קרן אוזן נ. ראש הממשלה

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 884/19 בג"ץ 1485/19 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים בבג"ץ 884/19: העותרת בבג"ץ 1485/19: 1. קרן אוזן 2. אודליה מינס 3. אפרת ירדאי 4. ד"ר איבון קוסולבסקי-גולן 5. מרלין וניג 6. ימית ינאי 7. עינת דיין 8. עבד שפיק 9. אהוד ירושלמי 10. חנן יובל 11. פרופ' בועז גנור 12. אבי דוידי 13. פרופ' אודי לבל מישל קרמרמן-דקל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 884/19: 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. מזכיר הממשלה 4. שר התקשורת 5. ד"ר רזי אמיתי המשיבים בבג"ץ 1485/19: המבקשת להצטרף כידידת בית משפט בבג"ץ 884/19 ובג"ץ 1485/19: 6. אריאל הורביץ 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. מזכיר הממשלה 4. משרד התקשורת הצלחה – התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ב באדר ב התשע"ט (19.3.2019) בשם העותרים בבג"ץ 884/19: בשם העותרת בבג"ץ 1485/19: עו"ד ברוך חייקין; עו"ד עמית בקר שרגא עו"ד רם דקל בשם המשיבים 4-1 בבג"ץ 884/19 ובבג"ץ 1485/19: עו"ד נחי בן אור; עו"ד שי כהן בשם המבקשת להצטרף כידידת בית משפט בבג"ץ 884/19 ובבג"ץ 1485/19: עו"ד אלעד מן פסק-דין הנשיאה א' חיות: עניינן של שתי העתירות דנן, שנדונו במאוחד, הוא במינוי בעלי תפקידים ברשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (להלן: הרשות השניה או הרשות). בעתירה בבג"ץ 884/19 נתבקש צו המורה כי המלצת שר התקשורת (המשיב 4 ולהלן: שר התקשורת או השר) למנות את העותרים כחברי מועצת הרשות השניה (להלן: המועצה) ואת קרן אוזן (העותרת 1 ולהלן: אוזן) כיו"ר המועצה, תובא לדיון בממשלה (המשיבה 2) ותאושר על ידה. בעתירה בבג"ץ 1485/19 נתבקש צו המורה כי החלטת מועצת הרשות השניה למנות את העותרת, מישל קרמרמן-דקל (להלן: קרמרמן-דקל), כמנכ"לית הרשות השניה תובא, כבקשת השר, לדיון בממשלה ותאושר על ידה. מינויים ברשות השניה – המסגרת הנורמטיבית הרשות השניה היא תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 ותפקידה פיקוח על שידורים לפי חוק זה (להלן: החוק). בראש הרשות עומדת מועצה המונה 15 חברים, שאחד מהם הוא יושב הראש, ותפקידה להתוות, בין היתר, את קווי הפעולה של הרשות. הליך מינוי מועצת הרשות השניה נדון באריכות בפסק הדין בבג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החינוך והתרבות (22.8.2000). בתמצית יאמר כי, מינוי מועצת הרשות והיושב בראשה מוסדר בסעיף 7 לחוק ונעשה על ידי הממשלה לפי המלצת השר, לאחר שזה קיים הליך התייעצות כמפורט בחוק ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1550 בנושא "הרכבתן של מליאת רשות השידור ומועצת הרשות השניה". כמו כן, טרם מינוי חברי המועצה נדרשת בדיקה של הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת מכוח סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: הוועדה לבדיקת מינויים וחוק החברות הממשלתיות) בדבר עמידת המועמדים בתנאי הכשירות הנדרשים בהתאם לחוק החברות הממשלתיות והחוק. המועצה מתמנה לתקופה בת ארבע שנים, אך המועצה היוצאת אמורה להמשיך בכהונתה עד למינוי המועצה הבאה (סעיף 8 לחוק). כמו כן, סעיף 21 לחוק קובע, בין היתר, כי מספר החברים המינימאלי הדרוש לקיום המועצה עומד על 10 חברים. הניהול השוטף של הרשות מסור למנכ"ל, והוא מתמנה על ידי המועצה, לפי המלצת השר ובאישור הממשלה, כמפורט בסעיף 25 לחוק. בשנת 2006 קבע היועץ המשפטי לממשלה דאז כי בחירת מנכ"ל הרשות תיעשה באמצעות ועדת איתור שיקים משרד התקשורת והיא תמליץ לשר התקשורת על מועמדים מתאימים. מינוי מנכ"ל הרשות כרוך אף הוא בבדיקה של הוועדה לבדיקת מינויים טרם הבאתו לאישור על ידי הממשלה. מנכ"ל הרשות השניה מתמנה לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות הארכה הקבועה בסעיף 26 לחוק. סעיף 26(ד) לחוק מוסיף וקובע כי אם "נבצר מן המנהל זמנית למלא את תפקידו או שנתפנתה משרתו, וטרם נתמנה אחר במקומו, ימנה יושב ראש המועצה, מנהל בפועל לרשות לתקופה שלא תעלה על חודש ימים". רקע עובדתי הדרוש לעתירות כהונתם של חברי המועצה היוצאת בענייננו הייתה אמורה להסתיים ביום 16.10.2018, ועל כן החל משרד התקשורת עוד בחודש מאי 2018 בפעילות לבחירת חברים חדשים למועצה. מסיבות שונות התארך הליך המינוי, וביום 17.12.2018 החליטה הוועדה לבדיקת מינויים כי ניתן לאשר את מינויים של העותרים בבג"ץ 884/19 (וכן של המשיבים 6-5 בעתירה זו) כחברי מועצת הרשות השניה ואת מינויה של אוזן כיושבת הראש שלה, בכפוף למתן התחייבות להימנעות מניגוד עניינים. לאחר השלמת הליך זה, הודיעה ביום 26.12.2018 הוועדה לבדיקת מינויים לשר על החלטתה. בד בבד עם קידום הליך מינוי החברים החדשים למועצה, החל משרד התקשורת בהליך למינוי מנכ"ל חדש לרשות. זאת, לנוכח העובדה שתפקיד זה אינו מאויש באופן קבוע החל מסוף שנת 2014 וממלא אותו מנכ"ל בפועל אשר מינויו מוארך מעת לעת. בתום הליכי האיתור, ואישור תקינות המינוי על ידי הוועדה לבדיקת מינויים, פנה השר ביום 2.12.2018 למועצת הרשות השניה והמליץ על מינוי קרמרמן-דקל לתפקיד מנכ"לית הרשות. בעוד ההליך למינוי חברי המועצה ומנכ"ל הרשות השניה בעיצומו, הודיעו ביום 24.12.2018 ראשי סיעות הקואליציה על הקדמת מועד הבחירות לכנסת. בהמשך לכך, ביום 26.12.2018, החליטה הכנסת ה-20 על התפזרותה ומועד הבחירות לכנסת ה-21 נקבע ליום 9.4.2019. ביום שבו החליטה הכנסת ה-20 על התפזרותה, ביקש השר ממזכיר הממשלה (המשיב 3 ולהלן: מזכיר הממשלה) להביא את מינוי חברי מועצת הרשות השניה ויו"ר המועצה לדיון ולאישור בממשלה, ולאחר שביום 8.1.2019 הודיע יו"ר המועצה כי קרמרמן-דקל מונתה על ידי המועצה כמנכ"לית הרשות השניה, ביקש השר ממזכיר הממשלה להביא גם את עניינה לדיון ולאישור בממשלה. לבקשותיו הנ"ל של השר צורפה חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד התקשורת, שבה צוין כי בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1501 בדבר "מינויים בתקופת בחירות" (להלן: הנחיית היועץ או ההנחיה), אין מניעה לאישור המינויים על ידי הממשלה גם לאחר שהכנסת החליטה על התפזרותה. זאת, בשים לב לסעיף 4 להנחיה הקובע כי מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים אשר הועברו לאישור הוועדה לבדיקת מינויים לפני המועד שבו החלה תקופת הבחירות, יושלמו כרגיל גם במהלך התקופה האמורה מכוח עקרון הרציפות הקבוע בסעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה. חרף האמור בחוות הדעת הנ"ל, החליטו ראש הממשלה (המשיב 1 ולהלן: ראש הממשלה) ומזכיר הממשלה שלא להביא את אישור המינויים לדיון בממשלה. זאת, בנימוק כי יש לפעול באיפוק ובריסון בכל הנוגע למינויים בתקופת בחירות ולהמתין עם ההחלטה בעניין זה עד לכינונה של ממשלה חדשה ומינויו של שר תקשורת חדש. העותרים לא השלימו עם החלטה זו ומכאן העתירות שבפנינו. טענות הצדדים העותרים בשתי העתירות טענו, בתמצית, כי לנוכח הנחיית היועץ ובהיעדר הצדקה לעיכוב, יש להשלים את מינוי מועצת הרשות השניה ומנכ"ל הרשות לאלתר. זאת, בפרט בשים לב לשלב המתקדם בו מצויים הליכי המינוי; לעיכוב בהבאתם לדיון בממשלה; למשך הזמן שצפוי לחלוף עד להכרעה בהם על ידי הממשלה החדשה; ולכך שמזה זמן רב הרשות מתפקדת עם מועצה בהרכב חסר וללא מנכ"ל במינוי של קבע. קרמרמן-דקל הוסיפה כי אי השלמת הליך המינוי בעניינה אינו סביר במיוחד משום שמינוי המנכ"ל נעשה על ידי המועצה והממשלה מהווה אך גורם מאשר לעניין זה, וכן מפני שמדובר בתפקיד מקצועי שאינו כרוך בקביעת מדיניות. הוטעם, כי קרמרמן-דקל ואוזן הסתמכו באופן לגיטימי על התקדמות הליכי המינוי ואף נדרשו לפרוש מעיסוקיהם הקודמים. עוד נטען כי העיכוב בהשלמת מינויי העותרים לצד מינויים נוספים מתחום התקשורת, מעורר חשש לשקילת שיקולים זרים. המדינה, מנגד, טענה כי למרות קשיים משפטיים המתעוררים בענייננו, ההחלטה שלא להעביר את פניית השר לדיון בממשלה אינה חורגת ממתחם הסבירות. זאת, בשים לב לשיקול הדעת הרחב הנתון לראש הממשלה בקביעת סדר היום של הממשלה ולעיקרון בדבר איפוק וריסון בכל הנוגע למינויים בתקופת בחירות. לשיטתם, עיקרון זה מהווה שיקול לגיטימי גם בנסיבות העניין שבהן הנחיית היועץ מאפשרת להשלים את המינוי בתוך תקופת הבחירות, וזאת על מנת שלא להציב עובדות מוגמרות בפני הממשלה החדשה. עוד נטען, כי העותרים לא יכלו להניח כי המינוי "מונח בכיסם" טרם שהושלמו כלל שלבי האישור. ביום 19.3.2019 – לאחר תיקון העתירה בבג"ץ 884/19 – קיימנו דיון מאוחד בשתי העתירות ובסופו הוצאנו צו על תנאי בבג"ץ 1485/19 בלבד, המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יובא עניין מינוי מנכ"לית הרשות השניה לאישור הממשלה ללא דיחוי, ומדוע לא תקיים הממשלה, ללא דיחוי נוסף, דיון באישור המינוי הנ"ל. לאחר שניתן הצו על תנאי הודיעה המדינה כי אישור מינויה של קרמרמן-דקל יובא לדיון בישיבת הממשלה שהייתה צפויה להתקיים ביום 31.3.2019, אולם זו לא התקיימה. ישיבה נוספת שהייתה קבועה ליום 7.4.2019 נדחתה אף היא וכפי שעדכנה המדינה, הממשלה התכנסה לבסוף ביום 14.4.2019 והחליטה כי לנוכח העובדה שבקרוב תוקם ממשלה חדשה יש להשהות את ההכרעה בנושא ולאפשר לממשלה החדשה, לרבות שר התקשורת החדש, להידרש לסוגיה. בשים לב לכך, טענה המדינה כי יש להורות על דחיית העתירות. בקשת הצטרפות כידיד בית משפט לעתירות מטעם עמותת "הצלחה – התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת" – נדחתה. דיון והכרעה שקלנו את טענות הצדדים, ולנוכח ההתפתחויות המפורטות בהודעת העדכון שהגישה המדינה ביום 16.4.2019, מצאנו כי בנקודת הזמן הנוכחית העתירה בבג"ץ 1485/19 מיצתה עצמה. כמפורט מעלה, טענותיה של קרמרמן-דקל בעתירה הנ"ל וכן בדיון שהתקיים בעניינה התמקדו בעיקר בסעד של הבאת אישור מינויה לדיון בממשלה, ובהתאם גם בצו על תנאי שהוצא ביום 19.3.2019 הורינו כי המשיבים יתייחסו לסעד זה בלבד. סעיף 4 להנחית היועץ המשפטי לממשלה קובע, כאמור, כי בכל הנוגע למינויים בתאגידים ציבוריים בתקופת בחירות, הכלל הוא שהליכי מינוי שהועברו לוועדה לבדיקת מינויים לפני תחילתה של תקופת הבחירות יושלמו כרגיל. עובדה זו אף צוינה בחוות דעתה של היועצת המשפטית של משרד התקשורת אשר הונחה בפני מזכירות הממשלה. עם זאת, ככל החלטה מינהלית, גם בהקשר זה מסורה ההחלטה הסופית בידי הרשות המינהלית הרלוונטית, ובענייננו הממשלה, וזאת לאחר ששקלה את כל נסיבות העניין (ראו והשוו: בג"ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2), 446, 461 (2005)). בעקבות הצו על תנאי שהוצא בענייננו, התחייבה המדינה כי אישור מינויה של קרמרמן-דקל יובא לדיון בממשלה, וכך נעשה ביום 14.4.2019. הממשלה דנה בנושא והחליטה כי בשים לב לכך שבקרוב תוקם ממשלה חדשה, יש להמתין עם ההכרעה בנושא ולאפשר לממשלה ולשר התקשורת החדשים לתת דעתם לסוגיה. החלטה זו מצויה במתחם שיקול הדעת הרחב המסור לממשלה והיא אינה מקימה עילה להתערבותנו, עם כל ההבנה למצב הדברים הבעייתי שנוצר בנסיבות העניין הן בהיבט האישי של קרמרמן-דקל והן בהיבט המערכתי הנוגע לניהול השוטף של הרשות השניה. אכן, בשים לב לעובדה שמזה כארבע שנים תפקיד מנכ"ל הרשות השניה אינו מאויש במינוי של קבע ולכך שמדובר במשרה מקצועית מובהקת שאינה כוללת רכיב משמעותי של מימוש מדיניות השר, ניתן היה לצפות כי אישור מינוי המנכ"ל לא יעוכב עוד. אך, כאמור, משהתקיים דיון בממשלה והתקבלה ההחלטה שהתקבלה, לא מצאנו כי קמה עילה משפטית להתערב בה. אנו מניחים, עם זאת, כי בנסיבות שתוארו לעיל, הממשלה החדשה תיתן דעתה לצורך שלא להוסיף ולעכב את דבר מינוי המנכ"ל לרשות השניה. העתירה בבג"ץ 844/19, שבה לא הוצא צו על תנאי, דינה להידחות. אכן, ההחלטה שלא להביא את עניינם של העותרים בעתירה זו ובראשם אוזן, לדיון בממשלה למרות בקשת השר והעמידה בכל תנאי הכשירות הנדרשים, עוד טרם ההחלטה על פיזור הכנסת, מעוררת קשיים. עם זאת לא ניתן להתעלם מכך שמדובר במינוי מועצה סטטוטורית שלמה המונה 15 אנשים ובמינוי יושבת-ראש וזאת לתקופה בלתי מבוטלת. על כן, אין בידינו לקבוע כי ההחלטה שלא להעלות נושא זה לדיון בממשלה בתקופת הבחירות, אף שאין מניעה משפטית לכך, חורגת באופן כה קיצוני ממתחם הסבירות עד כי יש להתערב בה. עם זאת נוסיף כי גם בעניין זה יש לצפות שהנושא יקודם ולא יעוכב עוד עם הקמת הממשלה החדשה, בשים לב לכך שהמועצה הנוכחית פועלת מזה תקופה ארוכה בהרכב חסר שהיה אמור לסיים את תפקידו עוד ביום 16.10.2018; כי אחד מחברי המועצה נבחר לאחרונה לכהן כחבר מועצה עירונית במקביל לתפקידו; וכן בשים לב לביקורתו של מנכ"ל משרד התקשורת באשר לתפקודה של יושבת הראש הנוכחית. סיכומם של דברים – אנו מורים על מחיקת העתירה בבג"ץ 1485/19 כעתירה שמיצתה את עצמה לעת הזו וכן אנו מורים על דחיית העתירה בבג"ץ 884/19 מן הטעמים שפורטו לעיל. אין צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה א' חיות. ניתן היום, ‏א' באייר התשע"ט (‏6.5.2019). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19008840_V15.docx גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1