מועצה מקומית קרית-עקרון נ. שר הפנים

3 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8887/20 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין העותרות: 1. מועצה מקומית קרית-עקרון 2. מועצה מקומית גדרה 3. מועצה מקומית מזכרת-בתיה נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. שר האוצר 3. מועצה אזורית ברנר 4. מועצה אזורית נחל שורק עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד עפר שפיר; עו"ד אמיר בירנבוים בשם המשיבים 2-1: עו"ד יצחק ברט בשם המשיבה 3: עו"ד חן סומך פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. במוקד העתירה ניצב צו המועצות המקומיות (חלוקת הכנסות בין המועצה האזורית ברנר ובין המועצה האזורית נחל שורק והמועצות המקומיות קרית עקרון, מזכרת בתיה וגדרה) (הוראת שעה), התשפ"א-2020" (להלן: צו חלוקת ההכנסות) – המסדיר את חלוקת ההכנסות מארנונה כללית של בסיסי צבא המצויים באזור, בין העותרות למשיבות 3 ו-4 (המועצות האזוריות ברנר ונחל שורק). צו זה, שתוקפו עד יום 31.12.2020, נחתם על ידי משיב 1 (להלן: שר הפנים) ביום 2.11.2020, בשיאו של תהליך שבמסגרתו המליצה הוועדה הגיאוגרפית – ירושלים, יו"ש ושפלה (להלן: הוועדה הגיאוגרפית), בחודש יוני 2018, על חלוקת "כלל ההכנסות המתקבלות במועצה האזורית ברנר מהבסיסים" בינה ובין העותרות. הוועדה הבהירה כי המלצתה רלוונטית "לשנים 2018-2020 בלבד", כאשר "בתום התקופה תחולק שוב הארנונה המתקבלת [...] בין הרשויות על פי תחום שיפוטן". ביום 20.5.2020 פנה מנכ"ל משרד הפנים אל השר הממונה, והמליץ להקצות נתח מן ההכנסות למשיבה 4 – ובמקביל, לבחון את הסוגיה מחדש "לאחר שנת 2020 על ידי ועדת חקירה". ביום 15.6.2020 קיבל שר הפנים את המלצת המנכ"ל, ביום 30.8.2020 נתן שר האוצר את הסכמתו לצו חלוקת ההכנסות המוצע, וביום 2.11.2020 נחתם, כאמור, הצו הסופי. בו ביום, השיבה מנהלת מינהל הפיתוח במשרד הפנים לפנייה מוקדמת של העותרות, והבהירה כי הצו מתייחס אך לשנת 2020, משום ש"מבחינה משפטית לא ניתן לחלק הכנסות באופן רטרואקטיבי". בד בבד, ציינה המנהלת כי "לאור חשיבות הנושא, ייחתם בקרוב כתב מינוי נוסף לוועדה הגיאוגרפית על מנת שתבחן ותמליץ בעניין חלוקת הכנסות מכאן ואילך". ביום 2.12.2020 שבו העותרות ופנו לשר הפנים בדרישה להרחיב את תחולת צו חלוקת ההכנסות לשנים 2018-2020, וביום 20.12.2020 הגישו את העתירה הנוכחית. לטענת העותרות, הצו במתכונתו הנוכחית חסר משמעות; לא זו בלבד שהוא מתייחס רק לתקופה קצרה בשלהי 2020, אלא שמן הבחינה המעשית "הארנונה מבסיסי הצבא ממילא משולמת בינואר של כל שנה", כך שבתקופת תחולתו של הצו לא תתקבל כל הכנסה בת חלוקה. תוצאה זו, הנובעת מגרירת הרגליים של הרשויות ומפרסומו המאוחר של צו חלוקת ההכנסות, חורגת, לשיטתן, ממתחם הסבירות – ואין להשלים עמה. על פי השקפתן, ראוי היה לפעול בהתאם להמלצות גורמי המקצוע, ולהורות על חלוקה רטרואקטיבית של ההכנסות בשנים 2018-2020, משום שמדובר בצעד ראוי וצודק, שאינו פוגע בזכויות הפרט – ומגן על אינטרס ההסתמכות שלהן. למצער, "מתחייב כי [שר הפנים] חייב היה לכל הפחות לשקול אפשרות זו, וניכר כי שיקול דעת זה כלל לא הופעל". לחלופין, מבקשות העותרות להורות לשר הפנים לעגן בצו חלוקת ההכנסות "הוראת מעבר בדבר תשלום חד פעמי לטובת העותרות בגובה חלוקת ההכנסות שאושרה עבורן" לתקופה האמורה. מנגד, משיבים 1-2 – שבקשתם לסילוק העתירה על הסף, בטענה לאי מיצוי הליכים, לא התקבלה (ראו החלטתי מיום 19.1.2021) – סבורים שהעתירה אינה מגלה עילת התערבות, ומבקשים לדחות אותה גם על רקע הליכי גישור המתנהלים במקביל. משיבה 3 (להלן: מועצה אזורית ברנר) מצטרפת לעמדה זו, ומדגישה את פגיעתה הפוטנציאלית של העתירה בתקציבה ובתפקודה. 2. לאחר העיון בחומר, הגעתי למסקנה כי נוכח הבהרות משיבי המדינה לגבי המשך הטיפול בסוגיית חלוקת ההכנסות, הרי שהעתירה הנוכחית אינה מגלה עילת התערבות בשיקול הדעת של שר הפנים. משיבי המדינה הודיעו בתגובתם המקדמית כי צו חלוקת ההכנסות שבמוקד ההליך אינו מהווה סוף פסוק, וכי הוועדה הגיאוגרפית מונתה לשוב ולדון בחלוקת ההכנסות בין הרשויות הרלוונטיות. יתר על כן, הובהר כי העיכוב שחל בפרסום הצו – עקב מערכות הבחירות התכופות, והתמשכות כהונת ממשלת המעבר (ראו גם פסקה 26 לעתירה) – והצמצום הנלווה בהיקף ההכנסות שחולקו מכוחו, "ישמשו בסיס להמלצת הוועדה הגיאוגרפית החדשה ולהחלטת השר שבעקבותיה". בנסיבות אלה, אין צורך להכריע בשאלת סמכותו של שר הפנים להכריז על חלוקת הכנסות רטרואקטיבית, שכן גם בהנחה שהסמכות קיימת, לא עלה בידי העותרות להציג עילת התערבות בהחלטתו שלא להפעיל אותה. בהתחשב בטענות שהעלתה מועצה אזורית ברנר לגבי פגיעתה הרעה של החלוקה הרטרואקטיבית בתקציבה ובתפקודה, ההחלטה לבכר פתרון כולל – שירחיב את היריעה, ויאפשר לתקן את עיכובי העבר במסגרת בחינה מקיפה ויסודית של הסוגיה, על ידי הוועדה הגיאוגרפית – מצויה, על פניה, בליבת מתחם הסבירות. אכן, מן התגובות עולה כי, בניגוד לטענות העותרים, צו חלוקת ההכנסות אינו ריק מתוכן מעשי. חשוב מכך, הוא ניתן לאחר שהשר שקל את חלופת החלוקה הרטרואקטיבית (כפי שמלמד גם המכתב שנשלח, כאמור, לעותרות ביום 2.11.2020), ואינו "מסכל" את המלצות העבר – אלא רואה בהן את הבסיס לדיון מחודש, ממצה וצופה פני עתיד בוועדה הגיאוגרפית. כפועל יוצא, אין בתשתית העובדתית החלקית שהוצבה בעתירה כדי להצביע על פגם שנפל בצו חלוקת ההכנסות, המשתלב במינויה המחודש של הוועדה הגיאוגרפית, ודין העתירה – שלא הזכירה כלל את המינוי המדובר – להידחות על הסף. 3. העתירה נדחית, אך ארשה לעצמי להביע תקווה כי הליכי הגישור שהוזכרו בתגובת משיבים 1-2 יעלו יפה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ה באדר התשפ"א (‏9.3.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20088870_Z04.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1