מועצה מקומית גוש חלב נ. עורכי דין לקידום מנהל תקין

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 8914/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט ש' שוחט המערערים: 1. מועצה מקומית גוש חלב 2. שרבל ח'ריש - גזבר המועצה המקומית גוש חלב נ ג ד המשיבים: 1. עורכי דין לקידום מנהל תקין 2. רדא האשול, חבר המועצה המקומית גוש חלב 3. משרד הפנים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתיק עת"מ 9350-06-20 שניתן ביום 10.11.2020 על ידי כבוד הנשיא א' אברהם תאריך הישיבה: י"ג באדר א התשפ"ב (14.2.2022) בשם המערערים: עו"ד מרואן מויס בשם המשיבים 2-1: בשם המשיב 3: עו"ד נדאל חאיק, עו"ד רימאז ח'טיב עו"ד תהילה רוט פסק-דין השופט י' עמית: מיהו הגורם שלו נתונה הסמכות לתת הנחה מארנונה לבניין ריק – האם לגזבר המועצה המקומית או לוועדת הנחות (להלן: הוועדה או ועדת ההנחות) שהוקמה מכוח תקנה 5 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות ההנחה או התקנות)? זו השאלה הפרשנית המונחת לפתחנו. המסגרת הנורמטיבית 1. המקור הנורמטיבי להטלת חיובי ארנונה, כמו גם לקביעת הנחות בארנונה, הוא חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992, שבין היתר מקנה לשר הפנים סמכות לקבוע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחה בארנונה ואת שיעורי ההנחה המרביים: הנחות בארנונה 12. (א) [...] (ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים; וכן רשאי הוא לקבוע את שיעורי ההנחה המזעריים. (ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו. בהתאם לסמכותו זו, התקין שר הפנים את תקנות ההנחה, שבהן הוגדרו היבטים שונים שבגינם ניתנת לרשות אפשרות להעניק הנחה בתשלומי הארנונה. 2. פרק ג' לתקנות ההנחה עוסק בהקמת ועדת הנחות סטטוטורית ובקביעת הרכבהּ. תקנה 5 שבפרק ג' מורה על מינויה של ועדת הנחות לעניין פרקים ד' ו-ה' לתקנות. בפרק ד' לתקנות שעניינו במתן הנחות ל"מבקש נזקק", אנו מוצאים במפורש כי ועדת ההנחות היא המוסמכת ליתן הנחה לנזקק (תקנה 7 ואילך). בפרק ה' לתקנות שעניינו במתן הנחות לבניין ריק ולתעשייה, והוא הפרק הרלוונטי לדיוננו, אנו מוצאים במפורש כי המועצה היא זו שבאפשרותה לקבוע הנחה לבניין ריק (תקנה 12 ואילך), כאשר הגזבר הוא בעל הסמכות ליתן הנחות שבסמכות המועצה (תקנה 15). 3. זו אפוא הסתירה בתקנות: תקנה 5 מורה על מינויה של ועדת הנחות לעניין פרקים ד' ו-ה'. ברם, בפרק ה' אין זכר לוועדה אלא למועצה המקומית בלבד. סתירה זו, שלטעמי אינה כה דרמטית, הניבה את המחלוקת שלפנינו. ההליך בבית המשפט המחוזי 4. הורתו של ההליך שלפנינו בעתירה שהגישו המשיבים, שבמסגרתה ביקשו להורות על ביטול החלטת המועצה שקבעה כי למערער 2 (להלן: גזבר המועצה) נתונה הסמכות לתת הנחה מארנונה לבניין ריק. זאת, בטענה שההחלטה נוגדת את הוראות תקנות 5 ו-15 לתקנות ההנחה. 5. בפסק דינו מיום 10.11.2020 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים את העתירה וקבע, בין היתר, כי מדובר במחלוקת הנסבה על פרשנות הוראות התקנות ומשכך יש להידרש ראשית ללשון התקנות, כאשר במקרה דנן "לשון התקנות בהירה, ואינה משתמעת לשתי פנים". נקבע, כי תקנה 5 לתקנות מורה למועצה למנות – לעניין פרקים ד' ו-ה' לתקנות – ועדת הנחות, כאשר פרק ה' לתקנות עוסק ב"הנחות לבניין ריק ולתעשייה", ומכאן שהסמכות לדון בבקשות למתן הנחה מארנונה לבניין ריק נתונה לוועדה. בית המשפט המחוזי הפנה לתקנה 14ב שבפרק ה'1 לתקנות שעוסק ב"הנחות לעסקים", המורה כי "ועדת הנחות שמינתה המועצה לפי תקנה 5, תדון גם במתן הנחה לפי פרק זה", והסיק מכך כי מחוקק המשנה ביקש להוסיף על סמכויות הוועדה מעבר לסמכויות הנתונות לה מכוח תקנה 5 לתקנות. עוד נקבע, כי משקלה של ההיסטוריה החקיקתית של התקנות פחוּת באופן משמעותי ממשקל לשונן, ואינו מוביל בהכרח למסקנה לה טוענים המערערים, שאינם מתמודדים עם לשון תקנה 5 הקובעת מפורשות אחרת. בשורה התחתונה, בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי הסמכות למתן הנחה לבניין ריק אינה נתונה לגזבר המועצה כי אם לוועדת ההנחות. על פסק דין זה נסב הערעור דנן. אציין כי לאחר הדיון שהתקיים בפנינו, ביקשנו וקיבלנו את עמדת משרד הפנים, מאחר שמדובר בסוגיה המשותפת לרשויות מקומיות רבות. תמצית טענות הצדדים בערעור 6. המערערים עמדו על כך שהפרשנות שהעניק בית משפט קמא להוראת תקנה 5 אינה הפרשנות היחידה הסבירה, וכי הפרשנות המוצעת על ידם עולה בקנה אחד עם הוראות התקנות הרלוונטיות בניסוחן הנוכחי לאחר תיקוני החקיקה השונים; מתיישבת עם הפרשנות הסובייקטיבית והאובייקטיבית של פרק ה' לתקנות, ועם החשיבות שבהאחדת הדין וחיזוק עקרון השוויון; מתכתבת עם הנוהג ברשויות מקומיות רבות, שבהן גזבר המועצה הוא שאמון על מתן הנחות מארנונה לבניין ריק ולא ועדת ההנחות; ונתמכת בדו"ח מבקר המדינה, שממנו עולה כי הסמכות למתן הנחות לפי פרק ה' לתקנות נתונה לרשות המקומית. עוד נטען, כי מההיסטוריה החקיקתית עולה כי מחוקק המשנה שכח להסיר את פרק ה' מהוראת תקנה 5 לתקנות, ומכל מקום גם אם קיימת התנגשות בין הוראת תקנה 5 להוראות התקנות בפרק ה', הרי שעל האחרונות לגבור. זאת, משום שתקנה 5 עניינה רק במינוי ועדה לצורך פרקים ד' ו-ה', ואילו סמכויותיה של הוועדה נלמדות מעיון בתקנות הפרקים עצמן, שהן התקנות המסמיכות. 7. משרד הפנים צידד אף הוא בעמדת המערערים והצביע על ההיסטוריה החקיקתית, שממנה ניתן ללמוד כי אישורה של ועדת ההנחות היה נדרש בעבר טרם התיקונים שנעשו במרוצת השנים בתקנות פרק ה', כאשר קביעת הזכאות להנחה דרשה הפעלת שיקול דעת מהותי. ברם, בעקבות התיקונים משנים 2001, 2003 ו-2005 נדרשת כיום רק בחינת התקיימותם של נתונים עובדתיים להוכחת היותו של בניין ריק והתאמתם לקריטריונים שנקבעו למתן הנחה בהתאם לאמור בתקנות 12 ו-13 שבפרק ה', ועל כן בחינת בקשה למתן הנחה אינה טעונה הפעלת שיקול דעת מהותי. זו הסיבה שבגינה העביר מחוקק המשנה את הסמכות בפרק ה' מהוועדה למועצה המקומית ולגזבר הפועל מכוחה. 8. מנגד, המשיבים תמכו יתדותיהם בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים וטענו, בין היתר, כי תקנה 5 קובעת במפורש כי יש למנות ועדת הנחות לבחינת זכאות תושבים לסוגי ההנחות המפורטים בפרקים ד' ו-ה' לתקנות, והנחה מסוג בניין ריק כלולה בפרק ה' לתקנות. עוד נטען, כי בפרק ה' לתקנות התכוון מחוקק המשנה ליתן למועצה את הסמכות לקבוע את שיעור ההנחה מארנונה לבניין ריק, אך הסמכות לביצוע מתן ההנחה נתונה לוועדה. דיון והכרעה 9. הקדמתי ואמרתי כי לטעמי הסוגיה הפרשנית אינה סבוכה במיוחד, אך מאחר שבפרשנות עסקינן, לא אצא ידי חובה אם לא אומר מילים מספר על אודות כללי פרשנות. בפסיקה נקבע כי כוחם של כללי הפרשנות הרגילים יפה גם לצורך פירושם של דיני המס (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75 (1985) (להלן: עניין חצור); עע"מ 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי היהדות, פסקה 11 והאסמכתאות שם (30.11.2011) (להלן: עניין היברו יוניון קולג')). כללי פרשנות אלה חלים גם על תשלומי הארנונה המהווים "מס עירוני", שנועד בעיקרו למימון ההוצאות השוטפות של הרשויות המקומיות, אחזקתן וניהולן ואשר משמש כמקור העיקרי להכנסותיהן (ראו ע"א 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 683 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי); עניין היברו יוניון קולג', שם). כידוע, נקודת המוצא של הפרשן לקביעת משמעו של דבר חקיקה היא לשונו, שכן "גבול הפרשנות הוא גבול הלשון" (ראו ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 (1999)). בשלב השני, מקום שבו לשון החוק מאפשרת פרשנויות נוספות, יש לבחור את המשמעות שתגשים את תכלית החקיקה באופן המיטבי ביותר (ראו עע"מ 8814/17 דן נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 16 (26.5.2019) (להלן: עניין דן); ע"א 3012/18 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' טוונטי האנדרד נהריה בע"מ, פסקה 30 והאסמכתאות שם (4.7.2019); ע"א 8511/18 פקיד שומה נתניה נ' דלק הונגריה בע"מ, פסקה 27 (26.1.2020)). את תכלית החקיקה ניתן ללמוד הן מהתכלית הסובייקטיבית של המחוקק הן מהתכלית האובייקטיבית של החקיקה (ראו עע"מ 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה, פסקה 24 (2.2.2012) (להלן: עניין עיריית חיפה)). כפי שנדרשת הוראת חוק ברורה לשם הטלת מס, כך נדרשת הוראת חוק ברורה על מנת ליתן פטור או הנחה. עקרון זה שבבסיס כללי הפרשנות של דיני המס, והארנונה בכללם, נובע, בין היתר, משום שהקלה בארנונה על אדם אחד, משמעותה בדרך כלל הכבדה בארנונה על אדם אחר (עניין היברו יוניון קולג', פסקה 13 והאסמכתאות שם). מכאן, ש"עקרון הפרשנות לעניינם של פטור ושל הקלה אינו אלא נגזרת מעיקרון של מהות באשר לצורך לקיים שוויון ולמנוע הפליה בעול המוטל על מי שחבים או אמורים להיות חבים במס" (ראו עניין יקותיאלי, עמ' 689). עוד הובהר בפסיקה, כי את חוקי הארנונה, כולל הוראות הפטור בגינה, יש לפרש על פי תכליתם והמדיניות הציבורית שהם נועדו לקדם (ראו עע"מ 10673/05 מכללת הדרום, עמותה לקידום החינוך הגבוה באשדוד נ' מדינת ישראל – משרד הפנים, פסקה ו' (31.12.2007)). 10. ומהתם להכא. בית משפט קמא קבע כי לשון התקנות מורה מפורשות כי הסמכות לביצוע מתן הנחה בארנונה נתונה לוועדת ההנחות. לדידי נהפוך הוא. פרק ה' לתקנות קובע במפורש כי הסמכות נתונה למועצה המקומית. אפתח אפוא בהצגה מפורטת יותר של תקנות ההנחה, ובהמשך אעמוד על תכליתן הסובייקטיבית והאובייקטיבית. לשון התקנות 11. פרק ג' לתקנות ההנחה עוסק בהקמת ועדת הנחות סטטוטורית ובקביעת הרכבה. תקנה 5 שבפרק ג' מורה על מינויה של ועדת הנחות לעניין פרקים ד' ו-ה' לתקנות, ותקנה 6 שבפרק ג' קובעת את הרכבה של הוועדה, שגזבר המועצה מנוי על חבריה: פרק ג': ועדת הנחות מינוי ועדה 5. מועצה תמנה לעניין פרקים ד' ו-ה' ועדת הנחות (להלן- הועדה). הרכב הועדה 6. (א) הרכב ועדת ההנחות יהיה - (1) בעיריה - כמפורט בסעיף 149ד לפקודת העיריות. (2) במועצה מקומית או במועצה אזורית - (1) שני חברי המועצה אשר אחד מהם לפחות חבר בסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה; היו הסיעות כולן מיוצגות בועדת ההנהלה - יהיה חבר ועדה אחד לפחות, מי שאינו חבר בועדת ההנהלה; (2) הגזבר, מנהל מחלקת הרווחה, או מי שכל אחד מהם הסמיכו לענין תקנה זו מבין עובדי המועצה המקומית; (3) היועץ המשפטי שמינתה המועצה לפי חוק הרשויות המקומיות (יעוץ משפטי), תשל"ו-1975, או עורך דין ממשרדו או מלשכתו, ובמועצה שלא מינתה יועץ משפטי כאמור -עורך דין שמינתה המועצה לענין זה. (ב) (בוטלה). (ג) [...] (ד) [...] (ה) החלטות הועדה אינן טעונות אישור המועצה אך תונחנה על שולחנה. כמפורט בסעיף, ועדת הנחות מונה חמישה נציגים שונים, שהגזבר אינו אלא אחד מהם. תקנת משנה (ה) קובעת כי החלטות הוועדה עצמאיות, במובן זה שהן אינן מותנות באישור מטעם המועצה, אך יונחו על שולחנה. נוסח הסעיף זהה כמעט לזה שבסעיף 149ד לפקודת העיריות [נוסח חדש]. 12. פרק ד' לתקנות עוסק במתן הנחות ל"מבקש נזקק", ותקנה 7 שבפרק זה, שעניינה מתן הנחה לנזקק, מורה כלהלן: פרק ד': מבקש נזקק הנחה לנזקק 7. הועדה תהא מוסמכת לתת הנחה בשיעור עד 70 אחוזים למחזיק בנכס שהוא נזקק; לענין זה, "נזקק" - מחזיק: (1) שנגרמו לו הוצאות חריגות גבוהות במיוחד בשל טיפול רפואי חד-פעמי או מתמשך, שלו או של בן משפחתו; (2) שקרה לו אירוע אשר הביא להרעה משמעותית בלתי צפויה במצבו החומרי. תקנה 8 בפרק זה קובעת כי "המבקש הנחה לפי פרק זה ימציא לרשות המקומית בקשה חתומה לפי טופס 2 שבתוספת השניה"; תקנה 9 בפרק זה קובעת כי "טופס הבקשה יועבר לגזבר, ולמנהל מחלקת הרווחה שיעבירו להחלטת הועדה, בצירוף חוות דעת בכתב"; ותקנה 10 בפרק זה מורה כי הועדה תקבע הן את זכאותו של המבקש הנחה והן את שיעורי ההנחה לו הוא יהיה זכאי: החלטת הועדה 10. (א) הועדה תקבע את זכאותו של מבקש הנחה, ואת שיעורי ההנחה בכפוף לאמור בתקנה 7, בהסתמך על טופס הבקשה וחוות הדעת כאמור בתקנה 9. (ב) הועדה תיתן החלטתה, בכתב, בצירוף נימוקים. מכאן, שבכל הקשור למתן הנחות למחזיק שעונה על הקריטריונים של "נזקק" לפי פרק ד' – ניתנה הסמכות לוועדה. 13. פרק ה' לתקנות עוסק במתן הנחות לבניין ריק ולתעשייה, והוא הפרק הרלוונטי לדיוננו. פרק ה': הנחות לבנין ריק ולתעשיה הנחה לבנין חדש 12. (א) בכפוף לאמור בתקנה 13(3) המועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור כמפורט להלן, למחזיק שהוא הבעל הראשון של בנין חדש, ריק, שמיום שהסתיימה בנייתו והוא ראוי לשימוש, אין משתמשים בו במשך תקופה רצופה, כמפורט להלן: (1) עד שנים עשר חודשים - הנחה עד 100 אחוזים; (2) (נמחקה). (ב) (בוטלה). הנחה לבנין ריק 13. (א) מועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור כמפורט להלן, למחזיק של בנין ריק שאין משתמשים בו במשך תקופה מצטברת, כמפורט להלן: (1) עד 6 חודשים – עד 100%; (2) מהחודש ה-7 עד החודש ה-12 – עד 66.66%; (3) מהחודש ה-13 עד החודש ה-36 – עד 50%. (ב) תחילת חישוב התקופה המצטברת הנזכרת בתקנת משנה (א) תהא ביום תחילתה של תקנה זו. (ג) הנחה כאמור בתקנת משנה (א) תינתן לתקופה המצטברת הנזכרת בפסקאות שבה (להלן – התקופה המצטברת), משך תקופת בעלותו של אדם בבנין, וכל עוד לא שונתה הבעלות בו; להוכחת היותו של הבנין בנין ריק שאין משתמשים בו, כאמור בתקנה 12 ובתקנת משנה (א), ימציא המחזיק בבנין ראיות על פי הוראות המועצה. (ד) במנין התקופה המצטברת לא תובא בחשבון תקופה הפחותה משלושים ימים שבה עמד הבנין ריק ברציפות. (ה) נעשה שימוש מחדש בנכס שמחזיק בו היה זכאי להנחה על פי תקנות משנה (א) עד (ד), יודיע על כך המחזיק או בעל הנכס לרשות המקומית, בדרך שתורה הרשות המקומית, 7 ימים בטרם נעשה שימוש מחדש בנכס; לא ניתנה הודעה כאמור, רשאית הרשות המקומית לבטל הנחה שניתנה על פי תקנה זו לתקופה הרצופה האחרונה שבה עמד הבנין ריק, אם ההנחה ניתנה לאותו מחזיק אשר עשה שימוש מחדש בנכס, או לבעל הנכס. הנחות לתעשיה 14. (א) רשאית המועצה לקבוע הנחה בשיעור המרבי המפורט להלן, למחזיק בבנין המשמש לתעשיה חדשה, בהתייחס לשנת האחזקה שלו בבנין, ולשיעור האבטלה באותה רשות מקומית: [...] (ב) [...] תקנה 12 עניינה במתן הנחה לבעלים ראשון של בניין חדש וריק שהסתיימה בנייתו והוא ראוי לשימוש אך טרם נעשה בו שימוש במשך תקופה רצופה של עד 12 חודשים. תקנה 12 משמיעה לנו כי בכפוף לאמור בתקנה 13(3) [הכוונה לתקנה 13(ג) –י"ע], מועצה רשאית לקבוע הנחה בגובה של עד 100% למחזיק שהוא בעלים ראשונים של בניין חדש ריק. תקנה 13 עניינה במתן הנחה לתקופה מצטברת של עד 36 חודשים בשיעורים מדורגים למחזיק של בניין ריק שאין משתמשים בו (ולא רק בחודשים הראשונים מאז שהבניין הפך ראוי לשימוש), כאשר ניתן לעשות שימוש בתקנה פעם אחת במשך תקופת בעלותו של אדם בנכס (להרחבה ראו בר"מ 10356/05 זיויאל השקעות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו מנהל הארנונה (22.1.2006); ראו גם הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית 704-700, 718-708 (מהדורה חמישית,2001)). תקנה 13 קובעת כי מועצה רשאית לקבוע הנחה למחזיק של בניין ריק כאמור. 14. הנה כי כן, בשונה מפרק ד' המסמיך במפורש את הוועדה להעניק הנחה למבקש נזקק, הרי שבפרק ה', מחוקק המשנה הסמיך במפורש את המועצה להעניק הנחה לבניין חדש ולבניין ריק. תקנה 15 שבפרק ו' שכותרתו "הוראות כלליות", קובעת כי על ביצוע מתן הנחות שאינן בסמכות הוועדה יהיה ממונה גזבר המועצה המקומית כבעל הסמכות השיורית: פרק ו': הוראות כלליות הממונה 15. גזבר הרשות המקומית יהיה ממונה על ביצוע מתן הנחות לפי תקנות אלה, למעט הנחות שבסמכות הועדה. מכאן, שעל פני הדברים, הפרשנות המילולית הפשוטה של תקנות 12 ו-13 בפרק ה' בצירוף לשון תקנה 15 תומכת דווקא בטענת המערערים ובעמדת משרד הפנים כי המועצה המקומית, באמצעות גזבר המועצה, היא שרשאית לקבוע הנחות בארנונה לבניין ריק. אם כך, מדוע הזכיר מחוקק המשנה בתקנה 5 גם את פרק ה', על אף שהוועדה אינה נזכרת בו כלל? 15. לקושיה זו שתי תשובות אפשריות. תשובה אפשרית אחת: הוועדה היא המוסמכת ליתן הנחות לעסקים על פי פרק ה'1 כאמור בתקנה 14ב הנכללת בפרק זה והקובעת כי "ועדת הנחות שמינתה המועצה לפי תקנה 5, תדון גם במתן הנחה לפי פרק זה". אמור מעתה, כי כאשר הזכיר מחוקק המשנה בתקנה 5 את פרק ה', הוא התכוון לפרק ה'1 בנוסף לפרק ד'. פרשנות זו "חלשה" על פניה בהינתן שתקנה 5 הותקנה לפני שפרק ה-1 בא לעולם. עוד ניתן לטעון כי תקנה 5 איננה תקנה מסמיכה אלא ייעודה מתמצה במינוי ועדת הנחות סטטוטורית לעניין הפרקים האמורים בה, בעוד שתקנות הפרקים עצמן הן שקובעות הוראות באופן ספציפי לצורך יישומן, והן אלה שמסמיכות את הגורם האחראי על ביצוע מתן הנחה כאמור. תשובה אפשרית שנייה: המדובר בטעות של מחוקק המשנה. הפסיקה הכירה בכך שמלאכת המחוקק איננה מלאכה מושלמת שלא חפה מטעויות (ראו עניין עיריית חיפה, פסקה 23), והדברים בוודאי נכונים ביחס לחקיקת משנה (שאיננה עוברת שלוש הצבעות ודיון בוועדה). בהקשר זה יפים במיוחד דבריו של כב' השופט א' ברק (כתוארו אז) בר"ע 277/82 נירוסטה בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(1) 826, 832 (1983): "[...] כל הקרוב לחקיקתה של הכנסת ולחקיקתה בענייני מסים בפרט, מודע לכך כי לא פעם מכילה החקיקה הוראות, הבאות לשם הזהירות בלבד, ולא פעם נעשה תיקון בסוגיה אחת, מבלי שנעשים תיקונים גם בסוגיות דומות. כשלעצמי, אין אני מוכן כלל להעמיד את המחוקק כמי שעושה 'מלאכת מחשבת'. הנסח, כמו השופט, עושה מלאכה אנושית, על חולשותיה ופגמיה. את פרשנותו של החוק יש לבסס על לשונו ועל הגיונו ועל מטרתו ועל תכליתו". הטעות במקרה דנן מקורה בכך שבתחילת הדרך, הסמכות ליתן הנחות לבניינים ריקים על פי פרק ה' אכן הייתה נתונה לוועדת ההנחות, אלא שבמהלך השנים והתיקונים שנעשו, הסמכות הועברה למועצה המקומית, ומחוקק המשנה שכח להסיר את האות ה' (פרק ה') מתקנה 5. לדידי, התשובה השנייה היא המשקפת ככל הנראה את האמת ההיסטורית, ומשכך אתעכב להלן על ההיסטוריה החקיקתית. מאחר שמדובר בסקירה משעממת במיוחד, רשאי הקורא לדלג על קטע זה בסעיפים 19-16 להלן ולחזור ולהצטרף בהמשך (לחשיבות הפניה להיסטוריה החקיקתית ראו אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 441 (1997)). ההיסטוריה החקיקתית – גלגולי ניסוחיהן של תקנות 12 ו-13 16. תקנות ההנחה פורסמו לראשונה ביום 25.2.1993 (ק"ת 5503, 419), כאשר נוסח תקנה 5 במקור נותר זהה לנוסחהּ הנוכחי; נוסחהּ של תקנה 12 היה שונה; ותקנה 13 הושמטה בטעות והוספה בתיקון טעות דפוס ביום 9.3.1993 (ק"ת 5508, 540). במהלך השנים חלו שינויים בנוסחי תקנות אלו. בתחילה פורסמה תקנה 12 בזו הלשון: הנחה לבנין חדש 12. (א) המועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור המפורט להלן, למחזיק שהוא הבעל הראשון של בנין חדש, שמיום שהסתיימה בנייתו והוא ראוי לשימוש, אין משתמשים בו במשך תקופה רצופה, כמפורט להלן: (1) עד שישה חודשים – הנחה עד 100 אחוזים; (2) מעל שישה חודשים עד שמונה עשר חודשים – הנחה עד 30 אחוז אם הוא קבלן, ולאחר שהועדה שוכנעה כי יש טעמים המצדיקים אי-אכלוס הבנין; לענין זה, "קבלן" – מי שבמכירת הנכס יהיה חייב לגביו מס הכנסה לפי חלק ב' בפרק ראשון לפקודת מס הכנסה. (ב) המבקש הנחה לפי סעיף זה יגיש בקשה מנומקת לועדה שתהיה מוסמכת לדון ולהחליט בבקשה לאחר שקיבלה את חוות דעתו של מהנדס הרשות המקומית. ותקנה 13 קבעה ביום פרסומה כי: הנחה לבנין ריק אחר 13. (א) המועצה רשאית לקבוע לתקופה שאינה עולה על 6 חודשים – למחזיק של בנין ריק שאין משתמשים בו במשך תקופה רצופה כאמור לפחות, שתחילתה ביום שחדלו להשתמש בו – הנחה בשיעור עד 100 אחוזים. (ב) הנחה כאמור בתקנת משנה (א) תינתן לגבי נכס פעם אחת בלבד, כל עוד לא שונתה הבעלות בו. כפי שניתן להיווכח מלשונה של תקנה 12 (העוסקת בבניין חדש), הוקנתה לוועדה סמכות ספציפית בכל הנוגע למתן הנחה מעל שישה חודשים, מקום שבו היא שוכנעה בקיומם של טעמים רלוונטיים (ס"ק (א)(2)), וכן סמכות כללית לדון בבקשות למתן הנחה לפי תקנה 12 (ס"ק (ב)). זאת, להבדיל מתקנה 13 (העוסקת בבניין ריק) שבה הוקנתה למועצה סמכות למתן הנחה ללא אזכור הוועדה וללא הקניית סמכות מפורשת. 17. ביום 22.11.1993 תוקנה תקנה 12 (ק"ת 5563, 227) באופן שהתווספה לתקנה 12(א) המילה "ריק" אחרי "בנין חדש", ובתקנת משנה 12(ב) במקום "המבקש הנחה לפי סעיף זה" נכתב "המבקש הנחה לפי תקנת משנה (א)(2)". תיקון זה למעשה הבחין בין בקשה למתן הנחה לפי ס"ק (א)(2) שתוגש לוועדה שתהיה מוסמכת לדון בה, לבין בקשה למתן הנחה לפי ס"ק (א)(1) שלכאורה הוצאה מסמכותה של הוועדה ואינה כפופה לאישורה. באותו קובץ תקנות הוחלפה גם תקנה 13, כשהשינוי העיקרי שבה הוא הוספת תקנת משנה 13(ג) שקבעה כי ככל שניתנה הנחה לפי תקנה 12(א) (העוסקת במחזיק שהוא הבעלים הראשון של בניין חדש וריק), לא תינתן הנחה לפי תקנה 13 (העוסקת במחזיק של בניין ריק), כל עוד לא שונתה הבעלות בבניין: הנחה לבנין ריק 13. (א) המועצה רשאית לתקופה שלא תעלה על ששה חודשים או חלק ממנה – לקבוע למחזיק של בנין ריק שאין משתמשים בו ברציפות במשך תקופה כאמור לפחות, שתחילתה ביום שחדלו להשתמש בו – הנחה בשיעור עד 100 אחוזים. (ב) הנחה כאמור בתקנת משנה (א) תינתן לבנין ריק פעם אחת בלבד, כל עוד לא שונתה הבעלות בו. (ג) ניתנה הנחה לפי תקנה 12(א) לא תינתן הנחה לפי תקנה זו כל עוד לא שונתה הבעלות בבנין. תיקון זה יצר אפוא זיקה בין תקנות 12 ו-13 לעניין האפשרות לקבל הנחה על פיהן. 18. במהלך השנים חלו שינויים נוספים בנוסחי תקנות 12 ו-13, כשהעיקריים שבהם הם מחיקת ס"ק (א)(2) מתקנה 12 שביטלה את הדרישה לשכנע את הוועדה כי קיימים טעמים המצדיקים את אי אכלוס את הבניין (ק"ת 6279, 92 (23.12.2003)), ומחיקת ס"ק (ב) מתקנה 12 שביטלה את הדרישה להגיש בקשה מנומקת לוועדה לצורך קבלת ההנחה (ק"ת 6359, 289 (4.1.2005)). מכאן, שביטולן של תקנות משנה 12(א)(2) ו-12(ב) הוציא מ"כלל שימוש" את מסלול הפנייה לוועדת ההנחות לצורך קבלת החלטה בבקשה למתן הנחה לבניין ריק ולבניין ריק חדש, שכן הביטול הוא כפול: הן לעניין אמות המידה שעל פיהן תוכרע בקשה למתן הנחה, שאינן דורשות מעתה הוכחת "טעמים המצדיקים את אי אכלוס הבניין"; והן לעניין הגוף שבסמכותו לדון בבקשות על פי סעיפים אלו. פועל יוצא מכך הוא שבקשה למתן הנחה אינה דורשת יותר הפעלת שיקול דעת מהותי, והיא תיבחן על פי התקיימותם של נתונים עובדתיים-טכניים בלבד. 19. חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בתיקון נוסף לתקנה 12 שנערך במקביל, ובו במקום הרישא לתקנה 12(א) "על אף האמור בתקנה 13, המועצה רשאית לקבוע הנחה [...]" נכתב "בכפוף לאמור בתקנה 13(3), המועצה רשאית לקבוע הנחה [...]". תקנה 13(3) [צ"ל 13(ג) – י"ע] קובעת, בין היתר, כי על מנת להוכיח שבניין הוא בניין ריק שלא משתמשים בו, על המחזיק בבניין להמציא ראיות לפי הוראת המועצה. על פני הדברים, השוואת תקנות 12 ו-13 בעניין הגורם האמון על מתן ההנחה מארנונה מהווה האחדה של הדין לעניין פרק ה', שכאמור תקנותיו אינן דורשות יותר בחינה של הוועדה, כי אם של המועצה בלבד. 20. ואכן, על פי עמדת משרד הפנים, במקביל למחיקת ס"ק (ב) מתקנה 12 בשנת 2005, היה צריך לתקן גם את תקנה 5 בהתאם, אך הדבר לא נעשה בשל חוסר תשומת לב או בשל טעות. התכלית 21. בחינה תכליתית מתיישבת אף היא עם המסקנה דלעיל. תוצאת תיקוני התקנות לעניין בניין ריק מעלה שהקריטריונים למתן הנחה נקבעים על ידי המועצה וכך גם מתן ההנחה עצמה. הסיבה לכך נעוצה בעובדה שבניגוד למצב המשפטי הקודם טרם התיקונים השונים שנעשו בתקנות, כיום בקשה למתן הנחה לפי תקנות אלו לא מצריכה הפעלת שיקול דעת מהותי. כל שנדרש כיום הוא בדיקת נתונים עובדתיים להוכחת היותו של בניין ריק ויישומם בהתאם לקריטריונים במקרה ספציפי. בהיעדר הפעלת שיקול דעת מהותי, אין צורך שמתן ההנחה ייבחן על ידי ועדת הנחות, ומכאן סמכותה של המועצה המקומית באמצעות הגזבר הפועל מכוחה כאמור בתקנה 15. עמדת משרד הפנים 22. עמדת משרד הפנים תומכת כאמור בעמדת המערערים. משרד הפנים הוא הגורם שבידו הופקדה הסמכות, ולו מומחיות מיוחדת בתחום המבוססת על ניסיון מעשי מתוך היכרות עם השטח. חזקה פרשנית עמנו ולפיה "יש לתת משקל לאופן שבו מפרשות רשויות מינהליות את דברי החקיקה (או חקיקת המשנה) שאותם הן מיישמות" (ראו עניין דן, פסקה 32; בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר –לב אחד ורוח חדשה נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מד(3) 529, 553 (1990); והשוו לדנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (4.7.2021) שם נדונה סוגיית משקלה הפרשני של עמדת רשות מינהלית מאסדרת ביחס להנחיותיה). כאמור לעיל, עמדת משרד הפנים היא כי תקנה 12 בנוסחה הנוכחי לא כוללת דרישה שמתן ההנחה יאושר דווקא על ידי ועדת ההנחות ולא מצריכה הפעלת שיקול דעת מהותי לצורך מתן הנחה על פיה, וכי הפקדת הסמכות לביצוע מתן הנחה מארנונה בידי הוועדה תגרור עיכובים וסרבול בירוקרטי. סוף דבר 23. בנקודה זו מסתיים הילוכנו. בחינת לשון התקנות, ההיסטוריה החקיקתית, תכלית התקנות ועמדת משרד הפנים, כל אלה מובילות למסקנה שבסמכות המועצה, באמצעות גזבר המועצה, להעניק הנחה בארנונה לבניין ריק, כאמור בתקנות. אשר על כן, הערעור מתקבל. פסק דינו של בית משפט קמא מבוטל בזאת. החלטת המועצה שלפיה לגזבר המועצה נתונה הסמכות ליתן הנחה בארנונה לבניין ריק – תיוותר על כנה. בהתחשב בנסיבות ובשים לב לכך שמדובר בשאלה פרשנית שנדונה לראשונה במתכונתן הנוכחית של תקנות 12 ו-13, לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ש' שוחט: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏כ"ה באב התשפ"ב (‏22.8.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20089140_E09.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1