ציון ישראל אשוואל נ. הועדה למניעת ניגוד עניינים

פסק-דין בתיק בג"ץ 9128/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9128/09 בפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' הנדל העותר: ציון ישראל אשוואל נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה למניעת ניגוד עניינים 2. משטרת ישראל יח''א יחידה ארצית להונאה לוד 3. עיריית ראש העין 4. רזיאל אחרק ,סגן ראש עיריית ראש העין 5. נ.ס.ד.ק אחזקות בע''מ עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותר: בעצמו בשם המשיבות 1-2: עו"ד אמיר אילאיל בשם המשיבים 3-4: עו"ד פרומה פורת בשם המשיב 5: עו"ד יצחק זכריה פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: עניינה של העתירה שלפנינו ניסוב סביב החלטת הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות, היא המשיבה 1 (להלן: הוועדה) מחודש אוקטובר 2009, בדבר הגבלות שהוטלו על כהונת המשיב 4 (להלן: מר אחרק) בתפקידים שונים כחבר מועצת ראש העין. הרקע בבחירות לרשויות המקומיות שנערכו בחודש נובמבר 2008, נבחר מר אחרק לכהן כחבר מועצת עיריית ראש העין (להלן: העירייה) ועל-פי החלטת מועצת העירייה מיום 3.12.08, מונה למלא מספר תפקידים במועצה. ביום 23.11.08 פנתה היועצת המשפטית של העירייה לוועדה, תוך צירוף פנייה מטעם בא-כוחו של מר אחרק, בה הוא מבקש לקבל את חוות דעתה של הוועדה באשר לסוגיה של ניגוד עניינים בין כהונתו בעירייה לבין היותו בעל המניות של המקומון "אינדקס". בפנייתו ציין בא-כוחו של מר אחרק, כי לאור בחירתו כחבר מועצת העירייה, בדעתו להעביר את כל מניותיו במשיבה 5 לידי נאמן. בהמשך הועבר לוועדה העתק מהסכם הנאמנות. בפנייה שהועברה לוועדה, ביקש מר אחרק את חוות דעת הוועדה באשר למתווה האמור והתבקשה הכרעה דחופה. ביום 22.12.08 הושב ליועצת המשפטית של העירייה, כי הנושא נבחן על-ידי יו"ר הוועדה, מר מלכיאל בלס, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ועמדתו הינה כי אין בהסכם הנאמנות שערך מר אחרק עם בא-כוחו כדי להוציאו מתחולת סעיפים 122 ו- 122א לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: פקודת העיריות) או מגדר חוות דעתה הכללית של הוועדה בנושא חבר מועצה שהוא בעל עניין בעיתון מקומי. בנסיבות אלה, בהתאם להוראות החוק, ההלכה הפסוקה ובהתאם לחוות הדעת הכללית של הוועדה, סבר יו"ר הוועדה, כי ראוי להטיל על מר אחרק מספר מגבלות, למניעת ניגוד עניינים בין כהונתו הציבורית לבין ענייניו האישיים, כדלקמן: א. ראוי שיימנע מלכהן, במסגרת כהונתו במועצה, בתפקידים המפורטים בחוות הדעת הכללית; ב. עליו להימנע מטיפול בכל נושא הקשור לגורמים שיש לו קשר עסקי עימם, לרבות גורמים הקשורים עסקית למקומון ובכלל זה גם הגורמים המפרסמים בו; ג. העירייה רשאית לפרסם מודעות במקומון רק בהתאם להוראות סעיף 122א לפקודת העיריות. בעקבות חוות דעתו של יו"ר הוועדה, הגיש מר אחרק עתירה לבית-משפט זה (בג"צ 119/09 רזיאל אחרק נ' עיריית ראש העין), בה ביקש, כי תבוטל החלטת הוועדה. לאחר הגשת העתירה, הועבר לוועדה טיעון משלים מטעם מר אחרק וביום 28.1.09 ניתנה חוות-דעת מפורטת מטעם הוועדה. עמדת הוועדה הייתה, כי אין בהסכם הנאמנות כדי לבטל את החשש לניגוד עניינים בין מילוי תפקידיו הציבוריים של מר אחרק, לבין עניינו האישי כבעל עניין במקומון. הוועדה סברה, כי כל עוד מר אחרק ממשיך להיות בעל המקומון, מן הראוי, כי יוטלו מגבלות על הסמכויות והתפקידים בהם יחזיק. כן נקבע, כי העירייה רשאית לפרסם מודעות במקומון של מר אחרק רק בהתאם להוראות סעיף 122א לפקודת העיריות. מספר ימים לפני הדיון בעתירה בג"צ 119/09, נמסר לפרקליטות, כי מר אחרק הודיע לעירייה, כי הוא מכר את מניותיו במקומון לאדם אחר שאיננו קרוב משפחתו, וכי אין לו עוד כל זיקה למקומון. כן נמסר על-ידי היועצת המשפטית של העירייה, כי מר אחרק מסר, כי אחותו סיימה את עבודתה כמנהלת המקומון והיא איננה מחזיקה עוד בכל משרה במקומון. עם זאת הסתבר, כי אחות נוספת עבדה בהנהלת החשבונות של המקומון וכי היא ממשיכה בעבודתה במקומון גם לאחר מכירתו. ביום 6.5.09 התקיים דיון בעתירה בבג"צ 119/09 וכך נקבע, בין היתר, בפסק-הדין: "בינתיים חלה התפתחות לטענת העותר, ולפיה נותקה הזיקה בינו לבין המקומון ומטעם זה אף הסירה מועצת העירייה את המניעה. לאחר חילופי דברים והערות באי-כוח הצדדים לפנינו, סברנו כי מן הראוי שהוועדה למניעת ניגוד עניינים תידרש לעניינו של העותר מחדש, על פי הנתונים החדשים. בהמלצתנו, חזר בו בא-כוח העותר מהעתירה תוך שמירת כל טענותיו ונאות למסור נתונים למשיבה 2 – הוועדה הנ"ל. גם היועצת המשפטית של עיריית ראש-העין תעמיד לרשות הוועדה את הנתונים שבידה, והוועדה תיתן החלטתה בהקדם ביחס לנסיבות החדשות שנוצרו. העתירה נמחקת, אפוא, בהתאם לאמור." בסוף חודש יוני 2009 שלח העותר פנייה לוועדה, בה נטען, בין היתר, כי הסכם מכירת המקומון אותו הציג מר אחרק היה פיקטיבי, וזאת לאור היות הקונה, מר נגר, שותף עסקי בעבר וחבר אישי בהווה של מר אחרק. בחודש יולי 2009, פנה מר אחרק אל הוועדה על-מנת ליישם את האמור בפסק-הדין בבג"צ 119/09. בפנייתו ציין, כי מכר את מניות החברה למר נגר, שאין לו עסקים בראש העין למעט המקומון, ושאין בין השניים קרבת משפחה כלשהי או עסקים משותפים וכי הקשר היחיד ביניהם הוא שמר נגר פרסם בעבר טור במקומון. בפנייה צוין, כי מר אחרק חדל מלנהל את המשיבה 5 בחודש נובמבר 2008 וכי צופית אחרק, אחותו, סיימה את תפקידה כמנהלת המקומון בחודש אפריל 2009 אך ממשיכה לעבוד בשירותו כקבלנית, שאינה מקבלת משכורת, אלא מבצעת פעילות של שיווק ומכירות בלבד כספק חיצוני, כנגד חשבוניות. באשר לאחות נוספת צוין בפנייה, כי היא ממשיכה לעבוד במקומון, אך לא הייתה לה ואין לה היום נגיעה להחלטות מערכת העיתון ולתוכנו. לאור האמור, התבקשה הוועדה לקבוע, כי הזיקה בין מר אחרק לעיתון נותקה לחלוטין. ביום 14.9.09 קיימה המשיבה 1 ישיבה בנושא, וביום 27.10.09 ניתנה חוות דעתה המפורטת בעניינו של מר אחרק (להלן: חוות הדעת). בחוות דעתה ציינה הוועדה, כי על-פי הנתונים שהוצגו בפניה, כל עוד לא הועברה מלוא התמורה עבור המניות ולא הושלם ביצוע ההסכם, מר אחרק ממשיך להיות בעל עניין במשיבה 5. כן סברה הוועדה, כי המשך פעילותן של אחיותיו של מר אחרק במסגרת המקומון ותלותן הכלכלית בו, מחזק את הקשר בין מר אחרק למקומון. על רקע זה, סברה הוועדה, כי ראוי שהמגבלות שפורטו בחוות הדעת הראשונה ימשיכו לחול על מר אחרק. עוד הוסיפה וקבעה הוועדה, כי לדעתה על מר אחרק להימנע מהטיפול בנושאים הקשורים במקומון. הוועדה ציינה, כי על מר אחרק למסור הודעה בדבר מועד סיום ההתחשבנות הסופי עם מר נגר, וכי עליו להחיל על עצמו תקופת צינון בת שנה לאחר מועד זה, במהלכה ימשיך להימנע מהטיפול בנושאים הקשורים במקומון. עוד ציינה הוועדה, כי ככל שאחיותיו של מר נגר ימשיכו לעבוד או לתת שירותים למקומון מעבר לתקופה זו, ראוי שהמגבלה האמורה תמשיך לחול על מר אחרק גם בהמשך. עוד ציינה הוועדה, כי לפי הודעתו האחרונה של מר אחרק, כל מניותיו הועברו למר נגר והוא הפסיק לנהל את החברה ואת המקומון. לפיכך, הסיקה הוועדה, כי התנאים הקבועים בסעיף 122א לפקודת העיריות אינם חלים על רכישת שטחי פרסום במקומון, מטעם העירייה. אשר לבקשות העותר, כי הוועדה תעמיק ותחקור בשאלת אמיתות הפרטים שמסר לה מר אחרק, הודגש, כי הוועדה הינה גוף מייעץ בלבד, שחוות הדעת שלה מתבססות על מסמכים ותכתובות המועברים אליה וכי אין לה כל סמכויות המוקנות לגוף חוקר. בעקבות חוות הדעת, פנה העותר למרכזת הוועדה וביקש ממנה לקבל לידיו את תגובתו של מר אחרק לטענותיו שלו וכן את הסכם מכירת המשיבה 5. ביום 10.11.09 מרכזת הוועדה כתבה לעותר, כי עם העברת הסכם המכירה של המשיבה 5, ביקש בא-כוחו של מר אחרק כי פרטיותו תישמר. עם זאת נמסר לעותר, כי העניין ייבדק מול בא-כוחו של מר אחרק ויו"ר הוועדה. העותר לא המתין, ולאחר קבלת תשובה ראשונית זו, הגיש את העתירה שלפנינו. טענות הצדדים בתמצית העותר מבקש, כי הוועדה תעביר לידיו את תגובתו של מר אחרק לפנייתו וכן את הסכם המכירה של המשיבה 5. כמו-כן, מבקש העותר, כי הוועדה תדרוש ממנו מסמכים נוספים וביניהם חוזה ההעסקה של אחותו על-ידי המשיבה 5, תשלומים המועברים על ידה לאחותו וכן אישורים מרואה חשבון ועורך-דין או תדפיסים מתוך חשבונות הבנק של מר אחרק. עוד מבקש העותר, כי המשיבה 2 תחקור את מר אחרק בדבר הסתרת מידע מהוועדה. מנגד, סבורים המשיבים, כי דין העתירה להידחות. לטענת בא-כוח המשיבות 1-2, יו"ר הוועדה סבור, כי אין כל מקום להתערבות בית-המשפט בהחלטות הוועדה או בהתנהלותה בכל הנוגע למסירת הסכם המכר של המשיבה 5 לצד שלישי או לדרישה לקבלת מסמכים נוספים מטעם מר אחרק. לטענתו, בקשות העותר - לפיהן הוועדה תדרוש ממר אחרק מסמכים נוספים וביניהם חוזה ההעסקה של אחותו, חשבוניות של אחותו, ואישורים מרואה חשבון ועורך-דין או תדפיסים מתוך חשבונות הבנק שלו - דינן להידחות. כמו-כן, טוען בא-כוח המשיבות 1-2, כי על-מנת שהוועדה תוכל להמשיך לפעול באופן אפקטיבי ולשרת את האינטרס הציבורי שלשמו הוקמה, יש לשמור על האיזון העדין שבמסגרתו נבחרי ציבור רואים בוועדה גוף מייעץ ומסייע ולכן משתפים עמה פעולה, ומאידך גיסא חוות דעתה והמגבלות עליהן היא ממליצה מתפרסמות, יוצרות מודעות ציבורית והקפדה על הנורמות בתחום. מטעמים אלה, סבור בא-כוח המשיבות 1-2, כי בפרט מאחר שגם ללא המסמכים שמבקש העותר, המליצה הוועדה על הטלת מגבלות בעניינו של מר אחרק, סבורה הוועדה, כי אין מקום או צורך בהתערבות בהחלטתה. לטענת בא-כוח המשיבים 3-4, המידע אשר נמסר על-ידי המשיב 4 לוועדה הינו נכון. כמו-כן, טוען הוא, כי העירייה כמו גם המשיב 4 פעלו מעת שהמשיב 4 החל לכהן כחבר מועצת העירייה, בהתאם להוראות הדין ולחוות הדעת של הוועדה למניעת ניגוד עניינים. עוד טוען בא-כוח המשיבים 3-4, כי הפורום הנאות למתן חוות דעת וקביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים הוא הוועדה. העירייה והמשיב 4 פעלו בעניין זה כפי שהתבקש בנסיבות העניין. לטענת בא-כוח המשיבה 5, המחיר ששולם עבור מניותיה הינו סוד עסקי מסחרי שלה ומידע זה הינו מקניינה הפרטי. לפיכך, לטענתו, אין לפרסם מחיר זה ברבים, בכפוף להעברת המידע לגורמי השלטון הראויים, כפי שנעשה בפועל. עוד הוא טוען, כי מר רוני נגר, הבעלים של המשיבה 5, מצהיר כי מעולם לא היה שותף עסקי של המשיב 4 הגם שהם הכירו היכרות מוקדמת ואכן נגר היה בעל טור ב"אינדקס" לפני שנים רבות, עת היה המשיב 4 הבעלים והעורך של המקומון. לבסוף, טוען בא-כוח המשיבה 5, כי אין כל מכשלה למשיבה 3 לפרסם במקומון "אינדקס אובייקטיבי" על פי כל קריטריון אפשרי. לטענתו, המשיבה 5 פעלה לפי הנחיותיה של המשיבה 1, שהיא הגורם למתווה המדיניות הראויה. דין העתירה להידחות על הסף. במקרה שלפנינו, מבקש העותר, כי הוועדה תעביר לידיו את תגובתו של מר אחרק לפנייתו ואת הסכם המכירה של המשיבה 5 ותדרוש ממנו מסמכים נוספים וביניהם חוזה ההעסקה של אחותו, חשבוניות של אחותו, אישורים מרואה חשבון ועורך-דין או תדפיסים מתוך חשבונות הבנק של מר אחרק. נראה, כי אלמלא היה העותר רץ להגיש את העתירה דנן טרם קבלת תשובה סופית בעניין, ייתכן כי העתירה הייתה נחסכת. ברם, העותר בחר שלא להמתין לקבלת תשובה סופית והזדרז להגיש את עתירתו לבית-משפט זה. בנסיבות אלה, העתירה דנן הינה מוקדמת ונמהרת. נראה, כי היה על העותר להמתין פרק זמן סביר עד לקבלת תשובה סופית ובדיקת העניין מול בא-כוחו של מר אחרק ויו"ר הוועדה, וזאת בטרם יגיש את עתירתו (ראו בעניין זה בג"צ 5222/07 עיריית חולון נ' שר הפנים (לא פורסם, ניתן ביום 16.7.07; בג"צ 5626/97 יורם לרנר פקין מסעדות 1986 בע"מ נ' מנכ"ל שירות התעסוקה (לא פורסם, ניתן ביום 9.12.97). בית-משפט זה לא יידרש לסוגיה נשוא העתירה בטרם תתקבל החלטה סופית בעניין על-ידי הוועדה. העותר יוכל, אם ירצה, לפנות לבית-משפט זה בעתירה חדשה, בנוגע להחלטת הוועדה, ככל שיהא צורך בכך. אשר לבקשת העותר, כי המשיבה 2 תחקור את מר אחרק בדבר הסתרת מידע מהוועדה – אף דינה של טענה זו להידחות על הסף בשל אי מיצוי הליכים. העותר פנה, ביום 20.7.09 ליחידה הארצית לחקירות הונאה והגיש תלונה בה טען, כי מר אחרק עבר עבירות פליליות וביניהן עבירות על סעיפים 122-122א לפקודת העיריות. ביום 10.9.09 נשלחה לעותר הודעה מטעם היחידה הארצית לחקירות הונאה, בה נאמר, כי הוחלט שלא להוסיף לחקור בתלונתו מן הטעם, כי העובדות העולות על פני התלונה אינן מגלות אשמה פלילית. ברם, העותר פנה בשנית ליחידה הארצית לחקירות הונאה וביקש לבחון את העניין שוב. ביום 3.11.09 נשלח לעותר מענה נוסף מטעם היחידה הארצית לחקירות הונאה בה נמסר, כי לא מצאה לנכון לשנות מהחלטתה. סעיפים 64-65 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 קובעים את ההליך בו על המתלונן לנקוט במקרה של החלטה שלא לחקור או להעמיד לדין. מלשון הסעיפים למדים, כי על החלטה שלא לחקור בתלונה היה על העותר להגיש ערר לפרקליטות המדינה ולקבל החלטה מטעם הרשות המוסמכת לכך, טרם הגשת העתירה. מעבר לדרוש יוער, כי בא-כוח המשיבות 1-2 ציין, כי מהמשטרה נמסר, כי תלונתו של העותר מחודש יולי 2009 מהווה חזרה על תלונה קודמת שהגיש בפברואר 2009 ואף היא נסגרה. עם זאת, תלונת העותר נבחנה על-ידי המחלקה הארצית לחקירות הונאה והוחלט, כי אין מקום לחקור בה. על החלטה זו, כאמור, היה על העותר להגיש ערר, כקבוע בסעיפים 64-65 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982. כידוע, מיצוי הליכים מקדמיים של פנייה לרשות הינו תנאי סף להיזקקות בית-משפט זה לעתירות כנגד גופים מינהליים וציבוריים (ראו בג"צ 1496/04 שמעון שיין נ' המשרד לביטחון פנים (לא פורסם, ניתן ביום 2.5.04); בג"צ 2902/02 איתן נ' המפקח הכללי של המשטרה, פ"ד נו (3) 2). לפיכך, העתירה מוקדמת ואף מטעם זה, דינה להידחות על הסף. אשר-על-כן, העתירה נדחית על הסף. ניתן היום, כ"ה בשבט התש"ע (9.2.2010). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09091280_H04.doc דפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il