כב' השופטת העמיתה חני סלוטקי נ. הממונה על גמלאות השופטים - מ

15 1 בבית המשפט העליון ע"א 8989/21 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן המערערת: כב' השופטת העמיתה חני סלוטקי נ ג ד המשיב: הממונה על גמלאות השופטים – מנהל בתי משפט ערעור על החלטת מנהל בתי המשפט בתפקידו כממונה על גימלאות שופטים מיום 28.11.2021 תאריך הישיבה: י"ד באב התשפ"ב (11.8.2022) בשם המערערת: עו"ד יונתן ברמן בשם המשיב: עו"ד יאנה סימקין פסק-דין לפניי ערעור לפי סעיף 4א(א) לחוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק גמלאות) על החלטת המשיב, הממונה על גמלאות שופטים, מנהל בתי המשפט, בדבר זכאותה של המערערת לפיצויי שנים עודפות ולפדיון ימי מחלה שנצברו בתקופת עבודתה בשירות המדינה, והכל כפי שיפורט להלן. רקע המערערת מכהנת היום כשופטת עמיתה בבית המשפט המחוזי בבאר שבע. בשנים 1974 עד 1976 שירתה המערערת כקצינה במחלקת התביעות של משטרת ישראל והחל מיום 23.8.1976 ועד ליום 26.4.1992 שירתה המערערת כפרקליטה (תקופה אחרונה זו תכונה להלן: תקופת השירות כפרקליטה). ביום 27.4.1992 מונתה המערערת לכהונת שופטת בבית משפט השלום בבאר שבע ולימים, ביום 22.5.2019 פרשה לגמלאות בהגיעה לגיל 70 (ויוער כי בשנת 1998 מונתה לכהן כסגנית נשיאת בית משפט השלום; בחודש ספטמבר 1999 מונתה לכהונה בפועל בבית המשפט המחוזי בבאר שבע; בחודש אוגוסט 2000 מונתה לשופטת בית המשפט המחוזי בבאר שבע; ובחודש אפריל 2010 מונתה לכהונת שופטת בכירה). עובר למינויה כשופטת, ביום 7.4.1992, פנתה המערערת למנכ"ל משרד המשפטים בבקשה לקבל פיצויי פיטורין בגין תקופת שירותה כפרקליטה. ביום 2.11.1992 העבירה הממונה על משאבי אנוש במשרד המשפטים את תשובת נציבות שירות המדינה (להלן גם: נש"מ), שלפיה ועדת הפיצויים דנה בבקשת המערערת והחליטה כי אין הצדקה לאישור פיצויים לפנים משורת הדין. צוין כי מדובר בעובדת מדינה שממשיכה לעבוד בשירות המדינה, ולכן אין במקרה דנן כדי לגרום לניתוק יחסי עובד מעביד. ביום 8.2.1993 פנתה המערערת אל מנהל בתי המשפט דאז בבקשה לצירוף תקופת שירותה הקודמת לתקופת כהונתה השיפוטית לצורך גמלאות. מהנהלת בתי המשפט נמסר בתגובה כי התבקשה בנושא חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה וכי הם מקווים לתשובה בנושא בהקדם (יוער כבר עתה כי בקשה זו לא נענתה מעולם). בחודש ספטמבר 1995 שבה ופנתה המערערת למשרד המשפטים בבקשה לקבל פיצויי פיטורין. בפנייתה זו ציינה כי נודע לה לאחרונה על שינוי במדיניות נציבות שירות המדינה, כך שלפני מי שמונו למשרת שיפוט לאחר חודש אוקטובר 1990 עומדות שלוש חלופות: הקפאת זכויות; צירוף תקופת השירות בשירות המדינה לתקופת השיפוט; וקבלת פיצויי פיטורין. בנסיבות אלו, ביקשה המערערת לבחור בחלופת פיצויי הפיטורין ולקבל פיצויים כאמור. ביום 4.1.1996 נמסרה למערערת החלטת ועדת הפיצויים שקבעה כי אין בנתונים החדשים כדי להצדיק את שינוי ההחלטה. ביום 23.4.1996 הועבר למערערת מכתב ממשרד המשפטים שכותרתו "פיצויי פיטורין" ובגופו ההחלטה התמציתית הבאה: "ועדת הפיצויים בישיבתה מיום 2/4/96 אישרה לך לפנים משורת הדין בנסיבות הענין פיצויים בשיעור של 100%". בהמשך לכך, בחודש מאי 1996 זוכה חשבונה של המערערת בסך של 108,000 ש"ח. בחודש פברואר 2019, לקראת פרישת המערערת לגמלאות, פנתה אל המשיב בבקשה לקבל פיצויים בגין השנים העודפות מעל 35 שנים במשרה ציבורית (שניתן בהתאם לסעיף 21א(א) להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם), התשמ"א-1981; להלן: פיצויי שנים עודפות ו-החלטת גמלאות נושאי משרה שיפוטית או החלטת גמלאות). המערערת ביקשה גם שישולמו לה פיצויים בגין ימי המחלה שלא ניצלה בתקופת השירות כפרקליטה (301.5 ימי מחלה). המערערת הציעה כי מסכום הפיצויים ינוכה סכום הפיצויים ששולמו לה בשנת 1996 כערכם היום. ביום 14.2.2019 השיבה עו"ד פרוינד מהמחלקה המשפטית בהנהלת בתי המשפט כי בנסיבות העניין אין מקום להיעתר למבוקש, וזאת מששולמו למערערת פיצויי פיטורין. בין הצדדים הוחלפו בהמשך תכתובות שונות; נערכה ביום 1.2.20220 פגישה בין הצדדים; וביום 25.6.2020 נערכה פגישה עם המשיב. ביום 29.11.2020 נתן המשיב את החלטתו הראשונה בבקשת המערערת. קודם להצגת החלטתו, דומה כי יש לעמוד, בתמצית, על המסגרת הנורמטיבית שנוגעת לשני ראשי בקשת המערערת – בקשתה לפיצויי שנים עודפות ובקשתה לפיצוי על ימי המחלה מתקופת השירות כפרקליטה. מסגרת נורמטיבית פיצויי שנים עודפות לנושאי משרה שיפוטית מעוגנים בסעיף 21א להחלטת גמלאות, לשון הסעיף (ההדגשה הוספה – ע' פ'): קצבה ופיצויי פיטורים 21א. (א) נושא משרה שיפוטית לשעבר שנתקיימו בו שלושה אלה: (1) יצא לקצבה לאחר שהגיע לגיל 60; (2) תקופת כהונתו כנושא משרה שיפוטית, לרבות תקופת שירותו בפועל במשרה ציבורית כאמור בסעיף 9(ב) שקדמה לתקופת כהונתו כנושא משרה שיפוטית, היתה 35 שנים לפחות; (3) הוא זכאי לקצבה לפי סעיף 3(ב) בשיעור 70% מהמשכורת הקובעת. יהיה זכאי לפיצויי פיטורים כמשמעותם בחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963, על תקופת הכהונה והשירות כאמור העולות על 35 שנים. סעיף 21א(א) קובע אפוא שלושה תנאים שבהתקיימותם יהא זכאי נושא משרה שיפוטית לפיצויי פיטורים בגין תקופת כהונתו שעולה על 35 שנים: הראשון, כי הוא יצא לקצבה לאחר שהגיע לגיל 60; השני, כי תקופת כהונתו כנושא משרה שיפוטית, לרבות תקופת שירותו בפועל במשרה ציבורית כאמור בסעיף 9(ב) להחלטה הייתה 35 שנים לפחות; והשלישי, כי הוא זכאי לקצבה לפי סעיף 3(ב) להחלטה בשיעור 70% מהמשכורת הקובעת. המחלוקת בענייננו נוגעת אך לתנאי השני שקבוע בסעיף, דהיינו אם תקופת כהונת המערערת – "לרבות תקופת שירותה בפועל במשרה ציבורית כאמור בסעיף 9(ב)" – הייתה 35 שנים לפחות (כדרישת סעיף 21א(א)(2)). סעיף 9 שאוזכר לעיל, כמו גם סעיף 10 להחלטה, עוסקים באפשרות "לצרף תקופות". סעיפים אלה מצויים אף הם במחלוקת בין הצדדים ועל כן אביאם כלשונם (ההדגשות הוספו – ע' פ'): צירוף תקופות 9. (א) בקביעת הזכות לגמלה של נושא משרה שיפוטית לשעבר ושיעורה תיחשב תקופת שירותו במשרה ציבורית כפי שהיא מחושבת לענין זכויות לגמלאות מאוצר המדינה, בתנאים האמורים בסעיף 10, כתקופת כהונה כנושא משרה שיפוטית במשך חלק מאותה תקופה כדלקמן: [...] (ב) "משרה ציבורית", לענין סעיף קטן (א) – שירות במדינה כעובד המדינה או כחייל או כל משרה אחרת המזכה לגמלאות מאוצר המדינה. תנאים לצירוף תקופות 10. תקופת עבודתו של נושא משרה שיפוטית לשעבר במשרה ציבורית תובא בחשבון לצורך קביעת זכותו לגמלה ושיעורה כמפורט בסעיף 9 בתנאים הבאים: (1) אותה תקופה אינה מובאת בחשבון לצורך זכותו לגמלה מאוצר המדינה או חישוב שיעורה של גמלה זו; (2) הוא בחר להחזיר כל מענק ששולם לו עם פרישתו משירות כאמור תוך שלושה חדשים מיום שהחל לכהן במשרה שיפוטית, והחזירו כאמור בסעיף 11; (3) ההפסקה שחלה בין תקופת שירותו כמפורט בסעיף 9 לבין מינויו למשרה שיפוטית לא עלתה על שנים עשר חדשים, זולת אם היתה ההפסקה גדולה יותר בשל אחת הסיבות המפורטות בסעיף 6(2)(ב) או (ג). המונח "גמלה" שמופיע בסעיפים 9 ו-10 מוגדר בסעיף 1 להחלטת גמלאות כ"קצבה או מענק, לרבות טובת הנאה או שירות". אעיר כי פיצויי שנים עודפות מוסדרים גם בעניינם של עובדי מדינה אחרים, בהסדרים דומים, אך לא זהים (ראו, למשל: סעיף 39(ו) לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק שירות המדינה גמלאות); סעיף 26ב להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), התש"ל-1969 (להלן: החלטת גמלאות חברי כנסת)). אשר לאפשרות "לגרור" ימי מחלה מתקופת שירות כעובד מדינה לפני המינוי למשרה השיפוטית (ופיצוי בשל ימים אלה), זו מוסדרת במסגרת החלטת משכורת נושאי משרה שיפוטית, התשמ"א-1981 (להלן: החלטת משכורת). המחלוקת בעניינו נוגעת לסעיף 5א(ד) להחלטה זו, שלשונו: פיצוי בשל ימי מחלה שלא נוצלו 5א. [...] (ד) נושא משרה שיפוטית אשר עובר לתחילת כהונתו עבד בשירות המדינה, יבואו במנין ימי חופשת מחלה העומדים לזכותו, מיד עם תחילת כהונתו, ימי חופשת המחלה שעמדו לזכותו בסיום תפקידו בשירות המדינה ובלבד שלא חדל להיות עובד המדינה עד למינויו למשרה השיפוטית, ולא קיבל פיצוי בגינם. כלומר, ימי חופשת המחלה של נושא משרה שיפוטית שעבד לפני מינויו בשירות המדינה "נגררים" עמו לתקופת כהונתו כשופט, "ובלבד שלא חדל להיות עובד המדינה עד למינויו למשרה השיפוטית, ולא קיבל פיצוי בגינם". החלטות המשיב ביום 29.11.2020 דחה המשיב את בקשת המערערת, על שני ראשיה (באותה העת כיהן בתפקיד כב' השופט י' מרזל; להלן: ההחלטה הראשונה). בכל הנוגע לפיצויי שנים עודפות, עמד המשיב על כך שהמערערת כיהנה בתקופה שיפוטית קצרה מ-35 שנים. עם זאת, המשיב עמד על כך שסעיף 21א(א)(2) מכיר גם בתקופת השירות בפועל במשרה ציבורית; ועל כך שסעיף 9 להחלטת גמלאות (שאליה כאמור מפנה סעיף 21א(א)(2)) קובע כי תקופת שירותה של המערערת בפרקליטות נחשבת כתקופת שירות בפועל במשרה ציבורית. עם זאת, הבהיר המשיב כי סעיף 10 להחלטת גמלאות מונה שלושה תנאים לצורך הכרה בתקופת שירות לשם קביעת גמלה ושיעורה: (1) אי קבלת גמלה מאוצר המדינה בגין אותה תקופה; (2) כי בעל התפקיד "בחר להחזיר כל מענק ששולם לו עם פרישתו משירות כאמור תוך שלושה חדשים מיום שהחל לכהן במשרה שיפוטית"; ו-(3) רצף בין תקופת העבודה לבין תקופת הכהונה השיפוטית. במקרה דנן, ציין המשיב, סעיף 10 חל גם בעניין פיצויי השנים העודפות, והמערערת לא עומדת בתנאי השני, מאחר שהיא קיבלה פיצויי פיטורין בגין תקופת השירות כפרקליטה ולא השיבה אותם במועד שקבוע בהחלטה (או אף במועד מאוחר יותר). המשיב קבע כי הוראות סעיף 10 חלות בנסיבות המקרה וכי תוצאה אחרת תוליך לכפל תשלום. אשר לפדיון ימי המחלה, ציין המשיב כי ימי המחלה מתקופת השירות כפרקליטה לא הועמדו לזכות המערערת והיא לא הלינה על כך אלא בסמוך לפרישתה (סעיף 24 להחלטה). עוד ציין המשיב כי משמעות ההחלטה ליתן לה פיצויי פיטורין היא ניתוק יחסי העובד והמעביד והפרדה בין תקופת שירותה כפרקליטה לבין תקופת כהונתה כשופטת. משכך, קבע המשיב כי לא עמדה למערערת הזכות "לגרור" את ימי המחלה לתקופת השיפוט. ביום 1.9.2021 הגישה המערערת למשיב בקשה לעיון מחדש. ביום 28.11.2021 דחה המשיב את הבקשה משלא מצא הצדקה לשנות מההחלטה הראשונה (להלן: ההחלטה השנייה). תחילה, ציין המשיב כי ספק אם למערערת עומדת זכות לעיון מחדש, בשים לב לפער הזמנים בין מועד מתן ההחלטה הראשונה לבין מועד הגשת הבקשה, פער שלא ניתן לו הסבר. צוין כי דרך ההשגה המתאימה על ההחלטה הייתה ערעור לבית משפט זה תוך 45 ימים ממתן ההחלטה (סעיף 4א(א) לחוק גמלאות; תקנה 1 לתקנות גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (סדרי דין בערעור), התשל"ח-1978). לצד זאת, הבקשה נדחתה גם לגופה. לעניין פדיון ימי המחלה, ציין המשיב כי הגם שבשנת 1992 הובהר למערערת במפורש כי מינויה לשיפוט לא מנתק יחסי עובד-מעסיק בינה לבין המדינה, הרי שדברים אלה נאמרו לפני שהוחלט ליתן לה פיצויי פיטורין. פיצויים אלה, לשיטת המשיב, ניתקו את יחסי העובדת-מעסיקה בין המערערת לבין המדינה ומכאן שהראשונה איזה זכאית לפדיון ימי מחלה מתקופת שירותה כפרקליטה. אשר לפיצויי השנים העודפות, חזר המשיב על החלטתו שמאחר שהמערערת קיבלה מענק פיטורין ולא השיבה אותו עם קבלתו, לא ניתן "לאחוז בחבל משני קצותיו" ולהכיר בתקופת שירותה בפרקליטות לצורך תשלום המענק. מכאן הערעור שלפניי. טענות הצדדים לטענת המערערת, המשיב שגה בשני ראשי החלטתו והיא זכאית הן לפיצויי שנים עודפות, הן לגרירת ימי המחלה מתקופת שירותה כפרקליטה. ראשית, אשר לפיצויי השנים העודפות, טוענת המערערת כי שגה המשיב משפנה לסעיף 10 להחלטת גמלאות. סעיף זה, כנטען, אינו רלוונטי לפיצויי שנים עודפות, וזאת בשים לב ללשונו וללשון סעיף 9, כמו גם לתכליתם. זאת ועוד, סעיף 21א מפנה לסעיף 9(ב) – ולא לסעיף 9 בכללותו – וזאת לעניין הגדרת "משרה ציבורית" בלבד (בהקשר זה הפנתה המערערת גם לפסק הדין בעניין זהבי שעסק בסוגיה דומה; ע"א 4397/97 זהבי נ' המנהל הכללי של משרד הפנים, פ"ד נו(4) 97 (2002) (להלן: עניין זהבי)). לחלופין, טוענת המערערת כי בנסיבות המקרה הייחודיות, שבהן קיבלה את פיצויי הפיטורין 4 שנים לאחר מינויה לכהונת שופטת, לא עמדה לה האפשרות החוקית להחזירם בתוך שלושה חודשים ממינויה (כלשון סעיף 10(2) להחלטת גמלאות). זאת ועוד, אף לאחר תשלום פיצויי הפיטורין, לא הובאו לידיעת המערערת מלוא משמעויות החלטה זו. משכך, עמדת המערערת היא כי אף אם סעיף 10 חל בנסיבות המקרה, יש לקבוע כי היא זכאית לפיצויי שנים עודפות. אשר לימי המחלה, טוענת המערערת כי אין כל עיגון לעמדת המשיב שלפיה ניתוק יחסי עובד מעביד משמעותם מחיקת ימי המחלה שצברה בתקופת שירותה בפרקליטות. כנטען, לשונו הפשוטה של סעיף 5א(ד) להחלטת משכורת מתקיימת במקרה דנן וזאת מאחר שהמערערת לא חדלה להיות עובדת מדינה עד למינויה. זאת ועוד, לטענת המערערת, אף בעניינם של ימי המחלה לא יודעה על הכוונה לגרוע ימים אלה נוכח מתן פיצויי הפיטורין. משכך, לשיטתה יש להורות על "גרירת" ימי המחלה בהתאם לסעיף 5א(ד) להחלטת משכורת. המשיב מצדו סבור כי דין הערעור להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטותיו. אשר לפיצויי שנים עודפות, סבור המשיב כי צירוף תקופות יעשה אך בהתאם להוראות סעיף 10 להחלטת גמלאות, ובנסיבות עניינה של המערערת לא מתקיים סעיף 10(2), מאחר שהיא לא החזירה את פיצויי הפיטורין ששולמו לה. לדברי המשיב, פרשנות המערערת שלפיה סעיף 10 אינו חל ביחס לפיצויי שנים עודפות לא עולה בקנה אחד עם תכליתו ועם לשונו של החוק (המשיב מפנה בהקשר זה להגדרת המונח "גמלה" בהחלטת גמלאות). לשיטת המשיב, מדובר במי שבחרה בחירה מושכלת לקבל תשלום פיצויי פיטורין ורק בסמוך למועד פרישתה ביקשה לשנות בדיעבד מסלול זה. אשר לפדיון ימי המחלה, טוען המשיב כי עם קבלת פיצויי הפיטורין חדלה המערערת להיות עובדת מדינה ולכן לא עמדה לה הזכות "לגרור" את ימי המחלה. עמדת המערערת מבקשת, לדברי המשיב, להעניק לשופטים זכות עודפת לפדיון ימי מחלה על זו שקיימת אצל עובדי מדינה. בדיון שהתקיים לפניי חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם לעיל. בפתח הדיון הבאתי לפני הצדדים למען ניקיון הדעת את היכרותי המוקדמת על רקע מקצועי עם המערערת, כמו גם עם המשיב, והצדדים לא הביעו התנגדות לכך שאדון בהליך (בהקשר זה ראו סעיף 4א לחוק גמלאות שמורה שערעור על החלטת המשיב ידון לפני נשיא בית המשפט העליון וכי האחרון רשאי להעביר את הערעור להכרעת "ממלא מקומו"). לאחר הדיון הגישו הצדדים, לבקשתם, הודעות ביחס לסוגיות שונות שעלו בדיון. ביום 30.10.2022 הוריתי למשיב ליתן החליטה משלימה בעיינה של המערערת. בעיקרם של דברים, ציינתי כי חרף האמור בתגובת המשיב בהליך דנן, לא נתנו החלטות המשיב ביטוי לדמיון ולשוני בין ההסדר שקבוע בהחלטת גמלאות לנושאי משרה שיפוטית לבין הסדרים חוקיים מקבילים אחרים. הוספתי כי על המשיב להתייחס לפרשנותו הראויה של ההסדר שקבוע בהחלטת גמלאות, בשים לב גם לקבוע בהסדרים חוקיים מקבילים. עוד צוין בהחלטה כי המערערת תוכל להביא טענותיה בהקשר זה לפני המשיב. החלטתו המשלימה של המשיב ביום 5.2.2023 ניתנה החלטתו המשלימה של המשיב (כב' השופט מ' שפיצר שנכנס לכהונתו לאחר ההחלטה הקודמת). בפתח ההחלטה צוין כי המערערת ויתרה על הבאת טענות נוספות. בהחלטתו המשלימה חזר המשיב על העמדה כי המערערת לא עומדת בתנאי סעיף 21א(א)(2) להחלטת גמלאות. נקבע כי ההחלטה שלא להכיר בתקופת השירות כפרקליטה לצורך חישוב מענק שנים עודפות נובעת מפרשנותו הראויה של הסדר השנים העודפות בסעיף 21א להחלטת גמלאות, והיא תואמת את העולה מהסדרים חוקיים מקבילים ואת הפרשנות שניתנה להם בפסיקה. הצדדים הגישו השלמות טיעון בכתב ביחס להחלטה אחרונה זו. מבלי להאריך שלא לצורך, אציין כי המערערת סבורה כי ככל שיש לפרש את ההסדרים שחלים על שופטים מתוך ניסיון להגיע להרמוניה חקיקתית, יש להשוות את מצבם לנושאי משרות שלטוניות אחרות כמו חברי כנסת וראשי רשויות מקומיות. משכך, סבורה המערערת, יש להורות כי היא אינה נדרשת להשיב פיצויי פיטורין כתנאי להבאה בחשבון של שנות שירות קודמות לצורך פיצויי שנים עודפות. המשיב מצדו ביקש לדחות את טענות המערערת ולקבוע כי אין מקום להתערב גם בהחלטתו המשלימה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ולאחר ששמעתי את טענות הצדדים לפניי, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות, בהיעדר עילה להתערב במסקנתו של המשיב שלפיה בנסיבות העניין אין המערערת זכאית לתשלום פיצויי שנים עודפות או "לגרור" את ימי המחלה שצברה בתקופת השירות כפרקליטה. ראשית, בכל הנוגע לפיצויי השנים העודפות. כפי שנקבע בעבר, פיצויים אלה נועדו להקנות לעובד פיצוי "עבור שנים שבאופן רעיוני היו עשויות להניב גמלה אלמלא הגיע העובד לשיעור הגמלה המירבי" (ע"ע (ארצי) 48392-01-18 מדינת ישראל – אביאני, סעיף 44 (15.4.2019)). ההסדר שמעגן את פיצויי השנים העודפות לעובדי מדינה קבוע בסעיף 39(ו) לחוק שירות המדינה גמלאות, ולפיו עובד מדינה יהא זכאי לפיצויים כאמור "בשל תקופת השירות העודפת על תקופת השירות המזכה אותו בקצבה בשיעור המרבי [...] או על 35 שנים של שירות בפועל". הסדר זה דומה כאמור להסדר שקבוע בהחלטת גמלאות, אך האחרון קובע כי נושא משרה שיפוטית שעומד בתנאי הסעיף יהיה זכאי לפיצויי פיטורים כמשמעותם בחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963, על תקופת הכהונה והשירות כאמור העולות על 35 שנים. רף 35 השנים בעניינם של עובדי מדינה נעוץ בכך שמרבית עובדי המדינה מגיעים לשיעור הקצבה המרבי לאחר 35 שנות שירות (צבירה של 2% בשנה, עד למקסימום של 70% מהמשכורת). עם זאת, יש לעמוד על כך שלפי ההסדר שנהג בתקופת מינויה של המערערת, נושאי משרה שיפוטית הגיעו לשיעור קצבה מרבי תוך כ-15 שנים בלבד. נתון אחרון זה עשוי היה להוביל למצבים – דוגמת המצב שלפנינו – שבו נושא במשרה שיפוטית הגיע לשיעור הקצבה המרבי, ועבד 35 שנים במצטבר (הן כעובד מדינה, הן במשרה שיפוטית) – אך לא צבר זכויות לקצבה במשך כל אותה תקופה (בשונה מעובד מדינה "רגיל", שמגיע כאמור לשיעור קצבה מרבי תוך 35 שנות צבירה). בעבר, עובדי מדינה שהיו מתמנים למשרה שיפוטית יכלו לבחור באחת משתי חלופות להבטחת זכויותיהם בגין תקופת עבודתם בשירות המדינה: חלופת "רציפות זכויות" – היינו, צירוף תקופת העבודה בשירות המדינה לתקופת הכהונה כשופט (בפרופורציה מסוימת) וקבלת קצבה בשיעור 70% מ"המשכורת הקובעת" של שופט על כל התקופה; וחלופת "הקפאת זכויות" שבמסגרתה תוקפא זכאות העובד לקצבה בגין עבודתו בשירות המדינה (ככל שהייתה לו זכות כזו) וצירופה לזכאותו לקצבה בגין כהונתו במשרה שיפוטית עם פרישתו לגמלאות (עד ל-100% מהמשכורת הקובעת). ואולם, הפער שעליו עמדנו לעיל, בין "קצב" צבירת הזכויות לקצבה של נושאי משרה שיפוטית לבין זה של עובדי מדינה אחרים, עורר מורכבות, שמתוארת בדו"ח מבקר המדינה בדוגמה הבאה (מבקר המדינה "פיצויי פיטורין לעובדי מדינה המתמנים לתפקיד שיפוטי" דוח שנתי 50ב 136 (2000) (להלן: דוח מבקר המדינה)): "ב-1984 פנה סגן פרקליט מחוז שהתמנה לשופט אל מנכ"ל משרד המשפטים דאז [...] בבקשה לקבל פיצויי פיטורין; הוא הסביר שעקב גילו הצעיר, הוא יוכל לצבור בתפקידו השיפוטי זכויות לקצבה מרבית, ואם כך יעשה, לא יהיה ערך לזכויותיו בגין תקופת עבודתו בפרקליטות" (שם, בעמ' 139). נוכח מורכבות זו נערך בשנת 1990 שינוי מדיניות, שבמסגרתו נפתחה לפני עובדי מדינה שמונו למשרה שיפוטית חלופה נוספת: קבלת פיצויי פיטורין, לפנים משורת הדין, בעבור תקופת שירותם כעובדי מדינה (לפנים משורת הדין מאחר שאין מדובר בפיטורין, והעובד ממשיך לקבל משכורתו מתקציב המדינה; ראו שם, בעמ' 147). בבחירה במסלול זה, מוותר עובד המדינה (שהתמנה, כאמור, למשרה שיפוטית) על זכותו לרציפות זכויות ו/או להקפאת זכויות – ועל זכויותיו הפנסיוניות שנצברו בגין שנות עבודתו לפני מינויו (דוח המבקר, בעמ' 140, 143; לביקורת על כך שמסלול פיצויי הפיטורין נעשה על דרך של קבלת פיצויי פיטורין "לפנים משורת הדין", ראו בדוח המבקר, בעמ' 142, 148). הנה כי כן, חלופת פיצויי הפיטורין – שבה בחרה המערערת לפניי – נשענת, מבחינה מהותית, על ויתור על הזכויות לקצבה שנצברו בתקופה שקדמה למינוי. המחלוקת בין הצדדים שלפניי עניינה למעשה בטיבו של התנאי שקבוע בסעיף 21א(א)(2): האם עניינו, כטענת המערערת, במניין שנות עבודתה כמשרה ציבורית (בין אם קיבלה עבורן פיצויי פיטורין, בין אם לאו); או שמא, כטענת המשיב, במניין שנות עבודתה שהניבו גמלה (או שהיו בעלות פוטנציאל להנבת גמלה). בעיני, הדין בהקשר זה עם המשיב. תנאי 35 השנים, שמצוי כאמור גם בחוק שירות המדינה גמלאות מקורו בתהליך צבירת הזכויות לגמלה במשך 35 שנים (כאמור בעניינם של מרבית עובדי המדינה, 2% לשנה עד ל-70%), וקבלת פיצוי עבור "השנים העודפות", היינו השנים שבאופן רעיוני היו עשויות להניב גמלה (אך אינן מניבות גמלה כאמור, מאחר שהעובד הגיע לשיעור הגמלה המרבי). במקרה דנן, הגם שמבחינה עובדתית, עבדה המערערת במשרה ציבורית במשך למעלה מ-35 שנים, והגם שאכן היו שנים שבהן עבדה כשופטת ולא הניבו לה גמלה, הרי שעבור תקופת שירותה כפרקליטה קיבלה פיצויי פיטורין (ולא החזירה אותן במועד שקבוע בסעיף 10). בהקשר זה יוער כי נוכח השתלשלות העניינים העובדתית במקרה דנן, שבמסגרתה קיבלה המערערת את פיצויי הפיטורין כ-4 שנים לאחר מינויה, הרי שלא עמדה לפניה אפשרות מעשית להחזיר את פיצויי הפיטורין "תוך שלושה חדשים מיום שהחל לכהן במשרה שיפוטית". לו הייתה המערערת מבקשת להחזיר את הפיצויים האמורים בסמוך לאחר קבלתם, ייתכן שהיה מקום לבחון קיומה של חלופה פרשנית שהייתה מאפשרת להיעתר לבקשתה בהקשר זה. תקופת שירות המערערת כפרקליטה בנסיבות האמורות, אינה תקופה שעבורה נצברה לה גמלה – ומקובלת עליי עמדת המשיב שבנסיבות אלו, אין לראות בתקופה זו כתקופה שיש למנותה כחלק מתנאי 35 השנים שקבוע בסעיף 21א להחלטת גמלאות. אפרט טעמיי. מעיון בפרוטוקול דיון ועדת הכספים שבמסגרתו אושר סעיף 21א להחלטת גמלאות, עולה כי לפני חברי הכנסת הובאה בפירוש העובדה שתקופת הכהונה במשרה שיפוטית שמזכה לקצבה מקסימלית נמוכה מ-35 שנים. חרף האמור, ובמטרה להשוות את תנאי השופטים לתנאיהם של יתר עובדי המדינה, נקבע כי רק לאחר 35 שנות כהונה ושירות תתאפשר קבלת פיצויי שנים עודפות (פרוטוקול ישיבה מס' 81 של ועדת הכספים, הכנסת ה-12, 34-30 (23.5.1989)). פרשנות המערערת משמעה שבעניינם של נושאי משרה שיפוטית יימנו במניין 35 השנים גם שנים שעבורן שולמו פיצויי פיטורין. ודוקו: סיטואציה שכזו מתאפשרת נוכח קצב צבירת הזכויות לגמלה של נושאי משרה שיפוטית – כך שגם בפחות מ-35 שנים של צבירת זכויות מגיעים הם לשנים "עודפות" (וזאת בניגוד לעובדי מדינה "רגילים"), כאמור, בהתאם להסדר שהיה קבוע בשעתו. ואולם, תכליתם של פיצויי השנים העודפות אינה להעניק פיצוי ישיר עבור כל "שנה אבודה" (ראו והשוו: ענמ"ש 4965/92 קורפו נ' הממונה על תשלום גימלאות לחברי הכנסת, פ"ד מז(3) 571, 577 (1993) (להלן: עניין קורפו)). זאת ועוד, הפרשנות המוצעת על ידי המערערת מעניקה לשופטים הטבה משמעותית ביחס לעובדי מדינה אחרים (מעבר לקצב צבירת הזכויות), ומבלי שיש לכך עיגון מספק בלשון החלטת הגמלאות (ראו והשוו לקביעה שלפיה תכלית פיצויי השנים העודפות "היא לפצות עובד עבור תקופת עבודה שאינה מניבה קצבה, ולא להעניק לו, בגין אותה תקופה, קצבה ופיצויי פיטורים"; דב"ע מט/7-2 קארו – הממונה על תשלום הגמלאות, פד"ע כ 553, 557 (1989)). כפי שציין המשיב, פרשנות זו נובעת גם מן האמור בסעיף 10 להחלטת גמלאות. סעיף זה קובע בין היתר כי תנאי לצירוף תקופות הוא השבת מענקים ששולמו עם הפרישה מהשירות. למען הנוחות, אביא את נוסחו המלא של סעיף 10 פעם נוספת: תנאים לצירוף תקופות 10. תקופת עבודתו של נושא משרה שיפוטית לשעבר במשרה ציבורית תובא בחשבון לצורך קביעת זכותו לגמלה ושיעורה כמפורט בסעיף 9 בתנאים הבאים: (1) אותה תקופה אינה מובאת בחשבון לצורך זכותו לגמלה מאוצר המדינה או חישוב שיעורה של גמלה זו; (2) הוא בחר להחזיר כל מענק ששולם לו עם פרישתו משירות כאמור תוך שלושה חדשים מיום שהחל לכהן במשרה שיפוטית, והחזירו כאמור בסעיף 11; (3) ההפסקה שחלה בין תקופת שירותו כמפורט בסעיף 9 לבין מינויו למשרה שיפוטית לא עלתה על שנים עשר חדשים, זולת אם היתה ההפסקה גדולה יותר בשל אחת הסיבות המפורטות בסעיף 6(2)(ב) או (ג). המשיב מדגיש כי הסעיף קובע תנאים להבאתה בחשבון של תקופת עבודה קודמת במשרה ציבורית לצורך קביעת זכות לגמלה. גמלה, כך עולה מסעיף 1 להחלטה, מוגדרת כ"קצבה או מענק, לרבות טובת הנאה או שירות" (מענק מוגדר כתשלום חד פעמי). נוכח הגדרה זו, סבור המשיב כי תשלום פיצויי שנים עודפות מותנה בעמידה בתנאי סעיף 10. זאת ועוד, מדגיש המשיב, סעיף 21א(א)(2) מפנה לסעיף 9(ב), וסעיף 9(א) מפנה לסעיף 10 האמור. המערערת מצדה ביקשה לסמוך ידיה בהקשר זה על האמור בפסק הדין בעניין זהבי. באותו עניין, נדונו סעיפים דומים לאלה שמצויים במוקד הערעור דנן, אשר קבועים בהחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז-1977 (בנוסחה דאז). במוקד ההליך שם ניצב עניינו של אברהם זהבי, ששירת במשרד הפנים משך 43 שנים ולאחר מכן כיהן כראש המועצה המקומית מכבים-רעות משך כשלוש שנים וחצי. במוקד ההליך ניצבה שאלת זכאותו של זהבי לפיצויי שנים עודפות, ובפרט אם יש להביא בחשבון את תקופת השירות במשרה ציבורית שקדמה לתקופת כהונתו כראש רשות מקומית במלואה או רק מחציתה (בהתאם להוראות סעיף 10 לאותה החלטה, שמקביל להוראת סעיף 9 בענייננו). נפסק כי בקביעת הזכאות לפיצויי שנים עודפות אין מקום לפנות להוראת סעיף 10 (לאותה החלטה) – מאחר שהבאתה בחשבון של מחצית מתקופת השירות במשרה ציבורית קודמת בלבד לא עולה בקנה אחד עם תכלית הסעיף ונראית שרירותית. איני סבור כי ניתן ללמוד מפסק הדין בעניין זהבי את שמבקשת המערערת ללמוד ממנו. ראשית, יש לעמוד על כך שפסק הדין עסק בעניינם של ראשי רשויות, ולא של נושאי משרה שיפוטית. שנית, אף אם ניתן היה להניח זהות מוחלטת בין ההסדרים, בפסק הדין לא נקבע שהסדר פיצויי השנים העודפות מנותק לחלוטין מהתנאים המהותיים לצירוף תקופות. פסק הדין בעניין זהבי הכריע, בעיקרם של דברים, שדרך חישוב התקופות שמוסדר בסעיף 10 להחלטה שנדונה שם (מקבילה בענייננו לסעיף 9(א) להחלטת גמלאות) אינה רלוונטית למניין השנים לצורך זכאות לפיצויי שנים עודפות (ראו למשל דברי השופטת א' פרוקציה שם, בעמ' 115-114). הכרעה זו, כאמור בפסק הדין, נבעה מתכלית הפיצויים. ואולם, בפסק הדין אין כל התייחסות לשאלה אם ניתן למנות במסגרת שנות הזכאות גם שנים שעבורן שולמו פיצויי פיטורין, ומסופקני אם ההיגיון שבבסיס פסק הדין חל בנסיבות ענייננו. זאת ועוד, מקובלת עליי בהקשר זה גם עמדת המשיב שקבלת פיצויי פיטורין (מבלי שאלה הושבו) עבור תקופת שירות, ובה בעת החשבת תקופה זו במניין 35 השנים שקבוע בסעיף 21א עולה כדי כפל הטבות פרישה (ראו והשוו: דב"ע נב/3-132 בורובסקי – מדינת ישראל, פד"ע כד 339, 347 (1992)). יש לעמוד על כך שבהקשר זה, קבלת עמדת המערערת מצמצמת את ההבחנה בין מסלול רציפות הזכויות לבין מסלול פיצויי הפיטורין. כך, דומה כי מדובר ב"קיבוץ" הטבות משני מסלולים שונים, באופן שעל פני הדברים לא עולה בקנה אחד עם תכליתם ועם ההבחנה ביניהם. נראה כי אין מחלוקת כי לו הייתה בוחרת המערערת במסלול רציפות הזכויות, שבגדרו כאמור לא משולמים פיצויי פיטורין, הייתה זכאית לפיצויי שנים עודפות. ואולם, המערערת בחרה לפנות למסלול פיצויי הפיטורין (לא נעלמו מעיניי טענות המערערת ביחס להתנהלות המדינה באשר לבחירתה במסלול זה, וראו דבריי להלן). כאמור לעיל, מתן פיצויי שנים עודפות עבור שנים שעבור חלקן שולמו פיצויי פיטורין כהטבת פרישה (ועל כן אין מדובר עוד בתקופת שירות שנושאת זכות לקצבה) מעורר קושי. חיזוק נוסף למסקנה האמורה מצוי בעיני בעמדת המערערת עצמה, כפי שהובאה בפניותיה למשיב עובר להחלטותיו. כך, בפניות אלו הציעה המערערת כי מסכום הפיצויים שישולם לה ינוכה סכום פיצויי הפיטורין שקיבלה בשנת 1996 (בערכם כיום; ראו למשל סעיף 10 למכתב ששלחה המערערת למשיב ביום 13.2.2019). כלומר, כמשתמע מעמדת המערערת (למצער קודם להליך דנן), אי השבת פיצויי הפיטורין וקבלת פיצויי שנים עודפות היא בבחינת כפל פיצוי. בשולי הדברים, אבקש להעיר גם על שיקול ההרמוניה החקיקתית. כעולה גם מהחלטתי מיום 30.10.2022, סוגיית ההשוואה בין ההסדרים החוקיים המקבילים להחלטת הגמלאות הועלתה מפי הצדדים במסגרת ההליך. ואולם, עיון בהחלטת המשיב המשלימה ובהשלמות הטיעון שלאחריה, מגלה כי השוואה בין ההסדרים אין בה כדי לתת מענה חד משמעי לשאלה שלפנינו. זאת, ולו מן הטעם שניסוחי הסעיפים הרלוונטיים שונים זה מזה באופן שעשוי לעורר שאלות של ממש. טרם סיום הדיון בשאלת פיצויי השנים העודפות, אבקש לחזור על דברים שציין בית משפט זה (המשנה לנשיא מ' אלון) בעבר בהקשר דומה: "ניסוח הסעיפים הרלוואנטיים - שעליהם עמדנו בפסק דיננו - אינו מצטיין בבהירות יתרה, אם להשתמש בלשון המעטה, ומן הראוי היה להקפיד על כך. אין זה רצוי כי בנושא חשוב ורגיש זה, שמטרתו הסוציאלית ברורה וידועה, תנוסח הוראה בלתי ברורה ומעורפלת, שלא רק שהאזרח 'הסביר' קשה לו למצוא בה את ידיו ורגליו, אלא גם המשפטן שמלאכתו בפרשנות החוק נבוך ומתקשה למצוא דרכו בפרשנותה של הוראה זו. מחובתו של המנסח לומר בדברים ברורים ומובנים למה כוונת הדברים, וזכותו של האזרח היא לכך. חובה זו המוטלת על המנסח כוללת גם את הצורך להשוות את ניסוח ההוראה כפי שהיא מופיעה בהסדרים החקיקתיים השונים, וכאשר יש ברצונו להכניס שינוי בהסדר זה או אחר, עליו להבהיר שינוי זה בלשון ברורה ומפורשת. [...] לרגל חוסר הבהירות המצוי בניסוח הקיים אין לבוא אפוא בטרוניה על המערער, שסבר כפי שסבר וטען מה שטען. אך כוונת הדברים היא זו שעלתה בפסק־דיני [...]" (עניין קורפו, בעמ' 579). וכעת, לראשו השני של הערעור, באשר לאפשרות של המערערת "לגרור" את ימי המחלה מתקופת השירות כפרקליטה. אף בנושא זה לא ראיתי עילה להתערב בהחלטת המשיב. כזכור, לשיטת המשיב, מקום שבו קיבלה המערערת פיצויי פיטורין, חדלה להיות עובדת מדינה (לשון סעיף 5א(ד) להחלטת משכורת), ולא עומדת לה אפשרות "לגרור" ימי מחלה. כפי שציין המשיב בהשלמת הטיעון מטעמו, כאשר עובד מדינה עוזב את תפקידו ומקבל פיצויי פיטורין, ולימים חוזר לשירות המדינה הוא נחשב כ"עובד חדש לכל דבר" (סעיף 11.832 לתקנון שירות המדינה; להלן: התקשי"ר). עוד קבוע בתקשי"ר כי לכלל זה חריג, שבהתקיימו יוכל לצרף עובד המדינה לתקופת שירותו החדשה את יתרת ימי המחלה שלא נוצלו עם עזיבתו את שירות המדינה, אחד מהתנאים האלה הוא השבת פיצויי פיטורין (ככל שהתקבלו; סעיף 83.713 לתקשי"ר). לפניי לא נטען כי בעניינם של שופטים יש הוראה מפורשת מקבילה, ומקובלת עליי עמדת המשיב שלפיה מקום שבו שולמו לנושא משרה שיפוטית פיצויי פיטורין עבור העסקתו ערב מינויו, אין באפשרותו "לגרור את ימי מחלתו". עמדה אחרת – שלפיה חרף קבלת פיצויי הפיטורין ממשרד המשפטים תהיה זכאית המערערת "לגרור" את ימי המחלה שצברה – מעניקה לשופטים זכויות עודפות על עובדי מדינה אחרים, וזאת בהיעדר עיגון בדין. משכך, ומשלא השיבה המערערת את פיצויי הפיטורין שקיבלה, איני סבור כי ניתן לאפשר לה "לגרור" את ימי המחלה שנצברו לזכותה בתקופת שירותה כפרקליטה. לבסוף, לא מצאתי כי התנהלות המדינה במקרה דנן, והיעדרה של הודעה על משמעויות בחירתה במסלול של פיצויי פיטורין, משנה ממסקנתי לעיל. אין לכחד, התנהלות המדינה בעניינה של המערערת אינה חפה מקשיים. בכלל זאת, ניתן למנות את העובדה שפניית המערערת משנת 1993 לצירוף תקופת שירותה כפרקליטה מעולם לא נענתה; כמו כן, המדינה דחתה בראשית שנת 1996 את בקשתה של המערערת לקבלת פיצויי פיטורין, ואך מספר חודשים מאוחר יותר, מבלי שהתבקשה לעשות כן, שינתה את דעתה והודיעה על כך למערערת בהודעה לקונית ותמציתית (שאוחזת שורה; לביקורת כללית בהקשר זה ראו דוח מבקר המדינה, בעמ' 148). זאת, מבלי להבהיר מה משמעות קביעה זו ומה השלכותיה על זכויות המערערת. זאת ועוד, כבר בשנת 1990, 6 שנים לפני בקשתה האחרונה של המערערת, שונתה מדיניות נש"מ (כעולה מדוח מבקר המדינה) והתאפשר לעובדי מדינה שהתמנו למשרה שיפוטית לפנות למסלול של פיצויי פיטורין. חרף האמור, אין להתעלם מכך שהמערערת קיבלה החלטה מושכלת וברורה ובחרה – מבין המסלולים שהיו פתוחים לפניה – לפנות למסלול של פיצויי פיטורין. כך, במכתבה מיום 7.9.1995 שאוזכר לעיל, ציינה המערערת: "נודע לי באחרונה [...] כי לשופטים שהתמנו לאחר אוקטובר 90 עומדת האופציה לקבל פיצויי פיטורין כאופציה נוספת להקפאת זכויות או צירופן לתקופת השיפוט [...] אני מבקשת אפוא לקבל את פיצויי הפיטורין המגיעים לי בגין שנות שירותי בשירות המדינה [...]" (שם, סעיפים 5-4). הנה כי כן, המערערת ראתה לנגד עיניה את החלופות שקיימות לה בדבר זכויותיה והיא ביקשה לבחור את מסלול פיצויי הפיטורין. אכן, מכתב זה משנת 1995 נענה בשלילה כאמור לעיל; אך מספר חודשים לאחר מכן הודיעו למערערת על שינוי ההחלטה. דומה כי במועד זה הייתה בידיה האפשרות "להשיב את הגלגל לאחור" ולהודיע כי שינתה את דעתה (וזאת בפרט בנסיבות שבהן ההחלטה החדשה התקבלה מבלי שהוגשה בקשה כלשהי מצדה). ואולם, בקשתה הראשונה לעשות כן נעשתה אך בסמוך לפרישתה, למעלה משני עשורים לאחר מכן. בנסיבות אלו, איני סבור כי יש להתערב בהחלטת המשיב שלא להיעתר לבקשת המערערת לקבלת פיצויי שנים עודפות. הערעור נדחה אפוא. בנסיבות העניין לא ראיתי לעשות צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ד בתשרי התשפ"ד (‏9.10.2023). המשנה לנשיאה _________________________ 21089890_M19.docx דפ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1