במות מרכז ללימודי תרבות וחברה נ. מדינת ישראל - משרד החינוך

פסק-דין בתיק ע"א 9153/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 9153/04 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות המערערת: במות מרכז ללימודי תרבות וחברה נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל - משרד החינוך ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בת"א 3016/01 מיום 8.7.04 (כבוד סגן הנשיא השופט ד' חשין) תאריך הישיבה: ח' באב תשס"ו (2.8.06) בשם המערערת: עו"ד יעקב רובין בשם המשיבה: עו"ד תמר בר אשר צבן; עו"ד אורית קוטב פסק-דין השופט א' א' לוי: ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים (ת.א 3016/01), בו נקבע כי לא נכרת הסכם מחייב בין המערערת, במות מרכז ללימודי תרבות וחברה, ובין מדינת ישראל, היא המשיבה בערעור זה, וכי לא ניתנה למערערת הבטחה שלטונית כלשהי. תשתית עובדתית 1. המערערת הינה עמותה רשומה, העוסקת בפיתוח תוכניות לימוד העוסקות בהשלכותיו של המחקר המדעי על החברה המודרנית. יו"ר ההנהלה בה הוא מר אברהם פריד (להלן: פריד). החל משנת 1989, העניקה המשיבה למערערת כספי תמיכות מכוח סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 ("תמיכה במוסדות ציבור") (להלן: החוק). בשנת 1995 קטן היקף תמיכתה של המשיבה במערערת עקב העברת האחריות על פעילותה של האחרונה בין אגפים תקציביים שונים במשרד החינוך. עתירה שהגישה המערערת לבית-המשפט הגבוה לצדק בעניין זה, נדחתה (בג"ץ 7458/95 במות נ' מדינת ישראל, לא פורסם). בהמשך, הגישה המערערת שלוש עתירות נוספות אשר עסקו בנושאים שונים הקשורים לתמיכה התקציבית שהוענקה לה (בג"ץ 8297/96 במות נ' מדינת ישראל, לא פורסם; בג"ץ 3975/97 במות נ' שר החינוך התרבות והספורט, לא פורסם; בג"ץ 4463/97 במות נ' שר החינוך התרבות והספורט, לא פורסם; להלן: "שלושת העתירות"). 2. לאחר הגשתן של שלוש העתירות, החליטה ועדת התמיכות, בחודש דצמבר 1997, להפסיק את העברת הכספים למערערת עקב ליקויים חשבונאיים שונים שנתגלו במסמכיה. נוכח כך, פנתה המערערת ליו"ר הכנסת דאז, ח"כ דן תיכון, ולחברי הכנסת אברהם הירשנזון ומיכאל קליינר, ופרסה בפניהם את טענותיה כנגד משרד החינוך. הללו פנו בעניין זה לחשב הכללי במשרד האוצר דאז, שי טלמון (להלן: החשב הכללי), אשר קבע כי יחידת הביקורת של משרדו תערוך בדיקה מקיפה בעניינה של המערערת. בחודש אפריל 1998 הגיש צוות הבדיקה דין וחשבון אודות פעילות המערערת בשנים 1997-1993. ממצאי דו"ח זה העלו כי העברת האחריות על פעולות המערערת בין אגפים שונים במשרד החינוך, עיתוי קבלת ההחלטות בעניינה, וחוסר ההתחשבות בקריטריון של מספר התלמידים הנוטלים חלק בפעילותה לשם תקצובה – הותירו את המערערת בחוסר וודאות פיננסית והגדילו את גרעונה. עם זאת, נקבע כי חלק מכספי התמיכות שהוענקו למערערת ניתנו לה בניגוד לסעיף 3א לחוק, וכי במסמכיה מצויים ליקויים חשבונאיים רבים. נוכח זאת, המליצה יחידת הביקורת לחדש את ההקצבות למערערת, ובלבד שיסוכמו עמה תנאיו של הסדר ולהלן עיקריו: משרד החינוך יעצב מחדש את הקריטריונים לתקצובה של המערערת, באופן שייקח בחשבון את מספר המשתתפים בפעולותיה; יתוקנו הליקויים שהעלתה הביקורת בספרי העמותה; ימונה מבקר פנים; יתבצע עדכון מלא של הנהלת החשבונות; החזר הוצאות יתבצע כנגד חשבוניות בלבד ובנפרד ממערכת השכר; יוסדר נושא שכר המרצים מול רשויות המס; העמותה תגיע להסדר פרטני בכתב עם נושיה, ותציג בפני משרד החינוך תכנית מפורטת כיצד יכוסו גירעונותיה בטווח הקצר והטווח הארוך; העמותה תדווח באופן שוטף, אחת לרבעון, על פעילותה ומצבה הפיננסי (מוצג 1 למוצגי המשיבה); העמותה תמחק את שלושת העתירות שהגישה לבית-המשפט. להשלמת התמונה אוסיף את אשר נאמר בסופו של דו"ח הביקורת, קרי: "ללא הסדר שכולל את כל המרכיבים הנ"ל, הביקורת ממליצה כי המשרד יבצע את החלטתו שלא להעביר תשלומי תמיכה נוספים לעמותה וכן יתבע מן העמותה את החזר המקדמות בגין 1997, בהתאם להחלטת ועדת התמיכות". נבהיר כבר עתה, כי עיקר המחלוקת בין הצדדים בערעור זה נסבה סביב שאלת מימון גירעונותיה של המערערת. היינו, האם המשיבה התחייבה לממן הסדר נושים, אשר אמור להוביל, בסופו של יום, להבראתה של המערערת. שאלה זו תבחן נוכח השתלשלות האירועים שתתואר להלן, והדגש יושם על תוכנן של מספר פגישות שהתקיימו החל מחודש מאי 1998 עד לחודש ינואר 1999, אשר לטענת המערערת, מעידות כי נכרת עימה הסכם תקף, ולמצער, כי ניתנה לה הבטחה שלטונית מחייבת. 3. תחילה, הודיעו חשב משרד החינוך דאז, ניסן רז, ומנהל אגף המכללות, שלום קליין – האחראי על פעילות המערערת – כי הם מאמצים את המלצות דו"ח הביקורת. לפיכך, נערכה ביום 12.5.98 פגישה מקדמית בעניינה של המערערת בלשכתו של יו"ר הכנסת, בה ציין החשב הכללי כי הנחה את חשב משרד החינוך לפעול לפי הוראות הדו"ח, והוסיף כי "פריסת החוב ותשלומו יעשו מכספי משרד החינוך" (ראו מוצג 2 למוצגי המערערת). כשבועיים לאחר מכן, הציגו נציגי משרד החינוך לפריד את המלצות הדו"ח, ומנהל אגף המכללות שב ואישר המלצות אלו במכתב ששלח לפריד (מוצג ט' למוצגי המשיבה). מן המכתב עולה, כי פריד סבר שפעילות המערערת היא תקינה, ואף דרש לקבל סך של שלושה מיליון ש"ח בתמורה להסרת שלושת העתירות שהוגשו על ידי המערערת, והיו אז תלויות ועומדות. בהמשך, ביום 15.6.98, החליטה ועדת התמיכות להמשיך את הקפאת התשלומים למערערת, נוכח אי התאמה בין דוחות הביצוע שלה לבין ממצאיה של הביקורת (מוצג י' למוצגי המשיבה). 4. ביום 23.6.98 נערכה פגישה נוספת בלשכתו של יו"ר הכנסת (להלן: ישיבת יוני), אולם לא נערך פרוטוקול, וכל שנותר לעשות הוא ללמוד על אשר התרחש שם מתצהירים שהגישו הצדדים לבית משפט קמא. פריד מסר, כי חשב משרד החינוך והמנכ"ל הודיעוהו כי על המערערת להגיש הצעת הסדר נושים מפורטת, ולאחר מכן, יעביר לה משרד החינוך את המימון הדרוש ליישומה. פריד חקר ודרש כיצד ניתן יהיה להעביר כספים למערערת ללא מעורבותה הישירה של ועדת התמיכות, שכאמור, החליטה על הקפאת התשלומים בחודש יוני 1998. על כך השיבו המנכ"ל והחשב, כי הואיל ועסקינן ב"הסדר פשרה" בין המערערת והמשיבה, הנערך בהתאם למסקנות דו"ח משרד האוצר, ניתן לממן את חובותיה של המערערת מכוח קיומו של הסכם בין משרד החינוך לבין החשב הכללי. היינו, ועדת התמיכות אינה מהווה גורם רלוונטי לעניין מימון הסדר הנושים של המערערת (ס' 35, 38 לתצהיר פריד). על התחייבותו הלכאורית של משרד החינוך בישיבת יוני לממן את הסדר הנושים של התובעת, מעידים גם תיכון, הירשנזון וקליינר (ס' 12, 27 ו-8 לתצהיריהם, בהתאמה). אף במהלך עדותם בבית-משפט קמא, העידו השלושה כי "נתגבש הסכם פחות או יותר" (עמ' 59 לפרוטוקול); "סגרו אני אומר לך שביוני סגרו הכל" (עמ' 91 לפרוטוקול); "הם מוכנים להגיע להסדר והם רוצים לסיים הסדר עם מר פריצי [פריד], בתנאי שיסיר את התביעות שלו בבית-המשפט" (עמ' 126 לפרוטוקול). יחד עם זאת, כאשר נשאל קליינר בעדותו אם במהלך הפגישה התעוררו קושיות משפטיות, השיב: "כן, אבל שיתגברו עליהם... היה חשוב שיש נכונות עקרונית" (עמ' 199 לפרוטוקול). יושם אל לב, כי לשאלה אם ניתנו להסדרים המתגבשים אישורים משפטיים, נודעה חשיבות מכרעת, באשר היא עתידה להוות סלע מחלוקת מרכזי בין הצדדים. גרסה שונה באשר לאירועי אותה פגישה מסר חשב משרד החינוך. לטענתו, משרדו לא הביע הסכמה לכך שישא במימון הסדר הנושים של המערערת (סעיף 5 לתצהירו וכן עמ' 402 לפרוטוקול). גרסה דומה נמסרה גם על ידי החשב הכללי אשר הצהיר, כי לא נכח בפגישה, וממילא לא הביע את הסכמתו לסיכום אליו הגיעו הצדדים, יהא סיכום זה אשר יהא. 5. בעקבות ישיבת חודש יוני, מונו שני בעלי תפקיד לשם ביצוע הסדר הנושים של המערערת: מר שמואל סלבין ומר משה שגיא, כאשר האחרון הוגדר כאיש הקשר מטעמה של המשיבה. סלבין פנה, באמצעות שגיא, לחשב משרד החינוך ולחשב הכללי, בבקשה לקבלת סכום של כ-80,000 ש"ח לשם תחילת עריכתו של הסדר נושים. סלבין מסר בתצהירו (מוצג 27 למוצגי המערערת), כי ראה בהעברת כספים זו מבחן להוכחת רצינותו ונכונותו של משרד החינוך לסייע למערערת. חשב משרד החינוך לא נעתר לבקשה זו, ומסר לצדדים כי הוא אינו רשאי להעביר כספים למערערת ללא אישורה של ועדת התמיכות, וכי אישור זה יינתן רק לאחר שהמערערת תבצע את שהתחייבה לו בעבר (מוצג ט"ו למוצגי המשיבה). לעומתו, אישר החשב הכללי העברת כספים זו (מוצג 14 למוצגי המערערת), אך בסופו של יום, היא לא יצאה אל הפועל. 6. בתאריך 2.9.98 ערך משרד החינוך ישיבה מקיפה נוספת בעניינה של המערערת, בה נטלו חלק גורמים מקצועיים ומשפטיים כאחד. בסיכום הישיבה נקבע, כי "ככלל אין המשרד רשאי לכסות גירעונות של גופים נתמכים או לשלם תשלומים מעבר לתשלומי התמיכות" (מוצג י"ז למוצגי המשיבה). משנודע לבא-כוחה של המערערת על בעיה זו, שמשמעותה היתה כי במצב דברים זה אין מסגרת משפטית למימון הסדר הנושים עליו שוחחו הצדדים בעבר, ביקש הוא להיפגש עם היועץ המשפטי של משרד החינוך (מוצג י"ח למוצגי המשיבה), אולם, נמסר לו כי עניינה של המערערת יידון בישיבה שנקבעה ליום 7.12.98. ביום 20.10.98 התכנסה ישיבה נוספת, בה שב מנכ"ל המשרד והבהיר כי עמדת הפרקליטות היא שלא ניתן להעביר תשלומים כלשהם למערערת, שלא באמצעות ועדת התמיכות (מוצג כ' למוצגי המשיבה). עם סיום הישיבה, הוחלט לזמן את נציגת הפרקליטות, עו"ד אסנת מנדל, לדיון נוסף, אולם על אף שזומנה, בחרה עו"ד מנדל שלא להתייצב לפגישה. 7. ביום 7.12.98 נערכה בלשכתו של יו"ר הכנסת ישיבה מכרעת בעניינה של המערערת (להלן: ישיבת דצמבר), אשר זכתה לתיעוד כפול. האחד, בפרוטוקול שנכתב במהלך הישיבה, והשני, בסיכום שערך סלבין למחרת היום. אליבא דסלבין (מוצג 13 למוצגי המערערת), התחייב משרד החינוך לממן כ-75% מעלותו של הסדר הנושים, באמצעות תקנות מיוחדות אשר יותקנו בעתיד, ובתמורה לכך, התחייבה המערערת למחוק את שלושת העתירות שהיו תלויות ועומדות בפני בג"ץ. כשבוע לאחר מכן, מסר החשב הכללי כי סיכומו של סלבין תואם את עמדתו (מוצג 14 למוצגי המערערת), וביום 25.1.99, אישר גם שר החינוך את גרסתו של סלבין (מוצג 20 למוצגי המערערת). יש לציין, כי שר החינוך עשה זאת לאחר שהמשיבה הבהירה מפורשות, במכתבה מיום 17.1.04 אשר תוכנו יפורט להלן (מוצג 19 למוצגי המערערת), כי ההסדר אינו ניתן ליישום מבחינה משפטית. כאמור, בנוסף לסיכומו של סלבין על אשר התרחש בישיבת חודש דצמבר 1998, נערך גם פרוטוקול על ידי מר אבנר יוסף, יועץ יו"ר הכנסת (מוצג 12 למוצגי המערערת). עיון בפרוטוקול זה מעלה, כי הנוכחים דנו בבעיות המשפטיות שהתעוררו, וציינו כי הם מצויים בדין ודברים עם הפרקליטות – אשר נציג מטעמה לא נכח בישיבה זו – לשם מציאת פתרון מוסכם על הכול. נוסף לכך, הבהיר חשב משרד החינוך כי העברת כספים למערערת תתבצע באמצעות תקנה מיוחדת להסדר נושים, באופן שייתר את הצורך באישורה של וועדת התמיכות. החשב הוסיף וציין, כי לשם התקנת תקנה מעין זו נדרשת הסכמה של אגף התקציבים בלבד, ואין צורך באישור מטעם היועץ המשפטי של משרד האוצר. חשוב לציין, כי חשב משרד החינוך הבהיר כי ההסדר נעשה בכפוף לבדיקה משפטית (עמ' 388 לפרוטוקול). אף החשב הכללי מסר, כי עובר לעריכת הפגישה לא הוענקו להסדר אישורים משפטיים כלשהם, והדגיש כי לא מסר לחשב משרד החינוך שהיועץ המשפטי של משרד האוצר אישר את הכנתה של תקנה תקציבית כלשהי. לדידו, התחייבות משרד החינוך לשלם את חובות המערערת היתה תלויה בחוקיותו של הסדר זה (סעיף 12 לתצהירו). 8. כאמור, לשיטת המערערת, הביעו הגורמים המשפטיים הרלוונטיים את הסכמתם להסדר המתגבש, ועל כן, מאליה עולה השאלה מדוע לא נכח נציג מטעמה של הפרקליטות בישיבת דצמבר. דעות הצדדים חלוקות גם ביחס לסוגיה זו. יו"ר הכנסת מסר בתצהירו, כי מפרקליטות המדינה נמסר לו כי נוכחותם "מיותרת ולא נחוצה" (סעיף 15 לתצהירו – מוצג 24 למוצגי המערערת). בעדותו בבית-המשפט הבהיר כי לאחר ששוחח עם היועץ המשפטי של הכנסת, והבין ממנו כי הפרקליטות אינה מתנגדת להסדר ותכבד כל החלטה שיקבל השר, מסר זאת לנוכחים בישיבה (עמ' 96-97 לפרוטוקול). עדים נוספים מטעם המערערת מציינים, כי האישורים הנדרשים לחקיקתה של תקנה מיוחדת לעניין הסדר הנושים – ניתנו גם ניתנו (סעיף 15 לתצהיר תיכון; ס' 10 לתצהיר קליינר; סעיף 58 לתצהיר פריד; סעיף 3 לתצהיר קורן; סעיף 7 לתצהיר סלבין – מוצגים 23 עד 28 למוצגי המערערת). בניגוד לכך, עולה ממכתבה של פרקליטת המדינה לבא-כוח המערערת מיום 9.8.1999 (מוצג כ"ה למוצגי המשיבה), כי נציגת הפרקליטות לא השתתפה באותה ישיבה, ראשית, מן הטעם כי אין ראוי זה לעשות זאת שעה ששלוש עתירות תלויות ועומדות בפני בית-המשפט. אולם, בפיה של פרקליטת המדינה היה טעם נוסף – ההסדר עם המערערת נגוע באי-חוקיות, ובלשון המקור: "פרקליטות המדינה – במסגרת חובתה הציבורית – אינה נותנת ידה להסכמים הנגועים באי-חוקיות. על אחת כמה וכמה, כאשר אי חוקיות ההסכם הובאה לידיעת הצדדים בטרם פעלו על פיו". 9. נוכח הבנתו את שארע בישיבת דצמבר 1998, שיגר בא-כוחה של המערערת לעו"ד מנדל, נציגת פרקליטות המדינה, טיוטת מכתב בו נוסח בקשה למחיקת שלושת העתירות. בשיחה טלפונית שקיימו השניים, ציינה עו"ד מנדל את דבר קיומה של חוות-דעת משפטית המתנגדת להסדר המוצע. עיון בחוות-דעת זו (מוצג כ"ב למוצגי המשיבה) מלמד, כי התנגדות הגורמים המשפטיים להסדר נבעה ממספר נימוקים: ראשית, סעיף 3א לחוק קובע כי ועדת התמיכות היא המוסמכת לדון בקריטריונים הקובעים זכאות לתמיכה, ומשסירבה הוועדה לקבוע כי המערערת זכאית לתשלום כלשהו, אין לעשות זאת בדרך אחרת. שנית, כל הסדר הבראה צריך להיכלל במסגרת התמיכות, ולא להוות מסגרת משפטית לקבלתן של תמיכות אלו. שלישית, סכום התמיכות שעשוי היה להינתן למערערת, אינו חופף לסך המימון שיינתן לה במסגרתו של הסדר הנושים. רביעית, משרד החינוך נוהג שלא להעביר לגופים תמיכות באופן רטרואקטיבי, בגין שנים שאותן תמיכות נמנעו מהן בשל אי סדרים כספיים. 10. בהודעה לבג"ץ מיום 30.12.98 (מוצג כ"ג למוצגי המשיבה), ציינה המערערת כי קיימת טיוטת חוות-דעת הקובעת כי ההסדר בינה לבין המשיבה אינו בתוקף, וכי חוות-דעת זו לא נמסרה לידה. חרף זאת היא ביקשה למחוק את שלושת העתירות, וכך היה. בהמשך, ביום 13.1.04, הורה החשב הכללי לסגנו להודיע למערערת כי לא נמצאה דרך משפטית להסדיר את ההסכם המתגבש, ולפיכך, לא ניתן יהיה לבצעו (מוצג כ"ד למוצגי המשיבה). משנודע הדבר למערערת, עתרה היא לבית-המשפט המחוזי בירושלים. נוכח הסדר דיוני אליו הגיעו הצדדים, צומצם גדר המחלוקת לשאלה אם נכרת ביניהם הסכם מחייב, ואם ניתנה למערערת הבטחה שלטונית מחייבת (מוצג 22 למוצגי המערערת). פסק דינו של בית-המשפט המחוזי 11. בית-המשפט המחוזי (סגן הנשיא ד' חשין) קבע על יסוד הערכתו את הממצאים העובדתיים שנסקרו לעיל, כי בישיבת יוני הובעה נכונות עקרונית להגיע להסדר עם המערערת, במסגרתו תממן המשיבה את הסדר הנושים, ואילו המערערת, מצידה, תמחק את שלוש העתירות. למסקנה זו הגיע בית-המשפט, בין היתר, נוכח מינויו של סלבין לשם ביצועו של הסדר נושים. עם זאת, נקבע כי לא נכרת הסכם מחייב בין הצדדים, ולו היה נכרת הסכם מעין זה, הוא היה חסר תוקף. זאת, הואיל ושר החינוך והחשב הכללי, המוסמכים לערוך הסכם כגון דא מכוח סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, התשמ"א-1981, לא נכחו בישיבה זו. נקבע, כי אף אם עסקינן בהסדר פשרה שהושג בעקבות העתירות שהוגשו לבית המשפט הגבוה לצדק, היה על הצדדים להביאו בפני בית-משפט כדי שיינתן לו תוקף של פסק-דין, ברם, הם נמנעו מלעשות כן. עוד נקבע, כי גיבושו של ההסכם הותנה באישור הגורמים המשפטיים, שלא ניתן ולא היה צפוי שיינתן. מכל מקום, הסכמת הפרקליטות להסכם נדרשה גם מכוח סעיף 4 לחוק תיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח-1958, והסכמה כזו לא ניתנה. עוד נקבע, כי אף בישיבת דצמבר לא נכרת הסכם מחייב בין הצדדים, הואיל והסרת המניעה המשפטית היוותה תנאי לגיבושו של הסכם כזה, ואישורם של גורמים משפטיים אלה לא ניתן. נציגת פרקליטות המדינה, עו"ד מנדל, התנגדה להסכם עוד בראשית הדרך – בפגישת ספטמבר שנערכה במשרד החינוך – וגם בהמשך לא שינתה מעמדתה. יתרה מכך, אף היועצת המשפטית של משרד האוצר מסרה כי נודע לה על תוכנה של ישיבת דצמבר בדיעבד, וכשהסתבר לה מה הייתה מהות ההסכמה בין הצדדים, היא הביעה את התנגדותה הנחרצת לכך. הואיל והמערערת לא חלקה על כך, נקבע כי יועצת משפטית זו לא הביעה את הסכמתה להסכם המתגבש. הצדדים אף לא טענו כלל לאישור מטעמו של היועץ המשפטי של משרד החינוך או מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה, וברי כי אישור כגון דא לא ניתן. כן נקבע, כי פעולותיה של המשיבה בוצעו בתום לב, וכי לא ניתנה למערערת הבטחה שלטונית מחייבת לפיה יממן משרד החינוך את הסדר הנושים. לבסוף נקבע, כי לא עלה בידי המערערת לבסס טענת השתק כלפי המשיבה, הואיל והיא לא הסתמכה על הבטחה לכאורית זו. המערערת מיאנה להשלים עם תוצאת פסק-הדין, ומכאן הערעור שבפנינו. נימוקי הערעור 12. המערערת מטעימה, כי בישיבת יוני נכרת הסכם מחייב בין הצדדים, אשר לא הותנה באישורם של גורמים משפטיים. עוד טוענת המערערת, כי אף בישיבת דצמבר נכרת הסכם מחייב, וזאת נוכח תצהירים ופרוטוקולים שהובאו מטעמה. יתרה מכך, המערערת סבורה כי הגורמים המשפטיים הרלוונטיים היו מודעים להסכם זה ואף אישרו את דבר קיומו. לחלופין, טענתה היא כי הוצג בפניה מצג, אשר לא מוטלת עליה חובה לחקור ולדרוש אחריו, לפיו הגורמים הנוגעים לעניין אישרו את ההסכם. ועוד טענה המערערת, כי המשיבה נהגה בחוסר תום לב, אשר הביא לשכלולו של הסכם מחייב ביניהן. המערערת הוסיפה כי הסתמכה על קיומו של ההסכם הנטען, ואף שינתה את מצבה לרעה בגינו, כאשר אופן פעילותה מול ספקיהּ שונה באופן ממשי, והיא אף מחקה את שלושת העתירות שהגישה. לחילופין, אם ייקבע כי לא נכרת בין הצדדים הסכם מחייב, טוענת המערערת כי למצער ניתנה לה הבטחה שלטונית, המחייבת את המדינה ליישם את אשר הוסכם עליו בישיבת דצמבר. לבסוף, מבקשת המערערת להגיש כראיה נוספת את תצהירו של הרב יצחק לוי, מי שכיהן בתקופה הרלוונטית כשר החינוך. לטענתה, ראיה זו לא הוגשה בפני ערכאה קמא בשל סברתה כי השר הנו עובד ציבור, והללו נמנעים, כדבר שבשגרה, מלהעיד כנגד המדינה. לפיכך, ונוכח חשיבות עדותו של השר, סברה המערערת כי המשיבה תזמנו להעיד מטעמה, ותוחלתה נכזבה. 13. המשיבה, מצידה, סומכת את ידיה על פסק-דינו של בית משפט קמא, ומדגישה כי לא נכרת הסכם מחייב בינה לבין המערערת, שכן תנאי להשתכללות חוזה מעין זה הינו אישור של אורגן מוסמך, היינו, הגורמים המשפטיים. לחילופין, ואם יקבע כי נכרת חוזה בין הצדדים, היה זה חוזה על תנאי מתלה – אישורם של הגורמים המשפטיים – ומשתנאי זה לא התממש, החוזה בטל. נוסף לכך, טוענת המשיבה כי בטלותו של חוזה זה נובעת מהיותו בלתי חוקי. אי חוקיות זו טמונה בהעדר אישורם של הגורמים המוסמכים להחליט בדבר העברת כספים למערערת, ובעובדה כי הסכם זה סוטה מדרך המלך להעברת כספים מטעמה של המדינה, היינו, מנוגד לסעיף 3א לחוק ולעקרון השוויון העומד בבסיסו. יתרה מכך, המשיבה מאמצת את מסקנתו של בית-משפט קמא, לפיה עניינו של ערעור זה בא בגדרו של משא ומתן טרום חוזי, בו היא נהגה בתום לב, ולפיכך, הדין המנהלי, המסדיר את דינה של הבטחה שלטונית, אינו חל בעניינו. עוד מדגישה המשיבה, כי לא התקיימו התנאים לכינונה של הבטחה מנהלית ברת תוקף, באשר אין וודאות גמורה כי הבטחה מעין זו אכן ניתנה; לנותן ההבטחה לא הייתה הסמכות לתיתה, והוא אף הבהיר כי אין ביכולתו לבצעה נוכח קיומה של מניעה משפטית לכך. עוד טוענת המדינה, כי אם יקבע שניתנה הבטחה מעין זו, הרי שקיימת הצדקה בדין לשינויה או לביטולה, בדמותה של פגיעה בעקרון השוויון, היינו, אם יועברו הכספים המבוקשים למערערת, יגרע הדבר מתקציבן של עמותות אחרות. ולבסוף, טענה המשיבה, כי היא אינה מנועה מלטעון כנגד ההסכם, שכן לא הוכח כי נהגה בחוסר תום לב, או כי המערערת שינתה את מצבה לרעה בעקבות הסתמכותה על שנאמר לה. דיון 14. איני רואה מקום להיענות לבקשה להגשת תצהירו של השר יצחק לוי כראיה נוספת בערעור. כלל נקוט בידינו כי אין להתיר הבאתן של ראיות נוספות בערעור אם ניתן היה להגישן לפני הערכאה הדיונית, זולת אם נימק בעל הדין את מחדלו באופן משכנע (השוו ע"א 4881/83 צנעני נ' אגמון, פ"ד לח(4) 141, 147; ע"א 4272/91 ברבי נ' ברבי, פ"ד מח(4) 689, 698; ע"א 27/91 קבלו נ' ק' שמעון עבודות מתכת בע"מ, פ"ד מט(1) 450, 458). תצהירו של השר לוי עשוי היה להימצא בידי המערערת, לו הייתה פועלת לשם כך. ההסבר לפיו ידע פריד מניסיונו כי עובדי מדינה אינם רשאים ליתן תצהירים כנגדה, אינו משכנע, ולו בשל העובדה כי יכול היה לפנות לשר לוי, עובר לעריכת הדיון בבית-משפט קמא, ולנסות ולברר מהי עמדתו בעניין, אולם הוא נמנע מלעשות כן. 15. כאמור, הערכאה קמא שללה את כריתתו של חוזה מחייב בין הצדדים הן מן הפן העובדתי והן מן הפן המשפטי. באשר לפן העובדתי, אשוב ואציין כי ככלל, לא בנקל תתערב ערכאת הערעור בממצאים מתחום זה שנקבעו בידי הערכאה הדיונית, המושתתים על עדויות שנשמעו בפניה. התערבות בממצאי עובדה תיעשה במקרים חריגים בלבד, כגון מקרים בהם נפל בהכרעתה של הערכאה הראשונה פגם היורד לשורשו של עניין (השוו ע"א 78/84 סווילם נ' אלג'ילאני, פ"ד מב(2) 142; ע"א 3601/96 בראשי נ' עזבון המנוח קלמן בראשי, פ"ד נב(2) 582, 594). אינני סבור כי כי מקרה זה נמנה על אותם מקרים חריגים. בית-המשפט המחוזי פירט את הנמקתו תוך ניתוח מעמיק של הראיות שהונחו לפניו, ומקובלת עלי השקפתו לפיה נכונות להגיע להסדר עם המערערת, הייתה גם הייתה, אולם לא ניתן לקבוע כי נכרת הסכם מחייב בין הצדדים. זאת, כיוון שלאורך כל הדרך הובהר למערערת כי כל הסדר באשר הוא, כפוף לאישורם של הגורמים המשפטיים הרלוונטיים. פעולותיה של המערערת מעידות כאלף עדים כי היא הפנימה זאת. 16. אף שלגרסת המערערת בישיבת יוני גובש הסכם פשרה בין הצדדים, בבקשותיה לדחיית מועד הדיון בשלוש העתירות אשר הוגשו בחודשים יולי וספטמבר 1998, היא הודיעה כי מתנהל משא ומתן בינה לבין המשיבה, מתוך כוונה לייתר את הדיון בבית-המשפט (מוצגים י"ג וי"ד למוצגי המשיבה). פריד טען כי נמנע מלמחוק את העתירות עד אשר יהיה בטוח כי המימון שהובטח לו לא יהיה מוטל בספק. אולם, אם האמינה המערערת, באמת ובתמים, כי נכרת עימה הסכם מחייב, סביר להניח כי הייתה מכלכלת את צעדיה באופן העולה בקנה אחד עם קיומו של הסכם כגון דא, ולא מגדירה את שהושג עד אז כמשא ומתן גרידא. זאת ועוד. במכתבו של חשב משרד החינוך למר משה שגיא מיום 2.8.98 (מוצג ט"ו למוצגי המשיבה) אשר הובא לידיעתו של סלבין, נכתב באותיות קידוש לבנה כי "אין אנו רשאים להעביר כספים ללא אישור ועדת התמיכות". אין עוררין כי החשב במכתבו זה התייחס לסך של 80,000 ש"ח אותם ביקש סלבין. אולם, ברי לכל בר בי רב כי אם התעוררה קושיה משפטית באשר להעברת תשלום "פעוט" זה, בעיה דומה, ואף קשה יותר, עתידה להתעורר גם בנוגע לסכום של שלושה מיליון ש"ח, אותו דרשה המערערת בתמורה למחיקת עתירותיה. נוסף לכך, בישיבה שנערכה במשרד החינוך ביום 2.9.98, נקבע מפורשות, כי "ככלל, אין המשרד רשאי לכסות גירעונות של גופים נתמכים או לשלם מעבר לתשלומי תמיכות" (מוצג י"ז למוצגי המשיבה). מנכ"ל המשרד מסר זאת למערערת, ובתגובה לכך, ביקש בא-כוחה להיפגש עם נציגי המחלקה המשפטית במשרד (מוצג י"ח למוצגי המשיבה). כאשר המערערת, באמצעות שולחה, מבקשת לדון בבעיה המשפטית אשר הובאה לידיעתה, לא ניתן לשעות לטענתה לפיה הוצג לה מצג שווא. אף בישיבה שנערכה בחודש אוקטובר 1998, בה נכח סלבין, טען מנכ"ל משרד החינוך, כי "נציגת הפרקליטות אמרה ש-80,000 ש"ח זו הקצבה לכל דבר, על אף שניסינו לשכנע. אני לא יכולתי לקבל החלטה בלי דעתו של היועץ המשפטי, שכן ניצבת תביעה של במות כנגד המשרד. אני לא מקבל את טענת הפרקליטות". חשב המשרד הוסיף, כי "אם הבעיה עם הפרקליטות נפתרת, את ה-80,000 אני לוקח על עצמי". היינו, אף שחשב ומנכ"ל המשרד הביעו התנגדות לעמדתה של הפרקליטות, והביעו נכונות להעביר את הכסף למערערת, הובהר מפורשות כי הסוגיה המשפטית, על כל היבטיה, טרם זכתה למענה סופי. 17. דברים דומים הושמעו גם במהלכה של ישיבת דצמבר. אף שחלק מן הדוברים הביעו אופטימיות יתרה באשר לחוקיות העברת הכספים למערערת, לא ניתן להתעלם מן האמירות הברורות אשר תפורטנה להלן. שר החינוך התבטא באומרו כי הוא מנוע מלהעביר כספים מאילוצים משפטיים. חשב משרד החינוך היה בדעה כי כל הסכמה, באשר היא, לפיה המדינה תשא בחובותיה של המערערת תלויה בחוקיותה, והוסיף כי הדבר חייב להיעשות באמצעות התקנת תקנה מיוחדת, ולא בדרך המקובלת של ועדת התמיכות. לדעה זו היה שותף גם סגן החשב הכללי. יו"ר הכנסת הכריז אף הוא כי פרקליטות המדינה עיכבה את הפתרון המוצע לעניינה של המערערת, וכי לכשתותקן התקנה הנדרשת, הוא אחראי ל"שחרורה" של הפרקליטות מהמשך הטיפול בפרשה זו. לאחר זמן מה, בעת שהמערערת ביקשה למחוק את שלושת העתירות שהגישה לבית-המשפט הגבוה לצדק, היא הבהירה את מודעותה לחוות הדעת המשפטית המתנגדת לעתירה, ואף על פי כן, ביקשה למוחקן. נוכח האמור עד כה, נדמה כי איתותי אזהרה רבים שוגרו אל עבר המערערת, והללו הבהירו לה כי הגורמים המשפטיים הרלוונטיים טרם נתנו את תמיכתם להסכם המתגבש. 18. באשר לפן המשפטי, סבורני כי אישורם של הגורמים המשפטיים להסדר אליו הגיעו הצדדים, היווה תנאי לעצם השתכללותו של החוזה. כאשר אחד הצדדים למשא ומתן פועל באמצעות אורגנים, ומצהיר מפורשות כי אישורם נדרש לשם כריתתו הסופית של ההסדר המתגבש, הרי שזה לא בא בגדר חוזה עד לקבלתו של האישור הדרוש (השוו ע"א 470/76 נג'ם נ' דאוד, פ"ד לג(1) 169, 172; ע"א 10782/03 אגרסקו חברה לייצור חקלאי בע"מ נ' בית אריזה אביב לפרחים בע"מ, טרם פורסם; ע"א 5559/91 ק.צ מפעלי אנרגיה נ' מקסימה המרכז, פ"ד מז (2)642, 647; ד' ברק האחריות החוזית של רשויות המנהל (הוצאת בורסי, התשנ"א) 102-104). בעניינו, הבהירה המשיבה כי ללא אישורם של הגורמים המשפטיים המוסמכים, היינו היועץ המשפטי ופרקליטות המדינה, לא יהיה באפשרותה להעביר כספיים למערערת. זאת, הואיל ואישורם של אלה כאורגן המוסמך, נדרש הן מכוח אמירתה של המשיבה, והן מכוח סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951. הדבר היווה תנאי לעצם קיומה של התקשרות חוזית עם המערערת, ואין מקום לסברה לפיה עסקינן בתנאי מתלה אשר לא התקיים (השוו א' וינרוט "בין חוזה מותנה לחוזה שטרם השתכלל" הפרקליט מב(ג) 618). 19. באשר לטענתה החלופית של המערערת, לפיה העניקה לה המשיבה הבטחה שלטונית מחייבת, סבורני, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, כי ההבחנה בין חוזה לבין הבטחה מנהלית אינה כה מהותית ויורדת לשורשו של עניין כבעבר. הדבר נובע מכך שהפסיקה הכירה בתוקפה של ההבטחה המנהלית בתנאים הדומים בעיקרם לאלה העומדים בבסיסו של חוזה משפטי. כך, נקבע כי תנאי הכרחי לשם היותה של ההבטחה המנהלית מחייבת, הוא כי היא מפורשת וברורה דיה, וכי המבטיח התכוון ליתן לה תוקף משפטי מחייב (ראו בג"צ 321/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673; ע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4) 42, 48; ק' יפת "הבטחה מנהלית: לידתה, תולדותיה, אחריתה - אך מדוע נגזרה עליה מיתה? קרית המשפט ג' (התשס"ג) 591; וכן השוו לדרישות גמירות-הדעת והמסוימות שבחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973). כך, התהום אשר הייתה פעורה בין החוזה לבין ההבטחה המנהלית – הן מבחינת מהותית והן מבחינת הנפקות העולה מהן – הצטמצמה כדי נקיק צר (ראו ע"א 2553/01 ארגון מגדלי הירקות נ' מדינת ישראל, טרם פורסם). כאמור לעיל, המשיבה לא התכוונה ליתן להבטחתה הלכאורית תוקף משפטי מחייב, הואיל והיא התנתה את עצם קיומה באישורם של הגורמים המשפטיים השונים. לפיכך, אין מנוס מדחיית טענתה זו של המערערת. יחד עם זאת, שומה עלינו לבחון את פעולותיה של הרשות לאור הוראתו של סעיף 12 לחוק החוזים, היינו, אם הן בוצעו בדרך מקובלת ובתום לב. בית-משפט קמא קבע כי לא נפל דופי מהותי בפעולותיה של המשיבה. אני שותף למסקנה זו. לעניין זה אזכיר כי המערערת היא שנטלה את היוזמה לבירור עניינה בפני הרשויות המוסמכות לכך, ולא המשיבה. יתרה מכך, ההצהרה לפיה אין עוד גורמים משפטיים המעכבים את ביצועו של ההסדר, הושמעה מפיהם של סלבין ויו"ר הכנסת תיכון, ולא מפיהם של הגורמים המשפטיים הרלוונטיים, אשר נמנעו מליצור מצג בלתי מדויק. ולבסוף, המערערת הבהירה בבקשתה למחיקת העתירות, קבל עם ועדה, כי היא מודעת לקיומה של חוות דעת משפטית המתנגדת להסדר המוצע. אשר על כן, לא ניתן לקבוע כי הודעת המשיבה לפיה אין תוקף משפטי להסדר, שניתנה לאחר מחיקת העתירות על ידי המערערת, בוצעה שלא בדרך מקובלת ובחוסר תום לב. הואיל ונמצא כי פעולותיה של המשיבה – ראויות הן, והואיל ולא הוכח כי המערערת הסתמכה על ההסדר שפעלה לגיבושו, נדחית בזאת גם טענת ההשתק. 20. אשר על כן, אני מציע לחברותי לדחות את הערעור ולהותיר את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי על כנו. המערערת תשא בהוצאות המשיבה בסכום של 25,000 ש"ח לרבות מע"מ. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה לפסק-דינו של חברי השופט לוי, אך אבקש להסתייג מהערותיו בפסקה 19 לפסק-הדין לעניין צמצום הפער וטשטוש ההבדל בין חוזה רשות להבטחה שלטונית. שאלה מורכבת זו לא עלתה כלל בפנינו והדיון בה אינו נדרש. מוטב אפוא להותירה לעת מצוא על מנת שניתן יהיה לדון בה במלוא היקפה, לאחר שתועלנה מטעם המתדיינים טענות ממצות בעניין זה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בסעיף 20 לפסק דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, ז' בטבת תשס"ז (28.12.06). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04091530_O13.doc מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il