מדינת ישראל נ. פורום יזמי הוסטלים בבריאות הנפש

7 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 9014/23 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן המערערת: מדינת ישראל נגד המשיבים: 1. פורום יזמי הוסטלים בבריאות הנפש 2. אנוש – העמותה הישראלית לבריאות הנפש 3. עמותת רעות – שירותי שיקום ושילוב בקהילה לאנשים עם מוגבלות 4. מרכז הורים נהרים בע"מ ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי חיפה (השופט י' כהן) שניתן ביום 19.7.2023 בה"פ 2803-07-19 תאריך ישיבה: י"ב בחשוון התשפ"ו (3 בנובמבר 2025) בשם המערערת: עו"ד לי גלאון; עו"ד לימור פלד בשם המשיבים: עו"ד הילה ניסן; עו"ד גבריאל דיסני פסק-דין השופט אלכס שטיין: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי חיפה (השופט י' כהן) אשר ניתן ביום 19.7.2023 בה"פ 2803-07-19 ואשר קבע, בדרך של מתן סעד הצהרתי, כי מדינת ישראל, המערערת דכאן (להלן: המדינה), חייבת לעדכן את תעריפי הדיור לשיקום מתמודדי נפש בקהילה (להלן: תעריפי הדיור) אשר משולמים לספקי הדיור, המיוצגים על ידי המשיבים דכאן (להלן: הספקים או ספקי שירותי הדיור), לפי חוק שיקום מתמודדי נפש בקהילה, התש"ס-2000 (להלן: חוק השיקום) – זאת, בעקבות צו הרחבה לעובדים סוציאליים המועסקים לפי התקשרויות עם המדינה (י"פ תשע"ז 3930) (להלן: צו שכר עו"ס) וצו הרחבה בדבר קיצור שבוע העבודה במשק (י"פ תשע"ח 6284) (להלן: צו שעות העבודה). פסק דין זה (להלן: פסק הדין קמא) ניתן בעקבות פסק דינו של בית משפט זה בע"א 3261/22 (השופטים י' עמית, ד' מינץ וע' גרוסקופף) אשר ניתן ביום 29.6.2023, בהסכמת בעלי הדין דשם ודכאן, וקבע כי המחלוקת שבה קא עסקינן תוחזר לבית המשפט המחוזי "על מנת שיבחן את טענות המערערים (ספקי שירותי הדיור – א.ש.) לגופן". פסק דין זה של בית המשפט העליון ביטל את פסק דינו הקודם של בית המשפט המחוזי חיפה בהליך קמא (ה"פ 2803-07-19) אשר ניתן ביום 10.3.2022, במסגרתו נדחתה תביעת הספקים לקבלת הסעדים ההצהרתיים להם זכו בפסק הדין קמא, כאמור לעיל – זאת, על יסוד הקביעה כי עדכונים של תעריפי הדיור אמורים להיקבע על ידי ועדת תעריפים משרדית לנושא תעריפי שירותים הכלולים בתוספת השלישית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי (להלן: ועדת התעריפים). בפסק הדין קמא, שינה בית המשפט המחוזי את עמדתו. הוא סטה מקביעתה של ועדת התעריפים בנוגע לתעריפי הדיור המגיעים לספקים, כאשר הוא מבכר על-פני קביעה זו חלקים ניכרים מחוות דעתה של מומחית מטעם הספקים, רו"ח מיכל לוי יושביוף. בערעורה על פסק הדין קמא, טוענת המדינה לפנינו, בית היתר, כי סטיית בית המשפט המחוזי מקביעותיה של ועדת התעריפים היא בגדר משגה. זאת, לנוכח קביעותיו הקודמות של בית המשפט המחוזי (במותב זהה) בה"פ 9600-11-16 אשר נקבעו בין אותם בעלי הדין ואשר אומרות כך: הנני מצהיר כדלקמן: (א)    מנגנון עדכון תעריפי הדיור לשיקום נכי נפש בקהילה, אשר נקבע בדו"ח ועדת התעריפים, אומץ על ידי הנתבעת והוא מחליף את מנגנון עדכון התעריפים שנקבע בחוזי ההתקשרות עם ספקי השירותים החברים בפורום התובע. על כן, הנתבעת הייתה, ועודנה, חייבת לעדכן את תעריפי השיקום לדיור לפי המלצות ועדת התעריפים, וההבהרות שהובהרו במכתבים מהתאריכים 8.9.2013 ו-10.10.2013. מצב זה יעמוד בתוקפו כל עוד לא ייחתמו הסכמים חדשים להפעלת מסגרות דיור לשיקום נכי נפש בקהילה. (ב)    בעת שינוי שכר המינימום במשק, על הנתבעת לעדכן את משקל רכיב השכר בשיעור של 50%, וזאת על פי המלצות ועדת התעריפים, כפי שנקבע בדו"ח ועדת התעריפים. (ג)     בעקבות עדכון שכר המינימום לעובדים ועובדות הסוציאליים, היה על הנתבעת לעדכן את משקל רכיב השכר לעובדים ועובדות המקצועיים בשיעור העדכון. (ד)    בעקבות עדכון שכר האחיות, על משרד הבריאות לעדכן את משקל רכיב השכר, על פי משקל סקטור האחיות בהוסטלים לחוסים עם בעיות גופניות בלבד. (ה)    עדכון רכיב הקניות יעשה על פי עליית המדד, ואין לעדכן את רכיב הקניות כלפי מטה, כאשר מדד המחירים לצרכן יורד. (ו)     ככל שהפועל היוצא מההצהרות שלעיל מביא לכך שספקי השירותים החברים בפורום התובע זכאים לקבל תשלומים (דהיינו - הפרשים), על הנתבעת לשלם לספקים את התשלומים המגיעים להם, לרבות ריבית והפרשי הצמדה, בתוך זמן סביר מיום שספקי השירותים יגישו חשבוניות בגין התשלומים המגיעים להם. (ז)    למען הסר כל ספק, וכדי למנוע מחלוקות בעניינים דיוניים בעתיד, כל אחד מחברי הפורום, שימצא כי הנתבעת אינה מקיימת את חובתה לשלם לו התשלומים המגיעים לו בעקבות הצורך לעדכן את התעריפים על פי דו"ח ועדת התעריפים, בעבר או בעתיד, יהיה רשאי להגיש תביעה כספית מתאימה לבית המשפט המוסמך." (ראו: ה"פ (מחוזי חי') 9600-11-16 פורום יזמי הוסטלים בבריאות הנפש נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות, פסקה 51 (7.11.2017) (ההדגשה הוספה – א.ש.) (להלן: ה"פ 9600-11-16)). לטענת המדינה, קביעות אלה הן בגדר מעשה-בית-דין שמחייב את ספקי שירותי הדיור. הספקים טענו לפנינו כי קביעותיה של ועדת התעריפים אינן כובלות אותם וכי ניתן לחלוק על קביעות אלה באמצעות חוות דעת מומחית משלהם, כפי שעשו בהליך קמא. דא עקא, טענה זו מתנגשת חזיתית במעשה-בית-דין שנקבע בה"פ 9600-11-16. מטעם פשוט זה, דין הטענה להידחות. אמרו מעתה: קביעותיה של ועדת התעריפים הן הבסיס הבלעדי לעדכון תעריפי הדיור. אשר על כן, ברי הוא כי בפסק הדין קמא נפלה שגגה המחייבת תיקון. באומרי כי "קביעותיה של ועדת התעריפים הן הבסיס הבלעדי לעדכון תעריפי הדיור" הנני רחוק מלומר שקביעות הוועדה באשר לתעריפי הדיור הן בגדר חזות-הכל, שאחריה אין ולא כלום. הוועדה היא גוף שלטוני הכפוף לכללי המשפט המינהלי (ראו: בג"ץ 1047/24 חשמל מוטור בע"מ נ' הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה במשרד הכלכלה, פסקה 12 (10.4.2024)). לפי כללים אלה, הוועדה חייבת לקבוע את תעריפי הדיור משיקולים ענייניים, בתוך מתחם הסבירות, ואחרי שמיעת עמדתם של ספקי שירותי הדיור (ראו: עע"מ 7002/19 צ'יינה מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 26 (7.7.2020)). במסגרת זו, חייבת הוועדה לשקול כל נתון שיש לו השפעה על תעריפי הדיור למתמודדי נפש המשתקמים בקהילה (ראו והשוו: בג"ץ 7738/04 מזרחי נ' שר הרווחה, פסקה 7 (17.1.2007)). לצד חובות אלו, מאחר שעסקינן במערכת חוזית שבין המדינה לספקי שירותי הדיור, חייבת הוועדה לקיים גם את כללי המשפט הפרטי – כללים שהפעלתם, לצד אלו של המשפט המינהלי, יוצרת משטר משפטי הקרוי "דואליות נורמטיבית" (ראו: עע"מ 1324/16 שביט נ' עיריית רמת השרון, פסקה 7 (19.6.2019); בג"ץ 4343/23 מחדוזה נ' ממשלת ישראל, פסקה 11 (11.7.2023)). כללי המשפט הפרטי אשר חלים בנדון דידן קובעים כי הכוח המשפטי לקבוע מחיר אינו בלתי מוגבל. כוח זה, משמעו הסמכה לקבוע כל מחיר שאינו חורג ממתחם המחירים הסבירים הקיים בשוק (ראו: סעיף 46 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים); ע"א 3313/13 נגר נ' עיריית ראש העין, פסקה 24 (22.11.2015)). בעניין האחרון, אצטט מדבריו של פרופ' א' זמיר אשר נאמרו ביחס לסעיף 20(א) לחוק המכר, התשכ"ח-1968, הזהה בתוכנו ובמהותו לסעיף 46 לחוק החוזים: "(ה) מחיר שיקבע אחד הצדדים אין מניעה שהצדדים יעניקו לאחד מהם את הכוח לקבוע לבדו את המחיר, עם או בלי מגבלות שונות. במקרה כזה על אותו צד לפעול בהתאם למוסכם, להודיע לצד השני על קביעתו במועד, ובאופן כללי לנהוג בתום לב קפדני. חוזה כזה עשוי להיערך בין צדדים שכוחם היחסי שונה מאוד, או בין צדדים ששוררים ביניהם יחסי אמון קרובים. ברגיל, גם אם קביעת המחיר נתונה להשפעתו של אחד הצדדים בלבד (למשל – אותו מחיר שהמוכר יגבה מקונים אחרים), אין הצדדים מעניקים לאחד מהם שיקול דעת סובייקטיבי ומוחלט לגבי קביעת המחיר. בין במפורש ובין במשתמע, מתכוונים הצדדים שהצד שעליו לקבוע את המחיר יפעל באופן סביר, תוך התחשבות בנתונים כגון מחיר השוק, עלות היצור, וכיוצא בזה. אם צד אינו נוהג כמוסכם, או אינו נוהג בתום לב, זכאי הצד השני לכך שהחוזה יקויים בתשלום המחיר הראוי, וזאת בנוסף על התרופות בגין הפרת החובה החוזית." (ראו: איל זמיר חוק המכר, תשכ"ח-1968 419-418 (1987) (ההדגשה הוספה – א.ש.)). במקרה הנוכחי, בו הסמכות לקבוע מחירים (תעריפי הדיור) ולעדכנם ניתנה לגורם ממלכתי בדמותה של ועדת התעריפים, דברים אלה חלים מקל וחומר. כפועל יוצא מכך, על ועדת התעריפים מוטלת חובה לעדכן את תעריפי הדיור בהתאם לתמורות שחלות, בין היתר, בשוק העבודה הרלבנטי – הוא שוק העבודה של עובדים ועובדות סוציאליים לסוגיהם. לית מאן דפליג שהצווים שבהם עסקינן – צו שכר עו"ס וצו שעות העבודה – העלו את המחירים בשוק העבודה של עובדים ועובדות סוציאליים. הוועדה חייבת אפוא לשקול את השלכתה של העלאה זו על התעריף. בנקודה זו, איני מקבל את טענת המדינה שביקשה למזער – אם לא לבטל כליל – את חשיבות הצווים בשל ההבדלים בין עובדים ועובדות סוציאליים המועסקים אצל הרשויות המקומיות והמדינה, מצד אחד, ואצל ספקי שירותי הדיור, מהצד השני. על הוועדה להביא בחשבון בכלל שיקוליה גם את צווי ההרחבה, וזאת תוך תשומת לב לשאלה של ההשלכה של צווים אלה בפועל על הוצאותיהם של ספקי השירות (כאמור, לא בשיטה של "שקל לשקל" אלא תוך בחינת כוללת של התעריף הראוי). זאת בשים לב לכך שהספקים מעסיקים עובדים ועובדות סוציאליים בחוד החנית של ההתמודדות הקשה עם קשיי החיים היומיומיים של מתמודדי נפש. זאת, במיוחד לנוכח הגידול במספרם של מתמודדי נפש בעקבות אירועי ה-7.10.2023 ומלחמת "חרבות ברזל". מובן מאליו הוא, שתרגום האמור בשני הצווים לתעריפים הדיור לא ייעשה בשיטה של "שקל-לשקל" – זאת, בפרט לנוכח הבדלי הוותק בין עובדים סוציאליים שונים – וכי לוועדת התעריפים נתון בעניין זה שיקול דעת מינהלי-מקצועי. כמו כן, בסמכות הוועדה לעשות את כל ההבחנות הנדרשות בין עובדים סוציאליים שהסמכתם ככאלה נדרשת למילוי תפקידיהם ובין עובדים סוציאליים אחרים – זאת, בהתאם לאמור בצו שכר עו"ס. גם בנושא זה, על הוועדה להפעיל שיקול דעת מינהלי-מקצועי, בהתאם לקביעות שקבע בית משפט קמא בה"פ 9600-11-16, אשר, כאמור, היו למעשה-בית-דין שאין עליו עוררין. באשר לטענת המדינה לפיה צו שעות העבודה אינו אמור להילקח בחשבון בעדכון תעריפי הדיון על ידי הוועדה – יש מקום לבחון היטב את טענת ספקי השירות בהקשר זה ולברר האם בהתייחס לשירותים שניתנים בדרך קבע, 24 שעות ביממה, יש השלכה לצו, שעל פני הדברים צריך להוביל להגדלת תעריפי הדיור בהחלטתה המקצועית של הוועדה (וגם כאן אין מדובר בשיטה של "שקל-לשקל", אלא בעשיית ההתאמות הנדרשות תוך הפעלתו של שיקול דעת מינהלי-מקצועי). מכל הטעמים הללו, אציע לחבריי לקבל את ערעור המדינה באופן חלקי, כדלקמן: התיק יוחזר לבית משפט קמא. בית משפט קמא יחדש את הדיון בתיק אחרי שוועדת התעריפים תעדכן את תעריפי הדיור בהתאם לאמור לעיל, תוך הפעלת שיקול דעתה המינהלי-מקצועי. עדכון כאמור ייעשה ויומצא לבעלי הדין תוך 60 ימים מהיום. היה והעדכון שייעשה על ידי הוועדה יהא מקובל על שני הצדדים, בית משפט קמא ייתן לו תוקף של פסק דין. היה ואחד מהצדדים יבקש לחלוק על העדכון שייעשה על ידי הוועדה, יהא עליו להגיש לבית משפט קמא, תוך 45 ימים מהיום בו תומצא לידיו החלטת הוועדה, כתב השגות אשר יתמקד בפגמים הנטענים בהפעלת שיקול הדעת המינהלי-מקצועי על ידי הוועדה. בעלי הדין האחרים יוכלו להגיב לכתב ההשגות בכתובים שיוגשו לבית משפט קמא תוך 45 ימים מקבלת כתב ההשגות. בית משפט קמא יוכל לשנות מועדים כאמור ולשמוע טיעונים בעל-פה ככל שימצא לנכון בהתאם לשיקול דעתו. אחרי קבלת הכתובים מבעלי הדין, בית משפט קמא ייתן את פסק דינו בהתאם לאמות המידה של "הדואליות הנורמטיבית" – כמבואר לעיל. אחרי שמצאנו כי כל אחד מבעלי הדין היריבים צודק רק באופן חלקי, לא נעשה צו להוצאות בערכאתנו. אלכס שטיין שופט השופט דוד מינץ: אני מסכים. דוד מינץ שופט השופטת רות רונן: אני מסכימה. רות רונן שופטת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏י"ח בחשון התשפ"ו (‏9.11.2025). דוד מינץ שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת