התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. ממשלת ישראל

13 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 911/21 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. היועץ המשפטי לממשלה 3. השר לביטחון פנים 4. המפקח הכללי של משטרת ישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ט"ו בחשוון התשפ"ב (21.10.21) בשם העותר: עו"ד ד"ר אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד רותם בבלי-דביר בשם המשיבים: עו"ד יונתן נד"ב פסק-דין השופט ע' פוגלמן: העתירה שלפנינו מכוונת להחלטת הממשלה למנות את ניצב (כדרגתו אז) יעקב שבתאי לתפקיד המפקח הכללי של משטרת ישראל (להלן: מפכ"ל המשטרה או המפכ"ל) למשך שלוש שנים, ולאפשר, בהתקיימן של נסיבות מיוחדות, להאריך את כהונתו בתקופה שלא תעלה על שנה אחת. העתירה מבקשת כי נוכח החשיבות בשמירה על אי תלות המפכ"ל תבוטל האפשרות להאריך את הכהונה ולחלופין שיפורטו מהן אותן "נסיבות מיוחדות" שבעטיין תתאפשר הארכה כאמור. ביום 3.12.2018 הסתיימה כהונתו של מפכ"ל המשטרה דאז רב-ניצב רונן (רוני) אלשיך. יום קודם לסיום כהונתו החליטה הממשלה, על פי המלצת השר לביטחון הפנים דאז, למנות את ניצב מוטי כהן לתפקיד ממלא מקום תחתיו (החלטה 4329 של הממשלה ה-34 "מינוי ממלא-מקום המפקח הכללי של משטרת ישראל" (2.12.2018)). בהחלטה נקבע כי תקופת כהונתו תהיה עד ליום 17.1.2019, או עד למינוי מפכ"ל משטרה חדש, לפי המועד המוקדם מביניהם. כהונתו של ניצב מוטי כהן כממלא מקום המפכ"ל הוארכה 6 פעמים, במשך תקופה של למעלה משנתיים (ראו את החלטת ההארכה האחרונה מיום 30.9.2020: החלטה 415 של הממשלה ה-35 "הארכת כהונת ממלא מקום המפקח הכללי של המשטרה"). בנסיבות אלו, הוגשה בחודש נובמבר 2020 עתירה לבית משפט זה שבמסגרתה התבקשנו להורות לשר לביטחון פנים ולממשלה למנות מפכ"ל קבוע למשטרה (בג"ץ 8034/20 אומ"ץ אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' השר לביטחון פנים). ביום 3.12.2020 ניתן צו מוחלט אשר הורה לשר לביטחון הפנים, לממשלת ישראל וליועץ המשפטי לממשלה לפעול להבאתו של מועמד לתפקיד המפכ"ל לפני הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים (להלן: ועדת גולדברג) במהירות הראויה. בהתאם לצו המוחלט, ביום 15.12.2020 הציע השר לביטחון הפנים את ניצב יעקב שבתאי כמועמד לתפקיד מפכ"ל המשטרה לפני ועדת גולדברג. הוועדה דנה במינוי והחליטה, ברוב קולות, להמליץ על אישורו ביום 30.12.2020. כשבועיים לאחר מכן, ביום 17.1.2021, התקבלה החלטה 736 של הממשלה ה-35 "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל", למנות את ניצב יעקב שבתאי לתפקיד מפכ"ל המשטרה (להלן: החלטה 736 או החלטת הממשלה). החלטה זו מצויה כאמור במוקדה של העתירה דנן, ומשכך נביאה כלשונה: "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל מ ח ל י ט י ם, בהתאם לסעיף 8א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 ועל פי המלצת השר לביטחון הפנים, למנות את ניצב יעקב שבתאי, המשמש כממלא מקום המפקח הכללי של משטרת ישראל, לתפקיד המפקח הכללי של משטרת ישראל, בדרגת רב-ניצב. תוקף המינוי יהיה למשך שלוש שנים, החל מיום קבלת החלטת ממשלה זו. הממשלה תהיה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להאריך תקופת מינוי זו בתקופה נוספת שלא תעלה על שנה אחת" (ההדגשה הוספה – ע' פ'). טענות הצדדים מכאן העתירה שלפנינו, שמכוונת כאמור לסיפת החלטה 736, שבמסגרתה נקבעה האפשרות להאריך את כהונת המפכ"ל בשנה נוספת. העותרת טוענת כי החלטת הממשלה חורגת ממתחם הסבירות ולפיכך דינה בטלות. לשיטתה, מתן האפשרות לממשלה להאריך את כהונת המפכ"ל בהתקיים "נסיבות מיוחדות" פוגעת בעצמאותו, אי-תלותו ומקצועיותו. לעמדתה, ההחלטה אף סותרת את העיקרון שנקבע בהחלטות ממשלה קודמות (שארחיב את הדיבור בעניינן בהמשך) שלפיו יש לקצוב את משך כהונתו של המפכ"ל לתקופה קשיחה. עוד נטען כי ההחלטה מעלה חשש לשקילת שיקולים זרים וכי היא פוגעת בשלטון החוק ובאמון הציבור. לפיכך, מבקשת העותרת כי נורה לממשלה ליתן טעם מדוע לא תשוב בה מהאמור בהחלטה בכל הנוגע לקציבת כהונת המפכ"ל ותחת זאת תקצוב אותה לכהונה קשיחה. לצד זאת, מבקשת העותרת כי נורה לממשלה לפרט מהן אותן "נסיבות מיוחדות" אשר בגינן תתאפשר הארכת כהונתו של מפכ"ל המשטרה. המדינה טוענת מצידה כי יש לדחות את העתירה בהעדר עילה להתערבות בהחלטת הממשלה. לטענתה, הקביעה שניתן להאריך את כהונת המפכ"ל בשל "נסיבות מיוחדות" אינה סותרת את העיקרון שנקבע לגבי קציבת כהונת המפכ"ל. בנוסף, לטענת המדינה, הוראה דומה נקבעה לגבי נושאי משרה בכירים נוספים בשירות הציבורי. באשר לסעד השני שהתבקש בעתירה, דהיינו, פירוט הנסיבות המיוחדות שבהן תתאפשר הארכת כהונת המפכ"ל, טוענת המדינה שלשון זו מקובלת גם בהחלטות שנוגעות למינויים של ראשי גופים אחרים וכי מטבע הדברים לא ניתן לפרוט את התרחישים אשר יצדיקו את הארכת כהונתו של המפכ"ל בעת הזו. דיון והכרעה השאלה שניצבת במוקד העתירה דנן היא האם נפל פגם בהחלטת הממשלה שאפשרה – בנסיבות מיוחדות – את הארכת כהונת המפכ"ל לפרק זמן של שנה אחת. אקדים אחרית לראשית ואציין כי בכפוף להבהרת היועץ המשפטי לממשלה שתובא להלן, איני סבור כי העתירה דנן מקימה עילה להתערבות בהחלטת הממשלה. דרך הילוכנו תהיה כדלקמן: בפתח הדברים אציג באופן כללי את עקרון קציבת הכהונה של נושאי משרה ואת חשיבותו; לאחר מכן אפרט כיצד בא לידי ביטוי עקרון זה בהחלטות הממשלה השונות שעניינן מינוי מפכ"לי המשטרה; ולבסוף אפנה לבחון את החלטת ממשלה 736, היא ההחלטה שבמוקד ענייננו. קציבת כהונה – כללי קציבת כהונתו של בעל תפקיד ציבורי נועדה לשרת תכליות שונות. במסגרת תכליות אלו ניתן למנות, בין היתר: הצורך בריענון השורות מעת לעת ומניעת יצירת מוקדי כוח; מניעת שחיקה של בעל התפקיד שתפגע באיכות עבודתו; יצירת אפשרות להעריך באופן מחודש את התפקוד המקצועי וההתאמה של ממלאי התפקיד; מתן אפשרות לצבירת ניסיון; יצירת אפשרויות קידום במערכת השירות הציבורי; יציבות השירות הציבורי; וקידום שוויון הזדמנויות במערכת המינויים (בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שר המשפטים, פ"ד נט(5) 721, 727 (2005) (להלן: עניין זריפי); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א – המינהל הציבורי 646 (מהדורה שנייה, 2011) (להלן: זמיר); פלורה קוך דוידוביץ' קציבת הכהונה של נושאי משרות בכירות בשירות המדינה: סקירה משווה (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2009)). תכלית נוספת וחשובה לא פחות של הסדרי קציבת כהונה היא הבטחת עצמאותו ואי-תלותו של נושא המשרה בגורמים הממונים עליו (בג"ץ 2000/19 נבון נ' מנהל רשות החברות הממשלתיות, פסקה 68 (18.11.2019); עניין זריפי, בעמ' 729; בג"ץ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נז(3) 84, 93 (2003); זמיר, בעמ' 649; אריאל בנדור וזאב סגל "היועץ המשפטי לממשלה – המשפט והממשל" הפרקליט מד 423, 426 ((1999)). ככלל, סמכותו של גורם הממנה אדם למשרה כוללת גם את סמכותו להחליט החלטות בדבר תקופת כהונתו, ובפרט החלטות לביטול המינוי, להשעות או לפטר את נושא המשרה, וכן להאריך את הכהונה לתקופה נוספת (ראו למשל: סעיף 14 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981; זמיר, בעמ' 646). לעומת זאת, כאשר הכהונה מוגבלת מראש במבט צופה פני עתיד, בתום התקופה שנקבעה יפקע המינוי מאליו, ולא יהיה צורך בהחלטה נוספת של הגורם הממנה. באופן זה הסדרי קציבת כהונה מנתקים במידה רבה את התלות של הממונה בממנה, שכן הם מפחיתים את חששו של נושא המשרה מכך שהחלטות שיקבל במסגרת תפקידו אשר לא יישאו חן בעיני הממונים עליו ישפיעו על משך כהונתו (למשל, יובילו לכך שכהונתו לא תוארך). עיצובו של הסדר קציבת כהונה ייעשה על פי אופי התפקיד, על מטרותיו וסמכויותיו הפרטניות. לעיתים, אופיו של התפקיד עשוי להצריך קביעת הסדר נוקשה. למשל כאשר תכלית מרכזית להגבלת כהונה היא הבטחת עצמאותו ואי תלותו של נושא המשרה, קציבת כהונה אחת "קשיחה" ושאינה ניתנת להארכה עולה בקנה אחד עם תכלית זו. במקרים אחרים, אופיו של תפקיד עשוי להצריך הסדר גמיש יותר, למשל כשמדובר בתפקיד מקצועי בו יש צורך לבחון מעת לעת את התאמת הממונה לתפקיד. אז תקבע תקופת כהונה אשר ניתנת להארכה, אם לתקופה אחת ואם לתקופות נוספות. במקרים אחרים, תכליתו של הסדר קציבת כהונה היא להבטיח שתקופת הכהונה תהיה ארוכה מספיק באופן שיבטיח שבעל התפקיד יוכל לתרום תרומה מקצועית על פני טווח סביר של זמן. במקרים אלו, ניתן לקבוע את תקופת הכהונה רק במובן זה של פרק זמן מינימלי לכהונה. ואכן, בדין הקיים ניתן למצוא מגוון רחב של הסדרי קציבת כהונה, אשר שונים זה מזה: הן בטיבם (אורך הכהונה, האפשרות להאריכה), הן בעיגונם הנורמטיבי. כך, קיימים מינויים שבהם תקופת הכהונה מוגבלת בהוראת חוק (ראו למשל: סעיף 3 לחוק-יסוד: נשיא המדינה, שקובע כי נשיא המדינה יכהן לתקופת כהונה אחת של 7 שנים; סעיף 7 לחוק-יסוד: מבקר המדינה, שקובע כי מבקר המדינה ימונה לתקופה אחת של 7 שנים; סעיף 23 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994, שקובע כי היועץ המשפטי לכנסת ימונה לתקופה של 5 שנים, אשר ניתנת להארכה בתקופות נוספות; סעיף 13(ב) לחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 (להלן: חוק השב"כ), שקובע כי מבקר השירות ימונה לתקופת כהונה אחת של 5 שנים; סעיף 245(א) לחוק החברות, התשנ"ט-1999, שקובע כי דירקטור חיצוני בחברה ציבורית יכהן לתקופה של שלוש שנים, הניתנת להארכה לשתי תקופות נוספות). לצד הוראות חוק אלו, קיימים הסדרי קציבת כהונה שנקבעו בהחלטות ממשלה (בכל הנוגע לסמכות לקבוע מדיניות מינהלית לעניין קציבת כהונה בהעדר הסדר חקיקתי ראו עניין זריפי, בעמ' 729; כן ראו והשוו לדבריו של השופט י' דנציגר בבג"ץ 3758/17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' הנהלת בתי המשפט, פסקה 24 (20.7.2017)). כך, בהחלטה 4062 של הממשלה ה-31 "קביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה" (7.9.2008), ובהחלטה 4470 של הממשלה ה-31 "רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגבי כל משרה" (8.2.2009) (להלן: החלטה 4470), נקבעו הסדרי קציבת כהונה למספר רב של בעלי תפקיד בכירים בשירות הציבורי, על פי מאפייניהם ולאחר בחינה של צוות מקצועי. בין היתר, נקבע בהחלטה זו שלמשרות ניהוליות מקצועיות בכירות בהן לעצמאות ולאי התלות חשיבות מיוחדת, כגון משרות שעניינן אכיפת חוק, טוהר המידות ורגולציה, תקבע תקופת כהונה אחת שאינה ניתנת להארכה. בין המשרות שנכללו בקבוצה זו ניתן לציין את הממונה על ההגבלים העסקיים (ובשמו היום: הממונה על התחרות), שכהונתו נקצבה לתקופה של 6 שנים; את החשב הכללי, אשר נקבע כי כהונתו תהיה 4 שנים; ומנהל רשות המיסים, שתקופת כהונתו הועמדה על 5 שנים. לענייננו, חשוב לציין מספר הסדרי קציבת כהונה של בעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי. בין היתר, כהונתם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה נקבעה – בהחלטות ממשלה – לתקופה קשיחה של 6 שנים בלבד, ללא אפשרות הארכה (סעיף 24(א) להחלטה 2274 של הממשלה ה-28 "הודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה" (20.8.2000); החלטה 1585 של הממשלה ה-30 "הליך מינוי למשרת פרקליט המדינה" (29.2.2004)). גם כהונתם של ראשי מערכת הביטחון נקצבה, אך ביחס לכהונתם נקבע כי ניתן להאריכה לתקופות נוספות עד לפרק זמן כולל של שנה, בהתקיימן של "נסיבות מיוחדות" (סעיף 3(ב) לחוק השב"כ קובע כי כהונתו של ראש השב"כ תהיה לתקופה של חמש שנים, אם לא קבעה הממשלה תקופה קצרה יותר בהחלטת המינוי, והממשלה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להאריך את כהונתו לתקופה נוספת שלא תעלה עד שנה אחת; כהונתו של הרמטכ"ל נקצבה לתקופה של שלוש שנים, כשהממשלה רשאית להאריך את כהונתו לתקופה שלא תעלה על שנה, בנסיבות מיוחדות (החלטה 4300 של הממשלה ה-34 "מינוי ראש המטה הכללי של צה"ל ותיקון החלטת ממשלה" (25.11.2018); בהחלטה 4470 נקבע כי על כהונתו של ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים הוחל ההסדר שנקבע לגבי ראש השב"כ, קרי תקופת הכהונה נקצבה לתקופה של 5 שנים עם אפשרות להארכה בשנה נוספת; ואולם, בהחלטה מאוחרת יותר נקבע שלראש הממשלה סמכות לקצר או להאריך את תקופת כהונתו (החלטה 1154 של הממשלה ה-32 "קצובת כהונתם של נושאי משרה בכירים מכהנים בשירות המדינה" (27.12.2009)). מינוי מפכ"ל וקציבת כהונתו סעיף 8א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן: פקודת המשטרה) קובע את אופן מינויו של מפכ"ל המשטרה: "המפקח הכללי של משטרת ישראל יתמנה בידי הממשלה לפי המלצת השר". הסעיף אינו מוסיף וקובע תנאים למינוי, ובפרט אינו מתייחס לתקופת כהונתו של המפכ"ל (יוער כי לאורך השנים הועלו הצעות חוק שביקשו לקבוע תנאים שכאלה, אך הליך החקיקה לא הושלם; ראו, למשל, הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (כשירות המפקח הכללי של משטרת ישראל למינוי, תקופת כהונה ומילוי מקום), התשע"ח-2018)). הגם שכך, לאורך השנים, קבעה הממשלה בהחלטותיה כללים לעניין מינוי מפכ"ל. כך, נקבע כי מפכ"ל המשטרה נמנה בין שבעת התפקידים הבכירים בשירות המדינה אשר ועדת גולדברג תחווה דעתה לעניין כשירותם והתאמתם לתפקיד (החלטת ממשלה 3839 של הממשלה ה-34 "הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים וביטול החלטות ממשלה" (27.5.2018); יוער כי להחלטה זו קדמו החלטות ממשלה קודמות, הראשונה שבהם ב-1999). עיקר תפקידה של הוועדה לבדוק את המינוי המוצע "מבחינת טוהר המידות במובנו הרחב של מושג זה, הן מבחינת האדם המוצע לתפקיד, הן מבחינת הגורם הממנה, והן מכל היבט אפשרי אחר שעשויה להיות לו נגיעה לשאלת טוהר המידות הכרוך במינוי." (בג"ץ 1570/07 עמותת "אומץ" נ' השר לביטחון פנים, פסקה 3 (25.2.2007)). בהעדר הוראת חוק בעניין, הוסדרה הסוגיה לאורך השנים בהחלטות ממשלה שבמסגרתן מונו מפכ"לי המשטרה השונים. כעולה מהחומר שלפניי, ולדברי משיבי הממשלה, עד שנת 2007 לא כללו החלטות הממשלה כל התייחסות למשך כהונת המפכ"ל או לאפשרות להאריכה (חריג לכך היא החלטה 934 של הממשלה ה-25 "מינוי המפקח הכללי של המשטרה" בעניין מינויו של ניצב רפי פלד (28.2.1993), בה הוחלט לקצוב את כהונתו לתקופה של שלוש שנים). בהתאם, מפכ"לי המשטרה כיהנו פרקי זמן שונים שנעו בין שנה אחת ל-10 שנים (להוציא את המפכ"ל הרביעי, רב ניצב אהרון סלע, שנפטר כחודש וחצי לאחר מינויו). ואולם, בשנת 2007, במסגרת החלטת הממשלה שבמסגרתה מונה ניצב דוד (דודי) כהן למפכ"ל השישה עשר של משטרת ישראל (החלטה 1584 של הממשלה ה-31 "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל" (22.4.2007) (להלן: ההחלטה משנת 2007), נקבע כי: "ג. תקופת כהונתו של המפקח הכללי של משטרת ישראל תהיה 4 שנים. הממשלה רשאית בנסיבות חירום בלבד, להאריך את כהונתו לתקופה נוספת שלא תעלה על שנה אחת בלבד". בניגוד להחלטות מינוי קודמות, החלטה זו נוסחה בלשון כללית, שממנה ניתן ללמוד שאינה מכוונת לקצוב רק את משך כהונתו של המפכ"ל השישה עשר. ואכן, הן העותרת, הן המדינה מייחסות להחלטה זו חשיבות שחורגת מהמינוי הפרטני שבה עסקה. לשיטתן, בהחלטה זו נקבעה נורמה עקרונית שלפיה כהונת המפכ"ל תקבע לתקופה קצובה מראש. בחינת החלטות המינוי המאוחרות להחלטה משנת 2007, מלמדת כי הממשלה קצבה במסגרתן את כהונת המפכ"ל, הגם שמשך הכהונה שנקבע באותה החלטה לא נותר על כנו. כך, בהחלטת הממשלה בה מונה ניצב יוחנן דנינו למפכ"ל נקצבה כהונתו, אך לתקופה של שלוש שנים ונקבע כי ניתן להאריכה בנסיבות חירום בלבד לתקופה נוספת של עד שנה (החלטה 2729 של הממשלה ה-32 "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל" (16.1.2011); יוער כי אף במסגרת החלטה זו משך כהונת המפכ"ל צוינה בלשון כללית, ולא הוגבלה לתקופת כהונתו של המפכ"ל דנינו; להלן: ההחלטה משנת 2011). כהונתו של דנינו הוארכה פעמיים, לתקופה שמשכה הכולל הוא שנה וחודשיים – כלומר תקופה שעולה על התקופה שנקבעה בהחלטה משנת 2011. יוער כי בהחלטות הממשלה אשר האריכו את מינויו לא צוינו מהן נסיבות החירום אשר בגינן הוארכה כהונתו (ראו: החלטה 1196 של הממשלה ה-33 "הארכת כהונת המפקח הכללי של משטרת ישראל" (19.1.2014); החלטה 2490 של הממשלה ה-33 "הארכת כהונת המפקח הכללי של משטרת ישראל" (14.4.2015)). בהחלטת המינוי הבאה שבמסגרתה מונה ניצב רונן (רוני) אלשיך למפכ"ל, הוחלט לקצוב את כהונתו לתקופה של שלוש שנים, מבלי לכלול התייחסות לשאלה אם באפשרות הממשלה להאריך את התקופה האמורה (החלטה 556 של הממשלה ה-34 "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל והארכת מועד כהונת ממלא מקום המפקח הכללי של משטרת ישראל" (11.10.2015); להלן: ההחלטה משנת 2015; כן ראו בהקשר זה את החלטה 719 של הממשלה ה-34 "מינוי המפקח הכללי של משטרת ישראל והארכת מועד כהונת ממלא מקום המפקח הכללי של משטרת ישראל – תיקון החלטת ממשלה" (16.11.2015) ואת החלטה 781 של הממשלה ה-34 "קביעת תקופת כהונתו של המפקח הכללי של משטרת ישראל" (27.11.2015)). עמדת המשיבים, כפי שהוצגה לפנינו וכפי שכבר ציינתי לעיל היא שניתן לראות בהחלטה משנת 2007 ככזו "שקובעת עיקרון חשוב וקיים שלפיו כהונת מפכ"ל תהיה קצובה מראש ותינתן להארכה רק בנסיבות חריגות במיוחד" (סעיף 25 לתגובת המשיבים; פרוטוקול הדיון שהתקיים לפנינו, בעמ' 7, ש' 3, 10-9). משכך, השאלה שלפנינו היא האם בהחלטה 736 – שבה נקבע כי תיתכן הארכה בת שנה "בנסיבות מיוחדות" – חרגה הממשלה מהעיקרון האמור, והאם בכך חרגה ממתחם הסבירות. אפנה לבחון שאלה זו כעת. האם החלטה 736 חורגת ממתחם הסבירות? החלטה 736 היא החלטה מינהלית, וככזו עליה לעמוד בכללי המשפט המינהלי בכללותם. על ההחלטה להתקבל על בסיס שיקולים עניינים, על יסוד תשתית עובדתית רלוונטית, ועליה להיות סבירה ומידתית. כידוע, השאלה האם החלטה מסוימת היא סבירה כורכת בתוכה בחינה של השאלה האם נשקלו מכלול השיקולים הרלוונטיים להחלטה, והאם ניתן משקל הולם לכל אחד מהם (ראו והשוו: בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 437 (1980)); בג"ץ 3921/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 59 (22.7.2021); בג"ץ 7908/17 התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל, פסקה 21 (1.11.2018); בג"ץ 6637/16 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 27 (18.4.2017); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, דנג"ץ 3671/17 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל (26.7.2017); בג"ץ 8476/10 זיק דינור בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, פסקה 16 (29.11.2011); בג"ץ 8171/09 יוסף נ' מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי, פסקה 21 (20.11.2011); בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 410 (1994)). סבירותה של החלטה מינהלית שעניינה קציבת כהונתו של בעל תפקיד תיבחן על פי אופי התפקיד, סמכויותיו ומטרותיו. לפיכך, עובר לבחינת האיזון הקונקרטי שנערך בהחלטה 736, אייחד מספר מילים לסמכויות ולתפקיד מפכ"ל המשטרה. מפכ"ל המשטרה הוא העומד בראשות המשטרה, אשר במוקד תפקידיה אכיפת החוק והגנה על ביטחון הציבור ושלומו (בג"ץ 3884/16 פלונית נ' השר לביטחון פנים, פסקה 26 (20.11.2017)). בין יתר תפקידיה, אמונה המשטרה גם על מניעת עבירות ובכלל זאת, היא מופקדת על שלבי החקירה ואיסוף הראיות בהליך הפלילי (סעיף 3 לפקודת המשטרה; בג"ץ 6792/96 התנועה למען איכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד נא(2) 757, 768 (1997)). בנוסף לכך, המשטרה מבצעת פעילויות מבצעיות בתחום ביטחון הפנים (בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' השר לביטחון הפנים, פסקה 8 (23.7.2007); בג"ץ 6778/97 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים פ"ד נח(2) 358, 368 (2004)). כחלק ממערכת אכיפת החוק, ביסוד שיקול הדעת של כוחות המשטרה עומד הצורך במימוש תכליות ההליך הפלילי, ובהם האינטרס הציבורי בהעמדת עבריינים לדין. מטבע הדברים, ישנה חשיבות מיוחדת שהפעלת הסמכויות בתחומים אלו תיעשה על בסיס מקצועי ובהתחשב באינטרס הציבורי בלבד, באופן שוויוני וללא משוא פנים (בג"ץ 5699/07 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סב(3) 550, 631 (2008) (להלן: עניין פלונית); בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 112, 125-126 (2000)). ויפים לעניין זה דבריה של השופטת פרוקצ'יה בעניין אחר: "השמירה על גבולות הכח השלטוני המופעל על הפרט בהליך הפלילי על כל שלביו מחייבת עוד כי הפעלתו תהא מנותקת כליל מכל חשש לניגוד עניינים מכל סוג שהוא. עירובו של שיקול זר ובלתי ענייני בהפעלת כח-המרות השלטוני בהליך הפלילי יוצר פוטנציאל סיכון ממשי לעיוות האיזון הנדרש בין צורכי השימוש בכח להשגת תכלית שבאינטרס ציבורי, לבין ההגנה על זכויות היסוד של הפרט. שילובו של שיקול זר באיזון המתחייב בין הצורך הציבורי בשמירת הסדר החברתי וציות לחוק, לבין זכויותיו של אדם לחירות ולכבוד אישי עלול לערער את שיווי המשקל הראוי בין הכוחות השונים הפועלים בענין זה, ולהביא לפגיעה לא ראויה בפרט. הפעלת הכח השלטוני כלפי הפרט במסגרת ההליך הפלילי אמורה להיות מנותקת כליל משיקולים זרים, ועליה להיעשות תוך מחוייבות מלאה לכללי הריסון בשימוש בכח, אשר בכיבודם תלוי גורלו של האדם הנתון למרותו של השלטון" (בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, 658 (2009)). מכאן החשיבות הרבה בהבטחת עצמאותו ואי תלותו של מפכ"ל המשטרה, העומד בראשה ואמון על הפעלתה לביצוע תפקידיה. לפיכך סבורני כי במסגרת החלטה שקוצבת את תקופת כהונת המפכ"ל, יש ליתן משקל מתאים להבטחת עצמאותו ואי תלותו, וזאת בדומה להסדרים שנקבעו לעניין בעלי תפקידים בכירים אחרים במערכת אכיפת החוק, דוגמת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, שכהונתם נקצבה כאמור לתקופה אחת של שש שנים, שאינה ניתנת להארכה (וראו – בשינויים המחויבים את דברי השופטת (כתוארה אז) א' חיות בנוגע לעצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה: "היועץ המשפטי לממשלה הוא אחד מעמודי התווך המרכזיים והחשובים שעליו נשענת מערכת אכיפת החוק. השמירה על עצמאותו ועל אי תלותו של מוסד זה היא על כן אחת הערובות המובהקות לקיומה של הדמוקרטיה בישראל" (בג"ץ 6536/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, פסקה 23 (6.10.2017) (להלן: עניין התנועה לאיכות השלטון)). נוסף על כך, יש ליתן משקל גם לכך שקציבת כהונת המפכ"ל לתקופה אחת בלבד אשר אינה ניתנת להארכה יש בה כדי לחזק את אמון הציבור בפעולת המשטרה. אכן, נאמר רבות בפסיקתנו כי בבסיס פעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור בכך שעובדי הציבור פועלים מתוך הגינות, יושר, ענייניות, שוויון וסבירות (בג"ץ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 749, 774 (1994) (להלן: עניין סויסא)). קציבת כהונתו של המפכ"ל מחזקת את אמון הציבור בכך שהיא מסירה את החשש שלעומד בראש המערכת יש אינטרס אישי, אשר עלול להטות את שיקול דעתו בעת קבלת החלטות במשך תקופת כהונתו. ניתוק הזיקה בין מפכ"ל המשטרה לממשלה היא אמצעי להבטיח אף במישור של מראית פני הדברים כי החלטותיו של המפכ"ל ענייניות הן, ולהסיר חשש בקרב הציבור ששיקול פרטי כלשהו של המפכ"ל משפיע על אופן קבלת החלטותיו (השוו: אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל – רשויות השלטון ואזרחות 1011 (מהדורה שישית, 2005)). אכן, אמון הציבור במשטרה חשוב לשם הבטחת פעילותה התקינה (בג"ץ 3798/09 גורוחוד נ' המפקח הכללי של מדינת ישראל, פסקה 17 (7.12.2010); בג"ץ 7141/05 ויתקין נ' מפכ"ל המשטרה, פסקה 14 (27.2.2006); בג"ץ 66/85 לריה נ' מפכ"ל משטרת ישראל, פ"ד לט(2) 724, 726 (1985)). וראו בהקשר זה גם את דבריו של המשנה לנשיא (כתוארו אז) א' ברק: "יכולתה של המשטרה למלא את תפקידיה מותנית באמון הציבור ביושר כפיהם, בהגינותם ובסבירותם של השוטרים. בלא יחסי אמון בין המשטרה לבין הקהילייה שהיא משרתת, לא תוכל המשטרה לקיים את משימותיה" (עניין סויסא, בעמ' 783). בנוסף, לא ניתן להתעלם אף מכך שבמסגרת תפקידיה, עשויה המשטרה להידרש גם לחקירתם של חברי הממשלה שאמונים כזכור על מינוי המפכ"ל (ובהתאם לחלק מההחלטות בעניין, גם על האפשרות כי כהונה זו תוארך). אף טעם זה מעיד על חשיבות ניתוק הזיקה בין המפכ"ל הממונה לבין ממניו. טעמים אלה כולם מוליכים למסקנה כי ישנה חשיבות לא מבוטלת לקציבת כהונת המפכ"ל. החלטה 736 צעדה במתווה זה, אך הותירה, לצד קציבת כהונת המפכ"ל לשלוש שנים, "פתח" להארכתה ב"נסיבות מיוחדות". האם ההחלטה להותיר שיקול דעת להארכת הכהונה – לפרק זמן מוגבל של עד שנה אחת, בנסיבות מיוחדות – מוליכה למסקנה כי החלטת הממשלה חורגת ממתחם הסבירות ומצדיקה את התערבות בית משפט זה? לאחר ששקלתי את הדברים, מצאתי כי יש להשיב בשלילה על שאלה זו. זאת, בראש ובראשונה מאחר שהשיקול בדבר מתן מענה לצרכים דחופים, חיוניים ובלתי צפויים אינו בלתי סביר, נוכח מאפייניה ותפקידיה של המשטרה. כאמור, המשטרה אחראית על הסדר הציבורי ועל ביטחון הציבור – ולמפכ"ל העומד בראשה הסמכות הניהולית והפיקודית על תפקודה. ברי כי ייתכנו נסיבות שבהן הארכת כהונתו תידרש לשם הבטחת פעילותה האמורה של המשטרה. איזון זה מצוי גם בהחלטות משנת 2007 ומשנת 2011, אשר קבעו כאמור כי ניתן יהיה להאריך את כהונת המפכ"ל, בהתקיימן של "נסיבות חירום". זאת ועוד, כפי שציינה המדינה וכפי שפורט לעיל, גם בעניינם של ראשי גופים ביטחוניים אחרים נקבע הסדר שמאפשר הארכה "קצובה" ותחומה בזמן. אמנם, בשונה מגופי ביטחון אחרים, למשטרה סמכויות נרחבות בתחום הפלילי וההעמדה לדין, אך בכך אין כדי להוביל למסקנה כי הסדר הקובע מתן אפשרות להארכת כהונתו של המפכ"ל חורג ממתחם הסבירות. אכן, בהחלטת ממשלה 736, קבעה הממשלה כי תוכל להאריך את כהונת המפכ"ל נוכח קיומן של "נסיבות מיוחדות" וזאת בשונה מהחלטות הממשלה משנת 2007 ומשנת 2011, אשר קבעו שהארכה כאמור מוגבלת ל"נסיבות חירום". איני סבור כי שינוי זה מוביל למסקנה כי ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות. אכן, יש שוני לשוני מסוים בין התיבה "נסיבות חירום" לבין התיבה "נסיבות מיוחדות". ואולם, כפי שמבהיר היועץ המשפטי לממשלה יש לפרש את המצבים בהם תוארך כהונתו של המפכ"ל בצמצום, וראו את חוות הדעת המשפטית שנלוותה להצעת החלטה 736: "יובהר כי היועץ המשפטי לממשלה רואה חשיבות גדולה בקיומן של ערובות להבטחת העצמאות ואי-התלות של מפכ"ל המשטרה. במסגרת זו, קיימת חשיבות בקציבת תקופת הכהונה תוך צמצום הנסיבות בגינן תתאפשר הארכתה, דבר שנקבע גם באופן עקרוני ורוחבי בהחלטות ממשלה שונות ביחס למשרות ניהוליות מקצועיות בכירות בהן לעצמאות ואי התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת. זאת, באופן המביא בחשבון את החשיבות בשמירת אי-תלות ועצמאות שיקול הדעת של בעלי תפקידים מעין אלה [...]". גם בתגובה המקדמית שהגישה המדינה במסגרת עתירה זו הבהירה כי לשיטתה כהונת המפכ"ל תוארך רק נוכח פגיעה ממשית באינטרס הציבורי, וזאת כאשר מדובר בצורך דוחק וכבד משקל בלבד. מכאן שאין מחלוקת בין העותרת למדינה כי רק בהתקיים צורך חיוני של ממש, אשר ישנו חשש שללא מענה עלול לגרום נזק ממשי לאינטרס הציבורי, תוארך כהונת המפכ"ל. נוכח הבהרת היועץ המשפטי על משמעותה של התיבה "נסיבות מיוחדות" ועל טיבן של הנסיבות שבהן תוארך כהונת המפכ"ל, לא מצאתי כי החלטה 736 חורגת ממתחם הסבירות. הנה כי כן, בחינת טיבם של תפקידי המשטרה ומטרותיה, מלמדת על כך שהשיקול המרכזי בהחלטה על קציבת כהונת מפכ"ל המשטרה הינו הבטחת עצמאותו ואי תלותו של המפכ"ל, כגורם האמון על אכיפת החוק וביטחון הציבור. קציבת הכהונה אף מחזקת את אמון הציבור בגורמי המשטרה, ובכך תורמת להבטחת תקינות פעילותה. לצד זאת, נוכח טיבה של פעילות המשטרה, ניתן להתחשב במסגרת החלטה זו גם באפשרות שיתעוררו מצבים חריגים שיצריכו הארכת תקופת הכהונה של המפכ"ל, בהתאם לתפקידיה האמורים. לצד טענת חוסר הסבירות טענה העותרת למספר פגמים נוספים בהחלטה, אך לשיטתי אף בהם אין כדי להקים עילה להתערב בה. כך, בטענת העותרת כי החלטה 736 סותרת את ההחלטה משנת 2007 אין ממש. ראשית, יש להזכיר כי מדובר בהחלטות באותו מישור נורמטיבי. ההחלטה משנת 2007 אינה ניצבת על מדרגה נורמטיבית גבוהה יותר וממילא לא יכולה להיות מחלוקת כי הממשלה מוסמכת לשנות את החלטותיה. לגופם של דברים, כפי שמבהיר היועץ המשפטי לממשלה החלטה 736 משמרת את העיקרון שנקבע בהחלטה משנת 2007 שלפיו הארכת כהונה תתאפשר רק כחריג לכלל, ובהתקיים "צורך דוחק" להאריך את הכהונה. בהקשר זה אעיר למען השלמת התמונה כי עמדת העותרת בהליך דנן לא עולה בקנה אחד עם עמדתה בעתירתה הקודמת, שבמסגרתה עתרה להאריך את כהונת מפכ"ל המשטרה רב-ניצב רונן (רוני) אלשיך בשנה נוספת, בתום התקופה שנקצבה לו בהחלטה משנת 2015 (וזאת אף על פי שבהחלטת המינוי כלל לא נקבעה אפשרות להאריך את הכהונה, ולפיכך על פניו היה מדובר בתקופת כהונה "קשיחה", שלה עתרה במסגרת העתירה דנן). זאת ועוד, בקשת העותרת להיבנות מההחלטה משנת 2007 כהחלטה שבה נקבע המתווה היסודי למינוי מפכ"ל לא מתיישבת עם בקשתה לקבוע למפכ"ל תקופת כהונה שלא ניתן להאריכה (וזאת מאחר שכאמור, בהחלטה משנת 2007 ניתנה לממשלה האפשרות להאריך את הכהונה בנסיבות חירום). גם לא מצאתי שיש ממש בטענת העותרת כי החלטת הממשלה מעלה חשש שביסודה שיקולים זרים. ראשית טענת העותרת בהקשר זה נטענה בשולי הדברים, ומבלי שהובאו ראיות ממשיות לתימוכין בה. שנית, וחשוב מכך, הממשלה לא התעלמה (כטענת העותרת) מחשיבות קציבת כהונת מפכ"ל המשטרה, והיא קצבה בהחלטה את תקופת כהונתו לשלוש שנים (לצד אפשרות ההארכה עליה עמדתי). זאת, בניגוד להחלטות של הממשלה (שקדמו להחלטה משנת 2007), אשר לא כללו התייחסות לתקופת כהונת המפכ"ל. בנוסף, כפי שעולה מהתכתובת בין גורמי משרד המשפטים לעותרת שצורפו לעתירה, עובר להמלצת השר לביטחון פנים על המינוי, בחן השר את ההחלטות הקודמות שהתקבלו לעניין קציבת הכהונה, ולאחר ששקל את הדברים החליט על קציבת הכהונה ולצדה קביעה כי ניתן יהיה להאריך כהונה זו בהתקיימן של נסיבות מיוחדות או חריגות. אשר לסעד השני, שבגדרו מבקשת העותרת כי נורה למשיבים להתייצב ולפרט מהן אותן "נסיבות מיוחדות" האמורות בהחלטת הממשלה שבהן ניתן יהיה להאריך את כהונת המפכ"ל, לא מצאתי כי יש מקום להיעתר לסעד זה. ראשית, אציין כי הבקשה לסעד זה נטענה בשולי העתירה ובתמצית, כשהעותרת לא פירטה במסגרת העתירה מהם לשיטתה הנימוקים שמצדיקים להיעתר למתן הסעד האמור. ואולם, יש לדחות את הבקשה למתן הסעד גם לגופה. ההצדקה למתן אפשרות לממשלה להאריך את כהונת המפכ"ל נשענת על כך שייתכן שיתעוררו נסיבות בלתי צפויות, אשר יצריכו התמודדות מידית. מטבע הדברים, מדובר בסיטואציות יוצאות דופן שלא ניתן לצפותן מראש ולהגדירן בתצורת "רשימה סגורה". לא בכדי לא הצביעה העותרת על מקרה דומה שבו פורטו בדיוק מהן נסיבות חריגות שבמסגרתן ניתן יהיה להפעיל את סמכות ההארכה. לצד זאת יודגש כי אין בכך בכדי לגרוע מהאמור ביחס לטיב הנסיבות אשר יצדיקו את הארכת תקופת כהונת המפכ"ל. סוף דבר: נוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת הממשלה. בנסיבות העניין, אציע כי לא יעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ח' בטבת התשפ"ב (‏12.12.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21009110_M08.docx עת מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1