש המערערים. דיון 7. השאלה העומדת במרכז הדיון בערעור זה מתייחסת למידת התערבותה של הביקורת השיפוטית בהחלטות גופי התכנון הסטאטוטוריים. בביקורת שיפוטית זו בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון הפועלת על פי דין. וכנאמר על ידי חברתי השופטת א' חיות: "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688; בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469-468; בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים (טרם פורסם, בפיסקה 13))." (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (טרם פורסם, 24.1.05)). האם החלטת הועדה המחוזית, נשוא ערעור זה, נמנית על הכלל האמור או על החריגים לו? מחד גיסא, המדובר הינו בסוגיה תכנונית שבתחום סמכותה. לאמור, הכרעה בבקשת המערערים לשנות את תוכנית בנין העיר החלה על המגרש תוך הגדלת אחוזי הבניה. מאידך גיסא, החלטת הועדה על פניה עומדת בניגוד למסמך המדיניות הכללי שאומץ על ידה זמן קצר לפני אישור התוכנית דנן. נבחן איפוא בראשונה את השאלה מה משמעות נודעת לאותו מסמך מדיניות ועד כמה, ובאילו נסיבות, מחייב הוא את הועדה המחוזית בהפעלת שיקול דעתה המינהלי. 8. קיצור תולדותיו של "מסמך המדיניות" מפורט בסיכומי הועדה המחוזית כדלהלן: "מסמך המדיניות, בגרסתו הראשונה, הוגש לועדה המחוזית בראשית שנת 2002. המסמך ציין כבר בעת ההיא את קיומן של תוכניות המצויות בשלבי הכנה שונים, לרבות התוכנית דנן. רק באפריל 2003, כשנה וחצי אחרי שהופקדה התוכנית נשוא הערעור דנן, קיימה המשיבה (הועדה המחוזית – י.א.) דיון ראשוני במסמך שהוכן, כאשר לא התקבלה בסופו החלטה סופית בענין. בדצמבר 2003 ביקשה עירית חיפה לבחון מחדש את מסמך המדיניות. לאחר עריכת שינויים לא מעטים, העבירה הועדה המקומית מסמך מדיניות מתוקן למשיבה, אשר אימצה אותו בחודש אוקטובר 2004". פרטים נוספים לתולדות "מסמך המדיניות" מצויים בגדרם של הליכי עתירה אחרת שנתבררה בבית המשפט קמא (עת"מ 532/02) וכן בהחלטותיה של הועדה המחוזית בבקשת יזם אחר להגדלה משמעותית של אחוזי הבניה במגרש אחר באזור מרכז הכרמל ("מתחם אורנים"). המסמכים הנ"ל צורפו כולם לעתירת המשיבים דנן (1-15) בהליכי בית המשפט קמא. בפרוטוקול הועדה המחוזית מיום 19/10/04 לענין בקשת יזמי "מתחם אורנים" מצוטטת החלטת ועדת המשנה שלה מיום 7/2/01 כדלהלן: "הואיל והתכנית הינה תוכנית נקודתית החורגת מהצפיפות, הנפח וגובה הבניה הקיימים בסביבה הועדה מחליטה כדלהלן: א. להודיע לועדה המקומית כי עליה להגיש תוך 60 יום מסמך מדיניות לגבי תכנון מרכז הכרמל תוך התיחסות לגבולות המתחם, שימושי קרקע, גובה מבנים, צפיפות נטו וברוטו, שצ"פ ותשתיות כלליות. ב. מדיניות זו תהווה בסיס להכנת תוכנית בנין עיר כוללת לאזור מרכז הכרמל. ג. הועדה תימנע מלקדם תוכניות מפורטות נקודתיות באזור זה עד להגשת מסמך המדיניות האמור. ד. הועדה תשוב ותדון בתוכנית לאחר הגשת מסמך המדיניות האמור. לפי החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (עת"מ 532/02) מיום 7/10/02 הועבר הדיון במסמך המדיניות למליאת הועדה המחוזית, דיון שלאחריו יחודש הדיון בהפקדת התוכנית בפני ועדת המשנה ב'." ביום 19/10/04, לאחר שמסמך המדיניות אומץ על ידי הועדה המחוזית, שבה הועדה ודנה בתוכנית "מתחם אורנים" ולהלן עיקרי החלטתה: "התוכנית המוצעת מהווה חריגה משמעותית בהשוואה לסביבה הקיימת מבחינת הוראות הבניה הגלומות בה, והבאות לביטוי בגובה הבנין, אחוזי הבניה, הצפיפות… התוכניות המאושרות שיצרו את הרקמה האורבנית האופיינית למרכז הכרמל מאפשרות ככלל 60% בניה וגובה של 3 קומות על קומת עמודים. התוכנית הנדונה ("מתחם אורנים" – י.א.) המבקשת להשתלב בסביבה זו מציעה בניה לגובה של 25 קומות ו-450% בניה למגורים… מסמך המדיניות למרכז הכרמל אשר אומץ על ידי הועדה המחוזית ביום 19/10/04 יוצר לדעת הועדה את האיזון הראוי בין התאמת מדיניות התכנון הארצית לציפוף ועיבוי מרקמים קיימים, לבין שמירה על אופיו הייחודי של מרכז הכרמל… עמדת הועדה היא כי אין הצדקה תכנונית וסביבתית להסכים לחריגה כזו. לאור האמור לעיל הועדה מחליטה שלא להפקיד את התכנית במתכונתה המוצעת. הועדה תשוב ותדון בתכנית מתוקנת בהתאם לעקרונות הבאים: 1. תכנון החלקה בהיקפי הצפיפות, הגובה, גודל יחידות דיור ושטחי הבניה – בהתאם למסמך המדיניות במרכז הכרמל כפי שאומץ על ידי הועדה המחוזית ביום 19/10/04. 2. …" (ההדגשות שלי – י"א). 9. הנה איפוא, על אף שנוסחו הסופי של מסמך המדיניות אומץ על ידי הועדה המחוזית רק ביום 19/10/04, הרי שכבר כשלוש וחצי שנים קודם לכן, עוד בפברואר 2001, החליטה הועדה המחוזית להקפיא דיוניה בתוכניות בניה במרכז הכרמל החורגות משמעותית מהתוכניות התקפות (דהיינו 60% ובניה בשלוש קומות) עד לעריכת מסמך מדיניות כולל לענין נפחי הבניה באיזור נופי ועירוני מיוחד ורגיש זה. על אף זאת, משהובאה התוכנית דנן ("משכנות התשבי") בפני אותה ועדת משנה של הועדה המחוזית ביום 6/3/02, החליטה הועדה לקדם את הליכי התכנון ולאשר את הפקדתה להגשת התנגדויות. זאת מבלי להתייחס כלל להתגבשותו של מסמך המדיניות, להחלטותיה שלה עצמה בענין זה ולהוראת בית המשפט בעתירה המנהלית בענין "מתחם אורנים". יצוין כי המדובר היה אותה שעה בתוכנית כפי שהוגשה על ידי המערערים ולפיה יוגדל שטח הבניה למגורים מ-60% ל-250%, מספר הקומות יוגדל משלוש לכעשר קומות, ועל כך יתווספו "שטחי שירות" נוספים בהיקף של כ-5000 מ"ר. ביולי 2004 אישרה ועדת המשנה של הועדה המחוזית את המלצות החוקר לפיהן צומצם היקף הבניה במגרש דנן ל-180% (פי שלושה מהיקף הבניה בתוכנית הקיימות – 60%), ומספר הקומות לתשע (פי שלושה מהגובה המותר של שלוש קומות בתוכניות הקיימות). ביום 19.10.04 אימצה הועדה המחוזית את מסמך המדיניות ולפיו (בין היתר) באזור בו נמצא המגרש דנן (רחוב התשבי) "ישמרו זכויות הבניה הקיימות" (דהיינו 60% בניה בשלוש קומות בלבד). על אף זאת, ביום 14.12.04 אישרה מליאת הועדה המחוזית את תוכנית המערערים, כפי המלצת החוקר והחלטת ועדת המשנה, דהיינו 180% בניה בתשע קומות. ריכוז הנתונים הנ"ל מעלה כי אין ממש בטענת הועדה המחוזית בפנינו כי בטרם אימצה את מסמך המדיניות (אוקטובר 2004) לא הושפעו החלטותיה מתוכנו המתגבש והולך. די לענין זה במובאות שצוטטו לעיל מתוך החלטותיה של אותה הועדה המחוזית בענין תוכנית "מתחם אורנים", החלטות שראשיתן כאמור עוד בפברואר 2001, שלוש שנים וחצי בטרם אימוצו הפורמלי של מסמך המדיניות וכשנה וחצי בטרם אישרה את התוכנית דנן להפקדה תוך התעלמות מוחלטת מהחלטותיה הקודמות והאחרות לענין גיבוש מסמך המדיניות. נוסיף ונציין כי החלטת הועדה, נשוא ערעור זה, התקבלה על ידה חודשיים לאחר "אימוצו הפורמלי" של מסמך המדיניות. 10. כפי שציין בית המשפט קמא, ואין איש חולק על כך, אין למסמך המדיניות מעמד סטאטוטורי של "תוכנית" על פי החוק. עם זאת, המדובר במובהק בהנחיה מנהלית שאומצה על ידי הועדה המחוזית והועדה המקומית. מסמך המדיניות מהווה איפוא הנחיה פנימית של הועדה המחוזית, אשר נועדה להדריך את הועדה המחוזית ואת הועדה המקומית בהפעלת סמכויותיהן לעריכת תוכניות בניה ולאישורן. סטיה מהנחיה מנהלית אינה כשלעצמה בלתי חוקית, שכן בניגוד לחוקים או לתקנות, ההנחיות נועדו להדריך את שיקול דעתה של הרשות, ועליה לשקול כל מקרה שבא בפניה לגופו. לפיכך, הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות. ואולם "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 787 (1996); ראו גם בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר בע"מ, פ"ד יח(3) 51, 57 (1964)). על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה. הכלל כי הסטיה מההנחיות חייבת להיתמך בטעמים סבירים, נגזר קודם כל מחובת הרשות לנהוג בשוויון. כדברי הפרופ' יצחק זמיר: "אכן, רק בנסיבות מיוחדות תסטה הרשות מן ההנחיות. לא זו בלבד שבדרך כלל נוח לה לפעול לפי ההנחיות, אלא שעקרון השוויון אף מחייב אותה שלא לסטות מן ההנחיות, בהעדר שיקולים ענייניים המצדיקים סטיה." (זמיר בספרו הנ"ל בעמוד 786; ראו גם בג"ץ 47/91 ניימן נ' פרקליטות המדינה, פ"ד מה(2) 872, 876 (1991)). זאת, מכיוון שאם הרשות פועלת בדרך כלל במסגרת כללי המדיניות שנקבעו בהנחיותיה המנהליות, סטייתה מאותן ההנחיות במקרה ספציפי טעונה הצדקה והנמקה ראויים (ראו בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 201-202 (1991)). לפיכך, סטיה לא מנומקת ולא מוסברת מההנחיה המנהלית מהווה לכאורה אינדיקציה לכך שהחלטת הרשות פוגעת בעקרונות השוויון וההגינות עליהם מצווה הרשות. סטיה מההנחיות המינהליות מעוררת על פני הדברים חשש כי היא נובעת לכאורה מקיומם של שיקולים זרים, אשר השפיעו על החלטת הרשות (ראו יצחק זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח 18, 22 (התשמ"ח-מ"ט); "הנחיות מינהליות" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.0002, 18-19 (התשס"ב)). בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה סטיה (בג"ץ 5277/96 חוד, חברה לתעשיות מוצרי מתכת בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נ(5) 854, 862 (1997) (להלן פרשת חוד); וכן זמיר בספרו הנ"ל בעמ' 787; איל דותן הנחיות מנהליות 138-142 (1996)). סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה (פרשת חוד הנ"ל; בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993); ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261-262 (1997); בג"ץ 160/58 שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג(2) 891, 895 (1959)). 11. ומכאן לענייננו. ההנחה היא כי בבוא הועדה המחוזית לדון בבקשה לשינוי תכנית מתאר היא תפעל בהתאם לאמור במדיניותה ובהנחיותיה המנהליות, ולא תאשר תכנית שעומדת בסתירה להן – כל זאת בהעדר שיקולים מיוחדים. ואולם, הועדה המחוזית החליטה לאשר את התכנית דנן "משכנות התשבי", על אף סטייתה המהותית ביותר מהעקרונות הקבועים במסמך המדיניות. 180% בניה חלף 60% המותרים בתוכניות הקיימות ובמסמך המדיניות, ו-9 קומות חלף 3 הקומות שבמסמך המדיניות ובתוכניות הקיימות. בכך מקימה החלטת הועדה המחוזית לכאורה חשש מהותי מפני פגיעה בשוויון ושיקולים זרים. מכאן יש לעבור ולבחון את הטעמים שמעלים המערערים והועדה המחוזית להצדקת ההחלטה, על מנת לקבוע האם הם מצדיקים את החריגה שחרגה הועדה המחוזית ממסמך המדיניות ומהנחיותיה המנהליות. בסיכומיה מציינת הוועדה המחוזית שתי הנמקות המצדיקות לשיטתה את אישור התכנית תוך סטיה כה מהותית ממסמך המדיניות. הנימוק הראשון הוא כי למסמך המדיניות אין כל תוקף סטטוטורי. הנימוק השני הוא כי הליכי התכנון שקדמו לאישור התוכנית המוצעת החלו זמן רב בטרם אושר מסמך המדיניות, ומכיוון שכך "קיים קושי ממשי להחיל את הוראות מסמך המדיניות באופן רטרואקטיבי על תכנית המצויה בשלבים סטטוטוריים כה מתקדמים, דוגמת התכנית דנן". המערערים טוענים אף הם כי אין מקום להחיל רטרואקטיבית את מסמך המדיניות על התוכנית. לחילופין הם טוענים, כי הועדה המחוזית רשאית להפעיל את שיקול דעתה ביחס לאישור התוכנית, וכי הן הציפיות של מי שפעלו לפי המצב הקיים והן ההיבט התכנוני הצדיקו את אישור התוכנית. נימוקים אלה אינם מהווים הצדקה מספיקה לסטיה המשמעותית של התוכנית המוצעת מן העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות. אשר לטענתה הראשונה של הוועדה המחוזית, הרי שגם בהעדר תוקף סטטוטורי, מסמך המדיניות אינו נעדר תוקף משפטי. בית המשפט הבהיר בעבר, כי כל רשות מנהלית רשאית לקבוע לעצמה הנחיות לפעולה, אף אם אין הוראת חוק המאפשרת זאת במפורש, ולהסתמך על הנחיות אלה כשהיא באה להחליט במקרה מסוים (ראו בג"ץ 80/54 נוחימובסקי נ' שר המשפטים, פ"ד ח 1941 (1954); הנחיית היועץ המשפטי לממשלה הנ"ל, בעמוד 4). כפי שהראינו לעיל, הסטייה מההנחיה המינהלית אף עשויה להוות עילה לפסילת ההחלטה. מכאן שהעדרו של תוקף סטטוטורי אינו מהווה צידוק מספיק לסטייה מהעקרונות שנקבעו במסמך. 12. טענתה השניה של הועדה המחוזית נוגעת לכך שהליכי התכנון התחילו לפני אישורו של מסמך המדיניות. נשוב ונסקור איפוא את השתלשלות הליכי הכנתם של מסמך המדיניות מכאן ושל תכנית "משכנות התשבי" מכאן. כבר בפברואר 2001 החליטה הועדה המחוזית כי יוכן מסמך מדיניות לאזור מרכז הכרמל, וכי "הועדה תימנע מלקדם תכניות מפורטות נקודתיות באזור זה עד להגשת מסמך המדיניות האמור". בשנת 2002 הוגשה לועדה המחוזית הגרסה הראשונה של מסמך המדיניות, ובאפריל 2003 נערך דיון לגבי המסמך, אולם לא התקבלה החלטה. בדצמבר 2003 ביקשה עיריית חיפה לבדוק מחדש את מסמך המדיניות, ולאחר שנערכו בו שינויים, הוא אומץ על ידי הועדה המחוזית באוקטובר 2004. לעומת זאת, תכנית "משכנות התשבי" אושרה על ידי הועדה המחוזית להפקדה בנובמבר 2002, אושרה על ידי ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית ביום 13.7.2004 ולבסוף אושרה על ידי הועדה המחוזית ב-14.12.2004. ניתן לראות, כי בניגוד לטענת הועדה המחוזית, הליכי תכנון התכנית דנן ("משכנות התשבי") התנהלו במקביל לעריכתו ולאישורו של מסמך המדיניות. מכאן שבמהלך רוב התקופה בה קידמה הועדה המחוזית את הליכי התכנון של התכנית דנן, ידעו הועדה המחוזית והועדה המקומית על הכוונה להכין מסמך מדיניות, ואף היתה בידיהם טיוטה של המסמך. יצוין, כי גם בטיוטה הראשונה של מסמך המדיניות סווג צידו הנמוך של רחוב התשבי כאזור בו יישמרו זכויות הבניה הקיימות. לא ניתן לטעון, לפיכך, כי מדובר בהחלה רטרואקטיבית של העקרונות הקבועים במסמך על תכנית שאושרה עוד טרם קבלתו, אלא בתחולה אקטיבית שלהם, כלומר תחולה על מצב העניינים שהיה קיים ביום שמסמך המדיניות נכנס לתוקפו (ראו והשוו: בג"ץ 3480/91 ברגמן נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(3) 716, 724 (1993); עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765 (1992)). רק כך תוגשם תכליתו של מסמך המדיניות לשימור זכויות הבניה ברחוב התשבי. 13. לא זו בלבד, אלא שבמקרה אחר ("מתחם אורנים") החליטה הועדה המחוזית שלא להפקיד תכנית שאינה עולה בקנה אחד עם מסמך המדיניות, וזאת שלוש שנים בטרם אומץ המסמך פורמלית, כפי שפורטו וצוטטו הדברים בפסקה קודמת לעיל. באותו הענין היווה מסמך המדיניות שיקול מרכזי של הועדה המחוזית לאי אישור תכנית "מתחם אורנים", וזאת על אף שהליכי תכנון התכנית החלו עוד לפני שהחלה הכנת מסמך המדיניות. המערערים והועדה המחוזית אינם נותנים טעם או הנמקה לפער מהותי ומשמעותי זה שבין החלטת הועדה המחוזית בענין תכנית "מתחם אורנים" לבין החלטתה בענין תכנית "משכנות התשבי". עובדה זו מחזקת את המסקנה הלכאורית בדבר הפגיעה בשוויון והשיקולים הזרים שעמדו בבסיס החלטת הועדה המחוזית בענין התכנית דנן. 14. המערערים טוענים, כי הועדה המחוזית קבעה שמסמך המדיניות אינו חל לגבי התוכנית דנן ומפנים להחלטת ועדת המשנה להתנגדויות שדנה בהתנגדויות שהוגשו לתוכנית. באותה החלטה נאמר כי "מסמך המדיניות אינו בגדר מסמך סטטוטורי… משכך, אין מניעה להכין תכנית בסמכות מחוזית שתכיל קביעות שונות מאלה שבמסמך המדיניות." עוד נטען על ידם, כי התכנית נמנית על רשימת התכניות הנמצאות בשלבים סטטוטוריים, שהופיעה במסמך המדיניות (רשימה שלא צורפה לסיכומי המערערים), ו"מכאן שהתכנית היתה לנגד עיני הועדה המקומית בדונה במסמך המדיניות, כמות שהיא, והועדה לא מצאה לנכון להחיל עליה את עיקרי מדיניותה כאמור במסמך המדיניות". אין בידי לקבל טענה זו של המערערים. משאישרה הועדה המחוזית את מסמך המדיניות הרי שהיא מחויבת לו, ואין היא רשאית להחליט כי הוא אינו חל על תכנית מסוימת אלא בהתקיים טעם מספיק, ראוי ומנומק כדבעי לחריגה שכזו. דווקא סמיכות הזמנים שבין אימוץ מסמך המדיניות על ידי הועדה המחוזית (אוקטובר 2004) לבין אישור התכנית דנן על ידה (דצמבר 2004) מצביעה על כך שבאישור התכנית על הועדה המחוזית היה להתחשב בעקרונות שנקבעו במסמך המדיניות. בהתחשב בפער בן החודשיים בין אישור מסמך המדיניות לבין אישור התכנית, לא ניתן לומר, כי מסמך המדיניות לא שיקף נאמנה את עמדת הועדה המחוזית לגבי עקרונות התכנון באזור מרכז הכרמל. בהערת אגב נציין, כי גם לו היה נקבע במפורש במסמך המדיניות כי הוא אינו חל על התכנית המוצעת, לא היה די בכך כדי לסייע למערערים. זאת מכיוון שבקביעת ההנחיה המינהלית יש להתחשב בשיקולים ענייניים בלבד, וקביעה המחריגה תכנית ספציפית מתחולת מסמך המדיניות ללא הנמקה תכנונית וענינית היתה מהווה אינדיקציה להתחשבות בשיקולים זרים בעת עריכת מסמך המדיניות (ראו והשוו: בג"ץ 178/71 קקון נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כו(1) 141 (1971); בג"ץ 6300/93 מכון להכשרת טוענות רבניות נ' השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 454-455 (1994)). אין חולק כי הועדה רשאית, ואף חייבת, להפעיל בכל מקרה את שיקול דעתה ביחס לתכנית הספציפית אותה היא באה לאשר, ואין היא יכולה להסתמך על ההנחיה המנהלית מבלי לשקול את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה הבא בפניה (ראו זמיר בספרו הנ"ל 785; בג"ץ 4382/98 גבאי נ' שר הבריאות, פ"ד נב(3) 418 (1998); בג"ץ 10/79 הורמן נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(3) 60 (1979)). ואולם, הסטיה מן ההנחיות המנהליות מותרת רק בהתקיים נימוקים תכנוניים פרטניים המצדיקים זאת. הועדה המחוזית בסיכומיה לא פירטה בפנינו מה היו השיקולים התכנוניים המיוחדים שהצדיקו את אישור התכנית תוך סטיה ממסמך המדיניות, אם בכלל היו כאלה. גם מהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית עולה, כי לא פורטו או נומקו על ידה שיקולים תכנוניים כלשהם להצדקת החריגה ממסמך המדיניות, אלא שועדת המשנה סברה, כי "אין מניעה להכין תכנית בסמכות מחוזית שתכיל קביעות שונות מאלה שבמסמך המדיניות". כמפורט לעיל, הנמקה זו כפי שהיא, אינה יכולה לעמוד. 15. לטענת המערערים, ביטול החלטת הועדה המחוזית מהווה פגיעה בזכויותיהם הקניניות בנכס שנרכש על ידם תוך הסתמכות על תמיכת ראש העיר והועדה המקומית בתוכניתם המוצעת (ערב הרכישה ב-1999) ותוך הסתמכות על כך כי בעת מתן החלטות ועדת המשנה (להפקדת התוכנית ב-2002 ולאישור המלצות החוקר ביולי 2004) טרם אומץ מסמך המדיניות על ידי הועדה המחוזית. אין ממש בטענות אלה. הסמכות לדון ולאשר תוכנית בנין עיר מסורה מלכתחילה לועדה המחוזית, ולה בלבד. המלצתו של ראש העיר והמלצתה של הועדה המקומית אין בהן כשלעצמן ליצור בסיס לגיטימי וראוי לאותה "הסתמכות" נטענת. בענין טענה דומה שבאה לפנינו, אם כי בהקשר שונה, נפסק לא מכבר כי: "העובדה כי גוף תכנוני אחד עורך הצעת תוכנית מתאר המובאת על ידו לבחינת הגוף התכנוני המוסמך לכך, אינה יוצרת עקב כך זכות קניינית כלשהי למאן דהוא בהצעה או בטיוטת ההצעה. הגשת תוכנית לרשות תכנון, ההחלטה אם תופקד להתנגדויות, שמיעת ההתנגדויות ובחינתן – כל אלה אינן אלא חוליות ושלבים בתהליך התכנוני אשר יגיע לכלל מיצויו וסיומו באישורה הסופי והחלוט של התוכנית. שלבי וחוליות הביניים יכול ויטעו בליבם של בעלי העניין ציפיות, משאלות או תקוות למיניהן באשר להשבחה עתידית, אם בכלל, של נכסיהם. ברם, אין בין משאלות וציפיות אלה לבין 'זכות קניינית' ולא כלום." (ע"א 8626/06 פורמה נ' הועדה לבניה למגורים ותעשיה (טרם פורסם, 3.4.08)). אשר לטענה בדבר מועד אימוצו הפורמלי של מסמך המדיניות על ידי הועדה המחוזית הרחבנו הדברים לעיל. 16. לסיכום, החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית המוצעת התקבלה בניגוד מוחלט להנחיה המנהלית שבמסמך המדיניות תוך סטיה משמעותית ביותר ממנה. המערערים והועדה המחוזית לא העלו נימוקים תכנוניים או עניניים המצדיקים חריגה מהותית זו מההנחיה המינהלית שבמסמך המדיניות. לאור זאת – בדין פסק בית המשפט קמא כי דין ההחלטה, נשוא הערעור, וההליכים התכנוניים שקדמו לה להתבטל. משהגענו למסקנה זו מתייתר הצורך לדון ביתר טענות המשיבים בדבר פגמים שונים נוספים שנפלו לשיטתם בהליכי אישור התכנית. אציע איפוא לחבריי כי נדחה את הערעור, ונחייב המערערים בהוצאות המשיבים 1-15 בסכום של 30,000 ש"ח. ש ו פ ט כבוד השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט כבוד השופטת א' חיות: אני מסכימה עם חברי השופט י' אלון כי דין הערעור להידחות מן הטעמים שאותם פירט ועיקרם בכך שהחלטת המשיבה 17 לאשר את התוכנית המפורטת ח"פ/2115, חורגת במובהק מן העקרונות שהותוו במסמך המדיניות לאזור מרכז הכרמל בלא שניתן למצוא בהחלטת הועדה הסבר או הצדקה לכך. כפי שציינו המשיבים 16 ו-17 בסיכומיהם בפנינו וכפי שמקובל על הכל מסמך המדיניות אין לו תוקף סטטוטורי ומטרתו הינה לקבוע עקרונות תכנוניים מנחים לאזור מרכז הכרמל עד אשר תגובש תוכנית מתאר חדשה לעיר חיפה. צודק אפוא חברי באומרו כי בפנינו סוג של הנחיות מנהליות. הנחיות אלה מכונות לעיתים גם "מדיניות", "נהלים" או "קריטריונים", אך נראה כי מינוחים אלה כולם מכוונים לתאר את אותם כללים גמישים שרשות מנהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכותה (ראו יואב דותן הנחיות מנהליות 82 (1996)). אשר להתנהלותן של הרשויות בהתאמה להנחיות אלה כבר נפסק לא אחת ועמד על כך חברי כי הרשות מחויבת מתוקף עקרון השוויון שלא לסטות מן ההנחיות המנהליות אלא אם כן ניתן להצדיק סטייה זו בטעמים ראויים וענייניים. במקרה שלפנינו מדובר כאמור במסמך מדיניות אשר נועד להתוות עקרונות תכנוניים מנחים לאזור מרכז הכרמל, עד אשר תגובש ותאושר תוכנית מתאר מחוזית לעיר חיפה. תוכנית כזו טרם גובשה וטרם אושרה במועדים הרלוונטיים לענייננו (אם כי בינתיים הופקדה תמ"מ 6 והיא מצויה בהליכי תכנון). משכך המסמך שאליו אמורה הייתה הוועדה המחוזית להתייחס בכל הנוגע לעקרונות התכנוניים המנחים באזור בדונה בתוכנית נשוא הערעור הוא מסמך המדיניות. היא אף עשתה כן עת דנה בתוכניות מתאר אחרות שבאו בפניה באותה תקופה. ההתייחסות אל מסמך המדיניות נדרשה ביתר שאת נוכח העובדה כי החלטת המשיבה 17 לאשר את התוכנית נשוא הערעור ולו בכפוף להמלצות החוקר, מהווה סטייה ניכרת מן העקרונות התכנוניים שהותוו במסמך המדיניות הנ"ל וזאת בלא שפורטו בהחלטת המשיבה 17 כל טעמים ראויים המצדיקים זאת. אשר על כן אני מצטרפת כאמור למסקנתו של חברי כי דין הערעור להידחות. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון. ניתן היום, ז' בסיון תשס"ח (10.6.2008). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05091560_A13.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il