חגי טל נ. מנהל מקרקעי ישראל

החלטה בתיק בג"ץ 9151/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9151/07 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: 1. חגי טל 2. מיטל טל 3. אלמוג בן הרוש נ ג ד המשיבים: 1. מנהל מקרקעי ישראל 2. הסוכנות היהודית לארץ ישראל – משיב פורמלי עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"א טבת, תש"ע (28.12.2009) בשם העותרים: עו"ד צבי יהונתן בשם המשיבים: עו"ד מארקס דניאל עו"ד ספרבי אביבה פסק דין השופטת מ' נאור: 1. האם הוראות המעבר לתחולת החלטה 737 של מועצת מקרקעי ישראל חלות על העותרים שלפנינו? זו, בקליפת אגוז, השאלה הטעונה הכרעה בעתירה זו. מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) קבע כי הוראות המעבר של החלטה 737 אינן חלות על העותרים, ועל כן לא ניתן להקצות להם מקרקעין במושב מגדים (להלן: המושב) בתנאי החלטה 737. נגד קביעה זו של המינהל הוגשה העתירה שבפנינו. 2. כמה מילות רקע לעניין החלטה 737 והוראות המעבר שנקבעו לגביה: ב-בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: פרשת עמותת שיח חדש) ביטל בית משפט זה החלטות שונות של המינהל ובהן החלטה 737, הכול כמפורט בהרחבה בפסק הדין. בית המשפט קבע כי ההחלטות בטלות, אך יחד עם זאת הצביע בית המשפט על הצורך בקביעת הוראות מעבר לשם הגנה על אינטרס ההסתמכות של מי שהסתמך על ההחלטות שבוטלו. החלטה 737, אותה מבקשים העותרים להחיל על המקרה שלהם, נועדה לאפשר הרחבה של אזורי המגורים בישובים חקלאיים וזאת בדרך של הפיכת הייעוד של חלק מהשטחים ביישוב משטחים חקלאיים לשטחי מגורים. ההחלטה העניקה למתיישבים חדשים הנחה בדמי החכירה: אנשים שהצטרפו לישובים במרכז הארץ נדרשו לשלם למינהל דמי חכירה בגובה 66 אחוזים מערך הקרקע במקום 91 אחוזים מערכה. בהחלטה נקבעו הנחות נוספות לאזורים אחרים במדינה, אך אין צורך לפרטן. עוד נקבע בהחלטה כי ביישוב שחוזה החכירה שלו הוא חוזה משולש – גם עם המינהל וגם עם הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן: הסוכנות) – תידרש הסכמת הסוכנות לשינויי הייעוד האמור. 3. כאמור, בעקבות ביטולה של החלטה 737 והחלטות אחרות על ידי בית משפט זה, קבע המינהל הוראות מעבר שתכליתן הגנה על אינטרס ההסתמכות של מי שהסתמך על ההחלטות שבוטלו. הוראות המעבר הללו נקבעו בהחלטה 972 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 2.9.2003. נגד הוראות המעבר הללו הוגשו עתירות רבות, אשר נדחו כולן ב-בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5) 108 (2004) (להלן: פרשת קיבוץ כפר עזה). פסק הדין בפרשה זו ניתן ב-10.5.2004. 4. בהוראות המעבר אשר פורטו בהחלטה 972 נקבע לגבי החלטה 737 כי ההחלטה תמשיך לחול במקרים בהם עד יום 15.11.2001 התקיימו תנאים שונים, אשר אין צורך לפרטם משום שאין מחלוקת על כך שהתנאים התקיימו לגבי ההרחבה של המושב. בהחלטה 972 נקבע גם כי יש לבצע את עסקאות החכירה עד יום 31.12.2004. אולם, לוח זמנים זה השתנה שוב ושוב, כפי שיפורט להלן. תחילה, בעקבות ההליך המשפטי בעניין הוראות המעבר, אשר הסתיים כאמור ביום 10.5.2004, הוארכו המועדים לביצוע העסקאות בהתאם להחלטה 972 בשמונה חודשים נוספים, כלומר עד ה-8.8.2005. בכך לא היה די לשיטת המינהל. כפי שהוסבר בהצעת החלטה להאריך שוב את המועדים לביצוע עסקאות, הצעה שהובאה למועצת מקרקעי ישראל, היו במחוז המרכז מאות בקשות לעסקאות על פי הוראות המעבר של החלטה 737, ובמסגרת כוח האדם העומד לרשות המחוז לא ניתן היה לסיים את ביצוע העסקאות עד ליום 8.8.2005. על כן, וכדי לסיים את כל העסקאות שהוגשו עד למועד הקובע להגשתן, הוצע למועצה לשנות את המועד לביצוע העסקאות ל-31.12.2005. עוד הוסבר כי החלטה 972 לא קבעה מועד אחרון להגשת בקשות לביצוע עסקאות וכתוצאה מכך נוצרה אי בהירות לעניין המועד הקובע להגשת הבקשות. לכאורה ניתן היה להגיש בקשות עד ליום האחרון לביצוע עסקאות, למרות שאין הדבר מעשי. על כן, הוצע לאפשר הגשת בקשות עד ה-8.8.2005 כפי שנקבע מלכתחילה, ולהשלים את ביצוען של העסקאות עד ה-31.12.2005. ביום 27.7.2005 דנה מועצת מקרקעי ישראל בהמלצה זו והחליטה להאריך את המועד לביצוע עסקאות על פי הוראת המעבר עד יום 31.12.2005 ובלבד שהבקשות לביצוע יוגשו עד ה-8.8.2005 (החלטת מועצה מספר 1063, מיום 27.7.2005). החלטה זו אושרה על ידי שר האוצר כנדרש. 5. כפי שנמסר בתגובת המשיב, ביום 13.12.2005 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה נוספת לפיה הוארך המועד לביצוע העסקאות בשנה נוספת עד ל-31.12.2006 ובלבד שהוגשה בקשה לביצוע עסקה עד ה-8.8.2005 (מאתר האינטרנט של המינהל ניתן ללמוד כי מדובר בהחלטה 1065, מיום 13.12.2005). 6. עיננו הרואות כי המועד 8.8.2005 כמועד להגשת הבקשה לא שונה מאז שונו הוראות המעבר לאחר פסק הדין בפרשת קיבוץ כפר עזה ועד עתה. מה ששונה הוא המועד לביצוע העסקה. נקבעו שני מועדים שונים, האחד – מועד להגשת הבקשות (וזה נשאר ב-8.8.2005); והשני – המועד לביצוע העסקה. הוסבר כי המועד השני נדחה כדי לאפשר למינהל לבחון את הבקשות הרבות שהוגשו לו. 7. מכאן נוכל לעבור לעניינם של העותרים. כפי שצוין, אין מחלוקת כי הוראות המעבר חלו על המושב. מוסכם גם שאגודת מושב מגדים הגישה למינהל בקשות לגבי העותרים במאי 2005, עוד לפני המועד הקובע להגשת בקשות (שהיה כאמור ב-8.8.2005). במועד הגשת הבקשות לא היה לגבי העותרים אישור של הסוכנות לביצוע העסקה, כפי שנדרש בהחלטה 737 וממילא לא צורף אישור כזה לבקשות שהוגשו, בעוד כל המסמכים האחרים הדרושים לאישור הבקשה צורפו לבקשות. במועד האחרון לביצוע (שהוארך, כאמור, ובסופו של דבר הועמד על ה-31.12.2006) כבר נתנה הסוכנות את אישורה (לגבי העותרים 1 ו- 2, שהם בני זוג, אישור הסוכנות ניתן ב-11.1.2006; לגבי העותרת 3 – ביום 29.8.2005). הסוכנות לא היתה צד לדיונים שלפנינו, לאחר שנמחקה בהסכמת העותרים. במכתבים שכתבה אגודת מושב מגדים למינהל נטען כי נמסר להם מהסוכנות כי העיכוב בהמצאת האישורים מטעמה נבע ממעבר המחלקה המטפלת ממבנה אחד למבנה אחר, ומנהלים חדשים בסוכנות שחייבו גם המצאת אישור של החטיבה לניהול נכסים בירושלים. יהיו הסיבות לעיכוב אשר יהיו, הסוכנות אינה ידו הארוכה של המינהל, ואין המינהל אחראי לעיכובים שנגרמו, ככל שהיו כאלה, בהוצאת אישורי הסוכנות. 8. המחלקה המשפטית של מחוז חיפה במינהל העבירה את בקשותיהם של העותרים (ובקשה נוספת להקצאת מגרשים) לצוות שהוקם לדיון בעררים על הוראות המעבר שפורטו בהחלטת מועצה 972. בפני הצוות הוזכרו המועדים עליהם עמדנו לעיל, וצוין כי המחוז תומך בביצוע העסקאות. בראש הצוות הנזכר עמד מנהל המינהל, מר יעקב אפרתי, והיו חברים בו היועצת המשפטית של המינהל ובכירים נוספים מהנהלת המינהל. הצוות התכנס ביום 25.1.2006. השאלה, כפי שנדונה לפני הצוות, הייתה האם ניתן לאשר ביצוע עסקה על פי הוראות המעבר כאשר אחד המסמכים הנדרשים לבקשה הוגש לאחר ה-8.8.2005, שהוא המועד הקובע בהוראות המעבר להגשת המסמכים. הצוות החליט כך: "הגשת בקשה למינהל לביצוע עסקאות לפי החלטה 737 משמעה הגשת בקשה אליה צורפו המסמכים המהותיים הנדרשים. לפיכך, אין מקום לאשר העסקאות לפי הוראות המעבר להחלטה 737, היות והמסמכים החסרים בבקשה המקורית הינם מהותיים." 9. בעקבות ההחלטה הודע לעותרים שלא ניתן לאשר את העסקאות. מכאן העתירה שבפנינו. 10. העותרים עומדים בעתירתם על כך שהם פנו בבקשה למינהל להקצאת מגרשים עוד במאי 2005. במקביל, המושב פנה, גם כן בחודש מאי, לסוכנות לקבלת האישורים הדרושים כמפורט לעיל. אולם, כך נטען, עקב מחדלה של הסוכנות להעביר למינהל "במועד" (לשיטת המינהל) את האישור, לא ניתן היה לבצע עם העותרים עסקאות לפי החלטה 737. המשמעות היא, כך טוענים העותרים, שיהא עליהם לשלם דמי חכירה מהוונים של 91 אחוזים, ולא דמי חכירה מהוונים של 66 אחוזים, כאמור בהחלטה 737. העותרים מצביעים על כך שגם במחוז חיפה של המינהל לא היתה מודעות לצורך הקיים (לשיטת המינהל) להמציא את אישור הסוכנות עד ה-8.8.2005. עובדה היא שגם אחרי מועד זה קיבלו העותרים מכתבים המצביעים בפניהם על כך שעדיין לא הומצא אישור הסוכנות. מקשים העותרים מה הטעם במשלוח מכתבים כאלה אם כבר ירד המסך על החלטה 737 בעניינם ולא ניתן עוד להמציא אישורים לצורך כניסה להוראות המעבר? בנוסף, העותרים קובלים גם על כך שהמינהל לא התריע בפניהם על אי קבלת אישור מהסוכנות "במועד" (לשיטת המינהל) ועל התוצאות הקשות העלולות להיגרם להם כתוצאה מכך. לגוף העניין, העותרים אינם מקבלים את פרשנות המינהל לפיה היה צורך לצרף את אישור הסוכנות עד ה-8.8.2005. לטענתם הדבר אינו נזכר בהוראות המעבר, ודי בכך שהמסמכים הומצאו לפני המועד האחרון לביצוע העסקאות. 11. המשיב טוען בענייננו כי אין להסתמך על מסמכים מהותיים שהוגשו לאחר ה-8.8.2005. הוא עומד גם על כך שאת הוראות המעבר לגבי ההחלטות שבוטלו על ידי בית משפט זה בפרשת עמותת שיח חדש – ובהן החלטה 737 – יש לפרש בצמצום ולא בהרחבה. 12. שקלתי בכובד ראש את טענות העותרים והגעתי לכלל מסקנה שאין לקבל את עתירתם. אכן, נראה כי כל הנוגעים בדבר – העותרים, המושב, הסוכנות וגם אנשים שונים במחוז חיפה של המינהל לא היו ערים די הצורך לחשיבות הנודעת לפי הוראות המעבר להמצאת כל המסמכים עד ה-8.8.2005. ממכתבים שונים שכתבו העותרים 1 ו-2 המונחים לפנינו ניכרת תרעומתם על כך שהעיכוב אינו באשמתם או בשליטתם. הם טוענים במכתביהם כי לא הם צריכים לשאת במחירה של מה שהוא, לטענתם, התרשלות. עם כל ההבנה לתרעומת זו של העותרים, לא נוכל, לדעתי, לסייע להם. מסכת היחסים שבין הסוכנות לבין העותרים אינה עומדת לפנינו ובפרט, כאמור, כשהסוכנות נמחקה מן העתירה בהסכמת בא כוח העותרים. יתרה מכך, כפי שהובהר, הסוכנות אינה ידו הארוכה של המינהל. השאלה בה עלינו להכריע היא אם יש מקום להורות למינהל להקצות את הקרקע לעותרים, אף שאישור הסוכנות לא היה בנמצא ב-8.8.2005. תשובתי על כך בשלילה. עניין זה כרוך בפרשנותן של הוראות המעבר על שינוייהן, הכול כפי שנסקר לעיל. צודק המינהל בטענתו כי את הוראות המעבר יש לפרש בצמצום (ראו לדוגמא את ע"א 3996/05 מינהל מקרקעי ישראל נ' גיטלין דורפמן דה מרקוביץ (טרם פורסם, 5.8.2007); ואת ע"א 19982/06 חברת הפארק להקמת פארק טכנולוגי ומשרדים בחוף הכרמל – חיפה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם, 9.7.2008)). לדעתי, פרשנותן הנכונה של הוראות המעבר היא כי במועד האחרון להגשת בקשות, דהיינו ביום 8.8.2005, צריכה הייתה להיות בידי המינהל בקשה שניתן לאשרה, כלומר בקשה הכוללת את כל המסמכים הנדרשים לצורך האישור. מי שהגיש בקשה לפני מועד זה וביקש להשלימה עד אותו מועד יכול היה לעשות כן, כיוון שהמועד הקובע להגשת בקשות טרם חלף. לעומת זאת, לא ניתן היה להשלים את הבקשות לאחר המועד הקובע להגשה. אבאר את עמדתי: בענייננו יש להבחין בין המועד האחרון לפנייה למינהל, קרי, להגשת בקשות (מועד שנקבע ליום 8.8.2005) לבין המועד הקובע לביצוע העסקאות. כפי שראינו, בדיעבד הוארך המועד לביצוע העסקאות עד 31.12.2006, אך המועד להגשת בקשות נוספות נותר ה-8.8.2005. פער הזמנים בין המועד להגשת הבקשות והמועד לביצוע העסקאות נועד לאפשר למינהל להחליט בבקשות כדי שאפשר יהיה להשלים את ביצוען עד המועד שנקבע. לכן גם הוארך המועד לביצוע כפי שתואר, נוכח ריבוי בקשות בהן המינהל לא היה מספיק לטפל. מכאן שהבקשות היו צריכות להיות בקשות "שלמות" עם הגשתן, או לכל המאוחר ב-8.8.2005. הפער בין המועדים נועד לטובת "הביורוקרטיה" ולא לטובת מגיש הבקשה. בדין נקבע אפוא כי אין תחולה להוראות המעבר במקרה זה, ואיני רואה מקום שנתערב בהחלטה זו. 13. ולא מן המותר להעיר: העותרים שלפנינו קפצו על העגלה ברגע האחרון, במאי 2005, שנים אחר ביטולה של החלטה 737 ואחרי קביעת הוראות המעבר שבהחלטה 972. בעת הגשת בקשתם המועד לביצוע עסקאות היה סמוך מאוד (ה-31.12.2005). אכן, למושב היה אינטרס הסתמכות על החלטה 737: כבר בשנת 1998 נבנו 65 מתוך 95 המגרשים בהרחבה של המושב, ולגבי יתרת המגרשים בהרחבה נהנה המושב מהחלטה 972. ואולם, המושב אינו צד לעתירה שלפנינו. מנגד, אינטרס ההסתמכות של העותרים הוא מוגבל. ניסיונם לקפוץ על העגלה ברגע האחרון לא צלח משום שלא השיגו, במועד הדרוש, אישור מהסוכנות. 14. בשולי הדברים: עתירה זו, שהוגשה בסוף שנת 2007, מבקשת "להחיות", לעניין בקשתם של העותרים, את החלטה 737 שבוטלה עוד ביום 29.8.2002 בפרשת עמותת שיח חדש. למקרא טענותיהם של העותרים עלו בזיכרוני דברים שכתב בזמנו השופט מ' חשין בעניין "הכספים הייחודיים". כוחם של דברים אלה יפה גם לעניין החלטה 737 שבוטלה: "בזמנן שלטו "צורות התביעה" (Forms Of Action) במשפט האנגלי, עד שקם עליהן המחוקק והכריתן מארץ. "צורות התביעה" עיכבו את התפתחותו של המשפט האנגלי, ולאחר היעלמן - כך סברו הכל - הנה תיפתח דרך חדשה לפני המשפט. מסתבר כי לא כך היה; כי גם לאחר היעלמן מעל-פני האדמה נמשך שלטון "צורות התביעה", זו הפעם ממקומן שמתחת-לפני-האדמה. וכלשונו של חכם המשפטים מייטלנד (F. W. Maitland): "קברנו את צורות התביעה, אך עדיין ממשיכות הן לשלוט בנו מקבריהן": “The Forms Of Action We Have Buried, But They Still Rule Us From Their Graves” (Frederick Williams Maitland, Equity Also The Forms Of Action At Common Law, Two Courses Of Lectures, Lecture I: Cambridge At The University Press, 1909, At 296) הֲנאמר כי צדקו קדמונינו באומרם כי סדנא דארעא חד הוא? הנה זה גירשנו מעל פנינו את "הכספים היחודיים", העלינו אותם באש, היכרתנו אותם מארץ. הֲגם עליהם ייאמר כי ממשיכים הם לשלוט בנו ממקומם, כי רוחם הרעה עדיין מרחפת בינותינו, כי עיניהם החמדניות מציצות אלינו מן החרכים? נקווה שלא כן הוא." (בג"ץ 7142/97 מועצת תנועות-הנוער בישראל נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נב(3) 433, 460ה (1998)) 15. אציע לחברי לדחות את העתירה, בלא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, כ' בטבת, תש"ע (6.1.2010). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07091510_C04.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il