פלוני נ. שר משרד הרווחה

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8946/22 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט י' כשר כבוד השופטת ר' רונן העותרת: פלונית נ ג ד המשיבים: 1. שר משרד הרווחה 2. מנכ"ל משרד הרווחה 3. פלונית 4. המרכז לשירותים חברתיים קצרין 5. פלוני עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרת: עו"ד רז משגב; עו"ד דנה קובלסקי בשם המשיבים 3-1: עו"ד אבי טוויג בשם המשיבה 4: עו"ד אייל נון בשם המשיב 5: עו"ד רודי פאולסברג פסק-דין השופט י' עמית: לפנינו עתירה כנגד תוקפה של הוראת תקנון עבודה סוציאלית (להלן: תע"ס) המסדירה את אופן עבודתה של עובדת סוציאלית לסדרי דין (להלן: עו"ס לסדרי דין או העו"ס), ובתוך כך מסדירה גם את אופן השתתפותם של עורכי דין בוועדת תסקירים מקומית (להלן: ועדת תסקירים או הוועדה), המייעצת לעו"ס בבואה לערוך תסקיר בעניינו של קטין. העתירה מתמקדת בתנאי להשתתפותם של עורכי הדין בוועדה ובהגבלה לפיה השתתפותם היא כמשקיפים בלבד. הרקע לעתירה 1. העותרת והמשיב 5 (להלן: המשיב, וביחד – ההורים) נישאו בחודש מאי 2020, אולם זמן קצר לאחר מכן עלו יחסיהם על שרטון והם התגרשו. העותרת עברה להתגורר בקצרין והמשיב נשאר לגור בעכו, וכחצי שנה לאחר מכן נולד בנם המשותף (להלן: הקטין). בין ההורים מתנהל הליך בבית המשפט לענייני משפחה בקריות (להלן: בית המשפט למשפחה) בעניין הסדרי השהות של הקטין עם המשיב, והליך זה הוא שעומד ברקע העתירה שלפנינו. 2. מן העתירה, התגובות והנספחים להן עולה כי בית המשפט למשפחה מינה עו"ס לסדרי דין לצורך עריכת תסקיר על אודות הקטין, ובהמלצתה הורה גם על קיום ועדת תסקירים בעניינו. 3. כאן המקום לציין כי תע"ס הוא קובץ המאגד את הנחיות והוראות המנהל הכללי של משרד הרווחה, ובכללן גם את ההוראות בדבר "תפקידו ודרכי עבודתו של עובד סוציאלי לעניין סדרי דין", הקבועות בהוראה 20 לפרק 3 לתע"ס (להלן: הוראת תע"ס או ההוראה). ההוראה מסדירה, בין היתר, את הליך עריכת התסקיר על ידי עו"ס לסדרי דין, ובתוך כך גם את תפקידה ואופן עבודתה של ועדת תסקירים (ראו סעיף 8.12 להוראה): ועדת תסקירים מקומית ועדת תסקירים הינה ועדה המשמשת את עו"ס לעניין סדרי דין לצורך התייעצות וסיוע בגיבוש המלצות ודרכי התערבות במקרים מורכבים. מדובר בועדה טיפולית מקצועית שמיקודה הינו בקטיני המשפחה וסיוע להורים לממש את אחריותם ההורית או במתן המלצות מתאימות הנוגעות למינוי אפוטרופוס לחסוי. [...] המשתתפים בועדת התסקירים [...] כאמור, הדיון בועדת תסקירים הינו מקצועי טיפולי. יחד עם זאת, באם אחד מההורים מבקש לצרף לדיון את עורך דינו יוכל זה להשתתף רק אם ניתנה לכך הסכמה מראש של שני ההורים. על ההורה המבקש לצרף את עורך דינו מוטלת האחריות לדאוג להסכמות בעניין. בכל מקרה, נוכח אופיה הטיפולי מקצועי של הועדה עורכי דין המשתתפים בועדה ישמשו בה כמשקיפים בלבד. 4. בהתאם להוראת תע"ס ולהחלטת בית המשפט למשפחה, ביום 19.12.2021 התכנסה ועדת תסקירים בעניינו של הקטין (להלן: הוועדה הראשונה). הוועדה הראשונה המליצה, בין היתר, על הרחבת זמני השהות של הקטין עם המשיב, ועל עריכת ועדה נוספת בחלוף חצי שנה. ביום 26.12.2021 אימץ בית המשפט למשפחה את ההמלצות ונתן להן תוקף של החלטה, ובהתאם לכך נקבעה ועדת תסקירים נוספת ליום 31.7.2022 (להלן: הוועדה השנייה). מספר שבועות לפני מועד כינוס הוועדה השנייה, פנתה העותרת לעו"ס לסדרי דין וביקשה שעורכת דינה תשתתף בדיון. העו"ס השיבה כי עליה לקבל את הסכמת המשיב לכך, וכי עורכת הדין תשתתף "כצופה בלבד"; אך לאחר שהמשיב סירב – מסרה לה כי לא ניתן לעשות כן. בסמוך למועד כינוס הוועדה השנייה הודיעה העותרת כי לא תתייצב לדיון, תוך שהדגישה כי בהתאם לייעוץ המשפטי שקיבלה, אין לגורמי הרווחה סמכות למנוע ממנה להיות מיוצגת על ידי עורך דין בכל הליך שמתקיים בפניהם. בשל אי-התייצבות העותרת הוועדה השנייה לא התקיימה במועדה. לא נפרט על אודות השתלשלות העניינים הסבוכה שהתרחשה לאחר מכן, ונציין אך את עיקרי הדברים: העותרת דבקה בעמדתה וסירבה להתייצב בפני ועדת תסקירים ללא ייצוג משפטי, גם לאחר שבית המשפט למשפחה דחה בקשות שונות שהגישה בעניין, והורה כי יש לקיים ועדה בהקדם ובהתאם להוראת תע"ס, ובתוך כך דחה גם את טענותיה כי חיובה להשתתף בוועדה ללא ייצוג משפטי אינו כדין; וגם לאחר שפנתה בעניין זה לעו"ס מחוזית לסדרי דין, אשר השיבה פניה ריקם. בית המשפט למשפחה אף הוסיף וקבע בהחלטתו מיום 3.11.2022 כי "ככל והאם לא תתייצב לוועדה [שנקבעה ליום 13.11.2022, להלן: הוועדה השלישית – י"ע], או שלא תאפשר את קיומה בהתאם להוראות תע"ס, יוטלו עליה הוצאות לטובת אוצר המדינה". העותרת מיאנה להשלים גם עם החלטה זו, והגישה לבית המשפט המחוזי בקשת רשות ערעור, ובה חזרה על טענותיה ביחס לתוקפה של הוראת תע"ס, וכן הלינה כנגד חיובה בהוצאות ככל שלא תתייצב לוועדה. עקב הגשת הבקשה ובשל אי-בהירות שנוצרה אצל גורמי הרווחה נוכח מצגים ומסרים שונים מצדה של העותרת, הוחלט על ידם כי אין מנוס מלדחות גם את הוועדה השלישית, עד לקבלת הנחיות מבית המשפט למשפחה. משנודע לו על כך הורה בית המשפט למשפחה לקיים את הוועדה בדחיפות, וועדה נוספת נקבעה ליום 1.1.2023 (להלן: הוועדה הרביעית). 5. ביום 5.12.2022 קיבל בית המשפט המחוזי את בקשת רשות הערעור שהגישה העותרת, ודן בערעור לגופו. בית המשפט המחוזי סבר שאינו מוסמך לדון בחוקיות הוראת תע"ס, אך קיבל את הערעור באופן חלקי במובן זה שביטל את הסנקציות שהוטלו על העותרת במקרה שלא תתייצב לוועדת התסקירים. בפסק הדין צוין כי הגם שהדיון בוועדה הנו בעל אופי "מקצועי-טיפולי", יש להמלצותיה השלכות מהותיות ומשפטיות; כי משעה שמדובר בהנחיות מנהליות ובהתחשב באופי ההליך, יש לפרש בצמצום כל פעולה השוללת את זכות הייצוג; וכי לא נמצא שהמניעים לסירובו של המשיב להשתתפות עורכי דין בוועדה מצדיקים, במקרה דנן, הטלת סנקציות על העותרת. לבסוף, נקבע בפסק הדין כי "יבחר המשיב אם לעמוד על התנגדותו בנוגע להשתתפות בא כוח [בוועדה – י"ע] (כמשקיף גרידא, בלא זכות טיעון לגופו)"; וכי באפשרותה של העותרת "לנקוט בהליך מתאים ביחס לחוקיות הוראת תע"ס". בעקבות פסק דינו של בית המשפט המחוזי, המשיב מסר את הסכמתו להשתתפות עורכי דין בוועדה, והעותרת מצדה הגישה את העתירה שלפנינו. הבקשות למתן צו ביניים 6. העתירה הוגשה ביום 26.12.2022, ובגדרה נתבקש גם ליתן צו ביניים האוסר על המשיבים לכנס ועדה כלשהי בעניינם של העותרת והקטין עד להכרעה בעתירה. בקשה זו נדחתה בהחלטתי מיום 26.12.2022; ושתי בקשות נוספות "לעיון מחדש" בהחלטה – בהן צוין כי הוועדה הרביעית עתידה להתקיים ביום 1.1.2023 – נדחו אף הן. בתוך כך, בהחלטתי מיום 1.1.2023 ציינתי כי "מבלי לקבוע מסמרות, ראוי שוועדת התסקירים תתכנס על פי נוהל העבודה המקובל". זאת ועוד, גם בית המשפט למשפחה הבהיר בהחלטה נוספת מיום 29.12.2022 כי הוועדה הרביעית "תתקיים במועד שנקבע"; וכי "עורכי הדין ישתתפו בוועדה בהתאם להוראות תע"ס". 7. חרף כל האמור ומבלי שמסרה על כך הודעה מראש, גם הפעם העותרת לא התייצבה לדיון בוועדה הרביעית. בלית ברירה – ועל אף שכל שאר המשתתפים התייצבו לדיון, לרבות המשיב, בא כוחו ומומחית לגיל הרך שהוזמנה במיוחד – גם ועדה זו בוטלה. בעקבות זאת, בית המשפט למשפחה קבע בהחלטתו מיום 4.1.2023 כי עו"ס לסדרי דין תגיש את התסקיר מבלי לכנס ועדת תסקירים; וכי העותרת תישא בהוצאות לטובת אוצר המדינה והמשיב בסך של 5,000 ₪ כל אחד (10,000 ₪ בסך הכל). תמצית טענות הצדדים 8. בעתירה נטען כי הוראת תע"ס המגבילה את השתתפותם של עורכי דין בוועדת תסקירים, פוגעת בזכותה של העותרת לייצוג משפטי בפני רשויות המדינה בהעדר הסמכה מפורשת בדין. בתוך כך נטען, בין היתר, כי ההליכים לפני עו"ס לסדרי דין וועדת תסקירים הנם הליכים חקירתיים-שיפוטיים ולא טיפוליים; כי לפיכך עומדת לעותרת זכות לייצוג משפטי במסגרתם; כי לנוכח חשיבותה של זכות זו – המעוגנת בסעיף 22 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן: חוק לשכת עורכי הדין) – לא ניתן לפגוע בה אלא בחקיקה מפורשת; כי דבר החקיקה המקנה לעו"ס סמכות לחקור אדם לצורך עריכת התסקיר אינו כולל הגבלה מפורשת על זכות הייצוג; וכי הוועדה ואופן פעולתה אינן מוסדרות בחקיקה או בתקנה בת פועל תחיקתי. עוד נטען כי למשיבים 4-1 אין סמכות לערוך ועדות תסקירים; וכי החלטותיהם בעניינה של העותרת הן בלתי סבירות באופן קיצוני, ופוגעות בזכויות חוקתיות נוספות שלה ושל עורכי הדין המייצגים אותה. 9. בתגובה מטעם המשיבים 3-1 (להלן: משיבי המדינה) נטען כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת היותה תיאורטית, שכן בשלב זה לא מתוכננת ועדת תסקירים נוספת בעניינו של הקטין; ולגופה, בהעדר עילה להתערבות בהוראת תע"ס. נטען, בין היתר, כי הליכי עריכת תסקיר – ובכללם הדיון בוועדת תסקירים – הנם הליכים טיפוליים-מקצועיים המחייבים התרשמות אותנטית ושיח ישיר עם ההורים (ולעיתים אף עם הקטין עצמו) על מנת לעמוד על טובת הקטין ולגבש המלצות מתאימות; כי לאור זאת אין להורים "זכות" לייצוג על ידי עורך דין במסגרתם; כי לא רק שאין צורך בכך, אלא שהשתתפות עורכי דין בוועדה עלולה לפגוע ביכולתה לממש את מטרותיה; וכי הפסיקה כבר הכירה בכך שישנם סוגי הליכים אשר מעצם טיבם אינם מקימים זכות לייצוג משפטי. עוד נטען כי לאחר שיוגש התסקיר יתקיים דיון בבית המשפט למשפחה, שבו תוכל העותרת להיות מיוצגת על ידי עורכי דינה; וכי עו"ס לסדרי דין וועדת התסקירים הם גורמים ממליצים בלבד, והמלצותיהן אינן מחייבות את בית המשפט. 10. המשיבה 4 (להלן: המחלקה לשירותים חברתיים) טענה גם היא בתגובתה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה תיאורטית; בשל חוסר נקיון כפיים – שכן העותרת עשתה דין לעצמה בכך שלא התייצבה לוועדת תסקירים משך חודשים ארוכים, בניגוד להחלטות שיפוטיות; ובשל סעד חלופי ואי-מיצוי הליכים – שכן נקבע בפסיקה כי טענות באשר להתנהלות גורמי הרווחה בקשר לתסקיר מקומן להתברר בפני הערכאה הדיונית. לגופם של דברים, הועלו טענות דומות בעיקרן לאלו של משיבי המדינה, לרבות ביחס לוועדת תסקירים, מטרותיה ואופן פעולתה; ביחס להעדר זכות לייצוג משפטי בדיון לפניה; וביחס להוראת תע"ס ותוקפה. עוד נטען כי הוראת תע"ס כן מאפשרת לעורכי דין להשתתף בוועדה – בהסכמת הצדדים כמשקיפים בלבד – וזאת כדי לאפשר מעקב אחר התנהלות ההליך, ותוך שנשמרת זכותם של הצדדים להעלות טענותיהם בעניין בפני בית המשפט בבוא העת, באמצעות באי כוחם. 11. המשיב טען בתגובתו כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל חוסר ניקיון כפיים. נטען כי העותרת מתנהלת בחוסר תום לב במסגרת ההליך בבית המשפט למשפחה, "גוררת רגליים" ומגישה "אין ספור בקשות מיותרות", והכל בכוונה להתיש את המשיב ולפגוע בקשר שבינו לבין הקטין. לגופה של עתירה נטען, בין היתר, כי משנתן המשיב הסכמתו להשתתפות עורכי דין בוועדה, הרי שהעתירה נסבה למעשה על דרישת העותרת לאפשר לעורכי דינה לענות במקומה על שאלות שיפנו אליה חברי ועדת התסקירים; וכי מדובר בדרישה בלתי סבירה המבוססת על פרשנות שגויה של החוק. עוד נטען כי סעיף 22 לחוק לשכת עורכי הדין קובע במפורש שאין בזכות הייצוג הקבועה בו "כדי לגרוע מהסמכות לדרוש נוכחותו או פעולה אישית של האדם המיוצג"; ועל כן הוא אינו חל על הדיון בוועדה. המשיב הוסיף וציין כי כל מבוקשו להגדיל את זמני השהות עם בנו; וכי התנהגותה של העותרת מנוגדת לטובת הקטין. 12. ביום 22.1.2022, לאחר שהתקבלו תגובות המשיבים כולם, הגישו עורכי דינה של העותרת בקשה להצטרף כעותרים לעתירה (להלן גם: המבקשים להצטרף ו-הבקשה להצטרף לעתירה, בהתאמה). בבקשה נטען, בין היתר, כי החלטת בית המשפט למשפחה מיום 29.12.2022 בגדרה נקבע כי "עורכי הדין ישתתפו בוועדה בהתאם להוראות תע"ס" – כלומר, כמשקיפים בלבד – מחייבת אותם לייצג את העותרת באופן המנוגד לחובתם על פי דין ולתפיסתם המקצועית בדבר אי-חוקיותן של הוראות תע"ס; כי אין בסמכותו של בית המשפט לעשות כן; וכי הדבר פוגע בזכויותיהם החוקתיות, לרבות לחופש עיסוק ואלו הנובעות מחוק לשכת עורכי הדין, באופן שמצדיק את צירופם כעותרים. כסעד חלופי לצירופם לעתירה, נתבקש להורות על בטלות "הקביעה הגורפת והעקרונית" שנקבעה בהחלטה דלעיל. 13. למען שלמות התמונה יוער, כי מעיון בתיק נט המשפט עולה כי בהתאם להחלטת בית המשפט למשפחה מיום 4.1.2023 הגישה העו"ס ביום 24.1.2023 תסקיר בעניינו של הקטין; וביום 15.2.2023 אימץ בית המשפט למשפחה את המלצותיו והורה, בין היתר, על הרחבת זמני השהות של המשיב עם הקטין ועל הגשת תסקיר משלים עד ליום 30.6.2023. בנוסף, ביום 2.3.2023 דחה בית המשפט המחוזי את בקשת העותרת לערער על החלטת בית המשפט למשפחה מיום 4.1.2023, תוך שהוא מותח ביקורת חריפה על התנהגות העותרת. דיון והכרעה 14. לאחר עיון בעתירה, בתגובות המשיבים ובנספחים להן, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות, הן על הסף והן לגופה. 15. כבר ביום 4.1.2023 הפכה העתירה לתיאורטית, לאור החלטת בית המשפט למשפחה ולפיה יוגש תסקיר מבלי לכנס ועדת תסקירים נוספת (השוו לבג"ץ 6099/18 פלוני נ' פלונית (14.5.2019) (להלן: עניין פלוני)). כך, על אחת כמה וכמה לאחר שכבר הוגש התסקיר ומסקנותיו אומצו על ידי בית המשפט למשפחה. אף על פי כן, בנסיבות המקרה דנן – כשהעתירה הוגשה לאחר שהעותרת העלתה טענותיה בפני גורמי הרווחה, בית המשפט למשפחה וערכאת הערעור; לאחר שערכאת הערעור היא שהפנתה את העותרת לנקוט בהליך דנן; לנוכח ההחלטות שלא ליתן צו ביניים הדוחה את מועד כינוס הוועדה הרביעית; ולנוכח אופי הטענות המועלות בעתירה – לא מצאתי מקום לדחות את העתירה על הסף רק מן הטעם הזה (ראו למשל יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ג 1831-1830 והאסמכתאות שם (מהדורה שנייה, 2014)). 16. יחד עם זאת, דין העתירה להידחות על הסף מחמת חוסר נקיון כפיים בשל עשיית דין עצמי. העותרת עתרה כנגד תוקפה של הוראת תע"ס, אולם בו בזמן עשתה דין לעצמה בכך שסירבה להתייצב לוועדות התסקירים שנקבעו לפיה. העותרת עשתה כן גם לאחר שבית המשפט למשפחה דחה את טענותיה, והורה פעם אחר פעם לקיים את הוועדה בהתאם להוראת תע"ס; וגם כשבית משפט זה דחה שלוש פעמים (!) את בקשותיה לסעד זמני. מדובר במקרה מובהק של עשיית דין עצמי, שכן העותרת פעלה לא רק בניגוד להוראות והפעולות המנהליות שלגביהן עתרה, אלא גם בניגוד להחלטות שיפוטיות מפורשות, תוך שהיא מעמידה את כל הנוגעים בדבר – פעם אחר פעם – בפני עובדה מוגמרת, בכך שלא אפשרה לקיים את הדיון בוועדה. די בכך כדי לדחות את העתירה על הסף (ראו למשל בג"ץ 5185/13 פלוני נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים, פסקאות 4-2 לפסק דינה של השופטת חיות והאסמכתאות שם (28.2.2017); בג"ץ 3483/05 די.בי.אס. שרותי לווין (1998) בע"מ נ' שרת התקשורת, פסקה 12 והאסמכתאות שם (9.9.2007)). 17. לכך יש להוסיף כי מדובר בעתירה כללית וכוללנית, הן מבחינת היקף הסעדים המבוקשים בה ואופיים והן מבחינת הטענות המועלות בגדרה; שהתשתית העובדתית והמשפטית לביסוסה לוקה בחסר, ובתור כך היא עלולה גם לגרום לפגיעה באחרים אשר אינם צד לדיון (ראו למשל בג"ץ 2111/11 זר נ' משרד הרווחה, פסקה 5 והאסמכתאות שם (18.9.2011)). בנוסף, חלק מהסעדים המבוקשים בעתירה צופים פני עבר – בעניינן של פגישות וועדות שנערכו, המלצות שניתנו והחלטות שנתקבלו זה מכבר עובר להגשת העתירה – ואשר ביחס אליהן דין העתירה להידחות על הסף גם מחמת מעשה עשוי (ראו למשל עניין פלוני). 18. למעלה מן הצורך אוסיף כי דין העתירה להידחות גם לגופה, בהעדר עילה להתערבות בהוראת תע"ס ובהחלטות המשיבים 4-1. בעניין זה כבר נחרש תלם בפסיקה בעניין פלוני, גם שם נדחתה בקשת העותר לאפשר לו להיות מיוצג באמצעות עורך דין בדיונים המתקיימים לפני ועדת התסקירים. האמור להלן, הוא אפוא בגדר הרחבה ונדבך נוסף על פסיקה זו. הסמכויות שעניינן עריכת תסקיר מקורן בחוק הסעד (סדרי דין בעניני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו-1955 (להלן: חוק הסעד), המורה כדלקמן: צו לעובד סוציאלי לעניין סדרי דין 2. רשאי בית המשפט לצוות על עובד סוציאלי לעניין סדרי דין לחקור בנידן קטין ולחוות דעתו בתסקיר בכתב. סמכויות עובד סוציאלי לעניין סדרי דין 3. נצטווה עובד סוציאלי לעניין סדרי דין כאמור בסעיף 2, רשאי הוא לצורך הכנת תסקירו להיכנס לכל מקום בו נמצא או עשוי להימצא הקטין או חולה הנפש ולחקור כל אדם שהוא סבור שיש לו ידיעות הנוגעות לקטין או לחולה הנפש, וחייב הנחקר לענות לעובד הסוציאלי תשובות כנות ומלאות, אך אין הוא חייב לעשות כן אם התשובה עלולה לגולל עליו אשמה פלילית. ודוק: בית המשפט שעניינו של קטין עומד להכרעה לפניו רשאי להורות לעו"ס לסדרי דין לערוך ולהגיש תסקיר בעניינו. משעשה כן, מקנה החוק לעו"ס סמכות לחקור אדם בקשר לקטין לצורך הכנת התסקיר; והלה חייב לענות תשובות כנות ומלאות (בסייג של העדר הפללה עצמית). 19. העותרת הלינה על כך שההוראה המאפשרת לעו"ס לכנס ועדת תסקירים לצורך "התייעצות וסיוע בגיבוש המלצות ודרכי התערבות במקרים מורכבים" – מעוגנת בתע"ס ולא בחוק או בתקנות. אולם ככל סמכות מנהלית אחרת, סמכותה של העו"ס לערוך תסקיר לפי חוק הסעד מקנה לה גם סמכויות עזר לצורך מימושה, ובכלל זה גם סמכות להיוועץ בגורמי מקצוע רלוונטיים; וסמכות זו, לרבות אופן ההיוועצות, סדרי הדיון וכיוצא באלה, אינה חייבת להיקבע בחיקוק, ויכול שתהא מעוגנת גם בהנחיה מנהלית (סעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, ראו למשל ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז ירושלים, פ"ד נג(1) 743, 756-755 (1999); בג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 107 (22.12.2015); בר"מ 4129/17 ארואס נ' מנהל ענייני החשמל לפי חוק החשמל, התשי"ד-1954, פסקאות 11-10 (15.11.2017); דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך א 306, 310-309 (2010) (להלן: ברק-ארז)). לכך יש להוסיף, כפי שציינו גם המשיבים בתגובותיהם, כי ההוראות באשר להליך עריכת התסקיר נקבעו בתע"ס לאורן של תקנות שירותי הסעד (תפקיד המנהל וועדת הסעד), התשכ"ד-1963 ותקנות שירותי הסעד (טיפול בנזקקים), התשמ"ו-1986, לפיהן אופן פעולתם של גורמי הרווחה ייקבע בהוראות מטעם מנכ"ל משרד הרווחה (ראו גם בג"ץ 906/14 פלוני נ' עיריית ירושלים, פסקה 3 (10.3.2014) (להלן: עניין עיריית ירושלים)). העותרת הוסיפה וטענה כי החלטות המשיבים 4-1 בעניינה נגועות בחוסר סבירות קיצוני. ככל שניתן להבין מן העתירה, טענות העותרת במישור זה מופנות הן כלפי סבירות ההחלטות בעניינה הקונקרטי, קרי ההחלטות לזמנה לפגישה עם עו"ס לסדרי דין לצורך עריכת תסקיר ולדיון בוועדת תסקירים; והן כלפי סבירות "ההחלטה" המאפשרת קיומן של ועדות תסקירים באופן כללי. טענות העותרת בעניין זה נטענו בעלמא וללא כל ביסוס ממשי, ואין בידי לקבלן (השוו למשל לבג"ץ 6736/05 פלוני נ' בית הדין הרבני הגדול, פסקה 4 (31.10.2005)). כמו כן, לא למותר לציין כי בית המשפט למשפחה – ולא מי מהמשיבים 4-1 – הוא זה שהחליט למנות עו"ס לסדרי דין על מנת שתערוך תסקיר על אודות הקטין, והוא זה שהורה, בהמלצתה, לקיים את ועדות התסקירים בעניינו. 20. העותרת מיקדה את עיקר טענותיה בפגיעה הנגרמת לה, לשיטתה, בזכותה לייצוג משפטי. העותרת הפליגה בדבר חשיבותה של זכות זו, ובתוך כך הדגישה כי היא זכתה לעיגון מפורש בסעיף 22 לחוק לשכת עורכי הדין, המורה כי: אדם שייפה כוחו של עורך דין זכאי להיות מיוצג על ידיו בפני כל רשויות המדינה, רשויות מקומיות וגופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים צבוריים על פי דין; אין בהוראה זו כדי לגרוע מכל סמכות לדרוש נוכחותו או פעולה אישית של האדם המיוצג, ואין בה כדי לפגוע בחיקוק המסדיר את הייצוג בפני רשות, גוף או איש כאמור. העותרת גורסת כי הליך עריכת התסקיר על ידי עו"ס לסדרי דין, לרבות ההליך בוועדת תסקירים, הנם הליכים שיפוטיים או מעין-שיפוטיים הנעשים על ידי גורמי הרווחה, ועל כן, בהעדר הוראת חוק מפורשת המורה אחרת, היא זכאית שעורכי דינה ייצגו אותה בפניהן באופן פעיל וללא כל מגבלה. נקדים ונאמר כי משהסכים המשיב לכך שעורכי הדין ישתתפו בוועדה הרביעית, אין אנו נדרשים לטענות העותרת ביחס להגבלת עצם השתתפותם של עורכי דין בוועדת התסקירים (המותנית בהסכמת ההורה השני), אלא רק ביחס לאופן השתתפותם – כמשקיפים בלבד. 21. זכותו של אדם לייצוג משפטי היא "זכות יסוד מוכרת במשפטנו" (ראו רע"ב 6976/18 שירות בתי הסוהר נ' פרש, פסקה 54 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז והאסמכתאות שם (16.06.2021); בג"ץ 2284/15 מקת נ' שר הביטחון, פסקה 5 לפסק דיני והאסמכתאות שם (2.4.2015); ע"א 8077/08 אוניברסיטת חיפה נ' בן הרוש, פסקה כג לפסק דינו של השופט רובינשטיין (30.12.2012) (להלן: עניין אוניברסיטת חיפה); רע"א 6810/97 בן שושן נ' בן שושן, פ"ד נא(5) 375 (1997)). לזכות הייצוג כמה היבטים שונים, ובכלל זה הזכות להיוועץ בעורך דין והזכות להיות מיוצג על ידי עורך דין במסגרת ההליך עצמו – שהיא הרלוונטית לענייננו (ראו למשל ע"פ 5121/98 יששכרוב נ' התובע הצבאי, סא(1) 461, 495 (2006); ע"פ 2868/13 חייבטוב נ' מדינת ישראל, פסקאות 91-90 לפסק דינו של השופט שהם (2.8.2018); אסף פורת "על הזכות לייצוג משפטי בהליכי משמעת – המקרה המיוחד של הדין המשמעתי בצבא" משפט ועסקים יז 469, 472, 477 והאסמכתאות שם (2014) (להלן: פורת)). אין חולק בדבר חשיבותה של זכות זו, אך ככל זכות אחרת גם היא אינה זכות מוחלטת, אלא זכות יחסית שיש לאזנה למול אינטרסים אחרים (ראו למשל עניין אוניברסיטת חיפה, פסקה לא לפסק דינו של השופט רובינשטיין והאסמכתאות שם); ואף אין היא חלה בהכרח בכל מקרה שבו הפרט בא במגע עם רשויות המדינה – ודאי לא במלואה ועל כל היבטיה (ראו למשל ד"נ 13/75 מפקד משטרה צבאית חוקרת נ' פלוני, פ"ד ל(3) 617 (1976) (להלן: עניין מצ"ח); בג"ץ 1380/02 בן ארצי נ' שר הביטחון, פ"ד נו(4) 476 (2002) (להלן: עניין בן ארצי); וכן השוו לרע"פ 2060/97 וילנצ'יק נ' הפסיכיאטר המחוזי – תל-אביב, פ"ד נב(1) 697, 714-713 (1998), שם נקבע כי זכותו של הפרט להשמיע טענותיו בפני הרשות "כוללת בחובה, במקרים מתאימים, ייצוג הפרט על ידי פרקליטו" (שם, עמ' 714; ההדגשה הוספה – י"ע)). בעניין מצ"ח נקבע כי: "אין זה הכרח ששלילת זכות הייצוג או צמצומה יהיו מפורשים בחיקוק ודי בכך שלפי מטרת החיקוק, מבנהו, וההוראות השונות המצויות בו, משתמע ברורות שכוונת המחוקק היא לשלול או לצמצם את זכות הייצוג. כשאנו בוחנים את כוונת המחוקק בנושא זה, אין להתעלם מהאופי והמהות של הפעולה שבה רוצה האדם להיות מיוצג על-ידי עורך-דין. כך לדוגמה, הנטיה נגד פירוש השולל או מצמצם את זכות הייצוג צריכה להיות חזקה יותר, כאשר מדובר בהליכים שבהם עלולה ליפול החלטה על פגיעה בחירותו של אדם, בגופו או בזכויותיו, מאשר בהליכים שבהם לא נקבע כל דבר לגבי זכויותיהם של בני־אדם. מן הראוי לציין, שאפילו זכותו של אדם להביא את טענותיו בפני הרשות, לפי עקרונות הצדק הטבעי, ספק אם היא חלה על הליכי חקירה, שאינם אלא צעד ראשון לקראת דיונים, שבהם יוחלט על זכויות של אדם ושבהם תהיה לו זכות ייצוג" (שם, עמ' 622; וכן ראו גם שם, עמ' 626). ואכן, כבר נקבע בעבר כי בהליכים מסוימים לא עומדת לפרט זכות לייצוג על ידי עורך דין, או שאופן הייצוג יכול שיהא מוגבל, וזאת גם בהעדר הוראת חוק מפורשת המורה כך (ראו עניין בן ארצי; בג"ץ 1026/02 מלנקי נ' שר הביטחון, פ"ד נט(3) 56, 62-61 (2004); בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט (1) 661, 719-717 (1995); עניין מצ"ח; עניין אוניברסיטת חיפה, פסקה מא לפסק דינו של השופט רובינשטיין (יוער כי שם מדובר היה בגוף שאינו גוף שלטוני); וכן ראו גם ברק-ארז, עמ' 525-524; פורת, עמ' 483-482, 496-489)). הוא הדין גם בנוגע להליך לפני עו"ס לסדרי דין וועדת תסקירים. כפי שהדגישו המשיבים באריכות, הליכים אלה נועדו על מנת לעמוד על מכלול צרכיו של הקטין, וזאת על רקע נסיבות המקרה, מצבם של ההורים, מאפייני התא המשפחתי וכיוצא באלה. לצד האבחון וגיבוש חוות הדעת וההמלצות לבית המשפט (ראו סעיפים 1.2 ו-5.2 להוראת תע"ס), הליך עריכת התסקיר מהווה גם "התערבות טיפולית סמכותית משמעותית בחיי המשפחה כולה", שעל העו"ס "לקיימו תוך ברור ומתן עזרה להורי הקטין [...] כדי לסייע בחיזוק המערכת המשפחתית" (סעיף 3.1 להוראת תע"ס). עליה "לסייע, להנחות ולהדריך בתכנון האחריות ההורית, תוך הסתייעות בצוות המחלקה לשירותים חברתיים ובמסגרות אחרות של שירותי הרווחה המקומיים"; ו"לסייע להורים להגיע לתוכנית הורות בהסכמה ולקיים הורות משותפת תוך חלוקת האחריות והמעורבות בכל היבטי חיי הילד" (סעיף 3.2 להוראת תע"ס). בית משפט זה כבר עמד על טיבם הייחודי של הליכים אלה, על כך שעו"ס לסדרי דין אינה גוף שיפוטי או מעין-שיפוטי, ועל כך שוועדת תסקירים היא ועדה טיפולית-מקצועית, שתפקידה לסייע בידה לממש את סמכותה לפי דין. ראו את דבריו של השופט נ' סולברג בעניין פלוני: "מטרת כינוסן של ועדות התסקירים היא לגיבוש המלצה באשר למינוי אפוטרופוס, לשמש את העו"ס לסדרי דין לצורך התייעצות וסיוע בגיבוש המלצות ודרכי התערבות במקרים מורכבים. זו ועדה טיפולית מקצועית. כיוצא בזה, ההליך המתקיים לפני עו"ס לסדרי דין אינו הליך שיפוטי ולא מעין-שיפוטי. העו"ס לסדרי דין אינה דנה ולא מכריעה בסכסוך בין הצדדים, ואינה גורם המחליט בעניינו של אדם, אלא היא גורם ממליץ לבית המשפט". הדברים נאמרו שם ביחס לוועדת תסקירים בקשר למינוי אפוטרופוס לקטין, וכוחם יפה גם לוועדת תסקירים בקשר לקטינים שהוריהם מצויים בסכסוך גירושין. 22. לכך יש להוסיף, כי גם הרכב ועדת התסקירים ממחיש היטב את אופיה. החברים הקבועים בוועדה הם מנהלת המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית (או מי מטעמה); עו"ס מרכז לסדרי דין; עו"ס לסדרי דין האחראית על עריכת התסקיר; מדריך ראש צוות (של העו"ס האחראית); פסיכולוג ילדים או פסיכיאטר, ככל האפשר; ועו"ס מחוזית לסדרי דין, לפי הצורך. הוועדה רשאית לזמן גם "אנשי חינוך, בריאות, [ו]טיפול נוספים" על מנת לשמוע את עמדתם (ראו סעיף 8.12 להוראת תע"ס). כלומר, מלבד ההורים (ובמקרים המתאימים גם הקטין עצמו או אחרים הקשורים אליו) כל משתתפי הוועדה – ללא יוצא מן הכלל – הם גורמי מקצוע בעלי אוריינטציה טיפולית וחינוכית מובהקת. כאמור, הוועדה היא גוף ממליץ (והשוו לתסקיר שירות מבחן שהוא בגדר המלצה, ולהלכה לפיה אין רואים את קצין המבחן כ"מומחה" שניתן לחקור אותו על התסקיר – ע"פ 3472/11 פלוני נ' מדינת ישראל (3.9.2012); ע"א 5166/18 יגרמן נ' שירות בתי הסוהר (6.8.2019)). 23. מכל מקום, הליך עריכת התסקיר על ידי עו"ס לסדרי דין דורש, לפי מהותו, התרשמות ישירה ובלתי אמצעית מהוריו של הקטין, וכן שיתוף פעולה מצדם. לשם כך נדרש לקיים עמם שיח ישיר ופתוח, המבוסס על שאלות ותשובות; והוא הדין גם ביחס לוועדת תסקירים, המהווה חלק בלתי נפרד מהליך עריכת התסקיר, אשר מתכנסת לבקשת העו"ס, שהיא אחת מחבריה, ושתפקידה לייעץ ולסייע בידה. רוצה לומר, שהליכים אלה מעצם טיבם ואופיים הייחודי דורשים "פעולה אישית" מצד הורי הקטין, וסעיף 22 לחוק לשכת עורכי הדין קובע במפורש כי זכות הייצוג אינה חלה מקום שבו נדרשת "נוכחותו או פעולה אישית של האדם המיוצג" (ראו למשל בג"ץ 291/86 בן-יעקב נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד מא(1) 449, 476 (1987); ברק-ארז, עמ' 524; יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 1182 (מהדורה שנייה, 2011)). על מהות הפעולות הנדרשות מההורים במסגרת התסקיר ניתן ללמוד גם מסעיף 3 לחוק הסעד, הקובע כי עו"ס לסדרי דין רשאי "לחקור כל אדם שהוא סבור שיש לו ידיעות הנוגעות לקטין או לחולה הנפש, וחייב הנחקר לענות לעובד הסוציאלי תשובות כנות ומלאות". הכיצד יוכלו עורכי הדין לענות במקום ההורים על שאלות העו"ס וחברי הוועדה? הכיצד יוכלו אלה לממש את תפקידם הטיפולי בדרך זו? הכיצד יוכלו לעשות כן אם עורכי הדין יתערבו וימנעו מההורים להשיב "תשובות כנות ומלאות"? כפי שציינו המשיבים, לא רק שלנוכח אופיה ומהותה של הוועדה אין צורך בייצוג פעיל במסגרתה, אלא שיש ועצם נוכחותם של עורכי הדין עלולה לחתור תחת התכלית שלשמה התכנסה. הוראת תע"ס אמנם מאפשרת לעורכי דין להשתתף בוועדה (בהסכמת ההורים), אך מדובר בחריג לכלל, וההגבלה על אופן השתתפותם נועדה לוודא שהדבר אינו פוגע ביכולתה של הוועדה להגשים את מטרותיה (השוו למשל לעניין בן ארצי, עמ' 480, שם נאמר כי "נוכחותו של עורך-דין בעת השיג-ושיח הייתה יכולה שלא לעזור, אם ננקוט לשון המעטה"; עניין מצ"ח עמ' 624). 24. ויודגש: העותרת יכולה להיוועץ בעורכי דינה עובר לדיון בוועדה על מנת להתכונן לקראתה; והיא יכולה לעשות כן לאחריה. לאחר שיוגש תסקיר על המלצותיו, יוכלו עורכי דינה לייצגה בהליך לפני בית המשפט למשפחה. היא תוכל להעלות טענותיה באמצעותם, לרבות ביחס להמלצות התסקיר ואופן עריכתו, ואף ביחס לפגמים שנפלו, לשיטתה, בהתנהלות הוועדה או העו"ס. כאמור – יינתן לעותרת יומה בבית המשפט, והוא זה שיכריע בעניין (ראו למשל עניין פלוני; עניין עיריית ירושלים, פסקה 18; בג"ץ 1664/22 פלונית נ' שר הרווחה והביטחון החברתי, פסקה 8 והאסמכתאות שם (20.3.2022); ובג"ץ 2592/10 פלוני נ' פקידת סעד לסדרי דין, פסקה 8 (26.4.2010), שגם במסגרתו נטען לזכות הייצוג בפני ועדת התסקירים). 25. הגם שלאור התוצאה שאליה הגענו מתייתר למעשה הצורך להכריע בבקשה להצטרף לעתירה, בנסיבות המקרה מצאתי לנכון להתייחס בקצרה לנטען בבקשה. לשיטת המבקשים להצטרף, החלטת בית המשפט למשפחה מיום 29.12.2022 פוגעת בזכויותיהם באופן שמצדיק את צירופם כעותרים. אך למעשה לא היה בהחלטה זו כל רבותא, שכן בית המשפט למשפחה קבע עוד בטרם הגשת העתירה כי הוועדה תתקיים בהתאם להוראות תע"ס, קרי – שעורכי הדין, ככל שיורשו להשתתף, יעשו זאת כמשקיפים בלבד; וכך עולה גם מפסק דינו של בית המשפט המחוזי בבקשת רשות הערעור. על כן, לא ברור מדוע המבקשים להצטרף ביקשו לעשות כן רק כחודש לאחר שהוגשה העתירה, במיוחד שעה שכבר בעתירה עצמה נטען במפורש כי גם זכויותיהם החוקתיות נפגעו (ראו פסקאות 76-75 לעתירה). לכך יש להוסיף כי החלטת בית המשפט למשפחה מיום 29.12.2022 אינה פוגעת בזכויות המבקשים להצטרף, ואף לא ביכולתם לממש את חובותיהם לפי חוק לשכת עורכי הדין. בניגוד לנטען, בית המשפט למשפחה לא חייב את עורכי הדין לייצג את העותרת "באופן הנוגד את חובתם על-פי דין והנוגד את אמונתם ותפיסתם המקצועית", אלא קבע כי ככל שהעותרת עומדת על השתתפותם בוועדה, יכבדו ויעשו כן בהתאם להוראת תע"ס – כמשקיפים בלבד. מובן כי המבקשים להצטרף זכאים להחזיק בתפיסת עולם משפטית משלהם, לרבות ביחס לחוקיות הוראת תע"ס, אולם אין בכך כדי להקים להם "זכות" או להטיל עליהם "חובה" (במובנן ההופלדיאני), לייצג את העותרת בהתאם לתפיסה זו, מקום שהיא אינה עולה בקנה אחד עם הדין. יתרה מכך, חלק מחובתו המקצועית של עורך הדין היא ליידע את הלקוח "על מצב הדברים לאשורו, בכל הקשור להוראות החוק ולפסיקה החלות על מקרהו" (ע"א 37/86 לוי נ' שרמן, פ"ד מד(4) 446, 464 (1990); ע"א 3966/05 גולדבליט נ' שבת, פסקה 6 (2.1.2007)), וכן לשקף לו את המשמעות של פעולותיו ואת הסיכונים הכרוכים בהן (השוו לדברים שם, פסקה 6; וראו גם ע"א 7633/12 קבוצת גיאות בע"מ נ' גולדפרב לוי, ערן, מאירי, צפריר ושות', עורכי דין בע"מ, פסקה 47 לפסק דינו של השופט ג'ובראן (16.9.2014) (להלן: עניין קבוצת גיאות)). כך על דרך הכלל, וכך במיוחד כאשר מדובר בלקוח הנעדר כל ידע מקצועי-משפטי ואשר "סומך על עורך הדין כי יילחם לו באמונה וכי יגן על זכויותיו במיטב כשרונו ויכולתו" (עמ"מ 9/55 עו"ד פלוני נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית, פ"ד י 1720, 1730 (1956); עניין קבוצת גיאות, פסקאות 43 ו-53 לפסק דינו של השופט ג'ובראן; וכן ראו גם ע"פ 514/17 יצחקניא נ' כב' השופטת מרשק-מרום, בית המשפט המחוזי מרכז, פסקה 35 (26.3.2017)). בעניין זה, לא למותר לציין כי דבריו הנכוחים של השופט סולברג בעניין פלוני ביחס לוועדות התסקירים – ודאי היו מוכרים לבא כוח העותרת, שכן הוא בעצמו ייצג את העותרים באותה עתירה. 26. גם הסעד החלופי שנתבקש בבקשה להצטרף לעתירה – להורות על בטלות החלטת בית המשפט למשפחה מיום 29.12.2022 – דינו להידחות, שכן ככלל בית משפט זה בשבתו כבג"ץ אינו משמש כערכאת ערעור על החלטותיהם של בתי המשפט לענייני משפחה (ראו למשל בג"ץ 364/16 פלונית נ' בית משפט לענייני משפחה, פסקה 9 והאסמכתאות שם (21.1.2016)). זאת ועוד, מעיון בתיק נט המשפט עולה כי העותרת כלל לא ביקשה לערער על החלטה זו בפני ערכאת הערעור המוסמכת. 27. הערה לפני סיום. מן החומרים שלפנינו עולה כי בין ההורים שוררת מתיחות רבה, בלשון המעטה. בד בבד עולה כי שניהם אוהבים את הקטין ורוצים בטובתו. אין לי אלא להצטרף לדבריו של השופט סולברג בעניין פלוני, ולציין את המובן מאליו – ריבוי ההליכים וההתדיינות הארוכה בין העותרת למשיב, אשר נדמה כי רק מעמיקים את הקרע ביניהם, אינם בטובתו של הקטין. לכן, טוב יעשו ההורים אם ישכילו, חרף הקשיים והמשקעים ביניהם, להתעלות מעל למחלוקות ביניהם, ולשתף פעולה ככל האפשר זו עם זה ועם גורמי הטיפול, אשר עושים ככל יכולתם על מנת לסייע בידם. טוב אם יעשו כן למען עצמם ורווחתם שלהם, אך בעיקר – טוב אם יעשו כן למען הקטין וטובתו. 28. סוף דבר, העתירה נדחית על הסף, ולמעלה מן הצורך גם לגופה. לנוכח כל האמור לעיל, העותרת תשא בהוצאות משיבי המדינה, המחלקה לשירותים חברתיים והמשיב 5 בסך של 3,000 ₪ כל אחד (9,000 ₪ בסך הכל). ניתן היום, כ' באייר התשפ"ג (‏11.5.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22089460_E05.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1