סאלם מונא נ. משרד הפנים

פסק-דין בתיק עע"ם 9018/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 9018/04 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' עדיאל המערערים: 1. סאלם מונא 2. סאלם סמיר נ ג ד המשיב: משרד הפנים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, בעת"מ 668/04 מיום 07.08.04 שניתן על-ידי כבוד סגנית הנשיא, השופטת מ' ארד תאריכי הישיבות: כ"ג בשבט תשס"ה (02.02.05) כ"א באייר תשס"ה (30.05.05) בשם המערערים: עו"ד ג'וני שחאדה בשם המשיב: עו"ד יובל רויטמן פסק-דין השופט י' עדיאל: 1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לערעורים מינהליים בעת"ם 668/04 (סגנית הנשיא מ' ארד) מיום 8.7.04, לפיו נדחתה עתירת המערערים להורות למשיב לקבל את בקשתם לאיחוד משפחות. רקע עובדתי 2. המערערים נישאו זה לזו בשנת 1995, ונולדו להם ארבעה ילדים. המערערת 1 (להלן - המערערת) היא תושבת קבע בישראל, והמערער 2 (להלן - המערער) הוא אזרח ירדני. ביום 4.12.95 הגישו המערערים בקשה לאיחוד משפחות עבור המערער. ביום 15.2.96 סורבה בקשת המערערים מן הטעם שלא הוכח כי מרכז חייהם בישראל. המערערים הגישו ערר על החלטה זו, וביום 19.6.97 החליט המשיב להמשיך ולדון בבקשתם. בחודש פברואר 2000 התקבלו אצל המשיב מסמכים מהמוסד לביטוח לאומי הסותרים את גרסת המערערים באשר למקום מגוריהם ומרכז חייהם בשנים 1995-1999. כדי להבהיר נושא זה, של מרכז חייהם, זומנו המערערים לבירורים בעל פה ביום 22.2.00 וביום 22.3.01, ולשימוע ביום 21.7.03. ביום 6.1.99 הגישה המערערת תביעה נגד המוסד לביטוח לאומי בבית הדין האזורי לעבודה בירושלים (תיק ב"ל 1016/99) בה עתרה נגד החלטת המוסד לביטוח לאומי, לפיה היא אינה תושבת ישראל מיום נישואיה. ביום 7.5.01 ניתן פסק דין בהסכמה, המכיר במערערת כתושבת ישראל החל מחודש מרץ 1999. ביום 20.10.03 דחה המשיב את בקשת המערערים לאיחוד משפחות, מהטעם שלא הוכח מרכז חיים בתחומי ישראל, והעדר חיים משותפים של המערערים, בין השנים 1995-1999. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים 3. בית המשפט קמא קבע, לאור בחינת הראיות המינהליות שבידי המשיב, כי אין עילה להתערב בהחלטה לדחות את בקשת המערערים לאיחוד משפחות. בפסק הדין זקף בית המשפט לחובת המערערים את הימנעותם מלהזכיר בעתירתם את הבירורים והשימוע שנערכו להם על-ידי המשיב, ואת פסק הדין שניתן בהסכמתם בבית הדין לעבודה לפיו המערערת תוכר כתושבת ישראל החל משנת 1999. טענות הצדדים בערעור 4. המערערים טוענים כי הם מתגוררים דרך קבע בירושלים, בה הם מקיימים את מרכז חייהם, יחד עם ילדיהם, מזה שנים רבות. לטענתם, העדויות עליהן הסתמך המשיב, אותן הוא קיבל מהמוסד לביטוח לאומי, אינן יכולות לשמש בסיס ראייתי לפסה"ד, בהיעדר ביקורת שיפוטית בדרך של חקירת אותם עדים בפני בית הדין לעבודה או בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. מה גם שחלק מהעדים שמסרו הודעותיהם בפני חוקרי המוסד לביטוח לאומי חתמו על תצהירים אשר נוגדים את האמור באותן עדויות. לטענת המערערים, המשיב אף לא ערך שימוע ולא נתן להם זכות טיעון קודם ההחלטה בעניינם. זאת, משום שהם לא קיבלו הזמנה לשימוע, אלא התבקשו להגיע למשרד הפנים לצורך בירור. 5. המשיב טוען, כי שיקול דעתו במתן רישיונות לישיבת קבע הוא רחב, וההחלטה נשוא הערעור נופלת במתחם שיקול הדעת המסור לו. לטענתו, הערעור מתמקד, בעיקרו, במישור העובדתי, והלכה היא שערכאת הערעור לא תתערב בקביעות עובדתיות שנקבעו על-ידי הערכאה הדיוניות. מה גם שבמקרה זה נערך למערערים שימוע, במהלכו הם לא הצליחו לשכנע את המשיב כי מרכז חייהם בין השנים 1995-1999 היה בישראל. דיון 6. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל) קובע כי הסמכות להחליט בדבר מתן רישיונות לישיבת קבע מסורה לשר הפנים (סעיף 2(א)(4)). החוק והתקנות לא קבעו קריטריונים למתן רישיונות ישיבה בישראל, וההלכה היא ש"הסמכות למתן רישיון כזה ושיקול הדעת לשימוש בה, מסורים לשר הפנים, ... [שלו] נתון שיקול דעת רחב בנושא. ..." (בג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520; בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 293; עע"ם 9993/03 חמדאן נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם); בג"ץ 2527/03 אסעיד נ' שר הפנים, פ"ד נח(1) 139, 143). עם זאת, "בית-משפט זה חזר וקבע כי שיקול דעתו של שר הפנים לעניין חוק הכניסה לישראל נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול הדעת של כל רשות מינהלית אחרת" (עע"ם 9993/03, בסעיף 9 לפסק הדין; בג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 לעיל, בעמ' 528; בג"ץ 2828/00 קובלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 21, 28; בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 525; בג"ץ 7088/03 מחאמיד נ' שר הפנים (טרם פורסם)). 7. "הרציונאל העומד ביסוד הנכונות להעניק לבן זוג זר אזרחות או מעמד של תושב קבע בישראל הוא רציונאל הומניטרי שעיקרו – הגנה על התא המשפחתי והרצון לאפשר לבני הזוג לחיות יחדיו תוך המשך מגורים בארץ והקמת משק בית משותף" (בג"ץ 7088/03 הנ"ל, בסעיף 4 לפסק הדין). עם זאת, נישואין עם תושב ישראלי אינם מקנים לבן הזוג הזר זכות לישיבת קבע לאלתר. מכוח הסמכות להחליט מי רשאי לבוא ולהשתקע בתחום המדינה, ניתנה למשיב סמכות לבקר ולפקח על הליכי הקניית הזכויות לבן הזוג הזר (ראו: בג"ץ 4156/01 לעיל; בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787-788). במסגרת פיקוח זה, רשאי המשיב לבחון האם בני הזוג קבעו את מרכז חייהם בישראל. רישיון לישיבת קבע בישראל נסמך על מציאות של ישיבת קבע, באשר הרישיון נותן תוקף חוקי למציאות קיימת. כאשר לא הוכח שמרכז חיי בני הזוג הוא בישראל, ממילא אין לרישיון במה להיאחז והבסיס ההומניטרי להענקת הרישיון לישיבת קבע אינו מתקיים (בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה, פ"ד מב(2) 424, 433). 8. בפנינו טוענים המערערים כי בחומר הראיות שהיה מונח בפני המשיב לא היה די כדי לקבוע כי מרכז חייהם לא היה בישראל בשנים שבין 1995-1999. לטענתם, היה על המשיב לבחון את הראיות בעצמו ולא להסתמך על חקירת המוסד לביטוח לאומי. 9. דינה של טענה זו להידחות. רשות מינהלית איננה כפופה, כידוע, לדיני הראיות הרגילים והיא רשאית לבסס החלטתה, על כל ראיה "אשר כל אדם סביר היה רואה אותה כבעלת ערך הוכחתי והיה סומך עליה" (בג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כו(2) 337, 357; ראה: לעניין זה גם: ב' ברכה משפט מינהלי (כרך ב', תשנ"ו), 297-288). על הרשות המינהליות אמנם מוטלת חובה לאסוף ראיות הרלבנטיות להחלטתה, אך היא אינה חייבת לעסוק במלאכה זו בעצמה, אלא רשאית להיעזר לצורך כך באחרים. רשות מינהלית אף רשאית לבסס החלטתה על קביעות עובדתיות של אחרים, ובכללם רשויות מינהליות אחרות, וזאת בהתחשב במידת המיומנות של אותה רשות מינהלית אחרת בנושא העובדתי, ובמידת עיסוקה של אותה רשות בנושא הנדון במסגרת עבודתה השוטפת (ב' ברכה בספרו הנ"ל, בעמודים 182-185). 10. במקרה שלפנינו, המשיב ביסס החלטתו, כי לא הוכח מרכז חיים של המערערים בישראל, על חקירות שבוצעו על-ידי המוסד לביטוח לאומי ועל עדויות שנגבו במסגרת אותן חקירות. מחומר עדויות זה עולה, כי בעלי הבתים שהמערערים טענו כי התגוררו אצלם בין השנים 1995-1999, הכחישו גרסה זו של המערערים. כך, זמזם פקיה הכחישה את טענת המערערים כי התגוררו בדירתה בשכונת בית חנינא בשנים 1995-1996. דיירת (פריזה אבו-ערקוב פאיז) שלדבריה התגוררה בנכס השייך לזמזם פקיה בשנים 1990-1999, העידה אף היא, כי אינה מכירה את המערערים. גם סבתו של המערער כפרה בטענת המערערים, לפיה הם התגוררו אצלה בשנת 1997, ואף טענה שחתימתה על המסמך שהוצג בפני המוסד לביטוח לאומי מזויפת. גרסה דומה עלתה מעדותו של עבד מוקבל, בעל דירה בשועפט, שהמערערים טענו כי התגוררו בדירתו בשנים 1998-1999. נכון הדבר שבחקירתה בפני בית הדין האזורי לעבודה, זמזם פקיה התכחשה לתוכן העדות שמסרה בפני חוקר המוסד לביטוח לאומי, אלא שבכך בלבד לא היה כדי למנוע בעד המשיב מלסמוך החלטתו על גרסתה המקורית של עדה זו, בטרם עמדה על ההשלכות של עדותה על המערערים. מה גם שעובדה היא, שחרף אותה עדות המערערים הסכימו, בהליך בפני בית הדין לעבודה, להסתפק בהכרה בתושבותם בישראל החל משנת 1999. 11. לאור האמור, אני סבור שהמשיב היה רשאי לבסס החלטתו על חומר הראיות שנאסף על-ידי המוסד לביטוח לאומי, ככל שראיות אלו עומדות במבחן הסבירות של הראיה המינהלית. אשר למבחן הסבירות, דעתי היא שמסקנתו של המשיב, על יסוד הראיות האמורות, כי לא הוכח שמרכז חייהם של המערערים בשנים האמורות היה בישראל, היא מסקנה סבירה שאין עילה להתערב בה. 12. המסקנה האמורה יפה גם לגבי ההסתמכות של המשיב על פסק הדין שניתן בהסכמה בתיק ב"ל 1016/99. אמנם, ספק בעיני אם כללי השתק הפלוגתא חלים במקרה שבפנינו ומונעים מהמערערים לטעון בניגוד לאותו פסק הדין (ראו: נ' זלצמן מעשה בית דין בהליך אזרחי (תשנ"א) 330-342). בכך אין כדי לגרוע מהמשמעות הראייתית הנודעת לכך שהמערערים הסכימו, בתביעתם נגד המוסד לביטוח לאומי, לוותר על טענתם כי התגוררו בישראל מאז שנת 1995, והסתפקו בהכרה במעמדם בישראל מאז שנת 1999. 13. אין לקבל גם את הטענה, שהיה זה מחובתו של בית המשפט לעניינים מינהליים לערוך בעצמו את הבירור העובדתי בנוגע למרכז חייהם של המערערים בישראל, וכי בית המשפט לא היה רשאי לסמוך החלטתו על הראיות המינהליות שהוצגו בפני המשיב. בנושא זה נפסק אך לאחרונה (עע"ם 10811/04 סורחי ואח' נ' משרד הפנים (טרם פורסם)), מפי הנשיא א' ברק, כי בית המשפט לעניינים מינהליים אינו חייב לנהוג כערכאה דיונית ולשמוע בעצמו את הראיות ששימשו את הרשות המינהלית בקבלת החלטתה: "תכליתו של בית המשפט לעניינים מינהליים לא הייתה הקמה של ערכאה דיונית שתפקידה לקבוע ממצאים עובדתיים בסכסוכים בין הפרט לרשות המינהלית. ... בחוקקו את החוק החדש, כיוון המחוקק ל'שמירת ייחודו של המשפט המינהלי, המהותי והדיוני, כפי שעוצב וגובש בדין ובפסיקתו רבת השנים של בג"צ' ... על כן, גם סדרי הדיון והראיות שבפני בית המשפט המינהלי הנם דומים לאלה הנוהגים בבג"ץ ..., וברגיל יתמצו ההליכים בהגשת תצהירים מבלי לשמוע עדים ולנהל הליכי חקירה שכנגד. ... בעיקרון, הדין המינהלי (המהותי והדיוני) הנוהג בבית המשפט לעניינים מינהליים בעתירה מינהלית הוא הדין המינהלי הנוהג בבג"ץ (גורן ובירנהק, בעמ' 283). משמע, בית המשפט המחוזי, בעתירות מינהליות, יפעיל את עילות הביקורת במשפט המינהלי, ולא יפעל כבית משפט אזרחי רגיל. אכן, לא מן הנמנע כי ייתכנו מקרים בהם יידרש בית המשפט המינהלי הדן בעתירה מינהלית לבחון באופן עצמאי את הראיות שעמדו בפני הרשות המינהלית, לשמוע עדויות ולקבוע ממצאים לגביהן". ... התערבות בממצאים שנקבעו על-ידי המשיב, הגם שהיא אפשרית, תיעשה במשורה, בנסיבות מיוחדות, ובשים לב לרציונל של מעמד הרשות המינהלית כרשות מקצועית האמונה על העניינים שבסמכותה". מסקנה זו נגזרת מהעיקרון, לפיו תפקידו של בית המשפט המינהלי, בדומה לבית המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשי הרשות המינהלית, הוא לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה. בית המשפט המינהלי אינו אמור לשים עצמו בנעלי הרשות המינהלית ולבצע במקומה את המטלות המוטלות עליה. רציונאל זה יפה גם לגבי מלאכת קביעת העובדות. גם כאן, בית המשפט המינהלי אינו אמור, ככלל, ליטול על עצמו את תפקיד הרשות המינהלית ולקיים בפניו את הליך בירור העובדות וקביעתן. 14. במקרה שלפנינו, המשיב ביסס את ממצאיו על ראיות מינהליות ראויות. משכך נעשה, לא היה מקום לכך שבית המשפט קמא ישים עצמו במקומו של המשיב ויפתח במלאכת בירור העובדות מתחילתה. המערערים אף לא הצביעו על סיבה המצדיקה במקרה זה סטייה מהכלל לפיו בית המשפט המינהלי אינו שומע עדויות וראיות בעתירות מינהליות. 15. המערערים מוסיפים וטוענים בפנינו כי המשיב לא קיים בעניינם שימוע. טענה זו לא הייתה מקובלת על בית המשפט קמא, אשר קבע שלמערערים קויים שימוע ביום 21.7.03. גם בעניין זה לא שוכנעתי שיש עילה להתערב בקביעתו של בית המשפט קמא. זאת, גם לאור פרוטוקול השימוע שהוצג לפני בית המשפט קמא (נספח ד' לכתב התשובה), ממנו עולה, שהמערערים זומנו לבירור, במהלכו הוצגו בפניהם שאלות הנוגעות למקומות המגורים בהם טענו כי התגוררו בשנים הנתונות במחלוקת, וניתן להם לשטוח גרסתם בנוגע לעובדות הסותרות אשר עלו מחקירת המוסד לביטוח לאומי, פעמים תוך התייחסות מפורשת לשמות העדים שמסרו גרסאות שונות בפני חוקרי המוסד לביטוח לאומי. 16. התוצאה היא שהערעור נדחה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עדיאל. ניתן היום, ח' באלול תשס"ה (12.9.2005). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04090180_I15.docש.י. מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il