טטיאנה קוזמינה נ. משרד הפנים - רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי

החלטה בתיק עע"מ 9102/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 9102/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: 1. טטיאנה קוזמינה 2. ליליה קוזמינה 3. איליה ארבוב נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים – רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול 2. בית הדין לביקורת משמורת של שוהים של כדין ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט ד' מינץ) בעת"ם 46602-07-12 מיום 18.11.2012 תאריך הישיבה: י"ב באייר התשע"ד (12.5.2014) בשם המערערים: עו"ד עדי לוסטיגמן; עו"ד ערן נריה; עו"ד תמיר בלנק בשם המשיבים: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בני זוג בעלי נתינות זרה החיים מחוץ לישראל מתגרשים. לשניים ילד קטין. אחד מהם נישא מחדש לאזרח ישראלי ופותח ב"הליך המדורג" לשם התאזרחות. ההורה המתאזרח מבקש שתוענק אזרחות גם לקטין לפי סעיף 8 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות). פרשנות סעיף זה עומדת במוקד הערעור שלפנינו. רקע והליכים קודמים 1. המערערת 1, ילידת 1994, היא בתה היחידה של המערערת 2 מנישואיה הקודמים (להלן בהתאמה: הבת ו-האם). השתיים הן אזרחיות רוסיה. בשנת 2006 נפרדה האם מאביה של הבת (להלן: האב) וכשנה לאחר מכן הותרו נישואיהם. בחודש מאי 2009 נישאה האם לאזרח ישראלי, הוא המערער 3 (להלן: הבעל). השניים נישאו ברוסיה אך החליטו לבנות את ביתם בישראל. בחודש דצמבר 2009 הגיעה האם לראשונה לישראל לביקור בן חודש וחצי ובסיומו שבה לרוסיה. לביקורה הבא של האם בישראל התלוותה הבת, והשתיים נכנסו ארצה יחד ביום 23.3.2010 באשרת תייר שחודשה מעת לעת עד לחודש דצמבר 2011. בחודש ינואר 2011 הגישו האם והבעל, מתוקף נישואיהם, בקשה להסדרת מעמדה של האם בישראל מכוח איחוד משפחות בהתאם לנוהל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול 5.2.0008 "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (20.1.2010) (להלן: נוהל מעמד לבן זוג זר או הנוהל). ביום 27.10.2011 הוענק לאם רישיון לישיבת ביקור מסוג ב/1 שהוארך מעת לעת; וביום 17.12.2013 ניתן לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 למשך שנה. 2. במקביל ביקשו האם והבעל לפעול למען קבלת מעמד בישראל גם לבת, כקטינה הנלווית להליך ההתאזרחות של אמה. לבקשה צורף אישור האב מיום 14.9.2010 שבו נכתב כך: "אני הח"מ נותן בזאת את הסכמתי ליציאתה של בתי הקטינה [...] למדינת ישראל ובחזרה לצורך לימודיה, מתאריך 14 לחודש ספטמבר שנת 2010 עד לתאריך 21 לחודש ינואר שנת 2012, בליווי של [האם]" (להלן: הסכמת האב). המועד הנקוב בסיפה של הסכמת האב חל בסמוך לאחר יום הולדתה ה-18 של הבת שלאחריו הייתה לבגירה. עוד בחודש דצמבר 2010 בחן המשיב – לאחר פנייה מצד המערערים שקדמה לפתיחת הליך איחוד המשפחות – את שאלת המעמד שיש להעניק לבת נוכח ספקות שמעוררת, לשיטתו, הסכמת האב. בהתאם לכך נקבעו לאם ולבת ראיונות אצל המשיב ביום 3.5.2011. בראיון שנערך לה מסרה הבת כי ביקשה מאביה – בקשר שקיימה עמו בדואר אלקטרוני – הסכמה כדי שתוכל לגור בישראל, אך נתקלה בסירובו ואין היא סבורה כי יחזור בו נוכח עקשנותו. עוד ציינה הבת כי היא לומדת בישראל וכי יש לה בן זוג ורכשה חברים וחברות, אך אם המשיב ידחה את בקשתה, תעבור בלית ברירה לגור עם סבתה ברוסיה. האם ציינה בראיון שנערך לה כי לאחר שנפרדה מבעלה הקודם עברה יחד עם הבת להתגורר בבית אמה; כי בתקופה זו נהג האב להיפגש עם הבת אחת לחודש בלבד; וכי ביקשה ממנו לשנות את נוסח הסכמתו ולהרחיב אותה אך נתקלה בסירובו. בהסתמך על ראיונות אלה, ביום 15.4.2012 החליט המשיב כי אין מקום לראות את הבת כמי שנכללת בבקשה להסדרת מעמדה של המערערת בישראל וזאת בשל היעדר הסכמה מצד האב למגורי קבע בישראל. במכתבו מיום 25.4.2012 שנשלח בתגובה לפניית המערערים בנושא הזכיר המשיב את ההחלטה האמורה, והוסיף כי הואיל וכיום הבת בגירה ואינה זכאית לקבלת מעמד בישראל, עליה לצאת את הארץ בתוך שלושים ימים. 3. ביום 10.5.2012 הגישו המערערים ערר על החלטת המשיב. בערר נטען כי הסירוב להתיר לבת להתגורר עמם בארץ נושא השלכות קשות עבורם; כי היא לא מסוגלת "מבחינה כלכלית ונפשית" להתגורר בלעדיהם; כי בילדותה סבלה מדיכאון שהביא לשיתוק ידה השמאלית, וכי לאחרונה החלו תסמינים אלה להופיע שוב; וכי מצבו הרפואי של אבי הבעל, שעבר תאונת דרכים קשה, לא יאפשר למשפחה כולה לעקור לרוסיה על מנת לחיות עם הבת. ביום 1.7.2012 דחה המשיב את הערר וציין כי על הבת לעזוב את הארץ לאלתר. ביום 9.7.2012 פנה הבעל למשרדי הסיוע המשפטי כדי לקבל ייצוג וסיוע בפנייה לרשויות בעניינה של הבת, וביום 19.7.2012 ניתן לו ייצוג כאמור. ביני לביני, הוסיפה הבת לשהות בישראל וביום 16.7.2012 נלקחה על ידי פקחי מנהל אכיפה וזרים, הובאה לפני ממונה ביקורת הגבולות והוצאו נגדה צווי הרחקה ומשמורת. ביום 17.7.2012 אישר המשיב 2 – בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין – את צו המשמורת; וביום 23.7.2012 דחה את בקשת הבת לעיון מחדש ולשחרור ממשמורת, תוך שנקבע כי אם בדעת המבקשת לפנות כעת לערכאות עליה לצאת את הארץ ולחזור אך אם תינתן לה רשות לכך. המערערים מיאנו להשלים עם החלטות אלו ועתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים בבקשה להורות על מתן מעמד לבת במסגרת ההליך המותווה לקטין נלווה; לבטל את צו ההרחקה נגדה; ולהורות על שחרורה ממשמורת. בד בבד עתרו המערערים למתן צו ביניים שיורה על מניעת הרחקתה של הבת מישראל עד להחלטה אחרת ועל שחרורה ממשמורת עד להכרעה בעתירה. ביום 25.7.2012 נעתר בית המשפט קמא (כב' השופט י' צבן) לבקשה למתן צו ביניים; וביום 2.8.2012 הורה (כב' השופט מ' י' הכהן) על שחרור הבת ממשמורת בתנאים עד למתן פסק דין בעתירה. פסק הדין של בית המשפט קמא 4. ביום 18.11.2012 דחה בית המשפט קמא (כב' השופט ד' מינץ) את העתירה. בית המשפט עמד על כך שלפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) הסמכות ליתן רישיונות ישיבה בישראל מסורה לשר הפנים, וכי סמכות זו מקנה לאחרון שיקול דעת רחב הנובע מריבונותה של המדינה להחליט מי יבוא בשעריה. בית המשפט הוסיף כי בהתאם לפסיקה קבע שר הפנים קריטריונים ברורים באשר לאופן הפעלת שיקול הדעת האמור ועיגן אותם בנוהל שבו עסקינן; וכי במסגרת זו נקבע כי כאשר לבקשת ההתאזרחות של בן הזוג הזר מצורף קטין מנישואים קודמים, נדרשת הסכמת ההורה האחר למגורי קבע והתאזרחות שלו. בית המשפט דחה את טענת המערערים שלפיה הנוהל אינו סביר בשל הפגיעה שהוא מסב לזכותם לחיי משפחה ולזכותם להורות, בקובעו כי הנוהל מספק פתרון סביר בכך שהוא מביא במכלול השיקולים גם את זכויותיו של ההורה האחר ביחס לקשר עם ילדו; וכי ממילא הוא נותן בידי ההורה המבקש להתאזרח אפשרות לשמר את הקשר הרציף עם הילד, אף אם לעתים במחיר של מחילה על הזכות להינשא. בית המשפט דחה את טענת המערערים שלפיה נוכח אופיו ומשכו של ההליך המדורג, שאורך כארבע שנים והעובדה שהבת הייתה בת 16 ועל סף בגירות עת הגישו המערערים את הבקשה, לא היה מקום לדרוש את הסכמת האב להתאזרחות, שתתרחש ממילא לאחר שתהיה לבגירה. נקבע כי אמנם אין חולק כי משהפכה הבת לבגירה אין עוד משמעות להסכמת האב ביחס למקום מגוריה, אך "הזמן הקובע" לשם כניסה להליך המדורג הוא תקופת הקטינות ומשלא ניתנה הסכמה כאמור בתקופה זו אין לראות את הבת כמי שנכללה בהליך זה. הסכמת האב מבטאת את כוונתו כי הבת תצא לישראל לצורך לימודיה בלבד ותשוב לרוסיה. חיזוק לקביעה זו מצא בית המשפט במידע שמסרו האם והבת בראיונותיהן לפני המשיב. נקבע אפוא כי הבת לא עמדה בתנאים הקבועים בנוהל בשל העדר הסכמת האב, ועל כן לא הייתה זכאית להיכלל בהליך המדורג של אמה כקטינה נלווית. 5. בית המשפט הוסיף וקבע כי סעיף 8 לחוק האזרחות אינו חל בענייננו, הן מהטעם שהאם טרם התאזרחה הן מהטעם שהבת איננה תושבת ישראל, ועל כן אין הבת עומדת בתנאי הסעיף. בית המשפט הבחין בין "השלב הראשוני" של כניסה להליך המדורג הנשלט להשקפתו על ידי חוק הכניסה לישראל והנוהל; לבין "השלב השני", היינו לאחר שהתקבלה הסכמת ההורה האחר והקטין הוכר כתושב, הנשלט על ידי חוק האזרחות. מכאן הסיק בית המשפט כי אין להסתפק באי התנגדות מצד האב, אלא יש לקבל את הסכמתו המפורשת על מנת לכלול את הבת בהליך המדורג כקטינה נלווית. לבסוף דחה בית המשפט את טענת המערערים כי המשיב לא הביא במכלול שיקוליו את הטעמים ההומניטאריים הכרוכים בבקשתם ולא העביר את עניינם לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית המייעצת למתן מעמד מטעמים הומניטאריים (להלן: הוועדה ההומניטארית). נקבע כי בחינה על ידי ועדה זו מחייבת הגשת בקשה מתאימה; וכי אף לגופו של עניין נראה שאין זה מקרה קיצוני וחריג דיו המצדיק סטייה מהוראות הנוהל. מן הטעמים שפורטו דחה בית המשפט את העתירה וחייב את המערערים לשאת בהוצאות המשיב בסך של 20,000 ש"ח. מכאן הערעור שלפנינו. הערעור 6. המערערים טוענים כי שגה בית המשפט קמא בכך שקבע כי חוק האזרחות אינו חל במקרה שלפנינו. לשיטתם, סעיף 8 לחוק האזרחות חל בענייננו וקובע כי לילדו של אדם המתאזרח בישראל זכות להתחיל בהליך התאזרחות. סעיף 8(ב) לחוק זה דורש אי התנגדות של ההורה האחר על מנת למנוע את התאזרחות הקטין, ומכאן שהבת הייתה זכאית להילוות להליך איחוד המשפחות של אמה. עוד נטען כי בהתאם לפסיקת בית משפט זה יש לבחון את שלבי ההליך המדורג, הנשלטים על ידי חוק הכניסה לישראל, לאור חוק האזרחות שכן מדובר ב"מכלול אחד"; וכי פרשנות סעיף 8 לחוק זה כחל על קטינים שהינם תושבים בלבד חוטאת לתכלית החקיקה שכן אין כיום כל מסלול המעניק מעמד של תושבות באופן מיידי. נטען אפוא כי יש להחיל את סעיף 8(א) לחוק האזרחות, הנוקט בלשון "תושב ישראל", כחל על כל קטין השוהה בישראל כדין. המערערים מוסיפים וטוענים כי הסכמת ההורה הנדרשת בנוהל מתייחסת אך ורק לתקופת הקטינות של הילד, שכן שעה שהפך לבגיר פוקעת סמכותו של ההורה האחר ואין בהסכמתו כל צורך. לשיטתם, היות שהבת נכנסה להליך המדורג בהיותה בת למעלה מ-16 שנים, כאשר אורכו הצפוי של ההליך הוא כארבע שנים וחצי, הרי שההתאזרחות או מעמד הקבע צפויים ממילא להינתן לה רק לאחר שתגיע לבגירות כך שלא מתעורר צורך בהסכמת האב, שעמו אין לה קשר, מעבר לתקופת הקטינות. אשר לדרישה להסכמה פוזיטיבית של ההורה האחר, טוענים המערערים כי אין בסמכות המשיב לקבוע בנוהל תנאים מחמירים מאלה הקבועים בחוק האזרחות, הדורש אי התנגדות בלבד. עוד טוענים המערערים כי סירובו של המשיב להעניק מעמד לבת פוגעת בזכותם לחיי משפחה ואינה מתיישבת עם עקרון טובת הילד. כמו כן נטען כי סכום ההוצאות שנפסק לחובתם חורג מגדר הסביר. 7. המשיבים, מצדם, סומכים ידיהם על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם, העתקת מגוריו והתאזרחותו של קטין נלווה טעונים הסכמה של ההורה האחר, כאשר הטעם לכך נעוץ ברצון להגן על זכותו לקיים קשר שוטף עם ילדיו. המשיבים סבורים כי בענייננו סייג האב במפורש את הסכמתו ותחם אותה בזמן לטובת לימודי הבת בלבד. נוסח הצהרתו של האב, כך נטען, מעלה בבירור כי לא התכוון ליתן את הסכמתו להעתקת מגוריה של הבת לישראל ולהתאזרחותה בה; וכי בהעדר הסכמה כאמור מובן שאין לראות בבת קטינה נלווית להליך איחוד המשפחות של אמה כך שלא נפל כל פגם בהחלטת המשיב ובפסק הדין של בית המשפט קמא. אשר לטענה בדבר תחולת סעיף 8 לחוק האזרחות, טוענים המשיבים כי היות שהאם אינה "מתאזרחת" בישראל לעת הזו כל עוד היא מצויה בהליך המדורג, הרי שחל עליה חוק הכניסה לישראל בלבד; וכי אין בפרשנות זו כדי לרוקן מתוכן את הסעיף. עוד טוענים המשיבים כי הגם שהבת בגירה כיום, בעת שהייתה קטינה עמדה לאב סמכות מלאה שלא להסכים להעתקת מגוריה ולהתאזרחותה בישראל. משהסכמתו ניתנה לתקופה מוגבלת ולצורך לימודי הבת בלבד, הרי שלא ניתן לראות בה כמי שעמדה בדרישות הנוהל. כעת, משבגרה, ממילא לא עומדת לה זכות עצמאית לקבלת אזרחות בישראל, ועל כן יש לדחות את הערעור. המשיבים מוסיפים וטוענים כי מחומר הראיות עולה כי הבת מקיימת קשר עם האב; כי נקודת המוצא היא שנדרשת הסכמה של שני ההורים כדי לבצע שינוי בחיי הילד הקטין המשותף; וכי מכל מקום יש לאפשר לאב להתנות את הניתוק מהבת בתנאים. 8. להשלמת התמונה הדיונית יוער כי בד בבד עם הגשת הערעור, הגישו המערערים בקשה למתן סעד זמני ולעיכוב ביצוע פסק הדין של בית המשפט קמא. המערערים ביקשו להורות למשיב להעניק לבת רישיון ביקור, ולחילופין להוציא צו זמני האוסר על הרחקתה מישראל עד להכרעה בערעור; וכן לעכב את ביצוע תשלום ההוצאות שנפסקו לחובתם. ביום 21.1.2013 קיבלה השופטת ע' ארבל את הבקשה על שני ראשיה בקובעה כי אין להרחיק את הבת מישראל עד להכרעה בערעור וכי תשלום ההוצאות יעוכב. ביום 2.9.2013 התקיים דיון לפני מותב זה. לאחר דין ודברים הביעו המשיבים נכונות לבחון פעם נוספת את עניינה של הבת, הפעם לפני הוועדה ההומניטארית. בהחלטתנו הורינו כי המערערים יגישו לוועדה בקשה עדכנית וכי הערעור יישאר תלוי ועומד לעת הזו. בעקבות הודעת המשיבים כי מנהל רשות האוכלוסין וההגירה החליט, בהמלצת הוועדה ההומניטארית, לדחות את בקשתה של הבת, קיימנו ביום 12.5.2014 דיון המשך בערעור. באת כוח המערערים טענה כי "המועד הקובע" הוא מועד הגשת הבקשה להיכלל בהליך המדורג כקטין נלווה – כאשר למשך כל תקופת קטינותה חסתה הבת תחת הסכמתו של אביה ועל כן, נכון למועד הקובע, עמדה בתנאים שמציב הנוהל; בא כוח המשיבים התנגד לאמור והוסיף כי הכתרת הסכמת האב ככזו המכשירה התאזרחות בישראל תביא להשלכות רוחב שליליות ולאפקט מצנן על הסכמת הורים אחרים שיעמדו בעתיד במצב דומה לזה של האב. דיון והכרעה התשתית הנורמטיבית 9. חוק האזרחות מסדיר את התנאים לקבלת מעמד של אזרח בישראל. סעיף 1 לחוק זה קובע את העילות שבהתקיימן ניתן לקבל מעמד כאמור, ובהן סעיף 5 לחוק המתווה את דרך ההתאזרחות לזרים בגירים שאינם יהודים. סעיף 5(א) לחוק מונה את התנאים ההכרחיים לקבלת מעמד של אזרח; וסעיף 5(ב) לחוק מקנה לשר הפנים שיקול דעת אם להעניק לזר אזרחות בהתקיים התנאים האמורים. שונה הדבר כאשר מדובר בזרים המבקשים להתאזרח מכוח נישואים לאזרח ישראלי. במקרים מסוג זה חל סעיף 7 לחוק האזרחות הקובע כך: התאזרחות של בעל ואשה 7. בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א). בפסיקתנו נקבע כי סעיף 5(ב) לחוק מוסיף לחול כך שגם לבן זוג זר של אזרח ישראלי אין זכות קנויה לקבל אזרחות, והדבר נתון לשיקול דעתו של שר הפנים (בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 293-292 (2002) (להלן: פרשת דימיטרוב); בג"ץ 2527/03 אסעיד נ' משרד הפנים, שר הפנים, פ"ד נח(1) 139, 144 (2003) (להלן: פרשת אסעיד)). אמת המידה להפעלת שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים בסעיף 7 לחוק מעוגנת כיום בנוהל מעמד לבן זוג זר, המוכר גם בשם "ההליך המדורג", והוא העומד במוקד דיוננו. יוער במאמר מוסגר כי הנוהל גובש בעקבות פסק הדין בבג"ץ 3648/97 סטמקה נ' משרד הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999) (ראו מיכאל קורינאלדי "חוק השבות – הלכה למעשה" קרית המשפט א 155, 189-188 (2001)); ובהמשך נוסף נוהל שעניינו החלת סעיף 7 לחוק גם על זוגות שאינם נשואים (נוהל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול 5.2.0009 "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים, לרבות בני אותו מין"). במסגרת ההליך המדורג, שאורכו הכולל הוא עד ארבע שנים וחצי, נבחנים בעיקרו של דבר כנות קשר הנישואים והימשכותו; מרכז החיים של בני הזוג; ואם קיימת מניעה ביטחונית או פלילית להתאזרחות (בג"ץ 874/07 אדמונינה נ' הלשכה למנהל אוכלוסין, פסקה 10 (8.11.2011) (להלן: פרשת אדמונינה); עע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, פ"ד סא(1) 211, 231-230 (2006) (להלן: פרשת אורן); בג"ץ 1188/10 פוזרסקי (האם) נ' משרד הפנים, פסקה 40 (31.7.2013)). סבירות ההליך המדורג כמכלול נבחנה על ידי בית משפט זה ונמצא כי אין מקום להתערב בו (בג"ץ 7139/02 בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481 (2003); פרשת אדמונינה, פסקה 10). 10. חוק האזרחות אינו קובע את התנאים לכניסה ולשהייה בישראל של נתין זר המבקש להתאזרח מכוח נישואים. אלה קבועים בחוק הכניסה לישראל ובנוהל האמור. אף על פי כן נקבע בפסיקתו של בית משפט זה כי תנאי הכניסה והישיבה בישראל הם אמצעי להגשמת מטרת ההתאזרחות. אף שעל שלבי הביניים שבמסגרתם מוענק לבן הזוג הזר מעמד זמני חולשות הוראות חוק הכניסה לישראל, הלכה היא כי ההליך המדורג כולו נשלט על ידי חוק האזרחות, כפי שקבע הנשיא א' ברק: "[...] נקודת המבט הראויה אינה זו המפצלת את ההסדר [המדורג] לשלביו השונים [...] נקודת המבט הראויה היא זו המשקיפה על ההסדר כמכלול והמעגנת אותו בחוק האזרחות [...] ההסדר המדורג בן ארבע השנים ושישה חודשים שנקבע לעניין רכישת אזרחות ישראלית מכוח נישואין יונק את חיותו מחוק האזרחות, ולא מחוק הכניסה [לישראל]. המעברים השונים בתוך ההסדר המדורג עצמו נקבעים על-ידי שיקולים המעוגנים בחוק האזרחות. השימוש בחוק הכניסה [לישראל] הוא אך אמצעי להגשמת מדיניות ההתאזרחות בשל היעדר סמכות להסדר ביניים בחוק האזרחות" (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 957 (2002) (להלן: פרשת סלאמה); והשוו: בג"ץ 9185/05 סניגפאן נ' שר הפנים, פסקה 4 (20.11.2005); בג"ץ 2585/04 סוטניקובה נ' שר הפנים, פסקה 2 (16.3.2004)). 11. ההליך המדורג להתאזרחות מכוח נישואים מחולק לשלבים שבמסגרתם מוענק לבן הזוג הזר העומד בקריטריונים הנדרשים מעמד בישראל: תחילה ניתן לו רישיון לישיבת ביקור מסוג ב/1 למשך חצי שנה (לפי תקנה 5 לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974) (להלן: תקנות הכניסה לישראל); בהמשך רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 שניתן לחידוש מדי שנה עד לתקופה של ארבע שנים (לפי תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל); ולבסוף, מקום שההליך מסתיים בהצלחה, ניתן לו מעמד של אזרח. סעיף 8 לחוק האזרחות מסדיר את התנאים לקבלת אזרחות של קטין שהוא בן להורה המתאזרח בישראל, לרבות מכוח סעיף 7 לחוק. הסעיף קובע כלהלן: התאזרחות של קטינים 8. (א) התאזרחותו של אדם מקנה אזרחות גם לילדו הקטין שביום ההתאזרחות היה תושב ישראל או תושב של האזור המוחזק על ידי צבא-הגנה לישראל והמתאזרח היה רשאי להחזיק בו. (ב) היה הקטין אזרח חוץ ושני הוריו היו רשאים להחזיק בו ורק אחד מהם התאזרח, לא תוקנה לקטין אזרחות לפי סעיף קטן (א) אם הצהיר אחד ההורים שאין ברצונו שהקטין יהיה אזרח ישראלי. 12. רואים אנו אפוא כי סעיף 8(א) קובע שני תנאים מצטברים להתאזרחותו של קטין: האחד, עליו להיות ילדו של הורה "מתאזרח" שרשאי להחזיק בו; השני, עליו להיות "תושב ישראל" או האזור. עיקר המחלוקת בענייננו נסבה על תחולתו של סעיף 8(ב), היינו על השאלה מה טיב ההסכמה להתאזרחות הנדרשת מההורה האחר, והאם זו נגזרת מסעיף קטן (ב) או ממקורות אחרים. לשון אחר – באיזה "שלב" חל סעיף 8 לחוק – האם מכניסת ההורה להליך המדורג או רק בסיומו, בעת שההורה מקבל מעמד של אזרח, שאז קמה גם זכאותו של הקטין לקבל מעמד זהה. נפנה אפוא לבחון את פרשנותם של תנאי סעיף 8 ולאחר מכן נשיב לשאלה באיזה "שלב" של בקשת הקטין להתאזרח יש ליתן משקל להוראות סעיף 8 לחוק האזרחות. סעיף 8(א) – "התאזרחותו של אדם" 13. ייאמר כבר בראשית הדברים כי להשקפתי לשון התיבה "התאזרחותו של אדם" בסעיף 8(א) לחוק אינה מותירה מקום לספק: היא מכוונת למועד שבו קיבל ההורה מעמד של אזרח בישראל. בהתאם, זכאותו של הקטין לקבל מעמד של אזרח קמה רק לאחר שהליך ההתאזרחות של ההורה הושלם בהצלחה, גם אם באותו שלב – בסיומו של ההליך המדורג – הפך הוא לבגיר. ברם, מקביעה זו לא נובעת המסקנה שכל עוד ההורה לא קיבל אזרחות מכוח סעיף 7 לחוק, אין כל נפקות לתנאים המנויים בסעיף 8 לחוק לגבי התאזרחות של ילדו הקטין של הורה מתאזרח. הטעם לכך הוא שהשלמת ההליך של ההורה אינה מהווה תנאי סף לכניסת הילד להליך ההתאזרחות שלו. כאמור, שיקול הדעת של שר הפנים, המופעל באמצעות נוהל ההליך המדורג, נשלט על ידי חוק האזרחות ונובע ממנו. ביחס להורה המתאזרח נפסק כי "בטיפול בבקשת התאזרחותו של זר הנישא לאזרח ישראלי, על שלביו השונים – לרבות השלב הראשוני ביותר [...] נדרש שר הפנים לשקול שיקולים של חוק האזרחות" (פרשת אורן, בעמ' 238; ההדגשה הוספה – ע' פ'). הרציונל שבבסיס הלכה זו חל גם ביחס לקטין נלווה המבקש להצטרף לבקשת ההתאזרחות של הורהו. למן השלב הראשוני ביותר של בקשת ההצטרפות, נדרש שר הפנים לשקול שיקולים של חוק האזרחות. כפי שציין הנשיא א' ברק: "השימוש בחוק הכניסה הוא אך אמצעי להגשמת מדיניות ההתאזרחות בשל היעדר סמכות להסדר ביניים בחוק האזרחות [...] גם כאשר הבקשה תעסוק במעמדו של המבקש על-פי חוק הכניסה – אם בששת החודשים הראשונים שבהם זוכה המבקש להיתר ישיבה ועבודה בישראל, ואם בארבע השנים שלאחריהן שבהן זוכה המבקש לאשרה ולרישיון לישיבת ארעי (מסוג א/5) – הרי השיקולים שישקול שר הפנים הם שיקולים של חוק האזרחות. שיקול-דעתו לא יהא מכוון לשאלה אם בסוף ההסדר יזכה המבקש למעמד של תושב קבע (במסגרת חוק הכניסה). שיקול-דעתו יהיה מכוון לשאלה אם בסוף ההסדר יזכה המבקש לאזרחות ישראלית" (פרשת סלאמה, בעמ' 958-957). בדומה לבן הזוג המתאזרח, גם כאשר מדובר בקטין נלווה, שיקול הדעת של שר הפנים מוכתב לפי המטרה הסופית של ההליך – התאזרחות הקטין. בהתאם לכך, אין התיבה "התאזרחותו של אדם" מונעת את החלת שיקולי חוק האזרחות, ובכללם את התנאים המנויים בסעיף 8 לחוק, גם בשלבים שקודמים להענקת מעמד של אזרח להורה. 14. המסקנה שלפיה יש לשקול שיקולים של סעיף 8 לחוק האזרחות למן כניסתו של ההורה לתוך ההליך המדורג ולא רק ממועד קבלת האזרחות בסופו מתבקשת מהגיונם של דברים. הקטין הנלווה מצטרף להורהו בתהליך ארוך ומשמעותי שבסופו ישתקעו השניים בארץ חדשה. תכלית החקיקה היא להבטיח כי הקטין "יוצמד" להליך רכישת המעמד של ההורה, וכי השניים ייהנו ממעמד סטטוטורי זהה שיבטיח כי לא יאלצו להיפרד כתוצאה משינוי במעמדו של מי מהם. אכן, סעיף 8 מבקש למנוע "הפרדה בין הורה המשמורן השוהה כדין בישראל לילדו הקטין שבא עימו לישראל" (בג"ץ 3917/03 עטאאללה נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (29.3.2007) (להלן: פרשת עטאאללה)). הסעיף מכיר בחשיבות הרבה הנודעת לתחושה של יציבות וקבע שהיא מנת חלקם של הורה וילד שהליכי השגת המעמד שלהם כרוכים אלה באלה. כאשר שהותו של כל אחד מהם נסמכת על מסד נורמטיבי אחר ותלויה בגורמים נפרדים, מאופיינים חיי המשפחה בחוסר ודאות ובחרדה מפני הבאות, שאינם מתיישבים עם הרציונל שבבסיס ההסדר (ראו והשוו: בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202, 289 (2006) (להלן: פרשת חוק האזרחות); בג"ץ 979/99 פבאלואיה נ' שר הפנים, פסקה 2 (23.11.1999) (להלן: פרשת פבאלואיה); פרשת עטאאללה; וראו גם הדיון בהקשר של התאזרחות הורה זר בעקבות ילדו האזרח: טלי קריצמן-אמיר "על הורים וילדים: איחוד משפחות בישראל" משפטים מד 361 (2014) (להלן: קריצמן-אמיר)). מסקנה זו אף עולה בקנה אחד עם עקרון טובת הילד, שזכה למעמד בכורה בשיטתנו, לרבות בבחינת אופן הפעלת הסמכות המינהלית. נקל לראות כי "מצירופם של הזכות לחיי משפחה ועיקרון טובת הילד יחד, נגזרת החשיבות של השוואת מעמדו האזרחי של ילד לזה של הורהו המשמורן" (עע"ם 5718/09 מדינת ישראל נ' סרור, פסקה 36 (27.4.2011) (להלן: פרשת סרור)). סעיף 8(א) – "תושב ישראל" 15. כזכור, הצדדים חלוקים גם על פרשנותה של התיבה "תושב ישראל" שבסעיף 8(א) לחוק ועל טיב הדרישה שהיא מציבה לפני הקטין המבקש להתאזרח. ברם, איננו נדרשים להכריע בשאלה זו הואיל וממילא שאלת התושבות – בדומה לשאלת התאזרחות ההורה כמפורט לעיל – נבחנת רק ביום מתן האזרחות לקטין, ולא בעת הכניסה להליך המדורג שהיא מוקד דיוננו. כשם שבנקודת הזמן של כניסת הקטין להליך המדורג ההורה עדיין איננו אזרח, כך הקטין אינו נדרש, בנקודת זמן זו, להיות "תושב ישראל". כזכור, במסגרת ההליך המדורג יוקנה לקטין, כעבור זמן, מעמד בישראל. מובן שלא ניתן לדרוש כי לקטין יהא מעמד של תושב קודם לכניסתו להליך המדורג, כאשר הלכה למעשה הכניסה להליך היא אך צעד ראשון בדרך ארוכה (אולם על הקטין לעבור שלב מקדמי של כניסה לישראל כדין, ראו בג"ץ 2311/06 אובודנקו נ' משרד הפנים – מינהל האוכלוסין, פסקאות 8-7 (18.9.2006); פרשת עטאאללה). סעיף 8(א) – סיכום ביניים 16. המסקנה היא אפוא שעל אף שהקטין הנלווה יזכה למעמד של אזרח רק אם וכאשר הורהו יזכה למעמד של אזרח; ולאחר שהשלים את ההליך המדורג (שבמהלכו יקבל כאמור דרגות שונות של מעמד בישראל), סעיף 8 לחוק חולש על תהליך התאזרחותו; ושר הפנים מחויב להתחשב בשיקולי חוק האזרחות וליתן להם משקל הולם למן ראשית ההליך. המשמעות היא כי ההליך המדורג בעניינו של קטין נלווה כפוף להוראותיו של חוק האזרחות ומחויב לעלות בקנה אחד עמן. להלן נעמוד על נפקותה של קביעה זו. סעיף 8(ב) – אי-התנגדות מצד ההורה האחר 17. סעיף 8(ב) קובע כי "לא תוקנה לקטין אזרחות לפי סעיף קטן (א) אם הצהיר אחד ההורים שאין ברצונו שהקטין יהיה אזרח ישראלי", ואילו מסעיף 8(א) עולה שקטין יקבל אזרחות רק אם וכאשר הורהו יקבל אזרחות, משהשלים את ההליך המדורג, ולא לפני כן. כזכור, הנוהל דורש הסכמה אקטיבית ומפורשת של ההורה האחר להתאזרחות הקטין בישראל. בהקשר זה עולות שתי שאלות: ראשית, האם דרישה זו היא סבירה על רקע תכליתו של סעיף 8 לחוק האזרחות, המתווה את מסגרת השיקולים הרלבנטיים ששר הפנים רשאי לשקול; ושנית, מה נפקותה של דרישה זו משעה שהקטין בגר. כדי להשיב לשאלות אלו עלינו לעמוד על פרשנותו של סעיף 8(ב) לחוק האזרחות. 18. דרכנו ידועה ומוכרת. תחילה עלינו לבחון את מרכיב הלשון שבדבר החקיקה. בשלב זה עלינו לברור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות את אלו שיש להן אחיזה בלשון ולפסול את היתר (ע"א 8863/07 ב.מ. כפריס דדו בע"מ נ' מנהל מע"מ חיפה, פסקה 18 (28.3.2012)). מקום שמרכיב זה, התוחם את גבולות הפרשנות, סובל יותר מאפשרות לשונית אחת, יש להוסיף ולתור אחר האפשרות המגשימה באופן מיטבי את תכלית החקיקה (בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פסקה 19 (20.12.2010) (להלן: פרשת מנאע); עע"ם 5226/10 זהר נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים – רשות הרישוי, פסקה 8 (22.11.2010)). בחינה זו מתפצלת לתכלית הסובייקטיבית, כפי שזו נלמדת מההיסטוריה החקיקתית ומ"כוונת המחוקק" ביחס למטרה המוצהרת שביקש להשיג; ולתכלית האובייקטיבית, המורכבת מ"המטרות, הערכים והעקרונות שנועד להגשים דבר חקיקה בחברה דמוקרטית ומודרנית" (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012) (להלן: פרשת רוטמן); עע"ם 7749/09 אורט ישראל חוברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקה 22 (30.11.2011); עע"ם 963/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' יצחק, פסקה ל"א (18.8.2011)). 19. על פני הדברים, מרכיב הלשון בסעיף ברור ועולה ממנו כי כאשר ההורה האחר זכאי גם הוא להחזיק בקטין ומעוניין למנוע את התאזרחותו בישראל, עליו להביע התנגדות לכך. הסעיף אינו דורש הסכמה מפורשת. להורה האחר מוענקת אפוא "זכות וטו" להתאזרחות ילדו הקטין בישראל. ברצותו ישתמש בה וברצותו לא. מקום שההורה – בכפוף לכך שנמצא כי הוא מודע לבקשת ההתאזרחות – בוחר שלא להפעיל את זכות ההתנגדות הנתונה לו בדין, אין לשון החוק חוסמת את דרכו של הקטין מלקבל אזרחות. 20. מכאן לבחינת תכליתו הסובייקטיבית של החיקוק. בדיון בכנסת לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית של ההצעה לתיקון חוק האזרחות שבגדרה נחקק סעיף 8(ב), ציין יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט דאז, ח"כ משה אונא, כי "במקרה זה יש צורך בהסכמת שני ההורים" (ד"כ 52, 3137 (התשכ"ח)). הנושא לא זכה להתייחסות נוספת הן בדיונים הרבים שקדמו לתיקון החוק הן בדברי ההסבר (ראו: חוק האזרחות (תיקון מס' 2), התשכ"ח-1968, ס"ח 538, המפנה לדברי הסבר להצעת חוק האזרחות (תיקון מס' 2), התשכ"ז-1966, ה"ח 707). כעבור שנים עלה הנושא לדיון בישיבה של ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות שעסק בילדים חסרי מעמד במשפחות עולים, שם ציינה יושבת הראש, ח"כ קולט אביטל, את הדברים הבאים: "[...] עובדי המשרד [הפנים] לא רשאים לתת פרשנות לחוק שלא קיימת [...] זה מה שכתוב פה בחוק. אם אחד ההורים הצהיר שהוא מתנגד. לא כתוב פה בשום חוק שההורים צריכים להביע הסכמה, בכתב או בעל פה. רק כתוב שאחד מהם רשאי להתנגד" (פרוטוקול ישיבה משותפת של ועדת הקליטה, העלייה והתפוצות והוועדה לזכויות הילד, הכנסת ה-16, 24 (28.7.2004)). 21. הנה כי כן, הגם שמרכיב הלשון מטה את הכף לקבוע שדי באי-התנגדות של ההורה האחר כדי לעמוד בו, מתכליתו הסובייקטיבית של הסעיף קשה לזקק באופן ברור את כוונת המחוקק ביחס לטיב ההסכמה הנדרשת מההורה האחר (השוו לפרשת מנאע, פסקה 24). מכל מקום אין במרכיב זה כדי לחתום את הדיון. נפנה אפוא לבחון את התכלית החיצונית לטקסט, היא התכלית האובייקטיבית. 22. בבואנו לפרש את התכלית האובייקטיבית נוכל להיעזר בבחינת הסדרים חקיקתיים אחרים בחוק האזרחות שהם בעלי קרבה עניינית לסעיף 8(ב). כלל הוא בשיטתנו כי "מתן פרשנות דומה לחיקוקים בנושאים קרובים מגשימה את עיקרון ההרמוניה הנורמטיבית" (פרשת רוטמן, פסקה 98; ראו גם ע"א 5964/03 עזבון ארידור נ' עיריית פתח תקוה, פסקה 10 לפסק הדין של השופט (כתארו אז) א' גרוניס (16.2.2006); בג"ץ 6728/06 עמותת "אומ"ץ" נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 7 לפסק הדין של השופט ס' ג'ובראן (30.11.2006)). עקרון זה מקבל משנה תוקף שעה שמדובר בהסדרים סמוכים המעוגנים באותו חוק עצמו. סעיף 9 לחוק האזרחות, העוסק גם הוא בהתאזרחות של קטינים, קובע כי "אזרחות מכוח הענקה" לקטין תתאפשר רק "על פי בקשת הוריו" (שם, סעיף קטן (1) ו-(2)), היינו על פי הצהרתם כי הם מוכנים להתאזרחות ילדם ורוצים בה. סעיף 8(ב) לחוק נוקט, כאמור, בלשון אחרת. מהשוואה זו עולה אפוא כי ברצותו קבע המחוקק דרישת הסכמה פוזיטיבית מצד הורי קטין המעוניין להתאזרח וברצותו קבע דרישת אי התנגדות. אלא שבכך לא נוכל לסיים את מהלכנו הפרשני, שכן "בחירתו של המחוקק לציין אפשרות מסוימת באופן מפורש, ולהימנע מלעשות כן בנוגע לאפשרות אחרות, אינה בעלת השלכה פרשנית קונקלוסיבית, שכן כל עניינה במשמעותו הלשונית של הטקסט, ולא בזו המשפטית" (פרשת מנאע, פסקה 21). 23. כאשר ילד להורים גרושים מבקש להצטרף כקטין נלווה להליך המדורג של אחד מהוריו, המתחיל בהליך התאזרחות לאחר שנישא מחדש לאזרח ישראלי, עשוי הדבר לפגוע, על פני הדברים, בזכותו של ההורה האחר לקיום הקשר ההורי עם ילדו. פגיעה זו עלולה לעלות כדי פגיעה בערכים מוגנים הנובעים מהזכות לחיי משפחה, שהוכרה בשיטתנו כזכות יסוד חוקתית הקשורה בטבורה למושג כבוד האדם (פרשת חוק האזרחות, בעמ' 290-286; פרשת סרור, פסקה 34; בג"ץ 4293/01 משפחה חדשה נ' שר העבודה והרווחה, פסקאות 21-17 (24.3.2009); בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 29 (28.2.2012)). אף מבלי להידרש לשאלות בדבר טיבה של הזכות לחיי משפחה והחובות הפוזיטיביות המוטלות על המדינה כנגזרת ממנה, ברי כי הקשר שבין הורה לבין ילדו הקטין ערך ראוי להגנה הוא, שהרי "הקשר בין ילד לבין הוריו-מולידיו הוא מן היסודות עליהם בנויה החברה האנושית" (בע"ם 377/05 פלונית ופלוני ההורים המיועדים לאימוץ הקטין נ' ההורים הביולוגיים, פ"ד ס(1) 124, 156 (2006); ראו גם: ע"א 577/83 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלונית, פ"ד לח(1) 461, 467 (1984); דנ"א 7015/94 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלונית, פ"ד נ(1) 48, 102 (1995)). במסגרת הזכות לחיי משפחה מוכרת אפוא זכות כללית למימוש הקשר ההורי שנועדה לאפשר להורה לגדל ולחנך את ילדו (ע"א 2266/93 פלוני, קטין נ' פלוני, פ"ד מט(1) 221, 234 (1995); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 8 לפסק דינה של השופטת (כתארה אז) מ' נאור (11.1.2012)). על רקע זה, התגבשו במשפט הישראלי ובמשפט הבינלאומי שורה של כללים שנועדו להגן על הקשר ההורי ולמנוע מצב שבו ילד יעתיק את מקום מגוריו למדינה אחרת יחד עם הורה אחד ללא הסכמת ההורה האחר (ראו, למשל, סעיף 15 לחוק הכשרות והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962; חוק אמנת האג (החזרת ילדים חטופים), התשנ"א-1991; בע"ם 27/06 פלוני נ' פלוני, פסקה 11 (1.5.2006); אמנה בדבר ההיבטים האזרחיים של חטיפת ילדים בינלאומית, כ"א 31, 43 (נפתחה לחתימה ב-1980); קריצמן-אמיר, בעמ' 393). 24. סעיף 8(ב) לחוק האזרחות כולל גם הוא מנגנון דומה, שתכליתו להגן על זכותו של ההורה שנותר מחוץ לישראל לקיום הקשר ההורי בקובעו כי במצב שבו שני ההורים רשאים להחזיק בקטין, לא תתאפשר התאזרחותו מקום שההורה האחר גילה דעתו שאין הוא מסכים לכך. לשני ההורים עומדת אפוא הזכות לקיים קשר הורי רציף עם ילדם (עם זאת יש לציין כי הבכורה ניתנת ככלל לעקרון טובת הילד, שאינו מצריך דיון בענייננו בהקשר זה, ראו: בע"ם 10060/07 פלונית נ' פלוני, פסקאות 32-28 והאסמכתאות שם (2.10.2008)). האפשרות של הורה זר לצרף את ילדו כקטין נלווה להליך התאזרחותו מכוח נישואים, נועדה לאפשר להורה המתאזרח להוסיף ולקיים עם ילדו קשר כאמור ולמנוע ממנו את הבחירה הקשה שבין השמירה על קשר זה לבין מימוש הזכות להינשא מחדש. המנגנון הקבוע בסעיף 8(ב) לחוק מאזן בין תכלית זו לבין הצורך להגן על זכותו של ההורה האחר, שנותר מחוץ לישראל, לקיים קשר הורי רציף עם ילדו. לאחרון מוענקת "זכות התנגדות" להתאזרחות הקטין, שבמימושה לא תתאפשר הצטרפותו להליך המדורג של ההורה המתאזרח כקטין נלווה וממילא לא תתאפשר התאזרחותו. 25. נסכם את הילוכנו עד כה. לשונו של סעיף 8(ב) לחוק ברורה – מוקנית בה "זכות וטו" להורה האחר ביחס להתאזרחות ילדו בישראל, וקשה להלום טענה שלפיה ניתן לגזור מהלשון דרישה להסכמה מפורשת מצדו. מסקנה זו מתיישבת עם תכלית הסעיף – איזון בין הזכויות ההוריות של הורים לילד קטין החיים בנפרד מזה והזכות לחיי משפחה מזה. מכאן שסעיף 8(ב) לחוק האזרחות מכפיף את אפשרותו של קטין להתאזרח יחד עם הורהו לאי התנגדות מצד ההורה האחר, שנותר מחוץ לישראל. מקום שהורה זה גילה דעתו שאין ברצונו שילדו יהיה לאזרח ישראלי, לא ייפתח בעניינו הליך מדורג וממילא לא תוענק לו אזרחות. מנגד, מקום שאותו הורה לא הביע התנגדות לכך שילדו יתאזרח בישראל יחד עם ההורה האחר, לאחר שיודע בדבר זכותו לעשות כן (וראו הערתי בהקשר זה בפסקה 28 להלן), הרי שבהתקיים תנאיו האחרים של הסעיף – תינתן לילד אזרחות במועד התאזרחותו של ההורה שנישא לאזרח ישראלי. מהחוק אל הנוהל 26. ראינו אפוא כי על קטין השוהה בישראל כדין ומבקש להצטרף להליך המדורג של הורהו חלים שיקולי סעיף 8 לחוק האזרחות, שהוא החוק המסמיך לעניין יישום התאזרחותו של קטין נלווה. הרשות המוסמכת מנחה עצמה בעניין זה באמצעות נוהל מעמד לבן זוג זר. הנוהל האמור מאפשר לבן הזוג המתאזרח לצרף את ילדו כ"קטין נלווה" להליך המדורג לקראת קבלת אזרחות בהתאם לתנאים המנויים בו (ראו סעיף ג(יב) לנוהל; לדרישות במקרים שבהם "בני הזוג נשואים והזר שוהה בארץ באופן חוקי", כבמקרה שלפנינו, ראו סעיף ד(2.1)(4)(ט) לנוהל (להלן: דרישת ההסכמה בנוהל)). לעומת החוק המסמיך הקובע כלל של אי התנגדות בלבד, קובע הנוהל תנאי מחמיר יותר ביחס להצטרפותו של קטין נלווה להליך המדורג של הורהו. דרישת ההסכמה המפורשת שבנוהל מחייבת לקבל הסכמה "אקטיבית" ומורה כי כדי שקטין יצורף להליך המדורג עליו לצרף לבקשה את "הסכמת ההורה השני למגורי קבע והתאזרחות של קטין נלווה" (שם). כאמור, לכל אורך הליך ההתאזרחות של הקטין שומה על שר הפנים להנחות עצמו באמות המידה שנקבעו בחוק האזרחות. השלבים המוקדמים בהליך, המכוונים לתוצאה זו, אינם יכולים לכלול דרישות מחמירות יותר מאלו הנדרשות בשלבים הסופיים. הטעם לכך הוא שהצבת דרישה מחמירה יותר כמוה, הלכה למעשה, כדחיית בקשתו של הקטין לקבלת אזרחות בישראל. זאת, כיוון שמקום שבו החליט שר הפנים כי הקטין לא יצורף להליך המדורג, משמעות הדבר שכאשר ההורה יקבל אזרחות בישראל, הקטין לא יקבל אזרחות כזו. נזכיר כי חוק האזרחות אינו קובע מועדים שבהם נדרש שר הפנים לתת אזרחות להורה שנישא לאזרח ישראלי או לילדו הקטין, ולשר הפנים מוקנה שיקול דעת לבחון אם יש מקום לתת אזרחות על פני פרק זמן. אופן הפעלת שיקול הדעת מעוגן בהליך המדורג. אין אפוא מקום לכך שמשרד הפנים ידרוש הסכמה פוזיטיבית של ההורה למגורי קבע והתאזרחות – להבדיל מהסכמה לשהות הקטין בישראל במהלך התקופה שעד לבגירות – כתנאי לקבלת מעמד בהליך המדורג; בשעה שהחוק אינו דורש הסכמה מפורשת כזו. כאמור, קטין שכפועל יוצא מדרישה זו לא הוכנס להליך המדורג כמוהו כמי שבקשתו להתאזרחות נדחתה. לשון אחר: הצבת דרישה מחמירה יותר אינה מאפשרת לקטין להצטרף להליך המדורג ולהשוות את מעמדו למעמד של ההורה המתאזרח. תוצאה זו מנוגדת לתכליות החוק שעליהן עמדנו. משמצאנו כי דרישת ההסכמה בנוהל יונקת את חיותה מסעיף 8 לחוק האזרחות, הרי שקביעת תנאי הסכמה מחמיר יותר מזה שנקוב בו אינה יכולה לעמוד. בפרשה אחרת ציינתי כי: "קביעתם של תנאים והנחיות מסורה, כמובן, לשיקול דעתו של שר הפנים; אולם שיקול דעת זה אינו חסין מפני ביקורת שיפוטית, ועל הנחיות מנהליות להגשים את תכלית החקיקה ולעמוד בכללי המשפט המנהלי [...] הנחיות, תנאים ונהלים חייבים, בראש ובראשונה, לעלות בקנה אחד עם הוראות החוק אשר הסמיך את הרשות המנהלית לקבוע אותם ועם תכליתן [...] מקום שבו ההנחיות אינו נמצאות בדל"ת אמותיו של החוק המסמיך או שהן מגבילות זכויות יסוד ללא הסמכה מפורשת בחוק, דינן להיפסל" (פרשת סרור, פסקה 45 לפסק דיני). 27. כלל הוא כי אין ביכולתה של הנחיה מינהלית לגרוע מזכויות שהן חלק ממארג נורמטיבי המעוגן בחקיקה ראשית בהעדר הסמכה מפורשת לעשות כן, ועל הנחיה כזו להיוותר בדל"ת אמותיו של החוק המסמיך שבחיקו נוצרה (עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 41 (24.7.2008); בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 685-684 (1999); פרשת סרור, פסקה 45). דרישת ההסכמה בנוהל מצמצמת את מערך הזכויות שמקנה סעיף 8 לחוק לקטין נלווה ומקשיחה את התנאים למימוש אפשרותו לקבלת מעמד בישראל, אפשרות שהוענקה לו, על תנאיה, בחקיקה ראשית. לדידי, על הנוהל לשקף נאמנה את דרישת אי-ההתנגדות שקבע המחוקק בסעיף 8(ב) לחוק האזרחות. סמכות הרשות צריכה לעלות בקנה אחד עם החקיקה הראשית שממנה היא נובעת ועם כללי המשפט המינהלי; ואין היא חסינה מפני ביקורת שיפוטית (בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 526-525 (1997); פרשת דימיטרוב, בעמ' 293; פרשת אסעיד, בעמ' 143; פרשת סרור, פסקה 37). ראינו כי המנגנון הקבוע בסעיף 8(ב) לחוק מאזן בין זכותו של הורה אחד לשמר את הקשר ההורי עם הילד המשותף תוך הגנה על "הריבונות ההורית" שלו, לבין זכותו של ההורה האחר, המתאזרח, לשמר קשר זה מצדו בד בבד עם הקמת תא משפחתי חדש. האיזון שנקבע בחוק דורש מההורה האחר – במקרה של הסתייגות מבקשת האזרחות – להביע התנגדות להתאזרחות של הקטין בישראל. הוא אינו דורש הסכמה אקטיבית למגורי קבע ולהתאזרחות בחלוף תקופת הקטינות. (ראו והשוו: פרשת סרור, פסקה 47; עע"ם 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן, פסקה 16 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (6.10.2009); בג"ץ 355/79 קטלן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד לד(3) 294, 303 (1980); ראו גם יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א, 82-80, 220-217 (מהדורה שנייה, 2010); יואב דותן הנחיות מינהליות 181-179 (1996)). 28. צדו השני של המטבע הוא שככלל אין מקום לפתוח בהליך מדורג כאשר תנאי סעיף 8 לחוק אינם מתקיימים ואין כל צפי להתאזרחות בתום ההליך. מקום שההורה האחר גילה דעתו כי הוא מתנגד להתאזרחות הקטין, אין לפתוח בהליך המדורג מלכתחילה. על המשיב לפעול באופן סביר כדי להביא את הזכות המוקנית להורה זה בחוק לידי הגשמה, במובן זה שעליו לוודא כי האחרון מודע לקיומה של בקשת ההתאזרחות של ילדו, וכפועל יוצא מכך לזכות ההתנגדות שבידו. יש לעשות כן כבר בשלב הראשוני של כניסה להליך – כחלק משיקולי חוק האזרחות – במטרה לבחון את התנאים שמציב חוק זה להתאזרחות עצמה, שהיא מטרת ההליך כולו המכתיבה את השיקולים הצריכים לעניין (השוו לפרשת אורן, בעמ' 238). מקום שהתנאים אינם מתקיימים כבר בשלב הראשוני של כניסה להליך, ממילא לא תוכל להתגשם המטרה שביסודו ואין לפתוח בו. 29. בצד האמור, יודגש כי דרישת אי ההתנגדות אינה מרחיבה את סמכות ההורה האחר ומאריכה אותה מעבר לתקופת הקטינות של הילד. ההליך המדורג נפרס, כזכור, על פני תקופה של עד ארבע שנים וחצי. כשקטין פותח בהליך מדורג כשהוא בגיל 13 שנים וחצי או למעלה מכך, עשוי ההליך לגלוש לתקופת הבגירות ופעמים רבות האזרחות תוענק לו לאחר שחצה את גיל 18. "חלון ההזדמנויות" של ההורה האחר להתנגד להתאזרחות מוגבל לתקופת הקטינות של הילד. מרגע שהילד הפך מקטין לבגיר, שוב לא עומדת להורה האחר זכות התנגדות וניתן להשלים את הליך ההתאזרחות במנותק מעמדתו, ובלבד שלא הובעה התנגדות להתאזרחות של הקטין לפני שהיה לבגיר. מן הכלל אל הפרט 30. עיקר המחלוקת בין הצדדים ניטשה, כזכור, על שאלת תחולתו של סעיף 8 לחוק האזרחות בענייננו; ועל שאלת הסכמת האב להתאזרחות הבת בישראל. "המועד הקובע" שביחס אליו יש לבחון שאלות אלו, ובתוך כך את התאמתה של הבת להצטרף כקטינה נלווית להליך המדורג של האם, הוא הגשת הבקשה הראשונה, מועד שאין חולק כי הייתה בו קטינה (בהנחה שבמהלך תקופת הקטינות לא התקבלה התנגדות כתובה של האב למעמד קבע ולהתאזרחות – מצב דברים המחייב דיון נפרד ואין אנו קובעים לגביו מסמרות; ראו בשינויים המחויבים פרשת סרור, פסקאות 47-46). הגם שביני לביני הפכה הבת לבגירה, אין לנתק את המשך הדיון בבקשתה למעמד בישראל מתחילתו של ההליך המדורג. משמצאנו כי מסגרת השיקולים הצריכה לעניין היא זו של סעיף 8 לחוק האזרחות, נשוב לבחון את הסכמת האב במועד הרלבנטי שזו, כזכור, לשונה: "אני הח"מ נותן בזאת את הסכמתי ליציאתה של בתי הקטינה [...] למדינת ישראל ובחזרה לצורך לימודיה, מתאריך 14 לחודש ספטמבר שנת 2010 עד לתאריך 21 לחודש ינואר שנת 2012, בליווי של [האם]". עיון בדברי האב מלמד כי אין בהם משום הצהרה שלפיה הוא מתנגד שהבת תהיה אזרחית ישראלית; ולכל היותר ניתן ללמוד ממנה על הסכמה מוגבלת לשהותה בישראל בתקופת קטינותה, ללא התייחסות לשאלת ההתאזרחות. האב לא עשה שימוש אפוא בזכות ההתנגדות המוקנית לו בסעיף 8(ב) לחוק, היינו לא גילה דעתו כי הוא מתנגד להתאזרחות הבת. זכות זו, כאמור, עמדה בתוקפה כל עוד הבת הייתה קטינה; ועתה, משבגרה, שוב אין באפשרות האב למנוע את התאזרחותה אף אם יגלה דעתו כי הוא מתנגד לה. פועל יוצא מכך הוא שנימוקי המשיב לדחות את בקשת הבת להצטרף להליך המדורג של האם אינם יכולים לעמוד. ודוקו: לבד מהנימוק בדבר העדר ההסכמה, המשיב אינו מבקש לטעון כי ישנם טעמים משמעותיים נוספים לדחיית הבקשה. 31. בטרם חתימה, אין מנוס מלציין כי התנהלות המשיב בעניינם של המערערים, כפי שנפרסה לפנינו כאן, מעוררת קושי. כעולה מתשובת המשיב לעתירת המערערים לבית המשפט קמא, עוד בחודש דצמבר 2010 עלו אצלו ספקות ביחס למעמד שיש להעניק לבת בנתון להסכמת האב. חרף ספקות אלה, ההחלטה שלא לכלול את הבת בהליך המדורג של האם התקבלה רק בחודש אפריל 2012 – לאחר שהבת הפכה לבגירה – והובאה לידיעת המערערים לאחר שאלה פנו למשיב בנושא מיוזמתם. התנהלות המשיב הביאה את המערערים להסתמכות, שבתורה גרמה להם לשנות מצבם לרעה; ערערה את שלמות ויציבות התא המשפחתי; מנעה מהם לנקוט בהליכים המתאימים כדי לממש את זכויותיהם; ואף הובילה להשמת הבת במשמורת. יש להדגיש: ככל שמתעורר ספק בעיני המשיב באשר לשאלת התנגדות ההורה האחר להתאזרחות קטין במסגרת ההליך המדורג, שומה עליו להסירו בשלב מוקדם ככל האפשר ולקבל החלטה במהירות הראויה. יש לזכור כי תוך כדי הליך ההתאזרחות שוהה הקטין בישראל ומשתקע בה, ובחלוף הזמן, מטבע הדברים, היא הופכת למרכז חייו. ככל שההליך יופסק בשלב מאוחר יותר, כך תגבר הפגיעה בקטין ובהורה המתאזרח; ואף בתא המשפחתי החדש כולו – כפי שמעיד המקרה שלפנינו. שומה על המשיב לפעול למען צמצום פגיעה זו ככל הניתן. סוף דבר 32. על יסוד האמור לעיל, אציע לחבריי לקבל את הערעור במובן זה שפסק הדין של בית המשפט קמא יבוטל; למערערת 1 יוענק רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 (מעמד בו מחזיקה כיום המערערת 2) ויראוה כמי שנלוותה להליך המדורג של אמה מראשיתו. המשיבים ישאו בהוצאות המערערים בשתי הערכאות בסכום של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ל' באב התשע"ד (‏26.8.2014). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12091020_M19.doc יג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il