מחמוד שדאפנה נ. היועץ המשפטי לממשלה

4 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9011/20 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין העותר: מחמוד שדאפנה נ ג ד המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה 2. המשנה ליועץ המשפטי 3. משרד המשפטים 4. היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה, משרד האוצר 5. מנהל מחוז צפון ברשות לאכיפת דיני מקרקעין משרד האוצר 6. רשות מקרקעי ישראל 7. המועצה המקומית אכסאל בקשה למתן צו על-תנאי בשם העותר: עו"ד קייס נאסר בשם המשיבים: עו"ד אבי מיליקובסקי פסק-דין השופט א' שטיין: מהות העתירה העתירה שלפנינו תוקפת את החלטת המשיבים 5-4 לנקוט בהליכי אכיפה נגד העותר לפי תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ח-1965 (להלן, בהתאמה: תיקון 116 וחוק התכנון והבנייה) ותקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – תכנון ובנייה), התשע"ח-2018 (להלן: תקנות העבירות המנהליות), ביחס לחלק מחלקה 7, גוש 16916 באכסאל (להלן: המקרקעין). בתוך כך, מעלה העותר טענות כלליות באשר למדיניות המעודכנת מיום 12.11.2020 בעניין "עבירות תכנון ובניה ביישובים הערבים והדרוזים" ו"שימושי פעילות לא חקלאית (פל"ח) (להלן: פל"ח) במגזר החקלאי" באשר להליכי אכיפה לפי תיקון 116, ולפי תקנות העבירות המינהליות (אלו יחד יכונו להלן: המדיניות המעודכנת). העותר, תושב אכסאל והבעלים של המקרקעין, עוסק בתחום הברזל ועושה שימוש במקרקעין – קרקע חקלאית – כתחנת מעבר לשינוע ברזל. בחודש נובמבר 2019 החלו הליכי פיקוח של יחידת האכיפה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר נגד העותר בגין השימוש במקרקעין לשם איסוף ברזל. העותר התחייב לפנות את המקרקעין עד ליום 1.6.2020. אחרי כן, העותר ביקש באמצעות בא-כוחו ארכה נוספת לצורך התארגנות למעבר למגרש המוסדר לתעשייה בתחום תוכנית תמל 1029, המרחיבה את אזור התעשייה באכסאל. הבקשה נדחתה ביום 13.12.2020. בהמשך לכך, ביום 23.12.2020, נחתמה הודעה על הטלת קנס מינהלי בסכום של 300,000 ש"ח על העותר בהתאם לסעיף 8 לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן, בהתאמה: חוק העבירות המינהליות והקנס). בו-ביום הוגשה העתירה שלפנינו; וביום 24.12.2020 נדחתה בקשתו של העותר למתן צו ארעי. לשם שלמות התמונה, יצוין כי בקשת העותר לביטול הקנס, אשר הוגשה ביום 24.3.2021, נדחתה ביום 26.5.2021 על ידי המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות המדינה. לאור האמור, מבקש העותר להרחיב את המדיניות המעודכנת באופן שזאת תחול גם על מקרהו, ולהפסיק את ההליכים נגדו עד ליום 31.12.2022, או עד למיצוי הליך ההסדרה. טענות הצדדים לטענת העותר, המדיניות המעודכנת נגועה בשני סוגי הפליה – וזאת, ללא כל צידוק: הפליה "פנימית" בין בתי מגורים לא מוסדרים במגזר הערבי לבין מבנים לא מוסדרים שבשימושים אחרים; וכן הפליה "חיצונית" בין שימושים שאינם לחקלאות במגזר הערבי לבין פל"ח במגזר היהודי. נטען כי אין זה סביר שהמדיניות המעודכנת לא תחול על מקרה כגון זה של העותר, אשר מבקש תקופת התארגנות על מנת שיהא באפשרותו לעבור למגרש מאושר לשימוש תעשייתי, בשעה שהליכי השיווק של מגרשים כאלה אינם מצויים בשליטתו. עוד נטען כי ההחלטה נגועה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר מידתיות היות שהמדיניות המעודכנת גוררת אכיפה כוללנית גורפת מבלי לאפשר בדיקה פרטנית בכל מקרה ומקרה; וכי פינוי הוא החלופה הפוגענית ביותר מבין חלופות הטיפול; ומשכך, אינה מידתית. מנגד, טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף, הן בשל קיומו של סעד חלופי והן מחמת חוסר ניקיון כפיים של העותר. במסגרת זו, נטען כי משהוטל על העותר קנס מינהלי, עמד לרשותו סעד חלופי יעיל שקבע המחוקק בדמות בקשה לביטול הקנס, ובמקרה של דחייתה, בקשה להישפט וניהול הליך פלילי. העותר אמנם הגיש בקשה לביטול הקנס, ברם לאחר שזו נדחתה, לא הגיש בקשה להישפט, על אף שחלף המועד לעשות כן. בנוסף, טוענים המשיבים כי העותר לא פרש לפני בית המשפט את מלוא התשתית העובדתית הצריכה לעניין: העותר טען כי "הוועדה המקומית לא נקטה בכל הליך נגד העותר לפינויו מהמתחם". אולם, נמנע הוא מלציין כי קודם להטלת הקנס המינהלי מושא העתירה, הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מבוא העמקים (להלן: הוועדה המקומית) צו הריסה מינהלי ביחס למבנים שנבנו שלא כדין על המקרקעין (להלן: צו ההריסה), אשר בקשה לביטולו ולעיכוב ביצועו הוגשה לבית משפט לעניינים מקומיים נצרת (צה"מ 34408-12-18) (יצוין כי מעיון במערכת "נט המשפט" עולה כי לאחר מספר הארכות למועד ביצוע צו ההריסה, ביום 30.6.2019 דחה בית המשפט (השופטת א' אבו-אסעד) בקשה נוספת מטעם העותר לעיכוב ביצועו של הצו – א.ש.). כמו כן מדגישים המשיבים כי גם לו הייתה מתקבלת דרישת העותר להרחיב את המדיניות המעודכנת למבנים שאינם בשימוש למגורים, לא היה בכך כדי לשנות את האכיפה בעניינו – זאת, מאחר שעסקינן בבנייה אשר סומנה להריסה על ידי מוסד תכנון ואשר מסכלת תוכנית קיימת. בנוסף, טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות גם לגופו של עניין לנוכח העובדה שהמדיניות המעודכנת נועדה אך להקל ביחס לסדר הקדימות באכיפה; אין מדובר בהקפאתה; והיא חלה על מבנים שלא מתנהלים לגביהם הליכי אכיפה כדי לאפשר הסדרה כדין של בנייה ישנה המשמשת למגורים. משכך הוא, המדיניות המעודכנת כלל לא נועדה לחול על מבנים כבעניינו של העותר, אשר לא קיים אופק הסדרתי עבורם ואשר האכיפה בעניינם מצויה בעיצומה ומונעת על ידי צווים שיפוטיים אשר נדונו ואושרו בערכאות שונות. בהודעת הבהרה מטעם המשיבים דחו המשיבים את טענותיו של העותר ביחס לקיומה של הפליה פסולה. ביחס לטענת ההפליה ה"פנימית", הוסבר כי המדיניות המעודכנת נותנת ביטוי לשוני רלבנטי, אשר עולה בקנה אחד עם הוראות חוק התכנון והבנייה – בין מגורים, מצד אחד, לבין שימושים עסקיים, מהצד השני – ומשכך הוא, איננה מפלה כלל ועיקר. באשר לטענה בדבר הפליה ה"חיצונית", הודגש כי לא ניתן לטעון להפליה בין מי שנזקק לאישור המדינה ליצירה ולמימוש של זכויות תכנוניות לבין מי שאיננו זקוק לה; וכי אף במגזר הערבי, במקום שבו התכנון מאפשר שימוש שאינו חקלאי, ניתן לממשו. עוד טוענים המשיבים כי מדיניות האכיפה במגזר החקלאי כלל אינה רלבנטית לעניינו הקונקרטי של העותר, אשר אינו ממלא את התנאים לקיום פל"ח. דיון והכרעה לאחר עיון בכתובים אשר הונחו לפנינו, הגענו למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף – זאת, מחמת קיומו של סעד חלופי מובהק וכן לנוכח חוסר ניקיון כפיו של העותר. העתירה שלפנינו איננה עתירה ציבורית. העתירה לא נסובה על המדיניות המעודכנת של המשיבים כנושא כללי, אלא על ענייניו הפרטניים של העותר. ניסיונו של העותר לשוות לעתירה מעטה של סוגיה ציבורית-עקרונית נדון לכישלון. זאת, מאחר שטענות העותר באשר למדיניות המעודכנת כלל אינן רלבנטיות לעניינו-שלו. נוכח האמור, פתוחה היתה בפני העותר הדלת לשטוח את טענותיו באשר לקנס שהוטל עליו לפני ערכאה מתאימה במסגרת בקשה להישפט לפי סעיף 8א(ה) לחוק העבירות המינהליות (לאחר שבקשתו לביטול הקנס נדחתה ביום 26.5.2021). הווה אומר: מקומן של טענות העותר באשר להליך האכיפה שננקט נגדו ולעצם הטלת הקנס הוא במסגרת ההליך הפלילי, אשר מהווה "סעד חלופי יעיל. בפרט כך, מקום שבו נקבע מסלול סטטוטורי קונקרטי להשגה או ערעור על החלטה מינהלית מן הסוג הנתקף בעתירה" (ראו: בג"ץ 2146/20 רמאל נ' פרקליטות המדינה – המחלקה להנחיית תובעים ומוסמכי היועץ המשפטי לממשלה (31.5.2020); עוד ראו: בג"ץ 4972/21 יאסין נ' היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה, פסקה 5 (8.8.2021); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 377-373 (2017)). אנו אומרים דברים אלה מבלי לטעת מסמרות בטענה באשר להפליה הנטענת, אשר לא נתבררה די הצורך במישור הציבורי במסגרת העתירה שלפנינו – זאת, בין היתר, לנוכח העובדה שהרחבת המדיניות המעודכנת לא היתה עוזרת לעותר בהתחשב בהפרות המיוחסות לו. די באמור כדי לדחות את העתירה דנן על הסף. לצד האמור, נוסיף ונדגיש כי "אי גילוי מלא של הליכים קודמים והחלטות שיפוטיות הרלוונטיות לעניין הוא בבחינת חוסר ניקיון כפיים במשמעותו ובנפקותו המשפטית ..." (ראו: בג"ץ 3810/11 פלונית נ' בית הדין הרבני האזורי באשדוד, פסקה 18 (29.3.2012)‏‏; עוד ראו: בג"ץ 4299/18 בלומברג נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 11 (24.6.2018)). העותר נמנע מלהתייחס בעתירתו לצו ההריסה ולהליך בבית המשפט לעניינים מקומיים נצרת, ואף ציין בכתב העתירה כי לא ננקט כל הליך לפינויו מהמקרקעין על ידי הוועדה המקומית. מטעם זה של אי-גילוי לבדו, מן הדין לדחות את העתירה שלפנינו על הסף. הואיל והמשיבים הודיעו כי לא יתנגדו להארכת המועד להישפט – ככל שיבחר העותר להגיש בקשה לפי סעיף 31(ב) לחוק העבירות המינהליות לערכאה המתאימה תוך 14 יום ממועד פסק דיננו – רשמנו לפנינו כי הקנס לא יעמוד לגבייה במשך 14 יום שלאחר מועד פסק הדין; זאת, כדי שהעותר יוכל להגיש בקשה להארכת המועד, אם יחפוץ בכך. העתירה נדחית אפוא על הסף. העותר יישא בהוצאות המשיבים בסך של 4,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ב' בניסן התשפ"ב (‏3.4.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20090110_F16.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1