המכון לרפורמות מבניות בע"מ נ. כנסת ישראל

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8958/21 לפני: כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט יחיאל כשר העותרים: 1. המכון לרפורמות מבניות בע"מ 2. יד אליהו הירוקה 3.ירושלים שקופה שקיפות במינהל הציבורי בירושלים נגד המשיבים: 1. כנסת ישראל 2. מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון 3. הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית 4. משרד המשפטים - הוועדה לתקינה שמאית 5. מרכז השלטון המקומי 6. התאחדות הקבלנים והבונים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ג באדר התשפ"ג (16 במרץ 2023)) י' באדר א' התשפ"ד (19 בפברואר 2024)) ט"ו בשבט התשפ"ה (13 בפברואר 2025) בשם העותרים: עו"ד שרגע בירן; עו"ד אילן סופר; עו"ד גיא וילף עו"ד דניאל צופין; עו"ד ניב ורובל בשם המשיבה 1: עו"ד יצחק ברט בשם המשיבים 4-2: עו"ד נטע אורן בשם המשיב 5: עו"ד אילנה בראף-שניר; עו"ד אסף הראל בשם המשיבה 6: עו"ד ישי איצקוביץ; עו"ד דנה פריד אושריאל פסק-דין השופט יחיאל כשר: ענייננו בעתירה שהגיש העותר, המכון לרפורמות מבניות בע"מ (חל"צ) (להלן: העותר), נגד כנסת ישראל, משרד הבינוי והשיכון, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, והוועדה לתקינה שמאית במשרד המשפטים (להלן: המשיבה 1, ו-המשיבים 2- 4, בהתאמה), הנוגעת לשינויים בעניין הרוב הדרוש לאישור עסקאות פינוי ובינוי, ובעניין התמורה שצפויים לקבל בעלי הדירות בשל פרסומו של תקן שמאי חדש. ראשה הראשון של העתירה מופנה כלפי סעיף 38(1) לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021 (להלן: חוק ההסדרים 2021), שבמסגרתו תוקן הרוב הדרוש לאישור עסקאות פינוי ובינוי בהתאם לחוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו-2006 (להלן: חוק פינוי בינוי), כך שהרוב הנדרש יעמוד על שני שליש מבעלי הדירות במקום ארבע חמישיות מהם (להלן: התיקון לחוק פינוי בינוי). ראשה השני של העתירה מופנה כנגד פרסום תקן 21.1 על ידי המשיבה 4, הוועדה לתקינה שמאית שבמשרד המשפטים, הקובע, לטענת העותר, מחירון אחיד לפיו בכל עסקת פינוי בינוי וביחס לכל דירה תהא זו תמורה סבירה אם יקבל בעל הדירה מהיזם תוספת שטח בהתאם למצוין בתקן (להלן: תקן 21.1). אקדים ואציין כי בעקבות החלטת המותב בתום הדיון שהתקיים ביום 19.2.2024, הודיעו העותרים כי הם מקבלים את המלצתנו למחיקת ראשה הראשון של העתירה. עם זאת, העותרים הבהירו כי הם עומדים על כך שהתיקון לחוק פינוי בינוי גורם לפגיעה מצטברת יחד עם פרסום תקן 21.1, וכי יש להתחשב בכך כחלק מן השיקולים בבחינת ראשה השני של העתירה. רקע לעתירה על רקע המחסור בקרקעות המיועדות לבינוי במרכז הארץ, ובשל גידול האוכלוסין העתידי הצפוי במדינה, ביקש המחוקק לעודד מיזמי התחדשות עירונית, וזאת באמצעות הסרת החסמים העומדים בפני קידום מיזמים אלו. אחד הכלים המרכזיים לקידום ההתחדשות העירונית הן עסקאות לפי חוק פינוי בינוי. בתיאור כללי, עסקת פינוי בינוי היא עסקה שבה בעל דירה בבית משותף מתחייב להעביר את זכויותיו בדירה לצורך הריסת הבית המשותף והקמת בית משותף חדש במקומו, כאשר לרוב, בתמורה, מקבל בעל הדירה דירה חדשה, ממוגנת, מחוזקת מפני רעידות אדמה, והכוללת תוספת שטח מסוימת. נקודת המוצא, הנטועה בדיני הקניין, היא כי נדרשת הסכמה של כלל בעלי הדירות בבית המשותף כדי להרוס את הבית המשותף ולאפשר בנייה של בית משותף חדש תחתיו. נקודת מוצא זו מעוררת, בהקשר דנן, את כשל השוק של "בעיית הסחטן" (המכונה גם "Holdout problem") – הנוצר הואיל ובעל דירה יחיד עלול לעשות שימוש פסול בכוחו לסכל את הוצאתה לפועל של עסקת פינוי בינוי, הרצויה מבחינה חברתית, באמצעות זכות הווטו שבידיו. כדי להתמודד עם בעיה זו קבע המחוקק, בסעיף 2(א) לחוק פינוי בינוי, כי כאשר יש "רוב מיוחס מקרב בעלי הדירות", המסכים לכרות עסקת פינוי בינוי, ובעל דירה מסרב לעסקה מטעמים בלתי סבירים או מתנה את הסכמתו בתנאים בלתי סבירים, בית המשפט מוסמך לחייב אותו בנזקי שאר בעלי הדירות, המסכימים לעסקה, בגין אי-ביצוע העסקה, או לכפות עליו את ביצוע העסקה. יצוין כי סעיף 2(ב) לחוק פינוי בינוי קובע מצבים שבהם סירוב של בעל דירה להעברת זכויותיו לא ייחשב בלתי סביר, ובהם כאשר העסקה אינה כדאית. לעניין זה, נקבע שקביעת שמאי פינוי בינוי כי העסקה כדאית כלכלית, מקימה חזקה, ניתנת לסתירה, כי העסקה כדאית וכי הסירוב, ככל שנטען שמקורו באי-כדאיות העסקה, הוא בלתי סביר (סעיף 2(ב)(1) לחוק פינוי בינוי). במסגרת התיקון לחוק פינוי בינוי, שכנגדו הופנתה העתירה, תוקנו התנאים לקיומו של "רוב מיוחס מבין בעלי הדירות". כך, במקום הדרישה כי בבעלות בעלי הדירות המסכימים לעסקה יהיו לפחות ארבע חמישיות מכלל הדירות שבמקבץ הבתים המשותפים שיש לפנות כדי להקים מבנה חדש בהתאם לתכנית (להלן: מקבץ; וראו ההגדרה בסעיף 1 לחוק פינוי בינוי), נקבע כי די בשני שלישים; במקום הדרישה שבבעלותם של בעלי הדירות המסכימים לעסקה יהיו לפחות שני שלישים מהדירות שבכל בית משותף שבמקבץ, נקבע כי די בשלוש חמישיות; ובמקום הדרישה שבבעלותם של בעלי הדירות המסכימים לעסקה יהיו לפחות שני שלישים מהרכוש המשותף בכל בית משותף שבמקבץ צמודים לדירותיהם, נקבע כי די במחצית מהרכוש המשותף. לצד זאת, בוטל התנאי שלפיו לפחות שלושה רבעים מהרכוש המשותף שבכלל הבתים המשותפים שבמקבץ יהיו צמודים לדירותיהם של בעלי הדירות המסכימים לעסקה. כאמור, ראשה השני של העתירה מופנה כנגד פרסום תקן 21.1. לידתו של תקן זה בקושי של מוסדות התכנון בבחינת כלל ההיבטים הכלכליים של תכניות פינוי בינוי, כך שחלק מהתכניות הללו נותרו "על הנייר" בשל היעדר כדאיות כלכלית במימושן. בעקבות זאת, מועצת שמאי המקרקעין, הפועלת מכוח חוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001, אישרה ופרסמה, בשלהי שנת 2012, את "תקן מספר 21.0 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי" (להלן: תקן 21.0 או התקן המקורי). לנוכח רצון לעדכן את התקן המקורי, שפורסם כאמור בשלהי שנת 2012, גיבשה מועצת שמאי המקרקעין טיוטת תקן חדש, אשר פורסמה, בשנת 2019, להערות הציבור (להלן: טיוטת התקן). כנגד פרסומה של טיוטת התקן כתקן מאושר, הוגשה העתירה שלפנינו. לאחר מכן, ביום 13.6.2022, פורסם נוסח מאושר של תקן 21.1. נקדים ונציין כי עניינו של חלק א' לתקן 21.1 בבדיקה השמאית של ההיתכנות הכלכלית של תכנית מוצעת לפינוי בינוי. במסגרת הפרמטרים שיש להתחשב בהם, קובע התקן כי יש להתחשב גם בתוספת השטח הניתנת כתמורה לבעלי הדירות. בהתאם, בסעיף 5.13 לתקן 21.1 (בנוסח שאושר), נקבע כי לצורך התחשיב השמאי ביחס לדירות מגורים בבנייה רוויה, יש להביא בחשבון את תוספת השטח לבעלי הדירות, שתחושב, כאשר אין מדיניות תמורה, במדרגות של 0, 12, ו-25 מ"ר. יצוין כי ביחס למדרגות אלו נקבע בהערת שוליים 8 כי: "אין באמירה זו משום קביעת מינימום או מקסימום תמורה בפועל לבעלי הדירות. בהקשר זה ראו טבלת הרגישות בסעיף 5.17." (להלן: הערת שוליים 8). השתלשלות ההליכים בעתירה ביום 29.12.2021, בעקבות פרסום של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מיום 18.11.2021, שלפיו העדכון לתקן 21.0 יובא בקרוב לאישור מועצת שמאי המקרקעין, הגיש העותר את העתירה שלפנינו, ועתר לביטול התיקון לחוק פינוי בינוי ולצו האוסר על פרסום טיוטת תקן 21.1. בתגובתם המקדמית לעתירה, טענו המשיבים 2- 4, כי דין העתירה להידחות על הסף. זאת, בין היתר, כיוון שמדובר בעתירה מוקדמת אשר הוגשה ביחס לטיוטת תקן 21.1, בטרם שהטיוטה תעבור שינויים בעקבות הערות הציבור ובטרם כניסת התקן לתוקף. בנוסף, שטחו המשיבים 4-2, והמשיבה 1, את טענותיהם ביחס לתיקון לחוק פינוי בינוי. בעקבות הגשת התגובות המקדמיות דלעיל, ביקש העותר להגיש תגובה משלימה. ביני לביני, ביום 13.6.2022, פורסם נוסח מאושר של תקן 21.1, השונה במעט מהנוסח של טיוטת תקן 21.1, שנגד פרסומה עתר העותר. משכך, בתגובתו המשלימה של העותר, שהוגשה ביום 28.7.2022, הופנו טענותיו של העותר כלפי הנוסח המאושר של תקן 21.1. יצוין כי בשלבים שונים של ההליך הוגשו מספר בקשות להצטרפות, אשר חלקן נדחו וחלקן התקבלו – העותרות 3-2 צורפו לעתירה, תוך שהן סומכות את ידיהן על עתירת העותר, ולא מגישות כתב טענות נוסף. לצד זאת, בתום הדיון הראשון שהתקיים בעתירה ביום 16.3.2023, הוחלט על צירוף מרכז השלטון המקומי והתאחדות הקבלנים בוני הארץ, כמשיבים נוספים בעתירה (להלן: המשיב 5, ו-המשיבה 6, בהתאמה), וזאת רק ביחס לראשה של העתירה המתייחס לתקן 21.1 כפי שפורסם ביום 13.6.2022. ביום 19.2.2024, לאחר שהוגשו תגובות הצדדים ביחס לתקן 21.1 (בנוסח שפורסם), התקיים דיון נוסף בעתירה, ובסיומו הורה המותב לעותרים להודיע האם הם מוותרים על הראש הראשון של העתירה. בעקבות זאת, ביום 22.2.2024, הודיעו העותרים, כפי שכבר צוין לעיל, כי הם מקבלים את המלצת המותב למחיקת ראשה הראשון של העתירה. עם זאת, העותרים הבהירו כי הם עומדים על כך שהתיקון לחוק פינוי בינוי גורם לפגיעה מצטברת יחד עם פרסום תקן 21.1, וכי יש להתחשב בכך כחלק מן השיקולים בבחינת ראשה השני של העתירה, שעניינה בתקן 21.1. לנוכח הודעת העותרים, איננו נדרשים לדון בטענות הצדדים בדבר חוקתיות התיקון לחוק פינוי בינוי, ונסתפק בתיאורן בקצרה. כמו כן, לנוכח השתלשלות העניינים בעתירה, משעה שפורסם תקן 21.1, איננו נדרשים לדון בטענות הצדדים בנוגע לטיוטת התקן, אלא רק בטענות ביחס לתקן 21.1 בנוסח שאושר ופורסם. ודוק, אף אם העותרים סבורים, כמפורט להלן, כי לטיוטת התקן הייתה השפעה "בשטח", הרי משעה שפורסם התקן המאושר, אין מקום, ואף לא ניתן, להעניק סעד ביחס לטיוטת התקן, ובפרט לא את הסעד שהתבקש בעתירה – צו האוסר על פרסום טיוטת התקן. על כן, נידרש רק לטענות הצדדים בנוגע לתקן 21.1 בנוסח שפורסם. טענות העותר בראש הראשון של העתירה נטען הן כי בהליך חקיקתו של התיקון לחוק פינוי בינוי נפלו פגמים היורדים לשורש הליך החקיקה, והן כי התיקון לחוק פוגע בזכויות חוקתיות ואינו צולח את מבחני פסקת ההגבלה, ומשכך דינו בטלות. לשיטת העותר, השימוש במנגנון של חוק ההסדרים, עבור חקיקה מסוגה של החקיקה נושא העתירה, מעורר קשיים משמעותיים. בנוסף, לטענתו, נפגע "עיקרון ההשתתפות", באופן המצדיק התערבות בחקיקה ראשית. בהמשך לכך, נטען בעתירה כי התיקון לחוק פוגע פגיעה קשה בזכויות יסוד חוקתיות – זכות הקניין וחופש החוזים – באופן שאינו עומד במבחני פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אשר לתקן 21.1, טוען העותר, כי המשיבים 4-2 אינם מוסמכים לפרסם תקן המגביל את התמורות להן זכאים בעלי דירות בעסקאות פינוי בינוי, ולפגוע ביכולתם לנהל משא ומתן חופשי עם היזמים. נטען כי הוועדה לתקינה שמאית במשרד המשפטים לא הוקמה מכוח חוק או הוראת שר, ולא נועדה לשמש כרגולטור. יתרה מזאת, לטענת העותר, תקן 21.1 כלל אינו בגדר "תקן שמאי" מאחר שאינו קובע עקרונות וקווים מנחים לעריכת שומה, אלא מגדיר מהי תמורה סבירה לבעלי הדירות ובכך למעשה קובע את תוצאת השומה. על כן, פרסום תקן 21.1, שאינו תקן שמאי, מהווה חריגה מסמכות. לצד זאת, טוען העותר, כי תקן 21.1 מהווה "הסדר ראשוני", בשל השלכות הרוחב יוצאות הדופן שלו, המשפיעות על הזכויות החוקתיות של מיליוני אזרחים, ועל כן מצריך הסמכה מפורשת בחוק, כפי שעולה מחוות הדעת של פרופ' יואב דותן שצורפה לעתירה. גם מטעם זה, לשיטתו של העותר, אין למועצת השמאים סמכות לקבוע את התקן האמור. עוד טוען העותר, כי הניסיון האמפירי מלמד שהתמורות לדיירים בעסקאות בשוק הפינוי בינוי מתקבעות, בפועל, לפי התקן. יתרה מזאת, המשיבה 2 (הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית), פרסמה ביום 3.2.2020, בעקבות טיוטת תקן 21.1, נייר עמדה שלפיו התמורה הראויה היא תוספת של 12 מ"ר ומרפסת. בעקבות פרסום נייר עמדה זה, רשויות מקומיות רבות פרסמו מסמכי מדיניות המאמצים את טיוטת תקן 21.1. אמנם, נייר העמדה של המשיבה 2 בוטל בעקבות עתירה שהוגשה (עת"מ 15694-06-20), ולצד זאת חלו שינויים בין טיוטת תקן 21.1 לבין התקן כפי שאושר בסופו של דבר, אלא שעמדה זו עודנה מאומצת על ידי רשויות מקומיות שונות. לטענת העותר, הן טיוטת תקן 21.1 והן תקן 21.1 בנוסח שאושר ופורסם, מהווים הסדר כובל פסול, כפי שעולה מחוות הדעת של עו"ד דרור שטרום שצירף העותר לעתירתו. כך, לשיטתו של העותר, משמעות התקן, מבחינה מעשית, היא קיבוע התמורה לבעלי הדירות, בכל הארץ, למנעד מסוים. נטען כי בהיעדר חקיקה מפורשת מדובר בהסדר כובל בלתי חוקי. עוד טען העותר כי המנגנון שבחוק פינוי בינוי, המכיר בסבירות הסירוב כאשר העסקה אינה כדאית, היה אמור לאזן את הפגיעה שבמימוש הסמכות שהוקנתה לבית המשפט לכפות על בעלי המיעוט את אישור העסקה. עם זאת, לשיטת העותר, תקן 21.1 מתערב בשיקול הדעת השמאי ומכתיב לו את תוצאת שומתו כך שתמורה בטווח שהוגדר בתקן תיחשב כתמורה סבירה. סיטואציה זו דומה, לטענת העותר, להסדר כובל בין יזמים המגביל את התמורות לבעלי הדירות, או לחלופין ל-"המלצה" על קו פעולה עסקי. על כן, לשיטת העותר, תקן 21.1, המצמצם את התמורה למנעד מסוים, נופל תחת החזקה החלוטה האוסרת על הסדרים שבהם כבילה הנוגעת למחיר. בהקשר זה טוען העותר כי גם קביעת 'רצועת מחיר' הינה הסדר כובל פסול. בהמשך לכך, טוען העותר, כי ההסדר הכובל נעשה על ידי מועצת שמאי המקרקעין, ועל כן מדובר בהפרה של האיסור על קביעת קו פעולה על ידי איגוד עסקי העלול לפגוע בתחרות, לפי סעיף 5 לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק התחרות). לטענת העותר, אין בשינויים שנערכו בין טיוטת התקן לבין הנוסח שאושר לפרסום, ובכלל זאת הוספת הערת שוליים 8, שלפיה אין במדרגות התמורה שנקבעו בתקן משום קביעת מינימום או מקסימום לתמורה בפועל לבעלי הדירות, כדי לשנות את התמונה. זאת, כיוון שלפי דיני התחרות יש לבחון את מהות ההסדר ולא את נוסחו הפורמלי, ובענייננו ההסדר במהותו מנחה את השוק בדבר מחיר מקסימום. עוד טוען העותר, כי לנוכח החזקה שבחוק פינוי בינוי ביחס לקביעת שמאי שהעסקה כדאית מבחינה כלכלית, תקן 21.1 מחשק למעשה את שיקול דעתו של בית המשפט, ומכתיב בפועל את התמורה לבעלי הדירות. כך, חוות דעתו של שמאי פינוי בינוי נערכת בהתאם לתמורות המוגדרות בתקן, ומהווה חזקה כי העסקה כדאית, ובית המשפט נדרש לאמץ אותה כפי שהיא. יתרה מזאת, בשל החשש כי בית המשפט יאמץ את התמורה שבתקן באמצעות חזקה זו, בעלי הדירות מפנימים כי סיכויי המאבק שלהם קלושים, ולכן בוחרים להסכים מראש, בעל כרחם, לתמורה המוצעת על ידי היזם. העותר טוען כי בכך התקן מונע למעשה אף את ההגנה של המסננת השיפוטית. כמו כן, לטענת העותר, התקן מהווה חוזה אחיד הכולל תניות מקפחות, שכן התקן מכתיב את התנאים שיחולו באופן אחיד על כל החוזים שבין היזמים לבין בעלי הדירות. עוד טוען העותר, כי תקן 21.1 אינו חוקתי, שכן הוא פוגע בזכות הקניין ובחופש החוזים, אך לא נחקק בחוק או מכוח חוק מסמיך. נטען כי מטרתו האמתית של תקן 21.1 – דאגה לאינטרסים של לובי כלכלי רב עוצמה – אינה ראויה, והוא אינו צולח את מבחני המידתיות שבפסקת ההגבלה. כמו כן, לטענתו של העותר, תקן 21.1 פוגע בשוויון ובצדק החלוקתי, שכן על אף שמבחינה מהותית עסקת פינוי בינוי דומה לעסקת קומבינציה, הרי שבשל תקן 21.1 התמורה שמקבלים בעלי הדירות בעסקת פינוי בינוי נמוכה משמעותית מהמקובל בעסקאות קומבינציה. אם כן, תקן 21.1 מעביר עושר בצורה לא הוגנת מציבור בעלי הדירות ליזמים, ופוגע בשוויון שבין בעלי הדירות במתחמי פינוי בינוי לבין בעלי קרקעות פנויות. בהמשך לכך, העותר מדגיש כי יש להתחשב בפגיעה המצטברת בזכות הקניינית של בעלי הדירות: תקן 21.1, הקובע לטענתו של העותר את התמורה הראויה, אינו עומד בפני עצמו, אלא מתווסף לפגיעה שבתיקון לסעיף 2 לחוק פינוי בינוי, אשר הפחית את שיעור הרוב הנדרש לכפיית עסקת פינוי בינוי, לרוב של שני שלישים מבעלי הדירות, ומצטרף גם לעמדת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ומסמכי המדיניות של ועדות התכנון והרשויות המקומיות שאימצו את התקן. טענה נוספת אותה מעלה העותר היא כי ההסדר שנקבע אינו עולה בקנה אחד עם העיקרון שלפיו ב-"הפקעה פרטית" (עסקה אותה כופה הרוב על המיעוט), נדרשת שומה פרטנית המפצה את בעל הנכס בגין הערך הכלכלי האמתי שניטל ממנו. זאת, כיוון שהתקן מכתיב, לפי הנטען, תמורה אחידה לבעלי הדירות, בלי להתחשב במאפיינים כגון מיקום הדירה, וגודלה המקורי. לצד זאת, טוען העותר, כי תקן 21.1 מסכל את תכנית מתאר ארצית 35, תיקון מס' 4, מיום 2.6.2022 (להלן: תמ"א 35), שבה נקבע כי יש להגדיל את הציפוף במרכזי הערים בפרויקטי התחדשות עירונית. העותר מסביר כי לרשויות המקומיות תמריץ שלילי להגדלת הדיור בשטחן, בשל הפער שבין עלות התשתיות הנדרשות עבור התושבים בדירות שתתווספנה לבין ההכנסות הנמוכות יחסית מארנונה למגורים לעומת ההכנסות מעסקים. תקן 21.1 מאפשר, לפי הנטען, לרשויות המקומיות, לבצע פרויקטי התחדשות עירונית מבלי להגדיל בצורה דרמטית את כמות התושבים, שכן לנוכח התמורה הנמוכה לבעלי הדירות שנקבעה בתקן, ניתן לתמרץ את היזמים מבלי להעניק ליזמים אחוזי בנייה גבוהים. טענות המשיבים 4-2 כאמור, בתגובתם המקדמית מיום 21.3.2022 טענו המשיבים 4-2 כי דין העתירה להידחות על הסף, בין היתר בשל היותה של העתירה מוקדמת, שכן היא הוגשה בטרם פורסם נוסחו הסופי של תקן 21.1. לצד זאת, המשיבים 4-2 טענו כי יש לדחות את העתירה גם לגופה, ביחס לראשה הראשון, וזאת בשל העדר עילה חוקתית להתערבות בית המשפט. טיעונים אלו אינם רלוונטיים עוד משפורסם תקן 21.1 ולאחר שהעותר חזר בו מהראש הראשון של העתירה. אשר לטענות העותר בעניין תקן 21.1, טוענים המשיבים 4-2 כי התקן אינו מכתיב את התכנון, אלא מציג את המשמעות הכלכלית של תכנון מוצע, כדי לעמוד על ישימותו הכלכלית. כפי שמודגש בתקן, השיקול התכנוני הוא המרכזי והמוביל, ובדיקת ההיתכנות הכלכלית נעשית רק בהמשך לתכנון וכתוצאה ממנו. בהמשך לכך, טוענים המשיבים 4-2, כי מדרגות התמורה שנקבעו בתקן אינן מחייבות או כובלות את בעלי הדירות במשא ומתן בינם לבין היזם. לשיטתם, בתחשיב הנערך לפי תקן 21.1, יש להתייחס למספר חלופות שונות של תמורה – מדיניות הרשות המקומית, שלוש מדרגות תמורה שונות, או הסכם עם היזם – כך שכלל לא מדובר בקביעה של תמורה אחידה לכל הפרויקטים. כך עולה, לטענתם, מסעיף 5.13 לתקן (וכן מדברי ההסבר לתקן), שקובע במפורש כי התמורה תיקבע בראש ובראשונה בהתאם למדיניות התמורה של הרשות המקומית, ורק בהעדר מדיניות תמורה כזו, יש לערוך טבלת רגישות בהתאם לשלוש מדרגות התמורה ולהסכם בין היזם לבעלי הדירות, ככל שקיים. יתרה מזאת, בהערת שוליים 8 לתקן 21.1, ביחס למדרגות התמורה, נקבע במפורש כי אין באמור משום קביעת מינימום או מקסימום תמורה בפועל לבעלי הדירות. לצד זאת, המשיבים 4-2 סבורים כי טענת העותר שלפיה הרשויות המקומיות אימצו את המלצת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בדבר תמורה בדמות תוספת של 12 מ"ר, היא שגויה. המלצה זו התייחסה לתמורה אך ורק לצורך התחשיב השמאי הנוגע לכדאיות הכלכלית של הוצאת התכנית אל הפועל, ולא לקביעת גובה התמורה שתינתן על ידי היזם לבעלי הדירות, אשר הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית אינה מוסמכת לקבוע. המשיבים 4-2 דוחים את טענת העותר כי התקן מאיין את כוחם של בעלי הדירות לנהל משא ומתן, וטוענים כי התקן אף עשוי לסייע להם לנהל משא ומתן, שכן בעזרתו יוכלו לדרוש תמורה גבוהה יותר כאשר התחשיב מורה שגם בהינתן תמורה זו נותר בידי היזם רווח גבוה מהמקובל. יתרה מזאת, לטענת המשיבים 4-2, בחיי המעשה, בעלי הדירות אף מקבלים תמורות העולות על אלו המצוינות בתקן 21.1. עוד מעירים המשיבים 4-2 כי תוספת השטח לכל דירה היא רק חלק מהתמורה המתקבלת בעסקת פינוי בינוי, שכן בעלי הדירות זוכים לדירה חדשה, ממוגנת, מחוזקת מפני רעידות אדמה, וכן מרפסת ומחסן. ביחס לטענת העותר כי התקן גורם לכך שהתמורה לבעלי הדירות בעסקאות פינוי בינוי קטנה משמעותית מזו שבעסקאות קומבינציה, טוענים המשיבים 4-2 כי בעסקאות משני הסוגים, תוספת שטחי הבנייה מוקנית לבעלי הדירות, וכי התמורה שיקבלו עבור העברת זכויות אלו תלויה במשא ומתן שינהלו עם היזם. משכך, ההבדל בין התמורה בעסקאות קומבינציה לבין התמורה בעסקאות פינוי בינוי, אינו תוצאה של תקן 21.1. המשיבים 4-2 אף דוחים את הטענה כי תקן 21.1 סותר את תיקון 4 לתמ"א 35, שכן לטענתם התכנית קובעת צפיפות מינימלית ביחס לכל יישוב, אך אינה יורדת לרזולוציה של כל מתחם, אשר נקבעת על ידי מוסדות התכנון. נטען כי הצפיפות נקבעת על ידי מוסדות התכנון בהתאם למאפיינים הספציפיים של השטח המתוכנן, ולא במטרה לאפשר תמורה מופלגת לבעלי הדירות, ועל כן צפיפות הגבוהה מזו המבטאת תכנון ראוי, אף מנוגדת לתכלית תקן 21.1. בנוסף, לטענתם של המשיבים 4-2, אין אחיזה במציאות לטענה כי היקפי הצפיפות בתכניות התחדשות עירונית נמוכים מאלו התואמים את תיקון 4 לתמ"א 35. אשר לטענה כי תקן 21.1 מהווה הסדר כובל, טוענים המשיבים כי כאשר המדינה פועלת בכובעה השלטוני, ונוקטת צעדים רגולטוריים העשויים לפגוע בתחרות, אין הפרה של חוק התחרות. מעבר לכך, לשיטת המשיבים, לא מתקיימים התנאים לקיומו של הסדר כובל, שכן התקן אינו הסדר בין שניים או יותר, ואינו הסדר בין בני אדם המנהלים עסקים אלא נורמה מקצועית שקבעה המדינה בכובעה השלטוני. המשיבים 4-2 סבורים כי יש לדחות גם את טענתו החלופית של העותר, לפיה מדובר בקו פעולה שקבע או המליץ איגוד עסקי, העלול לפגוע בתחרות. זאת, כיוון שמועצת שמאי המקרקעין, אשר קבעה את תקן 21.1, להבדיל מלשכת שמאי המקרקעין, אינה איגוד עסקי כהגדרתו בחוק התחרות, שכן מטרותיה, כפי שהוגדרו בחוק, אינן כוללות את קידום ענייניהם העסקיים של החברים בה. כמו כן, נטען כי תקן 21.1 מגלם החלטה מקצועית-שלטונית שנועדה לסייע למוסדות התכנון ועל כן אינו מהווה קו פעולה כאמור. יתרה מזאת, לטענת המשיבים 4-2, ספק אם יש בתקן 21.1 כדי לפגוע בתחרות בין חברי האיגוד העסקי, כנדרש לפי חוק התחרות, שכן לכל היותר התקן עשוי לפגוע בתחרות שבין יזמי פינוי בינוי ולא בין שמאי מקרקעין. טענות המשיבה 1 בתגובתה המקדמית, התייחסה המשיבה 1 לטענות שהופנו נגד התיקון לחוק פינוי בינוי, אשר כאמור לעיל, העותרים אינם עומדים עליהן עוד. לטענתה, בהליך חקיקת התיקון לחוק לא נפל פגם היורד לשורש ההליך המצדיק התערבות שיפוטית. לצד זאת, המשיבה 1 טענה כי יש לדחות גם את הטענות במישור המהותי נגד חוקתיות החוק, שכן ההסדר משקף איזון העומד בתנאי פסקת ההגבלה. טענות המשיב 5 בתגובתו, טוען המשיב 5, כי אין מקום לבטל את תקן 21.1, המשמש כלי עזר חשוב, מבחינת רשויות התכנון, בעת בחינת תכניות פינוי בינוי, ונועד לוודא את ישימותן הכלכלית. המשיב 5 מדגיש כי השיקול המרכזי העומד לנגד עיניהן של הרשויות המקומיות הוא השיקול התכנוני, ולא התמורה לבעלי הדירות, ואין להפוך את היוצרות כך שהתמורה לבעלי הדירות תכתיב את התכנון. עוד טוען המשיב 5, כי תקן 21.1, כמו גם התקן המקורי שקדם לו, הוא אמצעי עזר בלבד, אשר אין בו כדי להכתיב את התמורה הנקבעת במשא ומתן בין בעלי הדירות ליזם. בהמשך לכך, בהערת שוליים 8 לתקן 21.1, הובהר כי אין באמירה ביחס למדרגות התמורה משום קביעת מינימום או מקסימום לתמורה שתינתן בפועל לבעלי הדירות. בנוסף, המשיב 5 סבור כי, בניגוד לנטען על ידי העותר, תקן 21.1 אינו הסדר כובל ואינו פוגע בזכות הקניין ובחופש החוזים, שכן התקן מסייע לתכנון וכלל אינו כופה את התמורה על בעלי הדירות. נטען כי מדרגות התמורה המצוינות בתקן 21.1, ביחס לבדיקת ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט, אינן רף עליון לתמורה שיקבלו בעלי הדירות בעקבות משא ומתן עם היזם. לצד זאת, דוחה המשיב 5 את ההשוואה שערך העותר בין התמורות בעסקאות פינוי בינוי לבין התמורות שבעסקאות קומבינציה. עוד טוען המשיב 5 כי אין יסוד לטענה כי תקן 21.1 מאיין את שיקול הדעת של בית המשפט בבחינת סבירות סירובו של בעל דירה לעסקת פינוי בינוי, שכן התקן רק מציג את התמורה המוצעת והרווח ליזם, במגבלות התכנון העומד על הפרק. לטענתו, העותר לא ביסס את הטענה כי ההמלצה שבתקן הכתיבה את מדיניות התמורה של הרשויות המקומיות. אשר לטענה כי תקן 21.1 סותר את תמ"א 35, טוען המשיב 5 כי העותר התעלם ממכלול ההוראות אשר בתמ"א 35, הכוללות מנעד צפיפויות רחב. המשיב 5 מוסיף וטוען כי בכל מקרה, ככל שהעותר סבור כי הצפיפות בתכנית פינוי בינוי מסוימת נמוכה מדי, עליו להתנגד, באופן פרטני, לתכנית בה עסקינן. בהמשך לכך, טוען המשיב 5 כי העתירה שלפנינו אינה תוקפת את שיקול דעת מוסדות התכנון באשר ליישום תמ"א 35, או את מדיניות הרשויות המקומיות, וכי יש לברר טענות אלו במסגרת התנגדות שתוגש כנגד מדיניות של רשות מקומית ספציפית. טענות המשיבה 6 בתגובתה, טוענת המשיבה 6, כי חלק א' של תקן 21.1 נועד לשרת את גופי התכנון בהליכי אישור תכנית להתחדשות עירונית. לטענתה, השימוש שעשו מוסדות התכנון בתקן 21, ולא התקן עצמו, הוא שהביא לפגיעה ברווח היזמי. המשיבה 6 מבהירה כי תקן 21 קבע טווח לרווח היזמי, ומוסדות התכנון פירשו את הטווח כטווח מקסימום באופן שגרם לחלק מהפרויקטים להיות לא כלכליים. לטענת המשיבה 6, השיקול התכנוני, שאינו בשליטת היזם, הוא השיקול המנחה, וממגבלות התכנון נגזרות התמורות המתחלקות בין היזם לבין בעלי הדירות. המשיבה 6 מסבירה כי היזם אינו יכול להעניק לבעלי הדירות תמורה הגורמת לפרויקט להיות לא רווחי. מאידך, כאשר מדיניות התכנון מאפשרת זאת, התמורה לבעלי הדירות גדולה מ-12 מ"ר, כפי שקורה בפרויקטים רבים. לשיטת המשיבה 6, תקן 21.1 מקדם וודאות בכך שהוא מבטיח כי הפרויקט יהיה רווחי, וככזה הוא תורם הן ליזמים והן לבעלי הדירות. הדיונים בפנינו הדיונים בעתירה התקיימו ביום 16.3.2023 (אשר לאחריו הוחלט על צרופם של המשיבים 5 ו-6), וביום 19.2.2024. לאחר שהשופט י' עמית, ביוזמתו, החליט כי קיימת מניעה לכך שייטול חלק במתן פסק הדין בעתירה, הודיעו העותרים כי הינם מבקשים לאפשר להם השלמת טיעון נוספת בפני המותב. דיון שכזה התקיים ביום 13.2.2025. דיון והכרעה האם תקן 21.1 קובע מדרגות תמורה המחייבות את היזם ובעלי הדירות? לאורך טענותיו השונות של העותר, שזורה ההנחה כי תקן 21.1 מגביל את התמורה לה זכאים בעלי הדירות בעסקת פינוי בינוי. על בסיס הנחה זו, נטען כי: המשיבים נעדרי סמכות לפרסם תקן כזה וכי התקן הינו "הסדר ראשוני"; כי התקן הוא "הסדר כובל" או קביעת קו פעולה אסור; כי מדובר בחוזה אחיד מקפח; כי התקן פוגע בחופש החוזים ובזכות לקניין; וכי התקן סוטה מהעיקרון שלפיו ב-"הפקעה פרטית" יש לפצות בהתאם לערך הכלכלי האמתי שניטל. עם זאת, עיון בתקן 21.1 מלמד, לדעתי, כי התקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות, וכי זעקתו של העותר (ככל שיש בה ממש) אינה מכוונת כלפי הכתובת הנכונה, הכל כפי שיובהר להלן. כאמור, לידתו של תקן 21 המקורי, בקושי של מוסדות התכנון לבחון את כלל ההיבטים הכלכליים של תכניות פינוי בינוי, כך שחלק מהתכניות הללו, לאחר שאושרו, נותרו "על הנייר" בשל היעדר כדאיות כלכלית במימושן. בהמשך, עודכן התקן המקורי, ופורסם תקן 21.1, נושא העתירה שלפנינו. תקן זה, כמו קודמו, נועד, בראש ובראשונה, לסייע בבדיקת הכדאיות הכלכלית של תכניות פינוי בינוי, על ידי רשויות התכנון, ומשמש כלי עזר (בלבד) לצורך כך. התקן כולל שלושה חלקים אשר תפקידם מוגדר במבוא לתקן. חלק א', שכותרתו "בדיקה שמאית כלכלית לתכנית מוצעת לפינוי בינוי", נועד על פי המבוא: "לסייע לגורמים השונים המעורבים בתהליך בקידום מיזמים להתחדשות עירונית, על ידי שפה משותפת לבחינת ההיבטים הכלכליים של מיזמים מסוג זה". חלקים ב' ו-ג' נועדו, על פי המבוא לתקן, לסייע בבחינה של עסקה המוצעת לבעלי דירות, הן במשא ומתן עם היזם והן במסגרת הליך מינוי שמאי לצורך בדיקת כדאיות העסקה לעניין סירוב סביר של בעל דירה לעסקה. אחד מההיבטים הכלכליים שבתכנית פינוי בינוי, אשר חלק א' לתקן מתייחס אליו, הוא שטחי התמורה לבעלי הדירות, שכן שטחים אלו, הנבנים על ידי היזם (על כל העלויות הכרוכות בכך), ואינם מניבים הכנסות ליזם, משפיעים על הכדאיות הכלכלית של התכנית. כך, בסעיף 5.13 לתקן, נקבע כי לצורך עריכת התחשיב ביחס לדירות מגורים בבניה רוויה, על השמאי להביא בחשבון תמורות לבעלי הדירות, בחלופות שונות, באופן הבא: "דירות מגורים בבניה רוויה – התמורה תהיה דירה חדשה הכוללת מרפסת, מחסן וחניה. ככלל, שטח הדירה החדשה יהיה כשטח הדירה הקיימת על פי היתר, בתוספת כמפורט להלן: ככל שקיימת מדיניות תמורה לבעלי הדירות, התוספת תחושב בהתאם למדיניות זו. ככל שאין מדיניות תמורה, התוספת תחושב במדרגות של 0 מ"ר, 12 מ"ר ו 25 מ"ר וכן תמורה בהתאם להסכם, ככל שקיים, בין היזם לבעלי הדירות." כלומר, בשלב בחינת ההיתכנות הכלכלית של תכנית פינוי בינוי, ישנה חשיבות כי מוסדות התכנון יתחשבו בתמורה האפשרית לבעלי הדירות, המשפיעה על ההיתכנות הכלכלית. על מנת לסייע לרשויות התכנון לבחון את ההיתכנות הכלכלית כאמור, מורה תקן 21.1, כי בחוות הדעת השמאית יש להתייחס, כברירת מחדל, למדיניות של הרשות המקומית הרלוונטית בעניין התמורה לבעלי הדירות. ויודגש: מדיניות התמורה כלל לא נקבעת לפי התקן, אלא נקבעת על ידי הרשות המקומית. רק בהעדר מדיניות תמורה, מצווה השמאי העורך את התחשיב, לחשב את תוספת השטח בהתאם למדרגות תמורה של 0 מ"ר, 12 מ"ר, ו-25 מ"ר, וכן לחשב את התמורה בהתאם להסכם הספציפי, ככל שקיים, בין היזם לבעלי הדירות. מניתוח סעיף 5.13 בתקן 21.1, עליו מלינים העותרים, עולה, בניגוד לטענת העותר, כי התקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות: ראשית, התקן כלל אינו קובע את התמורה בפועל לבעלי הדירות, אלא רק את התמורה הפוטנציאלית שעל השמאי להביא בחשבון לצורך חישוב הרווח היזמי. תחשיב זה, משרת את גורמי התכנון (וכמובן אינו מחייב אותם), ואינו כובל את היזמים או את בעלי הדירות. זכויותיהם הקנייניות של בעלי הדירות נותרות בידיהם כל עוד לא נקשרו בהסכם להעברת זכויות אלו לידי היזם. ברצותם יתקשרו בעלי הדירות בהסכם להעברת זכויות אלו בתמורה המקובלת עליהם, וברצותם לא יתקשרו בהסכם להעברת זכויותיהם. תקן 21.1, ובכלל זאת מדרגות התמורה שיש להתחשב בהן בעת עריכת התחשיב לפי התקן, אינם גורעים מזכויותיהם של בעלי הדירות ומיכולתם לנהל משא ומתן עם היזם בדבר התמורה שיקבלו בעסקת פינוי בינוי. שנית, אף אם נתעלם מכך שחלק זה של התקן נועד לסייע בעריכת התחשיב עבור גורמי התכנון ולא לקבוע את התמורה בפועל, סעיף 5.13 מכיר באפשרות שהתמורה לא תקבע בהתאם למדרגות התמורה המופיעות בו. כך, סעיף זה מורה כי ברירת המחדל לקביעת התמורה היא מדיניות תמורה (שנקבעת על ידי הרשות המקומית), ככל שקיימת, ולא מדרגות התמורה שמצוינות בתקן. יתרה מזאת, אף בהעדר מדיניות תמורה, מורה סעיף 5.13 כי אין לחשב את תוספת השטח בהתאם למדרגות התמורה בלבד, אלא גם בהתאם להסכם בין היזם לבעלי הדירות, ככל שקיים. כלומר, הסעיף מכיר באפשרות כי התמורה תקבע בהתאם למדיניות התמורה או בהתאם להסכם בין היזם לבעלי הדירות, באופן שחורג ממדרגות התמורה, כך שברור כי סעיף זה כלל אינו מכתיב את התמורה, שתקבע בהסכם, ככל שייכרת כזה, בין היזם לבין בעלי הדירות. שלישית, אם לא די בכך, הערת שוליים 8, המוסבת על מדרגות התמורה שבסעיף 5.13 לתקן, מבהירה, ב-"רחל בתך הקטנה", כי: "אין באמירה זו משום קביעת מינימום או מקסימום תמורה בפועל לבעלי הדירות. בהקשר זה ראו טבלת הרגישות בסעיף 5.17.". הערת שוליים זו, מבהירה בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים, כי מדרגות התמורה הנקובות בתקן אינן מגבילות את התמורה בפועל שיקבלו בעלי הדירות בעקבות משא ומתן עם היזם על העברת זכויותיהם במסגרת עסקת פינוי בינוי. רביעית, אף עיון בסעיף 5.17 לתקן, אליו מפנה הערת שוליים 8, תומך במסקנה דלעיל: סעיף זה קובע כי על השמאי להכין טבלת רגישות, אשר מטרתה, כפי שמצוין בסעיף, היא "לסייע למוסד התכנון לדייק, במידת הצורך, את התכנון ביחס לכדאיות הכלכלית, וכן לסייע לצדדים לחלק את הרווח באופן מאוזן בהתאם לתכנון המוצע", ולא להגביל את התמורה אותה יקבלו בעלי הדירות לאחר משא ומתן עם היזם. חשוב מכך, הסעיף מגדיר כיצד יש לערוך את טבלת הרגישות, וקובע כי אין להסתפק בהצגת הרווח היזמי והתמורה לבעלי הדירות לפי מדרגות התמורה האמורות, אלא יש להציג את הרווח היזמי והתמורה לבעלי הדירות, גם בהתאם למדיניות תמורה, ככל שקיימת, ובהתאם להסכם בין בעלי הדירות ליזם, ככל שקיים: "בטבלה יוצג הרווח היזמי שהתקבל מהתכנון המוצע ומולו תוצג התמורה לבעלי הדירות לפי תוספת, כמפורט להלן: ככל שקיימת מדיניות תמורה לבעלי הדירות והרווח היזמי המתקבל מהפרוגרמה התכנונית ומהתמורה על פי המדיניות יהיה גבוה מהמינימום המהווה תמריץ ראוי, תוצג בטבלה תוספת שטח בהתאם למדיניות וכן לפי 3 מדרגות אפשריות נוספות. ככל שאין מדיניות תמורה, תוצג טבלת רגישות לפי תמורות 0, 12, 25 וכן תמורה בהתאם להסכם, ככל שקיים, בין היזם לבעלי הדירות. בנוסף, בכל מדרגה, תוצג אלטרנטיבה של תוספת זכויות בניה, אשר תביא לרווח יזמי שמהווה תמריץ ראוי למימוש התכנית, בהתאם לעקרונות שנקבעו בסעיף 5.14 יג." לאור כל האמור, אין לדעתי ספק כי חלק א' לתקן 21.1 אינו מגביל את התמורה בפועל לבעלי הדירות. תחת זאת, התקן מאפשר בחינה של ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט המתוכנן, על ידי מוסדות התכנון, באמצעות חישוב הרווח היזמי, ביחס למדרגות שונות של תמורה לבעלי הדירות, וביחס למדיניות התמורה ולהסכם בין היזם לבעלי הדירות, ככל שאלו קיימים. תחשיב זה, תהא תוצאתו אשר תהא, אינו מונע מבעלי הדירות לנהל משא ומתן עם היזם ולהתעקש על תמורה אחרת, הגבוהה ממדרגות התמורה המצוינות בתקן. לנוכח האמור לעיל, יש לדחות את טענותיו השונות של העותר המבוססות על ההנחה כי תקן 21.1 מגביל את התמורה לבעלי הדירות. כך, אין ממש בטענתו של העותר כי המשיבים אינם מוסמכים לפרסם את התקן. אכן, ספק אם בהעדר הסמכה מכוח חוק, רשאית הוועדה לתקינה שמאית לקבוע תקן שיש בו הגבלה על התמורה לבעלי הדירות במסגרת עסקת פינוי בינוי. עם זאת, בהינתן שהתקן לא מגביל את התמורה כאמור, הרי שיש לוועדת לתקינה שמאית סמכות לפרסם תקן זה, ככל תקן שמאי אחר הקובע עקרונות וקווים מנחים לעריכת שומה. בדומה, היות שהתקן כלל אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות, הרי שאין לפנינו "הסדר ראשוני", אלא כלי עזר שמאי אשר נועד לשמש את הרשויות, אשר מועצת שמאי המקרקעין היא הגוף המתאים להתקינו. לצד זאת, גם דינה של הטענה כי התקן אינו חוקתי בשל הפגיעה הלא מידתית והלא ראויה בחופש החוזים ובזכות הקניין, להידחות. התקן לא מונע מבעלי הדירות לנהל משא ומתן עם היזם, ולהתקשר אך ורק בהסכם שבו כנגד העברת זכויותיהם הינם מקבלים תמורה הולמת לשיטתם. על כן, התקן אינו מתערב בחופש החוזים של בעלי הדירות, ואינו פוגע בזכות הקניין שלהם. נוסף על כך, התקן אינו מהווה חוזה אחיד בעל תניות מקפחות. בניגוד לטענת העותר, התקן לא מכתיב תנאים שיחולו באופן אחיד על כל החוזים שבין היזמים לבעלי הדירות. משכך אין כל צורך להידרש לשאלה האם מתקיימים שאר התנאים להגדרתו של התקן כחוזה אחיד. כמו כן, יש לדחות את הטענה כי תקן 21.1 סוטה מהעיקרון שלפיו ב-"הפקעה פרטית" יש לפצות בהתאם לערך הכלכלי האמתי שניטל, וזאת, אף מבלי לדון במעמדו של העיקרון הנטען. התקן אינו פוגע בעיקרון זה, יהא מעמדו אשר יהא, שכן התקן, אשר אינו מכתיב את התמורה לבעלי הדירות, ממילא גם אינו מכתיב תמורה אחידה המתעלמת מהמאפיינים הייחודיים של כל דירה ומשוויה האמתי, בניגוד לטענת העותר. הבסיס הכלכלי לעסקאות פינוי בינוי והכתובת הנכונה לטענות העותר (ככל שיש בהן ממש) על אף שהתקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות, אין משמעות הדבר, כי הטרוניה שמשמיע העותר ביחס לתמורה שמקבלים בעלי דירות, משוללת יסוד. כמו כן, ייתכן (ועל פניו, מהחומר שהוצג בפנינו עולה כי יש רגליים לדבר) שהתמורות שמקבלים בעלי הדירות בפרויקטים של פינוי בינוי אכן מושפעות מהשימוש שנעשה בתקן 21.1. אלא שבכך אין כדי לבסס טענה כלשהי כנגד תקן 21.1. כדי להבהיר במה דברים אמורים, עלינו לחזור תחילה למושכלות היסוד הכלכליות העומדות בבסיס פרויקטים של פינוי בינוי, אשר התרשמתי כי אין עליהן מחלוקת בין הצדדים. המפתח הכלכלי לפרויקט פינוי בינוי טמון בתוספת שטחי הבנייה הקבועה בתכניות שרשויות התכנון מתבקשות לאשר. היזם, ככלל, אינו מקבל כל תשלום מבעלי הדירות, ונדרש לשאת בכל הוצאות הפרויקט – החל מעלויות הריסת הבניין הקיים (או הבניינים הקיימים), דרך עלויות הקמת הבניין החדש (או הבניינים החדשים), וכלה בהוצאות בעלי הדירות, כגון שכר דירה בתקופת הביניים, עלויות מעבר הדירה, ואף היטלי ההשבחה, ככל שחלים. נקודת המוצא הכלכלית היא, כי כדי שהיזם ייטול על עצמו הוצאות אלו, עליו לכסות הוצאות אלו ולהישאר עם רווח יזמי מספק. לצד זאת, כדי שבעלי הדירות יסכימו לעסקת פינוי בינוי, עליהם לקבל תמורה הכוללת, בדרך כלל, דירה הגדולה מהדירה שבבעלותם. וזאת עיקר: הן הרווח היזמי והן התמורה לבעלי הדירות, שמימוש הפרויקט תלוי בהם, מתקבלים מ"עוגת הרווח" הכוללת, שמקורה בתוספת שטחי הבנייה, הקבועה בתכנית המאושרת על ידי מוסדות התכנון. על כן, תוספת שטחי הבנייה היא הקטר המניע את רכבת מימוש תכניות פינוי בינוי. בלעדי תוספת שטחי הבנייה, ליזם ולבעלי הדירות אין אינטרס כלכלי בפרויקט, ורכבת ההתחדשות העירונית לא תצא לדרכה. זאת ועוד, מטבע הדברים, ככל שתוספת שטחי הבנייה גדולה יותר, כך "עוגת הרווח" הכוללת, גדולה יותר, וממילא, גדלה נכונותו של היזם להעניק לבעלי הדירות שטחי תמורה משמעותיים יותר, שכן עדיין ייוותרו בידיו שטחי בנייה המכסים את הוצאותיו ומאפשרים לו רווח יזמי מספק (וגדלה יכולתם של בעלי הדירות לדרוש תמורה גבוהה יותר, שכן יודעים הם שהיזם יכול לעמוד בה ואם ימאן, יימצא יזם אחר שיסכים). מנגד, ככל שתוספת שטחי הבנייה קטנה יותר, כך קטנה נכונותו של היזם להעניק לבעלי הדירות שטחי תמורה משמעותיים, שכן עליו להותיר בידיו די שטחים שמימושם יכסה את הוצאותיו וכן יותיר בידיו רווח מספק. כך, עד למצב בו מיעוט השטחים הנוספים הקבועים בתכנית הופכים אותה לבלתי כלכלית. אם כן, החלטת מוסדות התכנון בדבר היקף תוספת שטחי הבנייה המאושרים, היא המפתח הכלכלי העומד ביסוד הוצאת תכניות פינוי בינוי לפועל. ומהבסיס הכלכלי לעסקאות פינוי בינוי, נעבור לעניינם של תקן 21.1 והעתירה דנן: נטען (ודומה, על פי החומר שהומצא לנו, כי יש רגליים לטענה), כי חלק ניכר (למצער) מהרשויות המקומיות בישראל, מעוניינות, מטעמיהן, לעודד פרויקטים של פינוי בינוי, באתרים מסוימים בשטח השיפוט שלהן, אולם לעשות זאת בלא להגדיל את הצפיפות אלא במידה ההכרחית להוצאתו של הפרויקט אל הפועל. ובמילים אחרות: לעודד תכניות פינוי בינוי, שמחד תהיינה בעלות היתכנות כלכלית ומאידך שתוספת השטחים בהן תהיה מינימלית. כפי שהובהר בטיעונים בפנינו, שיקולי צפיפות הדיור נשקלים גם על ידי רשויות התכנון ולעיתים אף הם דומים לאמור לעיל. תקן 21.1 (וליתר דיוק – פרק א' של תקן 21.1), מביא לכך שבפני רשות התכנון תונח חוות דעת שמאית שבה יחושב הרווח היזמי הצפוי בהקשרה של תכנית מסוימת לפרויקט פינוי-בינוי, בין היתר כתלות בתמורות שייתן היזם לבעלי הדירות, וזאת לפי מספר חלופות (או "מדרגות"). ויודגש: הרווח היזמי ביחס לחלופות התמורות השונות נבחן ביחס לתכנית מסוימת. התחשיב המונח בפני רשות התכנון, מאפשר לה לוודא את ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט, אם תאושר התכנית המוצעת. כך, אפשרות אחת היא שבמסגרת התכנית מבוקשת תוספת שטחי בניה בהיקף נמוך, שגם בהנחת תמורה צנועה לבעלי הדירות התחשיב יראה כי לא ייוותר רווח יזמי מספק והתכנית עלולה שלא לצאת לפועל. במצב זה, הרשות המוסמכת עשויה לבחון את המשך קידום התכנית או להסכים לאשר תכנית חלופית עם תוספת שטחי בנייה בהיקף גדול יותר. אפשרות אחרת היא כי התחשיב מראה כי נותר בידי היזם רווח יזמי נאה, גם בהינתן תמורה נדיבה לבעלי הדירות. במצב זה, ייתכן כי הרשות תחפוץ לקדם תכנית חלופית, הכוללת תוספת שטחי בנייה בהיקף נמוך יותר. אפשרות "הביניים" הטבעית, היא כי התחשיב ילמד שביחס לתכנית האמורה, ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט תלויה בתמורה שתוסכם בין היזם לבעלי הדירות. כך במצב של מתן תמורות נמוכות לבעלי הדירות, צפוי להיוותר בידי היזם רווח נאה; במצב של תמורות בינוניות לבעלי הדירות, צפוי להיוותר בידי היזם רווח צנוע; ובמצב של תמורות גבוהות לבעלי הדירות, לא יוותר בידי היזם רווח מספק. במקרה זה הרשות צפויה להמשיך בקידום התכנית, מתוך הבנה שהתמורה שתוסכם בין היזם לבעלי הדירות, לא תהיה ברף הגבוה שאינו מותיר בידי היזם רווח מספק, וסביר שגם לא תהיה ברף הנמוך (שכן בעלי הדירות עשויים לסרב להתקשר בעסקה עם תמורה נמוכה מאוד), אלא ברף הביניים. אם כן, "תפקידו" של תקן 21.1, בהקשר האמור, מתמצה בהצגת התוצאה המתקבלת, לעניין הרווחיות הצפויה של היזם, בהינתן תכנית מסוימת הנבחנת על ידי השמאי, ביחס לכל אחת מחלופות התמורה לבעלי הדירות. התקן מסייע לרשויות התכנון לבחון אם במסגרת התכנית המסוימת העומדת לבחינה, אושרה תוספת שטחי בנייה בהיקף נמוך מדי או גבוה מדי, בהינתן האינטרס הנטען של עידוד תכניות פינוי בינוי אשר מחד תהיינה בעלות היתכנות כלכלית ומאידך שתוספת השטחים בהן תהיה מינימלית. העותר טוען כי חלק ניכר מהרשויות המקומיות מאמצות מדיניות תמורה "המתיישרת", עם החלופה לפיה בעלי הדירות יקבלו תוספת של 12 מ"ר, מרפסת ומחסן (מתוך הבנה שאימוץ מדיניות תמורה, "המתיישרת" עם תוספת של "0 מ"ר" לבעלי הדירות, תביא, בסבירות גבוהה, לסירוב מצידם לעסקה). ברם, וזאת עיקר לעניינה של העתירה דנן: גם אם מניחים שמהלך העניינים בפועל הוא כטענתו של העותר, אין הדבר מבסס טענה כלשהי כנגד תוקפו של תקן 21.1: תקן 21.1 הוא רק הכלי המקצועי המניח את המשמעות של החלופות השונות על שולחנן של הרשויות. לעניין זה, תקיפתו של התקן אינה שונה בהרבה, להשקפתי, מתקיפתה של תכנת "אקסל" או מעתירה שלא לאפשר שימוש במכונת חישוב. נראה שקצפו של העותר על תקן 21.1 יצא על כך שעל פי התקן, החלופות, לעניין התוספת לשטח הדירות לבעלי הדירות, שעל השמאי להציג בחוות דעתו, הינן דווקא 0 מ"ר; 12 מ"ר ו-25 מ"ר (ובנוסף, כזכור, נתון המשקף את מדיניות התמורה, אם קיימת כזו, ונתון המשקף את ההסכם בין היזם לבין בעלי הדירות, אם קיים כזה). אלא שגם בטרוניה זו אין כל ממש: באם השפעתו של התקן הינה כנטען על ידי העותר (וכפי שהוצגה לעיל), הרי גם אם היו מתווספות עוד חלופות רבות, המחשבות את רווחיות היזם במצב של תוספת נדיבה יותר לבעלי הדירות, התמונה לא הייתה משתנית. כך, לו התקן היה מורה כי יש לפרט בחוות הדעת השמאית לא רק את שלושת החלופות דלעיל (0, 12 ו-25 מ"ר) אלא חלופות נוספות המתייחסות גם לתמורה של 30 מ"ר, 40 מ"ר וכך עד 100 מ"ר, עדיין, הרשות המקומית הייתה מאמצת מדיניות תמורה ורשויות התכנון היו נוטות לאשר תכניות שבהן תוספת שטחי הבנייה היא כזו "המתיישרת" בפועל עם תמורה של 12 מ"ר, וזאת מהטעמים שהובהרו לעיל. ובמילים אחרות: מי שמחליט "להתיישר" עם תוספת של 12 מ"ר ולקבוע מדיניות תמורה ולאשר תוספת שטחי בנייה בהתאם לכך, כאשר מוצגת בפניו, בהתאם לתקן, גם חלופה שעניינה תוספת של 25 מ"ר, לא יחליט אחרת אם תוצגנה בפניו חלופות נוספות, המתייחסות לתוספות נדיבות עוד יותר. בראי קו הטיעון האמור, רק תקן שהיה מתייחס אך ורק לתמורות נדיבות יותר לבעלי הדירות (ונמנע במפגיע מלהתייחס לחלופה של תמורות נדיבות פחות), היה לרוחו של העותר. אלא שברור שלקו טיעון שכזה אין כל בסיס: לא ניתן להלין על הכלי המקצועי המציג את החלופות השונות. הטוען כי בחירה בחלופה מסוימת אינה ראויה, יתמודד נא, ככל שיש ממש בטענתו, עם הגורם שבחר באותה חלופה. מטעם זה יש לדחות את טענת העותרים התולה בתקן 21.1 את הבדלי התמורה הנטענים בין עסקאות קומבינציה לעסקאות פינוי בינוי, שכן תקן 21.1 אינו מכתיב את התמורה בעסקאות פינוי בינוי, ואינו מגביל את התמורה שבעלי הדירות רשאים לדרוש במשא ומתן עם היזם. לצד זאת, יש לדחות גם את טענת העותרים כי תקן 21.1 מסכל את תיקון 4 לתמ"א 35. ככל שהרשויות המקומיות מאמצות מדיניות תמורה בעסקאות פינוי בינוי, אשר תכליתה להימנע מציפוף, בניגוד לתמ"א 35, הרי שיש להפנות טענה זו כלפי הרשות המקומית הרלוונטית ולא כלפי התקן. יצוין, כי גם טענת העותר שלפיה שוק עסקאות הפינוי בינוי אימץ דה-פקטו את התמורה לפי מדרגות התמורה שבתקן, מבוססת על כך שרשויות מקומיות רבות פרסמו מסמכי מדיניות הקובעים תמורה זו ורשויות התכנון מאשרות תכניות שההיתכנות הכלכלית שלהן תואמת את התמורה הנ"ל. כלומר, הבעיה, לשיטת העותר, בתמורה שמקבלים בעלי הדירות, אינה נגזרת של התקן עצמו, אלא של מדיניות הרשויות המקומיות, ורשויות התכנון, תוך הסתייעות בחוות דעת שמאית הנערכות על פי התקן. יודגש בהקשר זה כי איני קובע מסמרות, לכאן או לכאן, בשאלה האם יש ממש בטענות כי נפל פגם במדיניות הרשויות המקומיות ומוסדות התכנון, באופן העשוי להצדיק התערבות שיפוטית. במסגרת העתירה שלפנינו די בכך כי הטענות המופנות כנגד תקן 21.1 אינן מצדיקות התערבות. השפעת חוות דעת שמאי לפי חלקים ב' ו-ג' לתקן על התמורה לבעלי הדירות כפי שציינתי בפתח חוות דעת זו, לפי סעיף 2 לחוק פינוי בינוי, קביעת שמאי פינוי בינוי כי העסקה כדאית כלכלית מקימה חזקה (ניתנת לסתירה) כי היא אכן כדאית, והתוצאה היא שסירובו של בעל דירה המבקש להסתמך על טענת אי-כדאיות העסקה, אינו סירוב סביר. עוד נזכיר לעניין זה כי כאשר בעל דירה מסרב סירוב בלתי סביר לעסקה, בית המשפט רשאי, בהינתן הסכמה של רוב מיוחס מבין בעלי הדירות במקבץ, לחייב את בעל הדירה הסרבן בנזקי אי-ביצוע העסקה, או לאכוף עליו את ביצוע העסקה. לטענת העותר, היות שהתקן קובע את התמורה לבעלי הדירות, ושמאי פינוי בינוי מחויבים לערוך את שומתם על בסיס התקן, הרי שבפועל התקן מכתיב את התמורה שתינתן לבעלי הדירות. אף דינה של טענה זו להידחות. כאמור לעיל, תקן 21.1 כולל שלושה חלקים, שנועדו למטרות שונות ולשלבים שונים בהליך התכנון. בעוד חלק א', שבו צוינו מדרגות התמורה שנדונו לעיל, נועד לסייע לגורמי התכנון בבחינת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט, חלקים ב' ו-ג' נועדו לסייע בבחינת הכדאיות הכלכלית של עסקה המוצעת לבעלי דירות על ידי יזם. חלקים ב' ו-ג' נבדלים זה מזה, בכך שחלק ב' עוסק בשומה שנערכת לבקשת קבוצת בעלי דירות, ואילו חלק ג' עוסק בשומה שנערכת לבקשת בעל דירה מסוים או ביחס לבעל דירה מסוים לבקשת שאר בעלי הדירות. שומה לפי חלקים אלו משמשת אכן את בית המשפט בבחינת סבירות התמורה. ברם, קביעת התמורה בשומות שנערכות לפי חלקים ב' ו-ג', אינה נסמכת על תחשיב התמורה שנערך לפי חלק א'. מדרגות התמורה שבסעיף 5.13 לחלק א' לתקן משמשות, כפי שלמדנו, לעריכת תחשיב ההיתכנות הכלכלית של התכנית, אך אין למדרגות תמורה אלו השפעה על חוות הדעת של שמאי פינוי בינוי לעניין כדאיותה של העסקה המוצעת לבעל הדירה, אשר היא המקימה את החזקה שהעסקה כדאית מבחינה כלכלית. סעיף 6.11 לחלק ב', מתווה את העקרונות לבדיקת התמורה לבעלי הדירות. סעיף זה קובע, לדוגמא, כי מפתח התמורה לבעלי הדירות האופייניות יהיה אחיד, בהתחשב בהבדלים בין שטחי הדירות (תת-סעיף א'); כי מפתח התמורה לבעלי הדירות שאינן אופייניות יהיה אחיד, בהתחשב בשווי הדירות ביחס לדירות האופייניות (תת-סעיף ב'), כי היזם יישא בכל הוצאות בעלי הדירות (תת-סעיף ג'); וכן הוראות נוספות מעין אלו. לצד זאת, בתת-סעיף ד', נקבע, בקווים כלליים, מה תהא התמורה לבעלי דירה: "ככלל, התמורה לבעלי דירה הינה דירה חדשה, לפחות בשטח הדירה הקיימת, כאמור בסעיף 5.14 א', לרבות כיסוי כלל העלויות הכרוכות במיזם ותשלום עבור הוצאות תחזוקה כאמור בסעיף 5.14 ז'." אין בהוראה זו, כמו בשאר סעיפי חלק ב', כדי ללמד כי התמורה בשומה שנערכת לפי חלק זה, מוגבלת בדרך כלשהי או מושפעת ממדרגות התמורה שבחלק א'. אדרבה, סעיף זה מתווה את התמורה לבעלי הדירה בצורה רחבה ביותר, שאינה כוללת רף מקסימום כלשהו, אף לא מומלץ או משוער, אלא רק רף מינימום בדמות שטח הדירה הקיימת בתוספת כיסוי כלל העלויות. יושם אל לב, כי סעיף 5.14 א', אשר תת-סעיף זה מפנה אליו, אף הוא אינו עוסק בהגדרת התמורה או במדרגות תמורה (בשונה מסעיף 5.13 לעיל). סעיף זה עוסק בפירוט שהשמאי נדרש לפרט ביחס למצב הקיים, ובכלל זאת קביעת השווי, ככל שטרם ניתן היתר בניה, בהתחשב במועד הבניה, בתכנית בתוקף או בתכנית מופקדת, ובסיבה שבגינה טרם ניתן היתר בניה. בדומה, סעיף 7.11 מתווה את העקרונות לבדיקת התמורה לבעל הדירה המסוים, בשומה הנערכת לפי חלק ג'. העקרונות שבסעיף זה נועדו לסייע בבחינה האם לדירה המסוימת מאפיינים המצדיקים תמורה עודפת. כך, על השמאי להתחשב, בין היתר, בשטח הדירה, בהצמדות, במיקום הדירה, בקיומו של שיפוץ פנימי משמעותי, בזכויות נוספות המיוחסות לדירה, ובהתאמות של הדירה לצרכים מיוחדים לאדם בעל מוגבלות. אין בעקרונות שמתווה סעיף זה הגבלה כלשהי על התמורה לבעל הדירה או התייחסות כלשהי למדרגות התמורה אשר בחלק א' לתקן. אם כן, בניגוד לטענת העותר, התקן אינו מכתיב את התמורה לבעלי הדירות, ואינו כובל את שיקול דעת בית המשפט, בהקשרה של החזקה שבחוק פינוי בינוי לעניין כדאיות העסקה. אמנם, קביעת שמאי לגבי כדאיות עסקת פינוי בינוי מהווה חזקה כי העסקה כדאית (קביעה הרלוונטית לאחת החלופות לקיומו של סירוב סביר), אך התקן אינו מכתיב מהי אותה תמורה. קביעת התמורה בשומה הנערכת לפי חלקים ב' ו-ג' אינה מבוססת על מדרגות התמורה שבחלק א' או על הגבלה אחרת, אלא נערכת בהתאם לעקרונות הכלליים שבחלקים ב' ו-ג', ובהתאם לשיקול דעתו של השמאי. ממילא, התקן גם אינו כובל את שיקול דעתו של בית המשפט ביחס לבחינת סבירות התמורה שהוצעה, אף זאת בניגוד לטענת העותר. בהמשך לכך, יש לדחות גם את טענת העותר כי התקן מהווה במהותו הסדר כובל, בשל העובדה שהוא מכתיב את התמורה שנחשבת כסבירה, באמצעות החזקה, הקבועה בחוק פינוי בינוי, בנוגע לקביעת שמאי בעניין זה. זאת משלמדנו לעיל שלטענה אין בסיס במישור העובדתי האמור מייתר את הצורך להתייחס לקשיים של הטיעון הנסמך על חוק התחרות ולהכריע בהם, ולכן אסתפק באזכור חלקם בלבד: על פניו, התקן כלל אינו הסדר שנערך בין בני אדם המנהלים עסקים, אלא תקן מקצועי שהתקינה המדינה בכובעה השלטוני כדי להתוות עקרונות לעריכת שומה; כמו כן, על פניו, כלל לא מדובר בקו פעולה שקבע איגוד עסקי לחבריו, שכן מועצת שמאי המקרקעין, הפועלת בכובעה השלטוני, אינה איגוד עסקי כהגדרתו בחוק התחרות; בנוסף, על פניו, התקן כלל אינו מפחית את התחרות בין חברי האיגוד, קרי – השמאים הפועלים על פיו. הפגיעה המצטברת של תקן 21.1 והתיקון לחוק פינוי בינוי כפי שהוזכר לעיל, העותרים ויתרו על טענותיהם ביחס לראשה הראשון של העתירה, בכפוף לכך שיש להתחשב, לטענתם, במסגרת הדיון בראשה השני של העתירה, בפגיעה המצטברת של תקן 21.1 והתיקון לחוק פינוי בינוי. עוד יוזכר, כי הפגיעה הנטענת בחוק פינוי בינוי היא בהפחתת שיעור הרוב הנדרש לצורך כפיית עסקת פינוי בינוי על מיעוט בעלי הדירות. עם זאת, כפי שנוכחנו לראות, תקן 21.1 אינו גורם לפגיעה בבעלי הדירות כפי שטען העותר. על כן, אין מדובר במקרה שבו נשקלה מידתיות הפגיעה של התקן כנגד יתרונותיו, כך שייתכן שיהא בהצטרפותה של הפגיעה הנטענת בשל תיקון לחוק פינוי בינוי כדי להשפיע על בחינת תקן 21.1. הערה לפני סיום יודגש, כי לא נעלמה מעיניי טענתו של העותר, בדבר הפגיעה שנגרמת, להשקפתו, בתמורה הניתנת, בדרך כלל, לבעלי הדירות בפרויקטים של פינוי ובינוי. כך, גם באשר לטענה שאותה פגיעה (נטענת) נגרמת דווקא למי שבדרך כלל אינם נמנים על השכבות הסוציו-אקונומיות הגבוהות. דחייתה של העתירה אין משמעה אי-הכרה בחשיבותה של הטענה ואין משמעה דחייתה (או קבלתה) של הטענה לגופה. עמדתי כי דין העתירה להידחות, מבוססת, כמבואר לעיל, על כך שאיני רואה בתקיפת התקן כבעלת אחיזה בדין וגם לא כ-"כתובת" הנכונה להעלאת הטענות שביסוד העתירה. סוף דבר מהמטעמים עליהם עמדתי לעיל, אציע לחבריי כי נדחה את העתירה. עוד אציע לחבריי כי בנסיבות העניין, יישאו העותרים בהוצאות המשיבים בסך של 30,000 ש"ח – 15,000 ש"ח למשיבים 4-2, ו-7,500 ש"ח לכל אחד מהמשיבים 1 ו-6. יחיאל כשר שופט השופטת יעל וילנר: אני מסכימה לפסק דינו המקיף של חברי השופט י' כשר, הן להנמקה והן לתוצאה. יעל וילנר שופטת השופט עופר גרוסקופף: אני מסכים. ביסוד עתירה זו, על שני ראשיה (שמאחד מהם חזרו העותרים ועל השני הם עומדים), מצויה הערכתם של העותרים, כי בעקבות הקלת התנאים לאישור עסקאות פינוי ובינוי על ידי בעלי הדירות (הקלות שנקבעו על מנת להתגבר על בעיית "הדייר הסרבן"), התקבעו בשוק סטנדרטים נמוכים מהראוי של פיצוי מקובל לבעלי דירות, באופן המקפח את בעלי הדירות, ומונע מהם מלזכות בנתח הראוי מתוך הרווח הנוצר בעקבות עסקאות פינוי ובנוי (דהיינו בנתח אותו היו מקבלים בשוק תחרותי, אילו לא הייתה קיימת בעניינם בעיית הפעולה המשותפת, אלא כל הדיירים היו פועלים כישות אחת). במילים אחרות, הטענה היא כי התרופה שניתנה לבעיה האחת ("בעיית הדייר הסרבן") יצרה בעיה אחרת ("העדר כוח מיקוח של בעלי דירות"). חשש זה עלול להיות ממשי, ומן הראוי כי המופקדים על האסדרה בתחום זה יתנו דעתם לעניין. יחד עם זאת, כפי שמטיב חברי להראות, בין אם יש ממש בחשש האמור (עניין בו אין לנו את הכלים להכריע), ובין אם הסיבה למציאות שנוצרה מצויה במקום אחר בשרשרת (לשיטת חברי – שאיפת הרשויות לצמצם את תוספות הבניה שיותרו למינימום ההכרחי) – הנוהל השמאי מושא העתירה אינו הגורם למצב הקיים, אלא רק שיקוף שמאי שלו. במילים אחרות, לא בסיבה לכשל (ככל שקיים כשל) עסקינן, אלא בתוצאה שלו. ממילא גם אם החשש שמעלים העותרים מוצדק, לעתירה שלפנינו אין תוחלת לתקנו. עופר גרוסקופף שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' כשר. ניתן היום, כ"ג אדר תשפ"ה (23 מרץ 2025). יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט יחיאל כשר שופט