מדינת ישראל-משרד החקלאות נ. יוסף שמחוני

פסק-דין בתיק ע"א 8913/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 8913/07 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט ע' פוגלמן המערערת: מדינת ישראל - משרד החקלאות נ ג ד המשיב: יוסף שמחוני ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בע"ש 1528/03, מיום 5.8.2007, שניתן על ידי כבוד השופטת ר' ברקאי תאריך הישיבה: ג' בחשון התש"ע (21.10.2009) בשם המערערת: עו"ד דינה דומיניץ בשם המשיב: עו"ד תומר צידון פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (כב' השופטת ר' ברקאי), קבע כי החלטת מינהלת ההשקעות בחקלאות שבמשרד החקלאות (להלן: המינהלה) - שבגדרה בוטלו שני כתבי אישור שניתנו למשיב לפי החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן: החוק) - בטלה. על הכרעתו זו נסב הערעור שלפנינו. רקע עובדתי 1. בשנת 1998 פרסמה המינהלה תכנית לרפורמה במשק החלב בישראל (להלן: הרפורמה), שתכליותיה העיקריות הן הגדלת ההשקעה ברפתות, התאמת הרפתות לתהליכי ייצור מודרניים ולסטנדרטים הנוגעים לאיכות הסביבה, ועידוד הייעול בענף הרפת. הסדרי הרפורמה מעוגנים במסמך שכותרתו: "הרפורמה בענף החלב – קובץ הנחיות" (מוצג ו' למוצגי המערערת; להלן: קובץ ההנחיות). נקבע כי חקלאי אשר יגיש תכנית השקעות ברפת אשר עומדת בקריטריונים שפורסמו, ושתוכניתו תקבל את אישור המינהלה, יזכה למענק בשיעור של 30 עד 50 אחוזים מהיקף ההשקעה המאושרת (בהתאם לתכלית ההשקעה). המשיב הינו חקלאי ובעל רפת, העוסק בייצור ושיווק חלב. בשנת 2000 הגיש המשיב למינהלה תוכניות לביצוע השקעות במשק החקלאי אותו הוא מנהל, לצורך קבלת מענקים כאמור. התוכניות שהוגשו על-ידי המשיב אושרו על-ידי המינהלה בתאריכים 27.7.2000 ו-26.10.2000, ולמשיב ניתנו שני כתבי אישור המתייחסים לשתי תוכניות השקעה: האחד, כתב אישור לתכנית הנוגעת לשיפור היבטי איכות הסביבה ברפת, בהשקעה של 1,270,210 ש"ח, אשר בגינה היה זכאי המשיב למענק בשיעור של 50 אחוזים מסך ההשקעה שצוין (כתב האישור הונפק ביום 16.8.2000). השני, כתב אישור לתכנית להרחבת רפת, בהשקעה של 2,896,432 ש"ח, אשר בגינה היה זכאי המשיב למענק בשיעור של 30 אחוזים מסך ההשקעה שצוין (כתב האישור הונפק ביום 1.11.2000). 2. מספר שנים לאחר קבלת האישורים הנזכרים לעיל, פתחו רשויות מע"מ בחקירה נגד השותפות "לייש שיווק חלב בע"מ" (להלן: השותפות) – שותפות רשומה שבשליטת המשיב – בחשד להפקת חשבוניות מס פיקטיביות ו"מנופחות". לפי חשדות אלה, במהלך השנים 2001-2000 פעלה השותפות להרחבת המשק החקלאי של המשיב (בהתאם לתוכניות ההשקעה שאושרו על-ידי המינהלה), תוך שהיא מקזזת מהדוחות הכספיים שהגישה לרשויות מס ערך מוסף, סכומים שפורטו בחשבוניות מס שהופקו על-ידי חברת "ת. ליאן בע"מ". חשבוניות מס אלו, כך סברו רשויות מע"מ, הוצאו שלא כדין והיוו, למעשה, חשבוניות פיקטיביות. בהתאם לחשדות אלו, הומצאו לשותפות שומות מס ערך מוסף מעודכנות, שבגדרן בוטלו כל הקיזוזים שבוצעו על-בסיס חשבוניות אלו. השגתה של השותפות על השומות המעודכנות נדחתה. על ההחלטה שדחתה השגה זו ערערה השותפות לבית המשפט המחוזי בבאר-שבע (ע"ש (מחוזי ב"ש) 1571/02). ביום 31.8.2004 דחה בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (כב' השופט י' אלון – כתוארו אז) את ערעורה של השותפות, תוך שהוא קובע כי חברת "ת. ליאן בע"מ", אשר כביכול ביצעה את עבודות הרחבת המשק ואשר הוציאה לשותפות חשבוניות מס עבור ביצוען של עבודות אלו, היוותה למעשה "חברת קש" שהוקמה על-ידי חברו של המשיב – מר יצחק תשובה – כאשר כל תכליתה הייתה הוצאת החשבוניות האמורות; בעוד שהעבודות להרחבת המשק בוצעו, למעשה, על-ידי המשיב עצמו. בבסיס ביצועו של מהלך מלאכותי זה, כך הבהיר בית המשפט, הייתה ידיעתו של המשיב כי אם יבוצעו עבודות הרחבת המשק על-ידי קבלן חיצוני, יהיה זכאי למענק מוגדל לפי הוראות הרפורמה. עוד קבע בית המשפט, על-סמך עדותו של המשיב וההודעות שנגבו במהלך חקירתו, כי החשבוניות האמורות נרשמו על-ידי המשיב עצמו, וכי העלויות שפורטו בהן "נופחו" אל מעבר לעלויות העבודה האמיתיות – וכל זאת על-מנת להביא להגדלה של היקף המענק. 3. ביום 14.11.2002, עובר לשמיעת ערעורו של המשיב במסגרת ע"ש 1571/02, הוזמן המשיב לשימוע במשרדי המינהלה לבירור החשדות שלפיהם החשבוניות שהוגשו למינהלה, לצורך הוכחת ביצוע תוכניות ההשקעה שאושרו על-ידיה, "נופחו" בצורה מלאכותית על-מנת להביא להגדלת המענק שיועבר למשיב מכוח הוראות הרפורמה. המידע שהוביל לגיבושם של חשדות אלו הועבר למינהלה על-ידי רשויות מע"מ, עם פתיחת החקירה נגד המשיב בחשד להפקתן של חשבוניות המס הפיקטיביות. לפי העולה מעיון בפרוטוקול השימוע, במסגרת המידע שהועבר למינהלה נכללה גם הודייתו של המשיב - שניתנה במסגרת חקירתו על-ידי רשויות מע"מ - בעיקרי העובדות שנקבעו לאחר מכן במסגרת פסק הדין בע"ש 1571/02. מהדברים שמסר המשיב בחקירתו, עולים המניע להקמת חברת "ת. ליאן בע"מ" ודבר "ניפוח" העלויות שפורטו בחשבוניות המס שהופקו על-ידי חברה זו וחברה נוספת שהייתה בשליטת המשיב, אל מעבר לעלויות האמיתיות שהיו הכרוכות בהרחבת הרפת. נוכח ממצאי השימוע החליטה המינהלה, ביום 10.2.2003, להורות על ביטולם למפרע של שני כתבי האישור שנזכרו לעיל, וזאת מכוח סמכותה הקבועה בסעיף 40(א) לחוק, המורה כך: "(א) נוכחה המינהלה לדעת כי אישור הושג על יסוד הודעות כוזבות או מטעות ביודעין, תבטלו למפרע מיום נתינתו". על רקע ביטולם של כתבי האישור, הודיעה הועדה למשיב כי עליו להחזיר את הסכומים שהוענקו לו כמענקי השקעה לפי הוראות הרפורמה, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה, וזאת לפי הוראת סעיף 41(ג) לחוק, שלשונה: "(ג) בוטל אישור על פי סעיף 40, יהא בעל המפעל החקלאי חייב להחזיר את ההטבות שקיבל תוך ששים ימים מן היום שבו נשלחה לו ההודעה על הביטול, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מיום קבלתן בשיעור המקסימלי המותר על-פי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961". פסק דינו של בית המשפט המחוזי 4. על החלטת המינהלה המורה על ביטולם של כתבי האישור, הגיש המשיב ערעור (לפי הוראת סעיף 40(ב) לחוק) לבית המשפט המחוזי. במסגרת ערעורו, טען המשיב כי תנאיה של הוראת סעיף 40(א) לחוק, המסמיכה את המינהלה להורות על ביטולם למפרע של כתבי אישור שניתנו לפי הוראות הרפורמה, לא התקיימו בעניינו; לפיכך דינה של החלטת המינהלה הנזכרת לעיל להתבטל. טענתו העיקרית של המשיב בערעורו הייתה כי לפי הוראת סעיף 40(א) לחוק, אין המינהלה מוסמכת להורות על ביטולם של כתבי אישור שניתנו בעניינן של תכניות השקעה, אלא אם הראתה המינהלה כי עובר למתן כתבי האישור הוצגו בפניה הודעות כוזבות או מטעות, וכי מתן האישורים התבסס על האמור בהודעות אלו. ואילו בעניינו של המשיב – כך טען בערעורו – נהיר הוא שהועדה לא הסתמכה על האמור בחשבוניות "המנופחות" בעת קבלת ההחלטה בדבר אישור תכניות ההשקעה של המשיב, באשר חשבוניות אלו הופקו רק לאחר קבלת כתבי האישור האמורים. בית המשפט המחוזי (כב' השופטת ר' ברקאי) קיבל את ערעורו של המשיב, תוך שהוא מאמץ את טענתו זו. בית המשפט פסק כי סמכותה של המינהלה לפי סעיף 40(א) לחוק קמה בהתקיימם של שני תנאים מצטברים: האחד – כי עובר לאישור התכנית נמסרה לעיון הועדה הודעה כוזבת או מטעה ביודעין; והשני – כי האישור הושג וניתן על סמך ההודעה האמורה. בית המשפט המשיך והטעים, כי מאחר שלא היה חולק על העובדה שהחשבוניות "המנופחות" לא הופקו אלא לאחר מועד מתן האישורים, הרי שממילא לא היה יכול לקום בסיס לטענה לפיה הן עמדו ביסוד ההחלטה בדבר מתן כתבי האישור. משנמצא כי כתבי האישור לא ניתנו תוך הסתמכות על המידע המטעה שהיה גלום בחשבוניות האמורות, הרי שלא קמה תחולה לסמכותה של המינהלה הקבועה בסעיף 40(א) לחוק להורות על ביטולם למפרע של כתבי האישור שניתנו, ודינה של החלטת המינהלה שהורתה על כך – להתבטל. מנגד, הבהיר בית המשפט כי אין בפסק-דינו כדי לחסום את הדרך בפני המינהלה לדרוש מן המשיב את השבת הכספים שקיבל ביתר, בשל עצם "ניפוח" הסכומים הנקובים בחשבוניות – וזאת, על דרך של קיזוז סכומים אלה מכל סכום שטרם הועבר למערער או על ידי הגשת תביעת השבה. טענות הצדדים בערעור 5. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי נסב הערעור שלפנינו. המערערת טוענת כי שגה בית המשפט המחוזי הן בפרשנות שהעניק להוראת סעיף 40(א) לחוק, הן ביישומה של פרשנות זו על עובדות המקרה דנן. כך, טוענת המערערת כי שלב אישורה של תכנית ההשקעה הוא שלב מקדמי ופורמאלי, והוא מותנה באופן ביצועה של התכנית ובעמידה בנהלי המינהלה אשר מתייחסים, בין היתר, גם להגשת חשבוניות המס המהוות הוכחה להיקפה הכלכלי של תכנית ההשקעה. עמדת המערערת הינה כי יש לפרש את הוראת סעיף 40(א) לחוק כך שתוכר סמכותה של המינהלה להורות על ביטולם למפרע של כתבי אישור שניתנו לתכנית השקעה, אף אם ההודעות הכוזבות או המטעות המהוות את עילת הביטול נמסרו לעיון המינהלה לאחר שזכתה תכנית ההשקעה לאישור פורמאלי. פרשנות זו, כך טוענת המערערת, הולמת את תכלית החוק בכלל, ואת תכליתה של הוראת סעיף 40(א) לחוק בפרט - תכליות שמהותן עידוד השקעות בענף החקלאות, תוך מניעת אפשרות של זכייה במענקים שלא כדין, בדרך של הונאה ומרמה מצד מבקש המענק. לחילופין, טוענת המערערת, אף אם תתקבל פרשנותו של בית המשפט קמא להוראת סעיף 40(א) לחוק, הרי במקרה שלפנינו, מצויה החלטת המינהלה בגדרה של הפרשנות האמורה - שכן בתכנית ההשקעה שהגיש המשיב לאישור המינהלה נכללו מלכתחילה, ובמתכוון, הערכות כספיות מופרזות של עלויות ביצוע עבודות הפיתוח במשק החלב של המשיב. היקפן הכלכלי המופרז של הערכות כספיות אלו נבע, לשיטת המערערת, מהכוונה שהתגבשה בליבו של המשיב, עוד טרם קבלת כתבי האישור, להביא בדרכי מרמה להגדלת הסכומים שיוענקו לו בהתאם להוראת הרפורמה. המערערת טוענת כי הסכומים שפורטו בסופו של יום בחשבוניות הפיקטיביות היוו אך "העתקה" של הסכומים הכוזבים שהיו נקובים מלכתחילה בהערכות הכספיות שהוגשו לאישורה של המערערת, ביחד עם תכניות ההשקעה. המסקנה הנובעת מכך, לשיטת המערערת, הינה כי ההחלטה בדבר מתן האישורים התבססה ממילא על הערכות כספיות כוזבות ומופרזות שנמסרו למינהלה על-ידי המשיב – ומשכך, דינם של האישורים להתבטל למפרע, אף לפי הפרשנות המצמצמת שניתנה על ידי בית המשפט המחוזי להוראת סעיף 40(א) לחוק. המערערת מוסיפה וטוענת כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו כי המינהלה חרגה מסמכותה בהחליטה על ביטול כתבי האישור שניתנה למשיב, בהתעלם מן הכלל שלפיו רשאית רשות מנהלית להביא לביטולה של החלטה שניתנה תוך הסתמכות הרשות על מצג מטעה שהוצג בפניה על-ידי האזרח העתיד ליהנות מן ההחלטה. עוד נטען כי אימוץ פרשנותו של בית המשפט המחוזי עלול לתמרץ חקלאים להגיש לאישור המינהלה תוכניות השקעה הכוללות הערכות כספיות מופרזות. זאת משום שאף אם יתגלה יסוד ההפרזה שבתוכניות אלו, יחויבו החקלאים להשיב אך את תשלום היתר שהוענק להם במסגרת המענק – קרי: את החלק הכספי העולה על עלויות הפיתוח האמיתיות. לבסוף מציינת המערערת כי קבלת פרשנות זו של בית המשפט המחוזי עתידה להוביל להגשת תביעות רבות מצד חקלאים שחויבו בהשבת מענקי השקעה מכוח הוראת סעיף 40(א) לחוק, בנסיבות הדומות למקרה שלפנינו. 6. המשיב, מצידו, טוען כי דין הערעור להידחות, תוך שהוא סומך ידיו על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי, ובפרט על הפרשנות שניתנה להוראת סעיף 40(א) לחוק. המשיב מדגיש כי פרשנות זו מתחייבת מעקרון חוקיות המנהל שלפיו לא נתונות למינהלה אלא הסמכויות שהוענקו לה בחוק במפורש. בענייננו, כך נטען, הסמכות להביא לביטולם למפרע של כתבי אישור על סמך מידע שנודע למינהלה על דבר קיומו רק לאחר מתן האישורים, לא הוענקה למינהלה בחוק. להשקפת המשיב יש ליתן משקל גם לכך שבהפעלת סמכות זו יש משום פגיעה בזכות הקניין של מקבל המענק. המשיב מוסיף ומציין כי הוראות החוק מבחינות בבירור בין שלב האישור – המסתיים בעת מתן כתב האישור – לבין שלב הוכחת ביצוען של תוכניות ההשקעה שאושרו והענקת המענק. הוראת סעיף 40(א) לחוק מתייחסת אך להודעות שהוגשו לעיונה של המינהלה עד לסופו של שלב האישור, ואילו בעניינו בוטלו כתבי האישור על סמך המידע העולה מחשבוניות שהוכנו לאחר סיומו שלב זה. בהקשר זה, מבקש המשיב להדגיש כי לא זו בלבד שהחשבוניות המדוברות הופקו לאחר קבלת אישורי ההשקעה, אלא שהחברה "ת. ליאן", שהוציאה את החשבוניות, נרשמה ונוסדה רק ביום 5.9.2000 – לאחר שהוענק למשיב אחד מכתבי האישור המדוברים. עוד טוען המשיב, כי מעיון בפרוטוקול השימוע שנערך בעניינו עולה כי חברי המינהלה לא בחנו האם מתקיימים התנאים הקבועים בהוראת סעיף 40(א) לחוק שעה שהחליטו על ביטול כתבי האישור שניתנו לו – וכי גם במחדל זה טמונה חריגה מן הסמכות הנתונה להם מכוח הוראת סעיף 40(א) לחוק. בהתייחס לטענת המערערת לפיה ניתן לראות בתכנית ההשקעה, על ההערכות הכספיות הכלולות בה, כ"הודעות כוזבות או מטעות ביודעין" המקיימות את דרישת הוראת סעיף 40(א) לחוק, מציין המשיב כי בטענה זו גלום היבט עובדתי חדש אשר לא נטען על-ידי המערערת בהליך שנערך בפני הערכאה הדיונית. עניינו של היבט עובדתי זה בכוונה הלכאורית שנתגבשה בליבו של המשיב בעת הגשת תוכניות ההשקעה לאישור, להביא להגדלתם של הסכומים שיוענקו לו שלא כדין. עוד טוען המערער כי טענה מסוג זה אינה יכולה להתברר בגדר הליך ערעור זה, שכן היא אינה מהווה "בעיה משפטית" המצדיקה מתן זכות ערעור לפי הוראת סעיף 40(ג) לחוק. לבסוף, טוען המשיב כי ביצוען של עבודות פיתוח המשק בדרך של היעזרות בשירותיה של חברה חיצונית, גם אם מצויה היא בשליטתו – וזאת לשם קבלת מענק בסכום המרבי האפשרי לפי הוראות הרפורמה – מהווה תכנון פיננסי לגיטימי, שאינו יכול להוות בסיס לשלילת האישורים לפי הוראת סעיף 40(א) לחוק. דיון והכרעה 7. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ובחנתי את המסמכים הנוגעים לעניין, באתי לידי מסקנה כי דין הערעור להתקבל. אומר כבר בפתח הדברים כי בנסיבות המקרה שלפנינו, לא ראיתי להידרש לשאלה הפרשנית בה מיקדה המערערת את עיקר טענותיה – והיא האם רשאית המינהלה להפעיל את הסמכות הנתונה לה מכוח הוראת סעיף 40(א) לחוק, ולהורות על ביטולו למפרע של כתב אישור, גם מקום בו ההודעות הכוזבות או המטעות לא הוצגו בפניה עובר למועד מתן האישור לתכנית ההשקעה. אעיר רק כי על פני הדברים, הפרשנות לה טוענת המערערת אינה נקייה מקשיים. כידוע, על-פי כללי הפרשנות הנהוגים עמנו, לשון הוראת החוק היא המהווה את נקודת המוצא במלאכת פרשנותה של הוראת חוק (ע"א 93/88 מעבדות טריבנול (ישראל) בע"מ נ' פקיד שומה למפעלים גדולים, פ"ד מו(2) 385, 396 (1992); ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פסקה 26 לחוות דעתה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 28.5.2008)). בהתאם לכך, נקבע לא פעם כי "אין לתת לחוק משמעות שהלשון איננה יכולה לסבול" (רע"א 3899/04 מדינת ישראל נ' אבן זוהר, פסקה 14 לחוות דעתו של השופט ס' ג'ובראן (לא פורסם, 1.5.2006)), וכי הפירושים האפשריים העומדים לרשותו של הפרשן הם אך אלו שלשון החוק עשויה "לשאת" אותם (ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 72 (1989); ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 647-646 (1998)). בענייננו, אומר – מבלי לקבוע מסמרות בעניין – כי שאלה היא אם הפרשנות המוצעת על-ידי המערערת יכולה להתיישב עם לשונה של הוראת סעיף 40(א) לחוק, אשר מתייחסת להודעות שנמסרו לעיונה של הועדה עובר למתן כתב האישור. בצד האמור, כפי שציינתי לעיל, אינני רואה במקרה שלפנינו להכריע במלוא היקפה של המחלוקת הפרשנית. זאת בשל כך שגם לפי הפרשנות להוראת סעיף 40(א), שנתקבלה על ידי בית המשפט המחוזי (ואשר לה טוען גם המשיב), מסקנתי היא כי בדין הורתה הועדה על ביטולם למפרע של שני כתבי האישור שניתנו למשיב. שכן, בנסיבות העניין, נחה דעתי כי האישורים נושא הערעור אכן ניתנו על יסוד "הודעות כוזבות או מטעות ביודעין" אשר הוגשו לעיונה של הועדה טרם מתן האישורים האמורים. את השאלה הפרשנית אותה הציגה המערערת נוכל להותיר, אפוא, לעת מצוא. 8. ראינו כי הוראת סעיף 40(א) לחוק מסמיכה את המינהלה להורות על ביטולו למפרע של אישור שניתן לתכנית השקעה, מקום שנוכחה המינהלה לדעת כי אותו אישור הושג על יסוד "הודעות כוזבות או מטעות ביודעין". לפי פרשנותו של בית המשפט המחוזי, סמכותה של הועדה להורות על ביטולו למפרע של אישור שניתן לתכנית השקעה, מותנית בקיומם של שני תנאים מצטברים: האחד – ההודעה הכוזבת או המטעה נמסרה לידי המינהלה עובר למתן האישור; והשני – המינהלה החליטה להעניק את האישור בהסתמכה על המצג הגלום בהודעה הכוזבת או המטעה. האם תנאים אלה התקיימו בענייננו? בסעיף 5 לקובץ ההנחיות מפורטת רשימת הטפסים, המסמכים והאישורים המקדימים שעל מבקש מענק לפי הוראות הרפורמה לצרף לבקשתו. מצג שווא שייכלל בכל אחד מן המסמכים והטפסים המפורטים ברשימה זו עשוי להוות הודעה כוזבת או מטעה אשר תקים תחולה להוראת סעיף 40(א) לחוק, שכן כל אחד ממסמכים אלה מוגש לעיונה של המינהלה עובר לאישור תוכנית ההשקעה, ומהווה תשתית לאישורה. לפי הוראת סעיף 5 לקובץ ההנחיות, נדרש מבקש המענק לצרף לבקשה, בין היתר, מסמך הכולל את: "תאור תוכנית ההשקעות... בהתאם למפתח ההשקעות, כולל תוכניות הנדסיות, שרטוטים, וכתב כמויות הכולל הערכת עלויות" (סעיף 5.1.3 לקובץ ההנחיות. ראו גם סעיף 4.ב.2 לקובץ ההנחיות; ההדגשה שלי – ע"פ). בהתאם לדרישה המופיעה בהוראת סעיף 5.1.3 לקובץ ההנחיות צירף המשיב לשתי תוכניות ההשקעה שהגיש לאישורה של המינהלה, הערכות כספיות של עלויות פיתוח המשק. כתבי האישור נושא ערעור זה הומצאו למשיב על יסוד תוכניות ההשקעה שהגיש המשיב לעיונה של המינהלה, על ההערכות הכספיות שהיו כלולות בהן. היקפן הכלכלי של תוכניות ההשקעה המאושרות, המצוין בשני כתבי האישור שניתנו למשיב, מבוסס על הערכות העלויות שצירף המשיב לתוכניות ההשקעה. הערכות מפורטות אלו אף מצורפות לכתבי האישור, תחת הכותרת "פירוט תוכנית ההשקעות". בהתאם לכך, חושבו היקפי המענקים המצוינים בכתבי האישור כאחוז מסוים מהערכת עלות הפיתוח שצורפה לכל תוכנית השקעה. 9. משנחה דעתנו כי ההערכות הכספיות שהוכנו על-ידי המשיב נמסרו לעיונה של המינהלה טרם מתן האישורים, וכי האישורים שניתנו לתוכניות ההשקעה שהציג המשיב התבססו, בכל הנוגע להיקפן הכלכלי של תוכניות ההשקעה, על הערכות כספיות אלו - כל שנותר הוא לבחון האם הערכות כספיות אלה מהוות, בנסיבות העניין, "הודעות כוזבות או מטעות ביודעין", כדרישת הוראת סעיף 40(א) לחוק. על-מנת שהודעה תהווה יסוד להפעלת הסמכות הנתונה למינהלה בסעיף 40(א) לחוק, עליה לקיים שני תנאים: ראשית, עליה להכיל יסוד שיש בו כדי להטעות את המינהלה, או להציג בפניה מצג כוזב; שנית, יש להראות כי מבקש המענק היה מודע, בעת הגשת המסמך, לדבר קיומו של יסוד מטעה או כוזב בהודעה האמורה. 10. בענייננו, טוענת המערערת, במסגרת טיעונה החלופי, כי היסוד המטעה או הכוזב שהיה טמון בתכנית ההשקעה שהגיש המשיב, גלום בהערכות הכספיות המופרזות שנכללו בבקשה לאישור תוכניות ההשקעה. לטעמה של המערערת, כוונתו של המשיב להביא להגדלת המענק שיועבר לו מכוח הוראות הרפורמה, על דרך של "ניפוח" הערכת עלויות פיתוח המשק וההסתייעות המלאכותית בקבלן חיצוני, הייתה קיימת עוד במועד הגשת הערכות כספיות אלו לאישורה של המינהלה. כוונה זו, כך מבהירה המערערת, באה לידי ביטוי בהערכות הכספיות המופרזות שייחס המשיב לעלויות פיתוח המשק. לטענתה, המשיב גמר בדעתו עוד טרם הגשת תוכניות ההשקעה לאישור המינהלה, להביא להשאת המענק שיועבר לו מכוח הוראות הרפורמה, ולשם כך נקב, בגדר ההערכות הכספיות שהגיש, בסכומים שידע מלכתחילה כי עולים הם על עלויות פיתוח המשק האמיתיות. המערערת ממשיכה וטוענת, כי משנתקבלו האישורים לשתי תוכניות ההשקעה שהגיש המשיב, דאג המשיב להשלים את מהלך ההטעיה על-ידי הגשת חשבוניות מס שעלויות העבודה הנקובות בהן תואמות את ההערכות הכספיות המופרזות שעליהן הצהיר מלכתחילה. כל זאת שעה שחשבוניות אלו נכתבו, למעשה, על-ידי המשיב עצמו, שעמד בראש "חברת הקש" שהוקמה אך לשם הפקת החשבוניות. עוד טוענת המערערת, בהקשר זה, כי תכלית נוספת שעמדה בבסיס הקמת "חברת הקש" היא השאת סכום המענק על-ידי יצירת המצג שלפיו עבודות הפיתוח בוצעו על-ידי קבלן חיצוני, ולא בדרך של "עבודה עצמית" – דבר שיש בו כדי להביא להגדלת המענק לפי הוראות הרפורמה. בתגובה לכך טוען המשיב כי טענות אלו של המערערת, הנוגעות לכוונתו להביא להגדלת המענק שלא-כדין עוד במועד שקדם להגשת הבקשה, הינן טענות עובדתיות חדשות שלא היה להן זכר בהליך שהתנהל בפני בית המשפט קמא; כי הן נוגדות את קביעותיו העובדתיות של בית המשפט קמא; וכי מבחינת טיבן, הן אינן עוסקות ב"בעיה משפטית", שרק בגינה ניתן לערער על החלטת בית המשפט המחוזי, לפי הוראת סעיף 40(ג) לחוק. 11. במחלוקת זו, הדין עם המערערת. ראשית, אציין כי אין בידי לקבל את טענת המשיב שלפיה טענותיה של המערערת, בהקשר אחרון זה, מועלות בפעם הראשונה במסגרת הערעור שלפנינו. די בהפניה לסיכומים שהוגשו על-ידי המינהלה במסגרת ההליך שהתנהל בפני בית המשפט המחוזי כדי להביא לדחייתה של טענה זו (ראו, למשל, סעיף 13 תחת הכותרת "רקע עובדתי"; סעיף 2 תחת הכותרת "דיון"). שנית, לא מצאתי יסוד לטענת המשיב שלפיה קבע בית המשפט המחוזי כי לא נמסרה ידיעה כוזבת או מטעה לידי המינהלה עובר לאישור התכנית. כל שקבע בית המשפט המחוזי, בהיבט העובדתי, הוא שהחשבוניות הפיקטיביות לא הובאו לעיון המינהלה עובר למתן כתבי האישור, ועל כך אין חולק. ואולם, מכאן אין להסיק כי בית המשפט המחוזי קבע, כעניין שבעובדה, שלא הובאו כל ידיעות כוזבות או מטעות אחרות בפני המינהלה, טרם שזו גמרה בדעתה לאשר את תוכניות ההשקעה שהגיש המשיב. שלישית, לא ראיתי אף לקבל את טענת המשיב שלפיה טענות המערערת הנידונות אינן מעלות "בעיה משפטית", שהיא תנאי להגשת ערעור לבית משפט זה, לפי הוראת סעיף 40(ג) לחוק. דומה כי שאלת סיווגן וטיבן של הודעות על רקע פרשנות התיבה "הודעות כוזבות ומטעות ביודעין", לעניין דרישת הוראת סעיף 40(א) לחוק, הינה אכן "בעיה משפטית" כמובנה בהוראת סעיף 40(ג) לחוק (השוו ע"א 266/97 מנהל מס שבח מקרקעין חיפה נ' ווייסמן, פ"ד נז(3) 207 (2003); ע"א 7624/04 השקעות ר.ע.ה בע"מ נ' מינהל מיסוי מקרקעין חיפה (לא פורסם, 15.6.2005)). 12. לגופם של דברים, מקובלת עלי טענת המערערת כי לפי "מבחן הראיה המנהלית" היתה רשאית המינהלה להגיע לידי המסקנה כי תוכניות ההשקעות שהגיש המשיב לעיונה של המינהלה היוו הודעות כוזבות או מטעות ביודעין. הסטייה שבין הסכומים הנקובים בהערכות הכספיות שנלוו לתוכניות ההשקעה, לבין העלות האמיתית שהייתה כרוכה בפיתוח המשק, נעה בין השיעורים של 25 עד 30 אחוזים. עובדת קיומו של פער זה בין הסכומים שהיו נקובים בהערכות העלויות שהגיש המשיב, לבין עלויות פיתוח המשק בפועל, הובהרה על ידי המשיב בחקירתו בה אישר כי עלויות פיתוח המשק בהן נקב גבוהות בכ-25 עד 30 אחוזים מהעלות האמיתית שהייתה כרוכה בפיתוח (ראו פסקה 6 לפסק דינו של השופט י' אלון בע"ש 1571/02; זהו המקום לציין כי במהלך הדיונים שהתנהלו בפני בית המשפט קמא, הסכימו הצדדים לראות בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי בע"ש 1571/02 ראיות בהליך נושא ערעור זה (ראו פרוטוקול הדיון מיום 2.3.2006)). הפעולות שביצע המשיב לפני ולאחר קבלת האישורים מצביעות על כי התקיימה אצלו ידיעה בדבר היסוד הכוזב שהיה טמון בהערכות הכספיות שהגיש לעיון המינהלה. כאמור – הוא עצמו הודה כי בחשבוניות המס שהוכנו לאחר קבלת כתבי האישור, ניפח ביודעין את עלויות העבודה בשיעורים של 25 עד 30 אחוזים מעבר לעלות העבודה האמיתית, לשם הגדלת היקף המענק שהיה עתיד להינתן לו. בנוסף, יזם המשיב את הקמתה של "חברת הקש" "ת. ליאן בע"מ" שכל תכליתה הייתה ליצור מצג מלאכותי שלפיו עבודות פיתוח המשק בוצעו על-ידי חברה חיצונית (ולא בדרך של "עבודה עצמית"), ואף זאת כדי להביא להגדלה של סכום המענק (ראו דבריהם של המשיב ויצחק תשובה המפורטים בפסקאות 4-3 לפסק דינו של השופט י' אלון). יש להדגיש, כי חברת "ת. ליאן בע"מ" הוקמה ונרשמה עוד טרם קבלת כתב האישור השני נושא ערעור זה – עובדה המצביעה על כך שהמשיב החל בביצוען של פעולות ההטעיה עובר לסיומו של שלב קבלת האישורים. מעשי הטעיה מתוחכמים אלה נמשכו – כפי שראינו – גם בשלב שלאחר מתן האישורים, עד לחשיפתם. עולה מן המקובץ כי לפני המינהלה הונחו ראיות העומדות במבחני "הראיה המינהלית" (בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 424 (1994)), על יסודן רשאית הייתה לקבוע כי למשיב היתה כוונה מוקדמת, עוד קודם לשלב קבלת האישורים, לזכות במענקים מוגדלים על יסוד הודעות כוזבות או מטעות ביודעין אותן מסר. 13. בשולי הדברים אעיר, כי לא מצאתי ממש בטענת המשיב כי נציגי המינהלה שנכחו בשימוע לא בחנו את שאלת התקיימותם של תנאי הוראת סעיף 40(א) לחוק. ממקרא פרוטוקול השימוע מיום 9.1.2003, עולה כי נציגי הועדה אכן נזקקו לתשתית העובדתית הנדרשת לביסוסם של התנאים הקבועים בהוראת סעיף 40(א) לחוק (ראו, למשל, את דבריו של נציג המינהלה ש' יודוביץ, בעמ' 23 לפרוטוקול). די בכך כדי להביא לדחיית טענה זו. סיכום 14. סיכומם של דברים – לאחר שהלכנו במתווה הפרשני העקרוני עליו עמד בית המשפט המחוזי (מבלי להכריע בכך, כאמור) מצאנו בנסיבות המקרה שלפנינו, כי המערערת היתה רשאית להגיע למסקנה כי תוכניות ההשקעה של המשיב שהוגשו לעיונה של המינהלה הכילו יסוד כוזב או מטעה, וכי המשיב היה מודע, בעת הגשת תוכניות ההשקעה, לדבר קיומו של יסוד מטעה או כוזב זה. המינהלה היתה רשאית לבחון את פעולותיו של המשיב לאחר קבלת האישור, לצורך עמידה על יסוד הידיעה המתייחס לשלב שלפני קבלת האישור. משבאתי לכדי מסקנה כי בענייננו מתקיימים כל יסודות הוראת סעיף 40(א), הרי שלא נותר אלא לקבוע כי בדין הפעילה המינהלה את הסמכויות הנתונות לה בסעיף זה, כשהורתה על ביטולם למפרע של כתבי האישור שניתנו למשיב; וכי אין כל עילה להתערב בהחלטה זו. 15. נוכח הטעמים שלעיל, ואם תישמע דעתי - הערעור יתקבל, והחלטתה של המינהלה מיום 10.2.2003, המורה על ביטולם למפרע של כתבי האישור שניתנו למשיב מיום נתינתם, לרבות הדרישה להשבת מענקי ההשקעה – תשוב לעמוד על כנה. המשיב ישלם למערערת הוצאות משפט בסך 20,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ט' בשבט התש"ע (28.1.10). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07089130_M05.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il