בבית המשפט העליון בירושלים
רע"א 8879/99
ע"א 9230/99
בפני: כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופט א' ריבלין
המבקשת: עיריית תל- אביב-יפו
נגד
המשיבות: 1.
המכללה לביטוח
2. מדינת ישראל
בקשת רשות ערעור וערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו מיום 8.11.1999 בתיק ה.פ. 255/97 שניתן על ידי כבוד השופט ג' קלינג
תאריך
הישיבה: כא' בסיון תשס"א (12.6.2001)
בשם
המבקשת: עו"ד דורית קרני
בשם
המשיבה 1: עו"ד אלכס כץ
בשם
המשיבה 2: עו"ד ירון בשן
פסק-דין
השופט א' ריבלין
1. המשיבה
1, "המכללה לביטוח" (להלן: המשיבה), היא עמותה ששמה לה למטרה להקנות לתלמידיה
השכלה בתחום הביטוח. היא הוכרה כמוסד להשכלה גבוהה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה.
למשיבה נכסים בתחום העיר תל-אביב-יפו, ובגינם היא חויבה על-ידי המבקשת, עיריית
תל-אביב-יפו, בתשלום ארנונה כללית, החל מחודש נובמבר 1995. המשיבה ביקשה להכיר בה כ"מוסד
חינוך", לצורך הוראת סעיף 4(א)(IV)
לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין) 1938 (ובשמה המקורי - Rates
and Taxes (Exemption) Ordinance, 1938; להלן: פקודת הפטור), ולחילופין ביקשה להצהיר, כי
הנכסים המוחזקים על-ידה הם בגדר "... רכוש המדינה שמוסד-מתנדב לשירות הציבור
משתמש בו אך ורק לשירות הציבור...", כמשמעות המונח הזה בהוראת סעיף 5(י)
לפקודת הפטור. את הבקשה, על שתי החלופות שבה, הפנתה המשיבה לממונה על מחוז
תל-אביב-יפו במשרד הפנים (להלן: הממונה) - במסגרת הסמכות שהיא סברה כי נתונה לו על
פי הוראת סעיף 14 לפקודת הפטור (אף שכפי שנבהיר בסוף דברינו, הסמכות להכיר ברכוש מסוים
כרכוש מדינה שמוסד-מתנדב משתמש בו לשירות הציבור אינה מוקנית כלל לממונה).
בד-בבד פנתה המשיבה
למבקשת על-מנת שתעניק לה פטור מארנונה בהתאם להוראת סעיף 4(א)(IV) לפקודת הפטור.
2. הבקשה באה לידיו של סגן
הממונה וזה החליט לדחות את בקשת הפטור מן הטעם כי הנכסים אינם בבעלותה של
המשיבה; לשיטתו, הוראת סעיף 4(א)(IV) לפקודת
הפטור מעניקה את הפטור, אך ורק, לנכס המצוי בבעלותו ובהחזקתו של "מוסד
חינוך". סגן הממונה לא התייחס לשאלה האחרת שהופנתה אליו על ידי המשיבה, לאמור
- האם ראוי לראות בנכסים האלה רכוש שמוסד מתנדב משתמש בו. בעניין אחרון זה בחר סגן
הממונה להפנות את המשיבה למינהל הכספים והתקציבים במשרד הפנים לקבלת אישור מתאים
כי אכן משמשת היא כמוסד מסוג זה, הזכאי לפטור לפי הוראת סעיף 5(י) לפקודת הפטור.
הבקשה שהפנתה
המשיבה למבקשת נדחתה אף היא, אם כי מטעם אחר, והוא, כי המשיבה איננה כלל
"מוסד חינוך", כמשמעו בסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפטור.
המשיבה ערערה על
החלטת סגן הממונה בפני בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. טענתה המקדמית הייתה, כי
על-פי הוראת סעיף 14 לפקודת הפטור, נתונה הסמכות להכריע בבקשתה לממונה ולא לסגנו.
בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ד"ר ג' קלינג) דחה טענה זו, בין היתר, כיוון
"... שסגן הממונה לא החליט בדבר המצריך שיקול דעת".
3. בפועל עמדו בפני בית
המשפט המחוזי שתי שאלות מרכזיות הנוגעות לפטור לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודת הפטור: האחת - האם מהווה הבעלות בנכס תנאי למתן הפטור,
לפי הוראת סעיף 4(א)(IV), והאחרת - האם באה
המשיבה בגדר "מוסד חינוך", כנדרש באותה הוראה. באשר לשאלה הראשונה, הגיע
בית המשפט המחוזי לכלל מסקנה, כי בעלות והחזקה בנכס הינם תנאים חלופיים למתן
הפטור, ועל-כן, די בכך כי המשיבה החזיקה בנכסים בכדי לקיים את התנאי הבסיסי לקבלת
הפטור מארנונה כללית. לגבי השאלה האחרת, קבע בית המשפט המחוזי כי המשיבה היא
"מוסד חינוך". בית המשפט המחוזי דחה את ההבחנה שהעלתה המבקשת, ולפיה יש
להבחין בין "מוסד חינוך" - לו יוענק הפטור מתשלום ארנונה כללית, לבין
"מוסד הוראה" - ממנו ימנע הפטור. חרף זאת, לא התקבל ערעור המשיבה
במלואו, הואיל ותנאי לזכאות לפטור הוא כי המבקשת אינה משתמשת בנכסים להפקת רווח
כספי, ועניין זה טרם התברר על-ידי הממונה. לפיכך, החזיר בית המשפט המחוזי את הדיון
בשאלה זו לממונה.
4. כנגד פסק-דינו של
בית המשפט המחוזי הוגשה בקשת רשות הערעור, וכן ערעור מטעם המשיבה 2 – מדינת ישראל,
שצורפה להליך בפנינו. הבקשה למתן רשות ערעור נענתה בהחלטתנו מיום 12.6.2001. המבקשת
סבורה, כי יש לראות בתנאי הבעלות תנאי הכרחי לבחינת זכאותו של נישום לקבלת פטור
מתשלום ארנונה כללית. לעניין זה נסמכת המבקשת על לשונה של הוראת סעיף 4(א)(IV) לפקודת הפטור, שלשיטתה היא בהירה ומפורשת. המבקשת מציינת, כי אף
שהחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 8) (ביטול ארנונת רכוש), תשכ"ח-1968 (להלן:
החוק לביטול ארנונת הרכוש), בסעיף 17 שבו, ערך שינויים בהוראות פקודת הפטור, לאחר
ביטול ארנונת הרכוש, לא הושמט תנאי הבעלות והושאר על-כנו. לפיכך, כך גורסת המבקשת,
כוונת המחוקק הייתה ונשארה כי תנאי למתן הפטור הוא - היות מבקש הפטור בעלים של
הנכס.
המשיבה 2 סבורה,
כמו המבקשת, כי דרישות הבעלות והחזקה הן דרישות מצטברות. עוד היא סבורה, כי טעה
בית המשפט המחוזי כאשר החליט לדון, לגופו של עניין, בשאלה אם המשיבה הנה
"מוסד חינוך", וזאת בשל ששאלה זו לא נדונה כלל על-ידי הממונה, ולפיכך גם
לא הייתה נתונה, מלכתחילה, להכרעה בערעור בפני בית המשפט המחוזי. לדעתה של המשיבה
2, אף אם נלך לשיטתו של בית המשפט המחוזי, ונאמר כי המשיבה באה בגדר "מוסד
חינוך", אין בכך בלבד כדי להועיל לה. זאת - משום שהפטור מארנונה אינו ניתן
ל"מוסד חינוך" בתור שכזה, כי אם אך ורק בהקשר מיוחד של רשימת הפעילויות
המנויות בתקנות 4(א)(IV)(א) עד 4(ג)(IV)(ג) - שהיא רשימה סגורה. הואיל ופועלה של המשיבה, כך לדעת המשיבה
2, אינו בא בגדר אחת מן הפעילויות הנזכרות באותן תקנות, אין היא זכאית לפטור.
המשיבה סומכת את
ידיה על תוצאת פסק דינו של בית המשפט המחוזי. היא סבורה, כי אין להחזיר לממונה את
הדיון בשאלה האם באה היא בגדר "מוסד חינוך", שכן שאלה זו נבחנה כבר
על-ידי המבקשת שסברה כי המשיבה אינה באה בגדר מוסד כזה, ועמדה זו כבר הובאה להכרעה
בבית המשפט המחוזי. לעצם העניין, סבורה המשיבה, כי פעילותה נכנסת בגדר הפעילויות
המנויות בתקנות 4(א)(IV)(א) עד 4(ג)(IV)(ג).
דין הערעורים
להתקבל, בחלקם.
5. ראשיתו של החיוב
בארנונה בפקודת העיריות, 1934, שנחקקה בתקופת המנדט הבריטי בארץ (The
Municipal Corporations Ordinance, 1934). מני אז ועד לשנת 1968 הוטלו שני סוגים של ארנונות: ארנונת רכוש -
שחויב בה בעל הנכס, וארנונה כללית - שחויב בה המחזיק של הנכס. בשנת 1968 בוטלה
ארנונת הרכוש, במסגרת החוק לביטול ארנונת הרכוש, והיא אוחדה עם מס הרכוש, המוטל
מכוח הוראת סעיף 2 לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961. הארנונה הכללית, לעומת
זאת, הושארה על כנה, והיא עדיין משולמת, גם לאחר השינוי האמור, על-ידי המחזיק בנכס
(ראו: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב),
התשנ"ג-1992; להלן – חוק הסדרים בשנת 1992). ראוי להעיר, כי החיוב בארנונה
כללית מוטל על המחזיק, בין אם הוא נחשב מחזיק גרידא ובין אם הוא נחשב, מכוח הגדרת
"בעל" שבסעיף 1 לפקודת העיריות (נוסח חדש), תשכ"ד-1964 (להלן:
פקודת העיריות), גם בעל הנכס (בג"צ 973/90 פרופיל חן
בע"מ ואח' נ' עיריית יבנה ואח', פ"ד מה (1) 16, 21).
6. סעיף 4 לפקודת הפטור
מעניק פטור מארנונה כללית לארבעה סוגים של נישומים, בשל מעמדם המיוחד: מדינות
זרות, עדות דתיות ומוסדות דתיים, אגודות צדקה ומוסדות חינוך. ענייננו בפטור המוענק
למוסד חינוך, הוא הפטור הקבוע בסעיף 4(א)(IV)
לפקודת הפטור, שזו לשונו:
"(א) ארנונה כללית לא תוטל על כל בנין או
קרקע תפושה אשר:...
(IV) הבעלות והחזקה עליהם הן בידי כל מוסד-חינוך בתנאי שהבנין או
הקרקע התפושה משמשים לאותו מוסד-חינוך:-
(א) כגן-ילדים, בית-ספר, סמינר או בית-ספר מקצועי,
או
(ב) כבית-חינוך לעוורים, לאילמים או לחרשים, או
(ג) כספריה ציבורית;
בתנאי כי לא יפטרו ממס כל בנין או קרקע תפושה שהבעלות
והחזקה עליהם הן בידי ... מוסד-חינוך, אם... את מוסד-חינוך משתמשים בבנין או בקרקע
התפושה לאיזה צורך שתכליתו הפקת ריווח כספי".
ובנוסחו באנגלית
(שהוא הנוסח המחייב):
“Notwithstanding
anything contained in the Municipal Corporations Ordinance, 1934:...
(a) the
municipal property rate, general rate and education rate shall not be levied on
any building or occupied land of which:-
(iv) any
educational institution is the owner and occupier, provided that such building
or occupied land is used by such educational institution either as:-
(A) a
kindergarten, school, seminary or professional school, or
(B) a blind,
dumb or deaf institution, or
(C) a public
library”.
למעשה, על-מנת
שיוענק הפטור מתשלום ארנונה כללית, מכוח סעיף 4(א)(IV) האמור, צריך שיתקיימו על פי לשון החוק ארבעה תנאים מצטברים: ראשית
- כי מדובר ב"מוסד חינוך" (“educational
institution”); שנית - כי
הבעלות וההחזקה בנכס שלגביו נתבקש הפטור מארנונה הן בידי מוסד החינוך (“owner and occupier”); שלישית – כי הנכס משמש את מוסד
החינוך לאחת מן המטרות שמנויות בפסקאות 4(א)(IV)(א) עד (ג); רביעית – כי הפטור אינו מוענק לנכס שהשימוש בו הוא
לשם הפקת רווח כספי.
7. בית המשפט המחוזי
קבע, כאמור, כי המילים "בעלות והחזקה" שבסעיף 4(א)(IV) הנ"ל דוברות בתנאים חלופיים, על-אף וו-החיבור הקושרת בין
שתי המילים. נראה כי אכן זו המסקנה המתבקשת, הואיל והפרשנות המוצעת על-ידי המבקשת
והמשיבה 2 כאילו המדובר בתנאים מצטברים אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו והגיונו של
הפטור (לפרשנות וו-החיבור כ-"או", ראו: דברי השופט י' כהן בבג"צ
157/63, 204/63, 255/63 זולטן בוקסבאום נ' שר-האוצר ומנהל אגף המכס והבלו,
פ"ד יח (1) 115, 124; דברי השופט א' מני בע"א 685/74 הדסה, אריה
וחיים ברזיניצקי ואח' נ' אדיר בן-יוסף, פ"ד כט (2) 103, 105; דברי השופט
ש' אגרנט בע"פ 176/71 ברוך נ' מדינת ישראל, פ"ד כו
(2) 674, 677).
עובר לשנת 1968 התייחסו,
כאמור, הפטורים שהוענקו לפי פקודת הפטור לשני סוגי הארנונות, קרי - ארנונת הרכוש והארנונה
הכללית. לפיכך, היה טעם להיזקק לדרישת הבעלות ולקביעת קיום הבעלות כתנאי לקבלת הפטור
מארנונת הרכוש - שהרי בעל הנכס הוא שחב בארנונה זו. אלא שבשנת 1968 השתנה המצב
המשפטי - ונתבטלה ארנונת הרכוש. מכאן ואילך, מתייחסים הפטורים לארנונה הכללית בלבד
(ראו התיקון שנקבע בסעיף 17(3) לחוק לביטול ארנונת הרכוש). המחוקק, בסעיף 17 לחוק
לביטול ארנונת הרכוש, שינה, בין היתר, את נוסח סעיף 4 לפקודת הפטור, וקבע, כי
הפטור מתייחס לארנונה כללית בלבד, אלא שהוא לא השלים את מלאכתו ולא השמיט את תנאי הבעלות
מדרישות מתן הפטור. מחדל זה טעון תיקון על-ידי המחוקק שהרי אין זה סביר, כי הפטור
מארנונה כללית יותנה בתנאים שאינם צריכים עוד לעצם הטלתו (ראו: ה' רוסטוביץ, פ'
גלעד, מ' וקנין ונ' לב, ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, ספר ראשון,
תשס"א), בעמ' 253-249, 615). ועד שיתוקן, ראוי לפרש את החוק בדרך שתהלום את
תכליתו. ודוק: הגדרת המושג "בעל" שבסעיף 1 לפקודת העיריות לא בוטלה בשנת
1968 הואיל והיא משמשת לא רק את עניין הארנונה, אלא עניינים אחרים, כגון היטלי
פיתוח והיטל השבחה.
8. תכליתו של הפטור
הקבוע בסעיף 4(א)(IV) הוא לשחרר מנטל הארנונה מוסד
חינוך ללא כוונת רווח המשתמש בנכס שבידיו לאחד מן הצרכים המנויים בסעיף. זהו פטור
המוענק בשל אופי הפעילות בנכס ("נשוא
המס"). משכך, אין נפקות לשאלה מיהו הבעלים בנכס. פרשנות המביאה למתן הפטור
מארנונה כללית רק למוסד חינוך שהוא בעליו ומחזיקו של הנכס תחטיא, איפוא, את מטרת
הפטור ואת הגיונו ותעמוד בסתירה לעובדה כי שאלת הבעלות שוב אינה רלבנטית לעצם
החיוב - וממילא גם לא לפטור - משבוטלה ארנונת הרכוש. הדרישה לבעלות תביא לכך
שהוראת הפטור תופעל באופן בלתי שווה בעניינם של נישומים שווים; אכן, לא מצאתי טעם
ראוי להבחנה - לעניין הפטור שבסעיף 4(א)(IV)
- בין מי שמחזיק בנכס לבין מי שהוא מחזיקו ובעליו של הנכס. בענייננו - זוהי הבחנה
ללא שוני. העובדה כי נישום מסוים הוא גם בעליו של הנכס אין לה, ככלל, נפקות לעניין
הטלת החיוב בארנונה כללית, ואין לה חשיבות, לעניין הפטור לאור הגיונו. אלה כאלה
זכאים לפטור שבסעיף 4. בעניין זה צדק בית המשפט המחוזי.
9 יכולנו לסיים את
הדיון כאן ולהשיב את הדיון לערכאה המתאימה (לעניין זה עוד נשוב), על-מנת שתיבחן שם
השאלה האם מתקיימים יתר תנאי הפטור. אולם ראויה לכאן הערה זו: הגופים השיפוטיים
והמעין-שיפוטיים שדנו בשאלות שבמחלוקת עסקו במה שלא היו צריכים לדון בו ונמנעו
בחלקם מלהכריע בשאלות שבגדר סמכותם. קושי זה נבע גם מבחירתה של המשיבה לפנות
במקביל הן למנהל הארנונה והן לממונה. בית המשפט המחוזי קבע, כי המשיבה הנה
"מוסד חינוך", כמשמעותן של המילים "educational
institution" המופיעות
בנוסח המקורי, המחייב, של פקודת הפטור. המשיבה 2 סבורה, ובצדק, כי בית המשפט
המחוזי הקדים את המאוחר כשדן בשאלה זו, טרם שהתקבלה החלטה של הממונה בעניין זה
(כיוון שסגן הממונה קבע כי לא התקיים תנאי הבעלות, ממילא לא בדק את מעמד המשיבה
כ"מוסד חינוך"). לטענה זו מצטרפת המבקשת. טענה זו מקובלת עלי, ומן
הראוי, אפוא, כי הממונה יקדים וידון גם בשאלה זו.
10. ראוי להעיר עוד באשר
להליך שיש לנקוט בבקשה לקבלת פטור מארנונה לפי הוראת סעיף 4 לפקודת הפטור: הארנונה
הכללית מוטלת, מידי שנת כספים, על-ידי ה"מועצה", כהגדרתה בסעיף 7 לחוק ההסדרים
בשנת 1992. מכיוון שכך, מובן מאליו כי מנהל הארנונה בעירייה הוא זה שצריך לקבוע,
לבקשת המחזיק בנכס, כי התקיימו בעניינו התנאים לקבלת פטור מתשלום הארנונה. ברם,
הוראת סעיף 14 לפקודת הפטור מהווה חריג לכלל האמור, בקובעה כי דבר התקיימותו של
תנאי מסוים מהתנאים לקבלת הפטור מארנונה יוכרע על-ידי גורם אחר ולא על-ידי מנהל
הארנונה בעירייה. וכך קבוע בסעיף 14:
"סמכותו של ממונה על מחוז
להחליט מתי חלה הפקודה
כל שאלה באם איזו עדה, גוף או
מוסד הם עדה דתית או מוסד דתי או אם איזו אגודה היא אגודת-צדקה או אם איזה מוסד
הוא מוסד-חינוך, יחליט בה הממונה על המחוז שבו נמצא הנכס אשר ביחס אליו נתבעים
הפיטורין ע"י אותה עדה או אותו מוסד דתי או אותה אגודת-צדקה או אותו
מוסד-חינוך".
על-פי הוראה זו, מי
שמבקש לקבל פטור מתשלום ארנונה בהיותו עדה דתית או מוסד דתי, או אגודת צדקה, או
מוסד חינוך, יפנה, תחילה, בבקשה לממונה על המחוז במשרד-הפנים, שיקבע אם זכאי הוא לקבלת
פטור. אם תהא תשובתו של הממונה שלילית, רשאי המבקש לערער לבית המשפט המחוזי בתוך
שלושה חודשים מיום מתן ההחלטה (הוראת סעיף 15 לפקודת הפטור). מכל מקום, רק לאחר
שמבקש הפטור הוכר כאחד מן הגופים הנזכרים בהוראת סעיף 4 לפקודת הפטור, יוכל הוא
לפנות למנהל הארנונה בעירייה על-מנת שיקבע אם נתקיימו בעניינו יתר התנאים לשם קבלת
פטור. זוהי, אם כן, הדרך הדיונית הנוהגת לשם קבלת פטור לפי הוראת סעיף 4.
במקרה דנן, מנהל
הארנונה של המבקשת דחה את בקשת המשיבה לקבלת פטור בשל שאינה "מוסד
חינוך". בכך הוא טעה. הסמכות להכריע בשאלה זו נתונה, מכוח הוראת סעיף 14, לממונה
ולא למנהל הארנונה. המשיבה מצדה פנתה לממונה בכדי שיחליט, בין השאר, האם נכסיה הנם
בגדר "...רכוש המדינה שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות
הציבור...", כמשמעות המונח הזה בהוראת סעיף 5(י) לפקודת הפטור. דא עקא שהוראה
זו קובעת כי את הבקשה יש להפנות לשר הפנים, וממילא פעל
סגן הממונה כראוי משלא התייחס לטענה זו של המשיבה. נותר על כן לדון בשאלה מהי
הערכאה המוסמכת אליה ראוי להחזיר את הדיון לצורך השלמת בדיקת הזכאות לפטור. בית
המשפט קמא החליט להשיב לממונה את הדיון בשאלה האם המשיבה משתמשת בנכסיה לשם הפקת
רווחים כספיים. הוראה זו יש לתקן. אין בהוראת סעיף 14 לפקודת הפטור להעניק סמכות
זו לממונה, והיא נתונה להכרעתו של מנהל הארנונה. הממונה, מצדו, רשאי להחליט בשאלה
אם באה המשיבה בגדר "מוסד חינוך".
לפיכך, יש לדחות את
הערעורים, ככל שהם נוגעים לפרשנות המילים "בעלות והחזקה" שבסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפטור. בשלב זה, יש להחזיר את הדיון לממונה על-מנת שייתן
דעתו לשאלה האם באה המשיבה בגדר "מוסד חינוך" כמשמעותו בהוראת 4 לפקודת
הפטור. אם יחליט על כך בחיוב, ורק אז, יבדוק מנהל הארנונה אם נתקיימו יתר תנאי
הפטור.
בנסיבות העניין,
אין צו להוצאות.
ש
ו פ ט
השופטת ד'
דורנר:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופטת ד'
ביניש:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור
בפסק-דינו של השופט א' ריבלין.
ניתן היום, א' באדר
א' תשס"ג (3.2.2003).
ש ו פ ט
ת ש ו פ ט
ת ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 887999 /אמ
נוסח זה כפוף
לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית המשפט העליון
פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית המשפט פתוח
להערות והצעות:
[email protected]
לבתי המשפט אתר
באינטרנט: www.court.gov.il