ישעיהו הרמלין נ. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז

פסק-דין בתיק עע"מ 8909/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 8909/13 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג המערערים: 1. ישעיהו הרמלין 2. לינדה הרמלין נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה עמק חפר 3. ועד מקומי הדר עם ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים מחוז מרכז-לוד בעת"ם 20052-07-12 מיום 26.11.2013 שניתן על-ידי השופטת ז' בוסתן תאריך הישיבה: כ"ט בתשרי התשע"ה (23.10.2014) בשם המערערים: עו"ד גיא הרמלין בשם המשיבה 1: עו"ד נועם מולה בשם המשיבה 2: עו"ד מתן פריידין פסק-דין השופט נ' סולברג: ערעור על פסק הדין מיום 26.11.2013 של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"ם 20052-07-12 (השופטת ז' בוסתן), במסגרתו נדחתה עתירתם של המערערים נגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז מיום 29.4.2012, לקבל את התנגדויות המשיבים 2 ו-3 להפקדת תכנית עח/1/9/138 אותה יזמו המערערים (להלן: התכנית) ולהורות על דחייתה. עיקרי הרקע העובדתי 1. המערערים הם בעלי זכויות חכירה במגרש הידוע כגוש 8302 חלקה 19 בתחום שיפוטו של המושב הדר עם. התכנית נועדה לפיצול המגרש, ששטחו 1.803 דונם, למגרש למשק-עזר בשטח של 1.453 דונם, עליו בנוי ביתם של המערערים, ולמגרש בשטח של 350 מ"ר לבניית בית מגורים נוסף, וכן לקביעת זכויות, הוראות והגבלות על בניה בחלקה. בעבר היה שטחו של המגרש 2,468 דונם. בפיצול קודם נגרע ממנו, בין היתר, מגרש בשטח של כ-500 מ"ר לבניית בית מגורים עבור בתם של המערערים (להלן: הפיצול הקודם). 2. התכנית הוגשה לוועדה המקומית, וזו החליטה ביום 12.7.2009 להמליץ לוועדה המחוזית שלא להפקיד את התכנית. זאת, בין היתר, בשים לב לפיצול הקודם ולזכיית בן נוסף של המערערים במגרש בהרחבה של המושב, אשר נמכר לבסוף לגורם חיצוני (ראו מוצגי הוועדה המחוזית, מש/2. מפרוטוקול זה עולה כי גלגול קודם של אותה תכנית נדחה 3 פעמים בוועדה המקומית, החל משנת 2001). ביום 15.3.2010 נדונה התכנית בוועדת משנה נקודתית של הוועדה המחוזית. בדיון נשמעו המערערים וכן חלק ממתנגדי התכנית. חברי ועדת המשנה נחלקו בדעותיהם, ולבסוף הוחלט להורות על הפקדת התכנית בתנאים (להלן: החלטת ההפקדה). שניים מחברי ועדת המשנה הגישו בקשה לדיון נוסף במליאת הוועדה המחוזית, בהתאם לסעיף 11ד לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). משכך, נדרשה מליאת הוועדה המחוזית אל העניין. המליאה החליטה ביום 7.6.2010 להותיר על כנה את החלטת ההפקדה (להלן: החלטת המליאה). לאחר כשנה פורסם דבר הפקדת התכנית בעיתונים ובילקוט הפרסומים (6-7.2011). 3. הוועדה המקומית, הוועד המקומי ותנועת האיחוד החקלאי (להלן, יחדיו: המתנגדים) הגישו התנגדויות לתכנית. ביום 13.11.2011 התקיימה ישיבה של ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית בה נשמעו המערערים והמתנגדים. הוועדה החליטה שמכיוון שהחלטת ההפקדה ניתנה טרם מתן פסק הדין בבג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.2011) (להלן: בג"ץ פורום הערים), תשוב הוועדה ותדון בתכנית לאחר שיבחנו השלכות פסק דין זה, ככל שישנן, על התכנית. 4. ועדת המשנה להתנגדויות שבה ונדרשה לעניינה של התכנית ביום 29.4.2012, והחליטה, בשים לב לחוות דעת משפטית שניתנה לה בעניין בג"ץ פורום הערים, לדחות את התוכנית (להלן: החלטת הדחיה). הוועדה סברה, כי להחלטה 979 של מועצת מקרקעי ישראל בעניין הזכויות בחלקות מגורים בקרקע חקלאית, אשר נדונה בבג"ץ פורום הערים, עשויות להיות השלכות מרחיקות לכת על המישור התכנוני, ברמת הישוב והאזור. בפרט ניתנה הדעת, מחד גיסא, על פוטנציאל לעליה בביקוש לחלקות, ומאידך גיסא, על מגבלת המכסה של מספר יחידות הדיור אותן ניתן לאשר בכל ישוב כפרי, בהתאם ללוח 2 של תכנית מתאר ארצית 35 (להלן: תמ"א 35 או מגבלת תמ"א 35). לאור אלה סברה הוועדה, כי: "נדרשת הסתכלות תכנונית כוללנית שתקבע באופן מרוכז את היקף התוספת המבוקשת של יחידות הדיור ביישוב ואת מיקום מגרשי המגורים כשהיא לוקחת בחשבון את כלל ההיבטים המערכתיים הנדרשים לתפקודו העתידי של היישוב, בכללותם, פרוגראמה המפרטת את שטחי המגורים, שטחי הציבור ומוסדות ציבור, פתרונות תנועה ותחבורה כלל מערכתיים, תכנון ופיתוח מערך תשתיות מסודר ועוד". הוועדה הוסיפה, כי היא: "ערה לכך שעד היום אושרו בסמכותה תכניות נקודתיות שמהותן פיצול קרקע חקלאית למגרשי מגורים, אולם, החלטת המינהל מחזקת את מדיניות הוועדה הדוגלת בתכנון כולל שייתן מענה לצרכים העתידיים של היישוב ויאפשר את תוספת יחידות הדיור ביישוב באופן מיטבי". 5. המערערים עתרו לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים נגד החלטת הדחיה. בעתירתם ביקשו כי ההחלטה תבוטל, כי התכנית תופקד, וכי יקבע שאין ליישם את שינוי המדיניות על תכנית המצויה בשלב מתקדם. לחלופין ביקשו לקצוב תקופה בת ששה חודשים, או זמן סביר אחר, במהלכו יהא על הוועדה להחליט לגופה של התכנית, בלא לדחות את ההחלטה עוד בנימוק של העדר תכנון כולל ליישוב. לחלופי-חלופין ביקשו, כי הדיון יוחזר לוועדה המחוזית, ויתאפשר להם לטעון לפניה, לרבות בעניין חוות הדעת המשפטית. עיקרי פסק הדין של בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים 6. בית המשפט המחוזי עמד תחילה על אפשרויות הבניה במושב. בין היתר ציין, כי מגבלת תמ"א 35 במושב היא 300 יחידות דיור. מהן, אושרו זה מכבר 251 יחידות. עוד הפנה לבג"ץ פורום הערים שבו אושרה החלטה 979. החלטה זו עיגנה במישור הקנייני את זכויות הבניה בחלקות למגורים ביישוב חקלאי. בית המשפט מצא, כי: "המסקנה העולה מבג"ץ פורום הערים... לגבי המצב הקנייני והתכנוני במושבים היא שאפשרויות הפיתוח הפכו לנוקשות, מצומצמות ומוגבלות". 7. על רקע זה פנה בית המשפט המחוזי לבחון את טענות המערערים. תחילה, נדחו טענותיהם בהתייחס לגדר סמכותה של ועדת המשנה להתנגדויות. ראשית, לעניין עצם האפשרות לדחות תכנית לאחר שהוחלט על הפקדתה – הטעים בית המשפט, בשים לב לפרשנות שניתנה להוראות סעיפים 108(א) ו-(ג) לחוק (עע"ם 11061/04 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז חיפה נ' עירית קריית אתא (29.6.2005), להלן: עניין קריית אתא), כי ועדה מחוזית רשאית לשנות את החלטתה לאחר שלב ההפקדה, אף בהעדר התנגדות; ודאי שכך היא רשאית לעשות משנשמעה התנגדות. שנית, לעניין זהות הגורם המחליט – דחה בית המשפט את טענת המערערים לפיה רק מליאת הוועדה המחוזית, אשר החליטה על הפקדה, הייתה רשאית להחליט על דחיית התכנית. לעניין זה התבסס בית המשפט, בין היתר, על סעיפים 11ג ו-ד לחוק, לפיהם נמסרות החלטות של ועדות המשנה לחברי הוועדה המחוזית, תוך עשרה ימים מקבלתן, ושני חברים לפחות של הוועדה המחוזית רשאים, תוך שבעה ימים מיום קבלת החלטת ועדת המשנה לידיהם, לדרוש בכתב לקיים דיון במליאת הוועדה המחוזית. בכפוף לכך קובע סעיף 11ה, כי "דין החלטת ועדת המשנה כדין החלטת הוועדה המחוזית". מכאן הסיק בית המשפט המחוזי, כי "לוועדת המשנה להתנגדויות הסמכות לקבל כל החלטה שבסמכותה של מליאת הוועדה לקבל ובכלל זה החלטה בדבר דחיית התכנית". 8. או אז נדרש בית המשפט המחוזי לטענות המערערים בהתייחס להחלטת הדחיה לגופה. המערערים טענו כי הופלו לרעה נוכח החלטות נקודתיות אחרות שאליהן הפנו, בגדרן אישרה הוועדה המחוזית פיצול מגרשים. הוועדה המחוזית הציעה הבחנות שונות בין החלטות אלה לבין החלטת הדחיה (לעמדתה, חלק מההחלטות קדם להחלטת הדחיה; חלקן התייחס לתוספת שטח ליחידה קיימת להבדיל מתוספת יחידת דיור; לאזור עירוני להבדיל מאזור כפרי; או לנסיבות שונות או מיוחדות (ישוב שבו יתרת מכסת יחידות דיור שטרם נוצלה, גדולה במידה משמעותית בהשוואה למושב; תכנית שלא הוגשו לגביה התנגדויות; וכיו"ב)). בית המשפט מצא, כי עמדת רשויות התכנון היתה אך זו כי ישנה העדפה לעריכת תכנון כולל. משכך, קבע: "מתן העדפה לתכנון כולל, אין פירושו דחייה אוטומטית של כל תכנית נקודתית. כל תכנית נשקלת על פי נסיבותיה ובהתחשב בהתנגדויות שהועלו לגביה... אף אם נתקבלה החלטה כזו או אחרת שאישרה תכנון נקודתי, אין בכך לבסס טענת אפליה שתצדיק דחייה מוחלטת של העדפת תכנון כולל". 9. עוד דחה בית המשפט המחוזי את טענת המערערים לפיה החלטת הדחיה אינה סבירה. בית המשפט עמד על גדר התערבותו הצר בהחלטות של מוסדות התכנון (לפי המוּתווה בין היתר בעע"ם 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (2.7.2009)); בית המשפט הוסיף ודחה את הטענה לפיה החלטת הדחיה התבססה על פרשנות משפטית שגויה להחלטה 979, במקום להישען על שיקולים תכנוניים. בית המשפט קבע, כי: "נוכח המצב התכנוני קנייני המוגבל במושב, המותיר פוטנציאל תכנוני ל-49 יחידות דיור בלבד, נדרש לנקוט משנה זהירות בכל הנוגע לאפשרויות הפיתוח מבחינה קניינית ותכנונית, לאור החלטה 979 של המינהל. מצב זה מצריך מהבחינה הקניינית צדק חלוקתי ושוויוני בין העותרים לבין יתר תושבי המושב, מהבחינה התכנונית תכנון כולל במטרה להיענות לכלל הצרכים הנוגעים להתפתחות המושב". נקבע, כי אין לסווג שיקולים אלה כבלתי סבירים, ואין לקבוע כי שיקול הדעת לא הופעל כראוי. משכך, לא נפל פגם בהליך או בהחלטה המצדיק התערבות. 10. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע, כי טענת העותרים לפיה החלטה 979 אינה חלה על המגרש, לא הוּכחה כדבעי. אף אם כך היה הדבר, נותרת בתוקפה מגבלת תמ"א 35 ומכאן שטעמי הדחיה עומדים בעינם. עוד הוטעם, כי גם אם התכנית עולה בקנה אחד עם הוראות תמ"א 35 לעניין צפיפות המגרשים, אין חובה לאשרהּ. זאת, כל עוד לא התקבלה החלטה המנוגדת לתמ"א, והשיקולים הנוספים שנשקלו הם רלבנטיים. 11. בית המשפט המחוזי נתן דעתו על טענת המערערים לפיה תכנון כולל למושב אינו בנמצא ואף אינו נראה באופק, ומשכך אין להתיר עיכוב תכנית בניין עיר לתקופה בלתי מוגבלת. בית המשפט הפנה לפסיקת בית משפט זה לפיה, אכן: "לזמן ביצועה של תכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על-פי התכנון הקיים, לבין רווחתו של הציבור ואיכות חייו" (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573 (1993), פסקה 11). 12. עם זאת, בית המשפט המחוזי קבע, כי נכון למועד פסק הדין, לא מצא נסיבות מיוחדות המצדיקות חריגה מתכנון כולל, שהוא עדיף. לדבריו: "בענייננו נוכח קביעתו והשלכותיו של בג"ץ פורום הערים... ותמ"א 35, שתוצאתם הישירה במושב הינה כאמור אפשרויות פיתוח מצומצמות... יש לאפשר למהלך התכנוני הכולל להגיע לכדי מיצוי, כאשר בשלב זה האינטרס הציבורי הכולל של המושב גובר על פני האינטרס הצר והפרטי של העותרים". עוד הוסיף בית המשפט, כי לא הוכח שייגרם לעותרים נזק אם תכניתם לא תאושר טרם אישור תכנית כוללת, למעט הנזק הממוני הכרוך בקידום התכנית. מנגד, המשיבים שכנעו כי אישור תכנית נקודתית יסב פגיעה בלתי חוזרת בעקרון השוויון הקנייני במושב. אולם, בית המשפט המחוזי הבהיר: "הליכי התכנון אינם יכולים להימשך במשך שנים ארוכות ובהחלט יתכן שככל שתכנית המתאר הכוללת לא תאושר תוך זמן סביר, יהיה מקום לבחון את טענות העותרים ולהכריע האם בנסיבות הענין קיימת הצדקה לחריגה מהדרישה לתכנית מתאר כוללת או לאו". 13. עוד דחה בית המשפט המחוזי את טענת המערערים בדבר הסתמכות, בהדגישוֹ את סמכותם של מוסדות התכנון לשנות מהחלטתם נוכח נתונים נוספים, שינוי נסיבות, או הערכה מחודשת של נתונים קיימים. עם זאת, בית המשפט המחוזי הכיר בחשיבותו של שלב ההפקדה "המהווה קפיצת מדרגה בו עוברת התכנית משלב התכנון לשלב האישור". משכך, משהופקדה תכנית, נדרשים טעמים כבדי משקל ונסיבות מיוחדות כדי לשנות, בשלב האישור הסופי, את התכנית או את תנאיה, לבקשת היזם או הרשות, עקב התנגדות או בהעדרה (בג"ץ 318/75 רוברט חדג'ס ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, חיפה ואח', פ"ד ל(2) 3 (1976)). לעמדת בית המשפט, טעמים מעין אלה התקיימו בעניינם של המערערים, בשים לב לפסק הדין בבג"ץ פורום הערים, המאוחר להחלטת ההפקדה, ובשילוב עם מגבלת תמ"א 35, הצריכו "מהבחינה הקניינית צדק חלוקתי ושוויוני בין כל תושבי היישוב ומהבחינה התכנונית עדיפות לתכנון כולל". לבסוף, נדחו הטענות בדבר פגמים בהליך המנהלי עצמו. העתירה נדחתה, תוך חיוב המערערים בהוצאות בסך של 45,000 ₪. עיקרי נימוקי הערעור 14. בנימוקיהם, חזרו המערערים על טענותיהם, לצד טיעונים חדשים, וניסו להתמודד עם הנמקותיו של פסק הדין. ברקע הדברים ציינו, כי הם בני זוג בשנות השבעים לחייהם, וכי מטרת התוכנית היא לאפשר בניית בית מגורים על המגרש שיפוצל, עבור בנם, יליד שנת 1971, הסובל מבעיה רפואית שבגינה הוא זקוק למקום מגורים צמוד להוריו, לצורך השגחה וטיפול. 15. המערערים ביקשו להבחין בין מאפייני המגרש ונסיבותיהם-שלהם, לבין מגרשים ותושבים אחרים במושב. בין היתר ציינו, כי אין מדובר במשק חקלאי או בנחלה, אלא במגרש מגורים. המערערים אינם חברים באגודה השיתופית של המושב, אלא אך תושבים המתגוררים בו. לדידם, להיבטים אלה ישנה נפקות, מהטעם שהחלטת הדחיה נסמכה על פרשנות שניתנה להחלטה 979. אולם, החלטה זו אינה חלה על מגרשים שאינם בתחום נחלה חקלאית, ובכלל זה המגרש. על כך, לטענתם, לא ניתנה הדעת בפסק הדין. 16. המערערים עומדים על טענתם לפיה החלטת הדחיה ניתנה בחוסר סמכות. הם אינם חולקים על קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה, ככלל, מוסמכת ועדת המשנה להתנגדויות, בהליך שגרתי של שמיעת התנגדויות, להחליט בניגוד להחלטה של מליאת הוועדה המחוזית. אלא שלטענתם, בעניין התכנית נוצר מצב יוצא דופן: ועדת המשנה, בישיבתה בקוורום חסר (נכחו 3 מבין 5 חבריה), ביטלה החלטת מליאה (שהתקבלה בהרכב מלא של 13 חברים), ודחתה את התכנית לאחר שתי החלטות שאישרו את הפקדתה. החלטת הדחיה אינה מתייחסת ישירות לתכנית, ואינה קובעת כי קיים בה פגם תכנוני, אלא דנה בנושאים משפטיים-קנייניים ובפרשנות פסיקה. ועדת המשנה קיימה דיון עקרוני ועצמאי בסוגית התכנון הכולל אל מול תכנון פרטני, על רקע בג"ץ פורום הערים. הוועדה לא התייחסה להחלטות הקודמות או להתנגדויות שהוגשו. ההחלטה נסמכה על חוות דעת משפטית שאותה יזמה ועדת המשנה להתנגדויות ולא איש מהמתנגדים, והיא לא נמסרה לצדדים. כך, קבעה ועדת המשנה, אגב דיון בתכנית מסויימת, מדיניות תכנונית חדשה במחוז, לפיה לא תאושר תוספת יחידת דיור ללא תכנון כולל למושב. מדיניות זו סותרת פרקטיקה שנהגה שנים ארוכות. לטענת המערערים, החלטה תכנונית עקרונית, אשר משנה סדרים במידה כזו, אין ועדת המשנה להתנגדויות מוסמכת לקבל, אגב תכנית מסויימת, אלא אך מליאת הוועדה המחוזית או לשכת התכנון המחוזית. 17. לעמדת המערערים, החלטת הדחיה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, בניגוד לקביעת בית המשפט המחוזי, נוכח פגמים שנפלו בה. בכלל זה, התעלמות מכך שהתכנית עולה בקנה אחד עם מטרת תמ"א 35 – עידוד בניה בתוך המושבים, תוך ניצול יעיל של המקרקעין. לעומת זאת, כתוצאה מפסק הדין, ישאר בלב המושב מגרש בשטח של כ-1,800 מ"ר, עם בית אחד בחזית. בהקשר זה הודגשה הטענה, כי ועדת המשנה הפרה את חובתה להסתמך על תשתית עובדתית ראויה, להבדיל מספקולציות שגויות. כך, העריכה ועדת המשנה, כי לאישור התכנית, שעניינה תוספת של יחידת דיור אחת, עשויות להיות השלכות משמעותיות, עד שנדרשת בחינת "כלל ההיבטים המערכתיים הנדרשים לתפקודו העתידי של הישוב". עוד קבעה הוועדה בעלמא, כי בעקבות בג"ץ פורום הערים צפוי גידול בביקוש ליחידות דיור, עד כדי גל של פניות דומות במושב. 18. לטענת המערערים, קביעה זו עומדת בסתירה לעובדות. המערערים קובלים על כך שהמשיבים לא הציגו, וועדת המשנה לא דרשה, נתונים על אודות מספרם של אֵלו המבקשים לפצל מגרש שבבעלותם, על הצרכים העתידיים של המושב אשר נטען כי אישור התכנית עומד בניגוד אליהם, על קיומה של כוונה ליזום תכנון מחודש לאור החלטה 979, ועוד. משכך, לא נסתרו טענות המערערים לפיהן איש מלבדם אינו מעוניין בפיצול מגרשו, קצב הבניה בישוב אִטי עד זניח, וממילא לא צפוי קושי בשל מגבלת תמ"א 35. לשיטתם, במושב כ- 200 יחידות דיור בנויות, 251 יחידות מאושרות לפי תכנית בניין עיר שבתוקף, ופוטנציאל לגדול עד מגבלת 300 היחידות. גם מגבלת תמ"א 35 אינה חלוטה, בשים לב לסעיף 18.3 לתמ"א, הקובע כיצד ניתן להביא לשינויה. כל שביקשו היה לנצל יחידה אחת מתוך "מרווח עצום זה", כלשונם. כמו כן, לדידם, ניתן מענה בנספח "תשתיות ופיתוח" שהכינו לנושא התשתיות הקיימות בסביבת התכנית. נוכח פגמים נטענים אלה סבורים המערערים כי אף אם, ככלל, התערבות בית המשפט בהחלטות תכנוניות היא מצומצמת, נדרשת התערבותו בעניין דנן. 19. המערערים טוענים כי הרימו את הנטל להוכיח את טענת ההפליה. מששונתה מדיניות התכנון, היה מקום לצפות, כי ממועד מתן פסק הדין בבג"ץ פורום הערים (יוני 2011), ולמצער ממועד החלטת הדחיה (אפריל 2012), תיושם המדיניות החדשה באופן שיטתי, כך שאישור תכניות נקודתיות (לפיצול מגרשים, תוספת זכויות בניה, או תוספת יחידת דיור) יותנה בתכנון כולל לישוב. בפועל, לטענתם, הדרישה לתכנון כולל כתנאי לאישור תכנית הוחלה רק בעניינם. בכך הופלו לרעה לעומת כ- 15-20 בעלי מגרשים אחרים במחוז תכנון מרכז, שתכניותיהם אושרו לפני ואחרי החלטת הדחיה (תכניות אלה הוגשו לבית המשפט המחוזי, ראו מוצגים כז –י). לטענתם, כמעט ולא ניתן להציג החלטה נוספת זהה להחלטת הדחיה. 20. לעמדת המערערים, בית המשפט המחוזי לא דן לעומק בטענת ההפליה, אלא הסתפק בהסתמכות על הבחנות שהציעו המשיבים בין התכנית לבין התכניות שאושרו. המערערים דוחים הבחנות אלו. לדידם, אין מדובר בהבחנה מותרת בין שונים אלא בהתנהלות סלקטיבית, המפלה באופן שרירותי בין שווים. לטענתם, הציגו לפחות 6 החלטות בהן אושרה תוספת יחידות דיור, כבתכנית, ללא דרישה לתכנון כולל. עוד לטענתם, גם תוספת שטח ניכר לבתים בודדים, כפי שאושר בחלק מהתכניות, מצריכה בחינה כתוספת יחידה. עוד גרסו, כי לא יתכן שלכל תכנית אחרת עליה הצביעו, נמצא הסבר מדוע ניתן לאשרה, בעוד החלטת הדחיה נותרה החלטה יחידה בה נדרש תכנון כולל. בהצטבר היקף כאמור של החלטות מנוגדות, הופכת הכמות לאיכות. 21. המערערים הוסיפו, כי מאז ניתן פסק הדין הופקדו מספר תכניות דומות. לחלקן התנגדו המערערים בטענה להפליה, התנגדות שהתקבלה על-ידי הוועדה המחוזית והביאה לביטול חלק מהתכניות. לדידם, העובדה שרק מקום בו התנגדו המערערים, הוכר הצורך בתכנון כולל, מעידה על התנהגות שרירותית ומפלה. עוד הוסיפו, כי אישור תכניות אחרות, ורצונן של ועדות התכנון לשמר הסמכות לאשר תכניות נקודתיות, נובע מכך שהמשיבים מבינים כי עמידה על הדרישה לתכנון כולל תביא לקיפאון כמעט מוחלט, לשיתוק הבניה במושבים באזור המרכז במשך שנים ארוכות, שכן, לעמדת מומחים, לא ניתן ליישם את החלטה 979 גם בעתיד הרחוק, הגם שחלפו כ-7 שנים מעת קבלתה. 22. המערערים הוסיפו וטענו, כי פסק הדין עומד בניגוד להלכה הפסוקה לפיה אין להתיר מצב בו מעוכבת תכנית בניין עיר לתקופה בלתי מוגבלת. הגם שבית המשפט המחוזי היה ער להיבט זה, החליט לקבוע כאמור, כי נכון למועד פסיקתו, חלוף הזמן טרם מצדיק חריגה מהמדיניות. לשיטת המערערים, בית המשפט טעה בהתעלמוֹ מכך שהמשיבות 1-2 לא הציגו כל יוזמה מצדן לקידום תכנון כולל למושב, ואף לא הוּכחה כוונת המושב ליישם את החלטה 979. מאז הוגשה התכנית לוועדה המקומית חלפו 6 שנים ויותר, בהן לא עשתה הוועדה דבר לגבי תכנון תכנית חדשה. לפיכך, מימוש התכנית נדחה למועד בלתי ידוע. המערערים סבורים, כי על המשיבים להימנע מלשבת בחיבוק ידיים. עליהם לשקוד על הכנה, קידום ואישור של תכנית מתאר מקומית חדשה, מוקדם ככל הניתן. המערערים הפנו בקשר לכך לפסיקת בית משפט זה לפיה "פעולות רשות תכנונית צריכות להיעשות בזמן ראוי בנסיבות העניין" (רע"פ 2885/08 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו נ' מוסא דכה (22.11.09); עע"ם 963/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח' נ' אבי יצחק (18.8.2011)). 23. המערערים טענו עוד, כי בית המשפט המחוזי לא נתן דעתו כדבעי על פגמים דיוניים בהתנהלות ועדת המשנה להתנגדויות. בכלל זה טענו, כי לוועד המקומי לא היתה סמכות להגיש התנגדות, אלא ל"אגודה החקלאית הדר עם", המייצגת לפי דין והסכם את בעלי הנחלות במושב, והאגודה לא התנגדה. הוסיפו המערערים וטענו, כי המושב לא ראה להגיש תגובה לעתירה על מנת לחמוק מהטענה כי אינו עומד בתנאים ליישום החלטה 979, וממילא ההחלטה אינה ישימה במושב גם בעתיד הרחוק. עוד קבלו על כך שוועדת המשנה להתנגדויות אפשרה לוועדה המקומית להגיש התנגדותה באיחור, ללא הסבר. בשל כך, המערערים לא קיבלו לידיהם מראש את ההתנגדות, ולא יכלו להתייחס אליה במהלך הדיון. טענה נוספת היא, כי ועדת המשנה להתנגדויות אפשרה ליו"ר האיחוד החקלאי לטעון לפניה, חרף התנגדותם, נוכח העדר תצהיר ומשום שלטענתם אין לו נגיעה לתכנית. לדידם, לדבריו נודעה השפעה ניכרת על הוועדה. לעמדתם, יו"ר האיחוד החקלאי "... הילך אימים על הועדה בתרחישי שווא דמיוניים... ע"פ הרושם המוטעה שיצרו דבריו – אנו צפויים מיידית לגל אדיר של בקשות לפיצולי מגרשים ע"פ החלטה 979". עוד טענו, כי בית המשפט המחוזי לא נתן משקל לחוות דעתו של מר גדעון ויתקון, שכיהן בעבר בראשות מינהל מקרקעי ישראל, אותה הגישו לבית המשפט, העומדת בניגוד להערכתו של יו"ר האיחוד החקלאי כאמור. לפי חוות הדעת, אשר לא עמדה לפני ועדת המשנה להתנגדויות, החלטה 979 קשה ליישום, בשל חסמי כניסה מורכבים, ויישומה אינו נראה באופק. נכון למועד הגשת העתירה, מתוך כ-35 אלף נחלות במדינה, לא פוצל אפילו מגרש אחד לפי תנאי החלטה 979, ובודאי לא מושב שלם. 24. טענה נוספת בפי המערערים היא, כי החלטת הדחיה עומדת בניגוד לעמדת בעל הקרקע, מינהל מקרקעי ישראל, אשר אישר את התכנית. חזקה על המינהל כי בשעה שאישר את התכנית היה ער להחלטותיו-שלו, בכללן החלטה 979. עוד טענו המערערים נגד התעלמותו של בית המשפט המחוזי מנכונותם למזער את הפגיעה בתושבים אחרים במושב, פגיעה שאותה הכחישו, בדרך של נכונות לוותר על זכויות עתידיות, ככל שיהיו, בהרחבות מתוכננות; או על זכויות פיצול שיוקנו להם בעתיד אם יאושרו, ולנצל את הזכויות במגרש הנוכחי. בסיום ביקשו המערערים כי יבוטל חיובם בהוצאות, בפרט בסכום גבוה של 45,000 ₪ כפי שנקבע בפסק הדין. פסיקת הוצאות זו לא הביאה בחשבון, לדידם, את התנהלותה הלא עקבית של הוועדה המחוזית ואת ההוצאות הגבוהות שהוציאו המערערים בגילם המתקדם לשם קידום התכנית. עיקרי תשובת המשיבות 1-2 25. לעמדת הוועדה המחוזית, דין הערעור להידחות תוך חיוב המערערים בהוצאות. זאת, בהעדר עילה להתערבות בפסק הדין, שעליו ועל נימוקיו היא סומכת את ידיה. אציין להלן את עיקרי תשובת המשיבות מעבר לנימוקי פסק הדין. 26. הוועדה ציינה את גדרי התערבותו המצומצמים של בית משפט זה בהחלטות של מוסדות התכנון. לעמדתה, החלטת הדחיה היא סבירה וראויה. מדובר בהחלטה תכנונית מובהקת, אשר יחסה חשיבות לעקרון לפיו תכנית נקודתית תהא מבוססת על תכנון כולל מאושר לישוב, כמו גם לעקרון הצדק החלוקתי, בשים לב למגבלת תמ"א 35. בפסק הדין בבג"ץ פורום הערים, ראה בית המשפט טעם בכך שהחלטה 979 הוכפפה למגבלת תמ"א 35 ולצורך בתכנון כולל (פסקה 74 לפסק הדין). לעמדת הוועדה המחוזית, כל תוספת של יחידת דיור במרחב הכפרי משליכה על ישימותה של החלטה 979, בין אם מדובר במגרש שהוא נחלה עליו חלה החלטה 979, ובין אם לאו, דוגמת המגרש נשוא התכנית. 27. לגישת הוועדה המחוזית, התכנון הראוי הוא תכנון כולל המבוצע מן הכלל אל הפרט. זאת, להבדיל מתכניות נקודתיות, הנערכות בשיטת "כל הקודם זוכה", אשר עושות את התכנון הכולל כטלאי על גבי טלאי, באופן המקשה על ראייה רחבה. הצורך בתכנון כולל מבוסס אף על צדק חלוקתי. כ-84% ממכסת יחידות הדיור במושב אושרו זה מכבר. סך היחידות שנותרו לאישור נמוך משמעותית ממספר הנחלות שלגביהן יש רלוונטיות להחלטה 979. לפיכך, אישור יחידות על בסיס תכנית נקודתית, יקטין את ההיצע ויקשה על חלוקת הזכויות במסגרת של תכנון כולל. משנה תוקף לכך נוכח השלכות בג"ץ פורום הערים על הגדלת הביקוש למגרשי מגורים ביישובים כפריים. לעמדת הוועדה המחוזית, נוצר שינוי נסיבות מהותי לגבי הצורך בתכנון כולל, אשר העדרוֹ עלול למנוע אישורן של תכניות נקודתיות. זאת ועוד, למערערים אושרו 3 יחידות דיור – ביתם, יחידת דיור בפיצול הקודם, כמו גם בהרחבת המושב – מתוך מכסת 300 היחידות הנתונה למושב. על רקע זה, החלטת הדחיה מצויה במתחם הסבירות, ובוודאי שאינה חורגת ממנו באופן קיצוני. בנוסף, החלטת הדחיה לא התקבלה בחלל ריק, אלא על רקע חוות הדעת המשפטית הנזכרת, לצד התנגדויותיהם של הגורמים האמונים על פיתוח המושב עד למגבלת תמ"א 35. 28. בהתייחס לטענת ההפליה, ציינה הוועדה המחוזית, כי אכן אישרה תכניות נקודתיות קודם להחלטה בתכנית. אולם, נוכח פסק הדין בבג"ץ פורום הערים קיימת, כאמור, הצדקה למדיניות ההעדפה לתכנון כולל. עם זאת, במקרים מיוחדים יהא מקום לסטות ממנה. בפסק הדין נקבע, כי בשלב זה לא נמצאו נסיבות חריגות כאלה בהתייחס לתכנית, וכי לא הורם הנטל להוכיח את טענת ההפליה. הוועדה המחוזית עומדת על ההבחנות, אותן ציינה בבית המשפט המחוזי, בין ההחלטות אליהן הפנו המערערים לבין התכנית (פסקאות 85 ו- 90-114 לכתב תשובתה בבית המשפט המחוזי, מוצג מש/7). בתמצית: חמש החלטות שצורפו לעתירה עצמה, קדמו להחלטת הדחיה. 16 החלטות נוספות שצורפו בהמשך, מתייחסות למקרים בהם נמצאו נסיבות מסויימות אשר הצדיקו התייחסות שונה, דוגמת העדר התנגדויות, יתרת מכסת יחידות דיור משמעותית לפי תמ"א 35, תכניות שאינן מתייחסות למושב, מגיש בקשה שלא מימש בעבר מספר יחידות דיור בדומה למערערים, ישוב בו לא נקבעה מגבלה בתמ"א 35, תוספות שונות ליחידת מגורים קיימת, מקרה מיוחד בו ניתן פיצוי לנחלה אשר חלק משטחה נלקח לטובת הרחבה במושב, ישוב בו קיימת תכנית כוללת, החלטות שנתקבלו כשנה טרם ההחלטה בתכנית. הוועדה המחוזית אישרה, כי אחת ההחלטות, המתייחסת לישוב פתחיה, דומה בנסיבותיה לתכנית. אולם ההחלטה בדבר הפקדתה התקבלה מספר חודשים טרם ההחלטה בתכנית, ומכל מקום טרם אושרה. 29. עוד הפנתה הוועדה המחוזית להחלטות שניתנו על-ידה לאחר החלטת הדחיה, אותן הציגה בבית המשפט המחוזי, התואמות את מדיניות ההעדפה לתכנון כולל (שם, פסקאות 118-120). לדידה, החלטות אלה מעידות על שיקול הדעת הענייני הננקט על-ידה. מתן העדפה לתכנון כולל אין פירושו שלילה גורפת של תכניות נקודתיות. כל תכנית נשקלת לפי נסיבותיה. הוועדה המחוזית הטעימה, כי משמעותה של טענת ההפליה אינה בהכרח מתן הסעד אותו מבקשים המערערים (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (13.3.2007), להלן: עניין בוכניק). 30. לטענת הוועדה המחוזית, לא עומדת למערערים עילת ההסתמכות. אין להסתמך על החלטת ההפקדה כאילו היתה החלטה על מתן תוקף. מעצם העובדה שלאחר שלב ההפקדה נתונה הזכות להתנגד לתכנית, מובן שקיימת אפשרות כי התכנית תידחה. גם בהעדר התנגדויות, רשאי מוסד התכנון שלא לאשר את התכנית (סעיף 108(ג) לחוק). מוסד תכנון מוסמך, ולעיתים חייב, לשנות מהחלטה קודמת (לעניין זה הפנו, בין היתר לעניין קריית אתא). פסק הדין בבג"ץ פורום הערים, אשר ניתן בין החלטת ההפקדה לבין הדיון בהתנגדויות, היה בין השיקולים המרכזיים שבבסיס החלטת הדחיה. 31. בהתייחס לטענת המערערים לפיה החלטת הדחיה התקבלה בהעדר סמכות, הוסיפה הוועדה המחוזית על ההנמקה לדחיית הטענה בפסק הדין, כי ככלל, אין אפשרות לקיים דיון בהתנגדויות לפני מליאת הועדה המחוזית, שהרי סעיף 11(א) לחוק קובע כי ועדת המשנה להתנגדויות היא המוסמכת לדון בעניין. זאת, למעט בהתקיים דרישה לדיון במליאה כקבוע בסעיף 11ד לחוק. 32. לעמדת הוועדה המחוזית, אין יסוד גם ליתר טענות המערערים. כך הטעימה, בין היתר, כי רשות מקרקעי ישראל אישרה את התכנית כבעלים של הקרקע. הסכמתה ניתנה במישור הקנייני-חוזי, לא במישור התכנוני, המסור לשיקול דעתם של מוסדות התכנון. הרשות אף לא צורפה כמשיבה, ואין לאפשר למערערים לדבר בשמה. עוד ציינה, כי אינה חייבת לאשר כל תכנית רק מן הטעם שאינה סותרת את הוראות תמ"א 35. אשר לטענת המערערים כי מגבלת תמ"א 35 תוּסר בעתיד, ציינה הוועדה המחוזית, כי הגם ששינויים עשויים להתרחש, בחינת התכנית נעשית לפי המצב התכנוני הנוכחי. לעניין הפגמים הדיוניים הנטענים ציינה, כי ההחלטה נשענה גם על היבטים אחרים ומתנגדים נוספים, לבד מדברי מזכ"ל תנועת האיחוד החקלאי אשר טען לפני ועדת המשנה להתנגדויות בהעדר תצהיר. דבריו אף לא כללו מידע שלא נמסר על-ידי אחרים. לדידה, אין מדובר בפגם המצדיק את ביטול ההחלטה. 33. הוועדה המקומית סמכה אף היא את ידיה על פסק הדין. לעמדתה, יש לדחות את הערעור ולחייב את המערערים בהוצאותיה. אציין מקצת מנימוקיה, אלה שיש בהם כדי להוסיף על נימוקי פסק הדין ועל טיעוני הוועדה המחוזית. 34. לעמדת הוועדה המקומית, ההחלטה לדחות את התכנית היא החלטה תכנונית סבירה ונכונה, הנשענת על שיקולים תכנוניים – צדק חלוקתי ותכנון כולל – המוכרים מזה שנים בפסיקה (בהתייחס לצדק חלוקתי הפנתה לבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען שיח דמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25; בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו (2) 793; דפנה ברק-ארז "צדק חלוקתי במקרקעי ישראל: בעקבות בג"ץ הקרקעות החקלאיות" המשפט י 291 (2005)). אלה תומכים בהעדפת תכנון המאפשר חלוקה מאוזנת של משאב הקרקע המוגבל מטבעו, בין כלל התושבים, על-פני תכנון נקודתי הדואג רק לאינטרס הצר של תושב מסוים, בשיטת "כל הקודם זוכה". לעמדתה, אין בערעור מענה הולם לסוגיות אלה. הוועדה המקומית סבורה, כי הקצאת יחידה רביעית למערערים בהתאם לתכנית (במצטבר לביתם, למגרש בהרחבת המושב, ולפיצול הקודם), סותרת בבירור ערכים אלה. בהינתן מגבלת תמ"א 35, מצאי הזכויות התכנוניות להקמת יחידות דיור במושב מוגבל ומצוי במחסור. הקצאה כאמור תהא על חשבון אפשרויותיהם של תושבים אחרים לקבל הקצאה דומה. לדברי הוועדה המקומית, ישנם תושבים במושב אשר טרם קיבלו יחידת דיור שניה ושלישית. 35. הוועדה המקומית הוסיפה וטענה, כי ישום החלטות המינהל בנוגע לפיצול נחלות (החלטות 979 ו-1155) הוא תהליך מורכב שאורך זמן. לדידה, צפויות להחלטות אלה השפעות מרחיקות לכת על תוספת יחידות דיור במגזר הכפרי. הדרך הנכונה להערך ליישומן היא באמצעות תכנון כולל הנדרש, בין היתר, לתשתיות הפיזיות ולמוסדות הציבור הנחוצים. עוד ציינה הוועדה המקומית, כי האפשרות היחידה להוספת יחידות דיור במושב היא בדרך של פיצול מגרשים. גם בשל כך, יש לבצע תכנון כולל לפיצולים אלה. הוועדה אף הפנתה, לעניין ההעדפה לתכנון כולל, לסעיף 8.11 להוראות תמ"א 35, לפיו מוסד תכנון יהיה רשאי להפקיד תכנית הכוללת תוספת יחידות דיור לישוב כפרי רק מקום בו התכנית חלה על כל השטח המיועד לבינוי בישוב. 36. במישור המעשי ציינה הוועדה המקומית, כי בעבר, בסיוע הישוב, הביאה לאישורן של שלוש תכניות בנין עיר (בשנים 1994, 1995 ו- 2005) המגדירות בדרך של תכנון כולל את עקרונות הפיתוח של המושב. הוועדה המקומית הוסיפה והפנתה לתגובת הוועד המקומי לעתירה, לפיה, בשנתיים האחרונות, הוקם צוות של נציגי הוועד המקומי וועד האגודה, על מנת להערך לתוספת יחידות דיור במושב לפי תכנון כולל. התקיימו פגישות עם גורמים במועצה האזורית ועם משרדי אדריכלים, ואף נשכרו שירותי מהנדס כבישים. בדעת הוועד המקומי להמשיך בכך. לעמדת הוועדה המקומית, אישור תוכניות באופן פרטני, כבקשת המערערים, עלול לפגוע באופן משמעותי באפשרות לתכנון כולל של הוספת יחידות דיור במושב. 37. לעמדת הוועדה המקומית, אין עילה מתחום המשפט המינהלי להתערבות בהחלטת הדחיה, בהיותה ראויה וסבירה, בשים לב לגדרי התערבותו של בית המשפט בכגון זה (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (28.7.96)). 38. עוד ציינה הוועדה המקומית, כי למיטב ידיעתה, יחידת הדיור אשר הוקמה במסגרת הפיצול הקודם, עבור בתם של המערערים, הושכרה לצד ג'. לדידה, מדובר בעובדה מהותית, אשר המערערים הסתירו בעתירה ובערעור. הוועדה המקומית יצאה נגד התנהלותם זו, נוכח הטיעון האנושי שהעלו, בנוגע לצורך בפיצול הנוכחי כדי שבנם יגור בסמוך אליהם, בזמן שהיה בידיהם מענה טוב לשם כך ביחידה שהושכרה. משכך, סבורה הוועדה, כי יש לדחות הערעור בשל חוסר תום לב והעדר ניקיון כפיים (לעניין זה נסמכה, לדוגמא, על בג"ץ 17/06 צבח נ' שר הפנים (23.3.2006)). בהקשר זה הוסיפה הוועדה המקומית, כי יחידת הדיור שהוקצתה למערערים בהרחבת הישוב נמכרה אף היא לצד ג'. 39. לשיטת הוועדה המקומית, יש לדחות את כלל טענות המערערים. בין היתר, טענה הוועדה המקומית, כי אין יסוד לטענת ההפליה. התכניות אשר אושרו, אליהן הפנו המערערים, שונות במהותן, שונוּת רלוונטית. החלטת הדחיה משקפת את מדיניות הוועדה המחוזית, אשר יושמה בהמשך במקרים נוספים. אשר לטענה בדבר שינוי המדיניות, סבורה הוועדה המקומית כי ההעדפה לתכנון כולל היא מדיניות הננקטת מזה שנים בידי מוסדות תכנון, ואף בתי המשפט רואים בה מדיניות תכנונית ראויה (עת"ם (מרכז) 45050-01-12 שמיר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה פ"ת (20.2.12)). לפיכך, אין לראות את החלטת הדחיה כשינוי מדיניות מפתיע. בנוסף, מוסד תכנון, ככל רשות, רשאי להתאים מדיניותו לשינוי תנאים, ובעניין זה – העדפת תכנון כולל נוכח ההשלכות של אישור החלטה 979. 40. עוד סבורה הוועדה המקומית, כי אין למערערים אינטרס הסתמכות ראוי להגנה, נוכח השקעותיהם בקידום התכנית והחלטת ההפקדה. לעמדת הוועדה המקומית "מעשים שבכל יום הם כי יוזמי תכנית... משקיעים מיטב כספם בקידום תכניות במוסדות התכנון... מבלי שהדבר יוצר להם אינטרס הסתמכות ראוי להגנה". אין ערובה לאישורה של תכנית, גם אם הופקדה, שאם לא כן, היה הליך ההתנגדות מעוקר מתוכנו. הוועדה המקומית הפנתה לפסק הדין ברע"א 8925/04 סולל בונה בנין ותשתיות בע"מ נ' עיזבון אלחמיד, פ"ד סא(1) 126 (2006), אשר קבע מתי ניתן להחיל הלכה חדשה באופן רטרוספקטיבי, בלא שיהא בכך משום פגיעה באינטרס ההסתמכות. כך נקבע, בין היתר, כאשר הסוגיה חדשה ולא הוכרעה בעבר. לעמדת הוועדה המקומית, החלטת הוועדה המחוזית לעניין פיצול מגרש בישוב כפרי, בעקבות בג"ץ פורום הערים, היא סוגיה חדשה שטרם הוכרעה. לבסוף, אין לקבל את הטענה נגד קביעת המדיניות בנושא במסגרת ההחלטה בתכנית, להבדיל מהחלטה עקרונית כללית. לעמדת הוועדה, יש והחלטות בעניין תכנית מסויימת יוצרות הכרעה תכנונית עקרונית הרלוונטית גם לצדדים נוספים. 41. אשר לטענת המערערים לפיה החלטה 979 אינה ישימה, לפחות במושב, אף בעתיד הרחוק, השיבה הוועדה המקומית, בין היתר, כי גם המומחה מטעם המערערים ציין כי אין לדעת אם ההחלטה תיושם בעתיד, וכי יש הסבורים כי תיושם דווקא בקרוב. חרף הקשיים הכרוכים בכך, על מוסדות התכנון להיות ערוכים גם לשינויים תכנוניים עתידיים מעין אלה, באמצעות החלטות מתאימות שיאפשרו מימוש עתידי של תוספת בהיקף נרחב של יחידות דיור במגזר הכפרי. משכך, החלטת הדחיה היא החלטה תכנונית ראויה במבט צופה פני עתיד. לבסוף ציינה הוועדה המקומית, כי אין הצדקה להתערב בסכום ההוצאות שהוטל על המערערים בבית המשפט המחוזי. בקשה להגשת ראיות בערעור 42. ביום 2.9.2014 הגישו המערערים בקשה להגשת ראיות נוספות לתמיכה בטענותיהם. בהחלטה מיום 23.10.2014 התקבלה הבקשה לגבי ראיות שהוגשו בבית המשפט המחוזי וביחס לתכניות ולהודעות שפורסמו ברשומות. ניתנה למשיבים זכות להשיב ולהגיש במידת הצורך ראיות הזמה מצדם. 43. בהתאם, הגישו המערערים הודעות אשר פורסמו ברשומות בדבר תכניות שעניינן תוספת יחידה במושב, אשר אושרו (חלקן לאחר מועד פסק הדין) ללא שהועלתה הדרישה לתכנון כולל (להלן: התכניות הנוספות). בחלקן, מכסת יחידות הדיור שנותרה עד מגבלת תמ"א 35 דומה לנסיבות במושב (תכנית במושב רינתיה, שבו 215 יחידות; תכנית במושב עזריה, שבו 252 יחידות. בשני המקרים מגבלת תמ"א 35 היא 300 יחידות). אלה תומכות, לשיטת המערערים, בטענתם כי הופלו לרעה. 44. בתגובתה המשלימה, שבה והפנתה הוועדה המחוזית לעמדתה בעניין טענת ההפליה כמובא לעיל. בהתייחס לתכניות הנוספות, ציינה הוועדה היבטים המבדילים אותן מהתכנית. בהתייחס לתכנית במושב רינתיה, נמצא טעם מיוחד לאישור, בשל התרומה שגלומה בה להסדרת מקלט ציבורי. בנוסף, באותו עניין לא נפגע הצדק החלוקתי שכן פסק בוררות חייב להעמיד אותו מגרש לרשות אחד מחברי המושב; התכנית בעין-שריד טרם אושרה, והטיפול בה מצוי בסמכות הוועדה המקומית; בהתייחס לתכנית במושב עזריה, צפוי דיון בוועדה המחוזית, בשים לב למדיניות להימנע מאישור תכנית נקודתית מעין זו בהעדר תכנון כולל. זאת, הגם שלא הוגשה התנגדות. לטענת הוועדה המחוזית, נתון זה תומך דווקא בעמדתה; אשר לתכנית במושב גן יאשיה – זו הוגשה בשנת 2006. פרק הזמן הרב שחלף במסגרת הטיפול בה מקים כשלעצמו הבחנה רלוונטית מהתכנית. יתכן שלא כל התכניות הנקודתיות הישנות, שקודמו במהלך השנים, אותרו ונעצרו מכח המדיניות העקרונית לפיה נדרש תכנון כולל. בכך אין כדי להעיד על הפליה ביחס כלפי המערערים, אשר ההחלטה בעניינם התקבלה מטעמים ענייניים. בדומה, שיקול דעתה של הוועדה המחוזית בעניין התכנית במושב משמרת הופעל עוד במרץ 2009, עת הוחלט על הפקדתה, ולפיכך גם זו אינה מקימה עילת הפליה כלפי המערערים. במכלול, סבורה הוועדה המחוזית, כי לא עלה בידי המערערים לבסס את טענת ההפליה. 45. הוועדה המחוזית הוסיפה והפנתה, כראיות הזמה, להחלטות נוספות שניתנו על-ידה בהתייחס לשתי תכניות אחרות באחיעזר, לפיהן יקויים דיון בוועדה, חרף העדר התנגדויות, על מנת לבחון האם התכניות עומדות במדיניות העקרונית המעדיפה תכנון כולל. עוד הפנתה הוועדה המחוזית לתכנית במושב פתחיה אשר נדחתה, בהחלטה מיום 2.3.2014, כיוון שלא תאמה למדיניות התכנון הכולל. בדומה, החליטה לדחות תכנית במושב יד רמב"ם, תוך התייחסות, בין היתר, לצורך בהסתכלות תכנונית כוללת. לדידה, החלטות אלה מעידות, לצד החלטות דומות שאליהן הפנתה בעבר, כי היא פועלת באופן רוחבי על בסיס מדיניות תכנון עקרונית. 46. עוד הטעימה הוועדה המחוזית, כי בחלוף הזמן (דבר שלטעמה טרם ארע) יש לפעול בדרכים המותווֹת בחוק לקידום התכנון הכולל למושב, כפי שעשה המושב בעבר. היה והמושב לא יעשה כך, בסמכות הוועדה המקומית ליזום ולהגיש את התכנית. ככל שהמערערים יסברו, כי התכנון הכולל אינו מתקדם באופן סביר, עד שקמה להם עילה משפטית, יוכלו לפעול למיצוי זכויותיהם בדרך של הגשת עתירה מנהלית או פניה לוועדה המחוזית על מנת שזו תפעיל את סמכות הפקוח הנתונה לה בחוק על הועדות המקומיות. אולם, טרם בשלה העת למתן צו שיפוטי שיורה למוסדות התכנון לוותר על תכנון כולל למושב. 47. בהקשר זה הפנתה הוועדה המחוזית לפסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופטת נ' בן-אור) בעת"ם 30828-10-11, אשר קבע, בנסיבות אותו עניין, כי בחלוף שלוש שנים לא תוכל הוועדה המחוזית להשתית סירוב לאישור תכנית נקודתית על העדר תכנון כולל. ברם, במסגרת ערעור שהגישה המדינה לבית משפט זה, הסכימו הצדדים, בהמלצת בית המשפט, על ביטול הקביעה, באופן שלא יוגבל מראש שיקול דעתה של הועדה המחוזית בקשר לדרישה לתכנון כולל (עע"ם 3206/12 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים נ' סביתאני (3.10.13), להלן: עניין סביתאני). דיון והכרעה 48. דין הערעור להידחות. לעת הזאת, לא קמה עילה להתערבות בהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את התכנית. עם זאת, מן הראוי להבהיר ולתחוֹם את גדרי ההעדפה לתכנון כולל ואת עקרון הצדק החלוקתי בנסיבות העניין שעל הפרק. בטרם נעשה כן, נסלק כמה אבני-נגף מדרכנו, טענות שטענו המערערים. 49. סוגיית הסמכות: יש טעם בטענה, כי דרך המלך היא ללבן סוגיות משמעותיות של שינוי מדיניות במליאת הוועדה המחוזית. אולם, אין בכך כדי לגרוע מסמכותה של ועדת המשנה להתנגדויות להביא לגיבוש של שינוי מדיניות אגב הידרשותה לתכנית מסויימת. זאת, בשים לב למתווה הסטטוטורי בסעיפים 11ג-ה לחוק, המאפשר לחברים בוועדה המחוזית ליזום דיון במליאת הוועדה המחוזית, בעקבות דיון בוועדת משנה, מקום שאין דעתם נוחה מתוצאותיו. בענייננו, לא נעצר 'שעון החול' במועד החלטת הדחיה. מאז חודש אפריל 2012, מועד בו נתקבלה ההחלטה, לא ראתה מליאת הוועדה המחוזית לשנותהּ. אף אם החלטת הדחיה מגלמת, כטענת המערערים, הכוונת מדיניות חדשה, הרי שמדיניות זו הפכה, תחילה באישור שבשתיקה, ובהמשך באופן מובהק בעמדת המשיבה 1, כפי שבאה לידי ביטוי בהליכים המשפטיים, למדיניותה של הוועדה המחוזית. 50. זאת ועוד: אין ממש בטענת המערערים כאילו ועדת המשנה להתנגדויות ערכה דיון במנותק מהחלטות קודמות או מהתנגדויות שהוגשו. עיון בפרוטוקולים של ישיבותיה מעלה, כי היתה ערה היטב להשתלשלות הדיונים וההחלטות הקודמות בעניינה של התכנית, על השיקולים שעמדו בבסיסן. לדידי, ועדת המשנה אף עמדה היטב בחובתה לנמק את החלטתה. ואחרון, היבטים בהתנהלותה של ועדת המשנה להתנגדויות אשר היו מטרה לחיצי ביקורת מצד המערערים – העובדה שיזמה דחיה בדיוניה עד לקבלת חוות דעת משפטית, נוכח פסק הדין בבג"ץ אשר ועדת המשנה סברה כי הוא עשוי להשליך על הנושא שלפניה, כמו גם הידרשותה להתפתחויות כלליות רלבנטיות מעבר לעיון תכנוני – את כל אלה ראוי לזקוף דווקא לזכותה של ועדת המשנה, כמי שעשתה מלאכתה נאמנה כרשות מנהלית. 51. עוד יש לדחות את טענתם של המערערים על אודות הסתמכות. עיון במוצגי הצדדים מלמד, כי התכנית לא זכתה ל"מסלול ירוק" כלל ועיקר, ודרכה לא היתה סוגה בשושנים. המערערים ידעו היטב כי התוכנית לוּותה מראשיתה בהסתייגויות מצד גורמים במושב. מפרוטוקול הדיון בוועדה המקומית מיום 12.7.2009 עולה, כי לתכנית היה "גלגול קודם", תכנית עח/138/9, אשר הוגשה בשנת 2001 ונדחתה 3 פעמים. בהתייחס לתכנית עצמה, הועלתה מגבלת תמ"א 35 והוּבּע חשש מפני שיטת "כל הקודם זוכה" כנימוק להסתייגות, כבר באותו דיון (מוצגי הוועדה המקומית, מש/3). בדיון בוועדת המשנה הנקודתית ביום 15.3.2010 ציינה נציגת הוועדה המקומית, כי הוועד המקומי והאגודה החקלאית מתנגדים לתכנית מטעמי צדק חלוקתי. התכנית אושרה להפקדה בישיבה זו רק הודות לקול המכריע של יו"ר הוועדה (מוצגי הוועדה המחוזית, מש/3). המערערים נטלו אפוא סיכון מחושב בהתמדתם במאמציהם ובמשאביהם לקידומה של התכנית, וטעמיהם עִמם. אשר לטיעון האנושי, בעניין בנם של המערערים, אמרה הוועדה המקומית את אשר אמרה (פסקה 40 לעיל) ומצדי לא אוסיף. 52. מעבר לנסיבות הפרטניות הנ"ל, עקרונית, עצם העובדה כי לאחר שלב ההפקדה מתקיים שלב ההתנגדויות מורה כי הדרך למימוש אינה נקיה מפני חסמים אפשריים. זאת ועוד, הרשות המנהלית מוסמכת, ולעתים אף חייבת לשנות את החלטתה או לסייגהּ. בזהירות המחוייבת, היא מוסמכת לעשות כן גם בהתייחס לתכנית המצויה בשלב מתקדם שלאחר הפקדה (ראו דברי השופט (כתארו אז) א' רובינשטיין, עניין קריית אתא, פסקה ה(3)). 53. אשר לטענה להפליה: אפשר להבין ללבם של המערערים הסבורים כי אך תכניתם-שלהם לבדה נדחתה משיקולי תכנון כולל צופה פני ישומה של החלטה 979, בעוד מימינם ומשמאלם זוכים בעלי מגרשים באישור לתכניותיהם הנקודתיות, הדומות, להבנתם, לתכנית שלהם. נתתי דעתי על אופן התמודדותה של הוועדה המחוזית עם התכניות הנוספות שאליהן הפנו המערערים. דומני, כי בעוד שההבחנות שהוצעו בדיון בבית המשפט המחוזי, וכן גם באשר למרבית התכניות הנוספות, הן משכנעות, הרי שבהתייחס לתכניות בגן יאשיה ובמשמרת, שהוגשו כחלק מהתכניות הנוספות, ההבחנות שהוצעו הן גבוליות. עם זאת, הלכה פסוקה היא כי אין בטענות מעין אלה כדי להקנות למערערים זכות לסעד אשר אותו ביקשו (עניין בוכניק). זאת ועוד, שלא כטענת המערערים, החלטת הדחיה אינה עומדת בדד. נחה דעתי מעיון בראיות ההזמה שהגישה הוועדה המחוזית, כי המשיבות מיישמות את מדיניותן בדבר העדפת תכנון כולל, בעקבות בג"ץ פורום הערים ונוכח מגבלת תמ"א 35, בהתייחס לתכניות נקודתיות נוספות. 54. מכאן אל העיקר. דעת לנבון נקל, כי יש טעם רב בהעדפת תכנון כולל למִתווה פיתוחו של מושב, על פני מלאכה של טלאי על טלאי, פרי אישורן של תכניות נקודתיות הממוקדות בקידום עניינו של היחיד. אף אין צורך להכביר מילים על חשיבותו של צדק חלוקתי, בהינתן משאב מוגבל של יחידות דיור הניתנות להקצאה במושב. 55. ודוק: שני אדנים אֵלו לדחיית התכנית מצויים בזיקה זה לזה, אך אינם זהים. היה על המערערים לצלוח את שניהם על מנת להביא לאישור התכנית. התכנון הכולל עניינו באיך, בתכולת התכנית, בחתירה לכך שתקיף את כלל המושב, על היבטי תשתית לסוגיהם, מתוך חשיבה עתידית על צרכיו של המושב כמכלול. הצדק החלוקתי עניינו במי, בזהות התושב שלו תוקצה יחידת דיור. צדק חלוקתי עשוי להיות רכיב אחד הנבחן במסגרת תכנון כולל, אך יכול לעמוד בפני עצמו כנימוק לדחיית תכנית נקודתית, גם מקום בו לא תימצא הצדקה לתכנון כולל. 56. אין בטיעוני המערערים מענה הולם לנפקותו הברורה של עקרון הצדק החלוקתי לצורך החלטה בעניינם. כמה וכמה הסברים בפיהם של המערערים מדוע עקרון זה אינו עומד בדרכם. תחילה ביקשו לבדל עצמם מהכלל, בהדגישם את השונוּת בין המגרש ובינם לבין מגרשים ותושבים אחרים במושב, כמתואר. החלטה 979 אינה חלה על המגרש, שאינו נחלה, וממילא, לדידם, גם לא נפקויותיה. המערערים גם ביקשו למתן את הרושם שמותירה מגבלת תמ"א 35: "עדיין המושב רחוק ממכסת 300 היחידות ונותרו למעשה עוד 49 יחידות 'בעודף' ולכן המערערים לא צפו כל קושי ביחס 'למגבלה' זו" (סעיף 9ג. להודעת הערעור). לדבריהם, איש מלבדם אינו מעוניין לפצל את מגרשו (סעיף 57ב). המערערים סבורים כי יצאו ידי חובתם בכך ש"הבהירו שוב ושוב כי אין להם שום כוונה לגרוע מזכויות המושב או לקבל יותר מאחרים" (שם, סעיף 73), והמערערים אף נכונים היו להתחייב כי מעבר להקצאת יחידת הדיור הרביעית, בגדר התכנית, לא יבקשו זכויות נוספות בעתיד (שם, סעיף 72). המערערים מוכנים אמנם להניח שאם בעתיד תמומש החלטה 979 במושב, כטענת המשיבים, "הרי שאז המגבלה של תמ"א 35 'עשויה' להפוך לאפקטיבית" (שם, סעיף 74), אלא שבתרחיש כזה נתלים המערערים בפוטנציאל לשינוי מגבלת תמ"א 35. 57. מצב הדברים, לאמיתו של דבר, אינו כך. אין בטיעוני המערערים כדי להפיג את החשש שמא אישור התכנית עתה יסב אי-צדק כלפי אותם בעלי מגרשים במושב, שלהם טרם הוקצו 3 יחידות דיור, אשר יבקשו להנות מהקצאה דומה בעתיד. זוהי פגיעה בשוויון. תהא אשר תהא הגדרתו של המגרש וטיב הזכויות בו, מכל מקום – כלל המגרשים במושב, לסוגיהם, כפופים למגבלת תמ"א 35. כולם בסירה אחת. אין במספר היחידות שנותרו, כשלעצמו – 49 – משום אימות ואף לא אינדיקציה לעודף היצע על ביקוש. הדבר מצריך בחינה של צד הביקוש, וזו טרם נעשתה כדבעי. לכך עוד אשוב. 58. זאת ועוד. גם אם המערערים לא יבקשו לעצמם בעתיד יחידת דיור חמישית, לא בהכרח שיהא בכך מזוֹר לאותם שלא ישיגו פחות יחידות. ברי, כי על המשיבות 1-2 לגבש החלטתן על יסוד מגבלת תמ"א 35 הנוכחית, ולא על סמך היתכנות ערטילאית להגמשתה בעתיד. כל זאת, גם אלמלא פסק הדין בבג"ץ פורום הערים. אישורהּ של החלטה 979 בפסק דין זה, וההערכה – עליה נטושה מחלוקת – לפיה צפויה עליה בצד הביקוש ליחידות מגורים במרחב הכפרי, הוסיפו אך משנה תוקף לאמור. יש טעם בעמדת הוועדה המקומית, לפיה גם אם טרם נודע העיתוי המדוייק שבו תמומש החלטה 979 הלכה למעשה, כשאין לדעת לפי שעה עד כמה עבירים הם החסמים למימושה, וגם היקף הביקוש בפועל אינו ידוע – מוטל על רשויות התכנון לקחת בחשבון, לפחות בשלב זה, גם אפשרות זו – שהחלטה 979 תבוא לידי מימוש – ולהערך לקראתה בהתאם. 59. ברם, לצד ההכרה בחשיבותם של התכנון הכולל ושל עקרון הצדק החלוקתי, הכרחי לתחוֹם גבולות ראויים לכל אחד מהם, שאם לא כן הם עלולים גם לגרום עוול. אבהיר. אשר לתכנון כולל, מדובר בהעדפה מוצדקת, אך רק בהעדפה; לא בחזוּת הכּל. בשלב מסויים בהמשכו של ציר הזמן, דחיית תכניות נקודתיות במושב מזה, לצד אי- השלמת תכנון כולל מזה, תהא להתנהלות מנהלית החורגת ממתחם הסבירות, ותקום עילה משפטית להתערבות בה (לזיקה שבין הימשכות הליכי התכנון או מידת התקדמותם לבין סבירות החלטה שלא לאשר תכנית נקודתית, ראו בג"ץ 6572/13 ברקאי נ' שר הפנים (1.10.2014), פסקה 7; עת"ם (מרכז) 26202-04-12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה בטייבה נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה (8.8.2013), פסקה 7)). בצדק קבע כך בית המשפט המחוזי בפסק הדין (פסקה 44). אף יו"ר ועדת המשנה להתנגדויות, אשר בסופו של דבר דחתה את התוכנית, התבטא ברוח זו (ישיבה מיום 13.11.2011, עמוד 72 לפרוטוקול, נספח מש/5): "איך אתם מקדמים את זה? או שעושים תכנון כולל למושבים, אי אפשר לבוא ולהגיד עכשיו שכל אחד יבוא ויחכה שיבוא המשיח ולא יכולים לפצל שום דבר". זאת לזכור ולהזכיר, ההתנגדות לקידום תכניות בהעדר תכנון כולל משליכה הן על המערערים, הן על עניינם של בעלי מגרשים אחרים במושב. אדגיש אפוא, כי 'גרירת רגליים' בקידום תכנון כולל על-ידי מי מן המשיבים, לא תוכל לעלות בקנה אחד עם המשך התנגדות לאישור התכנית על סמך העדרוֹ. 60. משכך, ככל שיבקש למנוע דיון מחודש בתכנית מטעם זה, יהא על המשיב 3 להתמיד במאמציו הנטענים לקידום תכנון כולל, במגמה למלא אחר כל דרישה לצורך השלמת תכנון כולל בתוך פרק זמן סביר (ראו בין היתר את מסמך ההנחיות להגשת תכנית כוללת לישוב כפרי על-פי תמ"א 35 – http://www.moin.gov.il/Subjects/GeneralPlaning/Pages/default.aspx). הציפייה היא כי הנחיות אלה יתורגמו על-ידי המשיב 3 לתכנית פעולה סדורה להשלמת הכנת התכנון הכולל, עם ציוני דרך בנקודות זמן משוערות להשלמת הרכיבים הנדרשים, כך שניתן יהא להעריך את התקדמות התהליך. 61. זאת ועוד, על הוועדה המקומית, אשר צידדה אף היא בהעדפת התכנון הכולל למושב, לשקול מעת לעת האם נדרשת מעורבותה הפעילה בקידום תכנון זה, בשים לב לסמכותה שבסעיף 61א(ב) לחוק: "ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית". כמו כן, יהא גם על הוועדה המחוזית לשקול, כפי שציינה בתגובתה המשלימה, האם נדרשת הפעלת הסמכות המוקנית לה בסעיף 64 לחוק: "מצאה ועדה מחוזית כי יש צורך להכין תכנית בתחום מרחב תכנון מקומי, תורה לועדה המקומית להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת לפי הענין, ולהגישה תוך המועד שתקבע". 62. אציין, כי לא רק לסחבת בקידום התכנון הכולל צריכה להיות נפקות בהתייחס אל התכנית, בחלוף זמן סביר; הוא הדין גם אם ינָּקטו מאמצים כּנים לקידומו של תכנון כולל, אך אֵלו לא יעלו יפה בתוך זמן סביר, או שיזָּנחו אם יתברר כי אכן אין ביקוש המצדיק השקעה זו, ואין תוחלת למימוש החלטה 979. 63. מהו קו פרשת-המים שבו יסוגו שיקולי הכלל התומכים בתכנון כולל, ותינתן עדיפות למאווייו של היחיד לאישור התכנית הנקודתית? לדידי, אין לנקוב בזמן קצוב מראש. לא בכדי נקט בית המשפט המחוזי במונח "זמן סביר", ובצדק עשה כן, מחמת ריבוי המשתנים וכלל הנסיבות בכגון דא. מושב אחד אינו דומה למשנהו, ונסיבות רבות עשויות להתברר רק במהלך קידום התכנון. על המשיבות 1-2 להעריך על סמך נסיונן ומומחיותן את סבירותם של פרקי-הזמן בהתאם לשלבי התכנון, ולעשות כן באמונה. 64. ראוי לתת את הדעת גם על חלופת ביניים. בסמכות המשיבות 1-2 לשקול חלופה שכזו, שאינה צרת-אופקים כתכנית נקודתית וגם אינה רחבת-ידיים, כתכנון כולל. יוכל המשיב 3 להחליט, או שהוועדה המקומית תוכל לקבוע, מספר מסויים של יחידות דיור (להלן: הקבוצה) מתוך היתרה בהתאם למגבלת תמ"א 35, אשר תועמד למימוש יחדיו עד בּוֹא מועד שייקבע, במסגרת תכנית אחת (להלן נכנה אותה: תכנית מאגדת). בדומה ל"תכנית להרחבה ניכרת" כהגדרתה בסעיף 5 לתמ"א 35 ולהוראות סעיף 12 שבה, בתכנית מאגדת שכזו אפשר יהיה ליתן ביטוי לשיקולים תכנוניים ולהיבטי תשתית פיזית ומוסדית הנדרשים בשים לב להיקפה של הקבוצה והשלכותיה על המושב, שיקולים אשר טרדו את ועדת המשנה להתנגדויות בישיבתה ביום 29.4.2012. כך ינתן מענה לבעלי מגרשים הבשלים ברצונם ובמשאביהם נכון לאותו מועד, מתוך פרספקטיבה שאינה תחוּמה ליחיד וליחידת דיור בודדת, מבלי להקפיא את עניינם עד להשלמת תכנון כולל, ככל שיוערך כי זה יארך זמן רב. 65. כך או כך, סוגיית הצדק החלוקתי תצריך הכרעה. לכשיושלם תכנון כולל למושב, או לכשתערך תכנית מאגדת כנ"ל, או אם יגיעו רשויות התכנון למסקנה כי חלף הזמן הסביר לדחיית תכניות נקודתיות בשל העדרם של אלה, תעמוד בתוקפה השאלה: האם יש להעתר לבקשתם של המערערים להקצאת יחידת דיור רביעית, בראיה של צדק חלוקתי? 66. יש להידרש אפוא גם לגבולותיו של עקרון הצדק החלוקתי. יש לתור אחר שביל הזהב שבין גישת "כל הקודם זוכה", לפיה אך הזריז ובעל המשאבים יֵהנה, לבין הקפדה על "שוויון בכל תנאי" גם מקום שמשמעותו שלילת הטבה מאת מי שמעוניין בה, אף כשלזולתו אין חפץ בה. לדידי, שומה להבחין בין חלוקה צודקת ושוויונית של הזדמנות, לבין דרישה להבטיח מימוש שוויוני, קרי, 'שורה תחתונה' זהה, שהיא דרישה-ביתר שעלולה לגרום דווקא לאי-צדק. צדק חלוקתי מחייב מתן הזדמנות שווה לכל בעלי המגרשים במושב להנות מהקצאה זהה של יחידות דיור. אך הזדמנות זו כפופה לרצון לזכות בהטבה ולאילוצי יכולת לממשה. 67. בנקודה זו נותרה לפנינו מחלוקת עובדתית בלתי פתורה. בעוד המשיבים מביעים דאגה לאותם תושבים שטרם "ישרו קו" עם הקצאה של 3 יחידות דיור, לה זכו המערערים זה מכבר, טוענים המערערים כי זוהי דאגת-סרק. איש מלבדם אינו חפץ ביחידת דיור. בדיון בועדת המשנה להתנגדויות ביום 13.11.2011, טענה מתכננת התכנית כי "בהדר עם אין פעילות של הגדלות ואין פעילות של תושבים ואין רצון של הגדלות וגם יחידות הדיור בהרחבות שניתנו לא היה למי לתת אותם" (עמוד 73). 68. למחלוקת עובדתית זו נודעת נפקא מינה למעשה: רק בהינתן די בעלי מגרשים אשר טרם מימשו 3 יחידות דיור, החפצים בהקצאות נוספות, ויש לאל-ידם את היכולת לממשן, יתמוך עקרון הצדק החלוקתי בבירור בהפניית המערערים אל סוף התור. לעומת זאת, בהעדר בעלי מגרשים כאמור, הקצאת יחידה רביעית למערערים היא בבחינת "זה נהנה וזה אינו חסר". יש להיזהר ולהישמר מפני חציית קו הגבול הדק שבין צידוד בצדק חלוקתי לבין צרות-עין חברתית כלפי בעל יוזמה, שעומדים לרשותו משאבים די הצורך. אל לוֹ, לשיח הערכי, להיות כּסות להתנהלות אנטי-חברתית. 69. אשר על כן, ככל שיתמידו המשיבים בעתיד בהתנגדותם להקצאת יחידה רביעית למערערים משיקולי צדק חלוקתי, במסגרת תכנון כולל, תכנית מאגדת (כנ"ל) או נקודתית, יהא עליהם לסלק את עננת הספק העובדתי. על המשיב 3 לפעול לבירור נתונים אלה. ככל שמספר בעלי המגרשים החפצים בהקצאה של יחידת דיור ומסוגלים לממשה יעלה על 49, כי אז יש מקום לקבוע, ברמת המושב, אמות מידה הוגנות ושקופות לתִעדוף. ככל שמספרם יפחת מ-49, או אז יפתח השער לפני המערערים. ודוק: שיקולי צדק חלוקתי תומכים במתן מענה גם לאותם בעלי מגרשים המעוניינים ביחידת דיור, אך את יכולת המימוש ישיגו רק בעתיד. משאב המקרקעין תחוּם; הגמשה עתידית של מגבלת תמ"א 35 היא בבחינת ספקולציה; הקצאת יחידות הדיור שבנמצא תהא לצמיתות; משכך, פרקי הזמן לקביעת הזכאים להקצאה ראוי שיהיו ארוכים יותר. לפיכך, היה ויתברר כי חלק מבעלי המגרשים מבקשים לשמר את האפשרות לזכּוֹת בהקצאת יחידת דיור לעתיד, יפה יעשה המשיב 3 אם יגדיר מספר מסויים מתוך יתרת המכסה עד מגבלת תמ"א 35, אשר תישמר לחלוקה צודקת במועד מאוחר יותר. 70. ככל שתאומץ חלופת הביניים ותֵערך תכנית מאגדת כנ"ל, ישקל גם עניינם של המערערים במסגרתה. או אז, במקרה זה, שיקולי צדק חלוקתי יבחנו באופן יחסי בין בעלי המגרשים שיבקשו להיות חלק מאותה קבוצה. מספר יחידות הדיור שכבר הוקצה לכל אחד מהם יהא שקול רלוונטי. 71. סיכומו של דבר: על המשיבים להביא לידי גמר ואישור של תכנון כולל למושב, או למצער תכנית מאגדת כנ"ל, בתוך זמן סביר, ככל שיתמידו בהתנגדותם לאישור התכנית מטעם זה של העדר תכנון כולל. במקביל, על המשיב 3 לברר ולדעת אל-נכון את מספרם של בעלי המגרשים במושב החפצים ומסוגלים לממש הקצאת יחידת דיור, והוא רשאי לייחד למימוש עתידי חלק מיתרת יחידות הדיור עד למגבלת תמ"א 35. מספר בעלי המגרשים שיעלה בבירור שיֵעשה, ישליך על המשך תוקפו של טיעון הצדק החלוקתי. עקרון זה מחייב מתן הזדמנויות שווה לכל בעלי המגרשים במושב להנות מהקצאה זהה של יחידות דיור, אך הזדמנות זו כפופה לרצון כּן לזכות בהטבה ולאילוצי יכולת לממשה (כמפורט בפסקאות 72-56 לעיל). 72. אשר על כן, אציע לחברַי לדחות את הערעור, בכפוף לאמור בפסקה 71. סכום ההוצאות שנפסק בבית המשפט המחוזי אינו מן הנמוכים, אך אינו מצדיק התערבות. ככל שיש צורך בתיקון מסויים, הוא נעשה בזאת: אין צו להוצאות בערעור. השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מצטרף בהסכמה לפסק דינו המקיף של חברי, השופט נ' סולברג. הנני מרשה לעצמי להוסיף עם זאת שתי הערות: (א) הצורך ליתן בדרך-כלל קדימות (מוגבלת בנסיבות ובזמן) לתכנון כולל על פני תכנון נקודתי הוא נכון ומובן בכל ענפי המינהל ולא רק בתחום התכנון והבניה. מבלי לגרוע מכלל זה – כאשר חל כשל בהליך אין מנוס, לעיתים, מלמצוא גם פתרונות "אד-הוק" (עיינו והשוו: בג"ץ 3136/58 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נב(5), 705, 713 (1999), וזאת לצד הדוקטרינה של "המקרה הפרטי המיוחד", שחלה, במקרים המתאימים, אפילו מדובר בהנחיה כללית, או בתכנון כולל (עיינו והשוו: בג"ץ 2390/10 חליחל נ' שר הפנים (23.05.2010); עע"מ 9890/09 קאנון איקנה נוואה נ' משרד הפנים (11.07.2013); אסף רנצלר שימוש חורג במקרקעין, פרק ג' נורמות כלליות ובעיית המקרה המיוחד 109-55 (2009)). (ב) ה"צדק החלוקתי" הוא אכן בבחינת מרכיב ושיקול נפרד במכלול התכנון, כפי שהדגיש חברי. ואולם לגבי דידי כדי להגיע ל"צדק חלוקתי" מתחייב ונכון – לפרקים לא די בחלוקה צודקת ושוויונית של ההזדמנות, אלא יש צורך להבטיח אף מימוש שוויוני, לרבות העדפה מתקנת, וזאת גם כאשר שאר הזכאים-בכח אינם מסוגלים להתמודד על ההטבה, למשל, בשל קשיי יכולת. אחרת עלול לקרות שבעלי האמצעים ימשיכו ויצברו נכסים, והשוויון יפורש רק כעקרון המאפשר, כביכול, הן לעני הן לעשיר לישון מתחת לגשר... לצדק החלוקתי הראוי האמור, שאני מדבר בו, עשוי לקום חריג כאשר המעוניינים הפוטנציאליים הרלבנטיים מביעים דעתם שאין ברצונם לזכות בהטבה, או, כפי שמסביר חברי, כאשר נוצר מצב ש"זה נהנה וזה לא חסר". עם זאת אינני רוצה להרחיב פה עוד בסוגיה המורכבת הנ"ל, שוודאי תגיע שעתה להתברר בעתיד, בנסיבות שתדרושנה הכרעה בה, ויתכן שאף המקרה שלפנינו עשוי להדגים את הדבר בהמשך מסלול התכנון וההתדיינות המשפטית האפשרית. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נ' סולברג. ניתן היום, ‏י"ג באדר התשע"ה (‏4.3.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13089090_O11.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il