אסף עסיס ו14 אח' נ. משרד הפנים

10 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 883/18 לפני: כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט א' שטיין המערערים: אסף עסיס ו-14 אח' נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. משרד החקלאות והפיתוח ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופט י' פרסקי) בת"א 11115-03-17 מיום 17.12.2017 תאריך הישיבה: כ"ה בתשרי התש"ף (24.10.2019) בשם המערערים: עו"ד אלעד שרון; עו"ד דוד זהבי בשם המשיבים: עו"ד לימור פלד פסק-דין השופט מ' מזוז: במרכזו של ערעור זה עומדת טענת המערערים - שנדחתה על ידי בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופט י' פרסקי) - כי היתרי העסקת עובדים זרים בענף החקלאות שניתנו להם מהווים הבטחה שלטונית, אשר מטילה חובה ואחריות מלאה על המדינה לכך שהמערערים יקבלו בפועל את העובדים, וכי הפרתה של חובה זו מזכה אותם בפיצויים מהמדינה. הרקע העובדתי פורט בהרחבה בפסק דינו של בית משפט קמא ואין צורך לחזור ולפרטו. בעיקרם של דברים, המערערים, חברות חקלאיות וחקלאים, הגישו תשע תביעות נפרדות נגד המדינה, שאוחדו. בתביעות אלה נטענו טענות זהות, כי בין השנים 2014-2004 הונפקו להם היתרים להעסקת עובדים זרים וכי בפועל בשל מדיניות מגבילה של המדינה לא התאפשר להם לממש את מלוא מכסות העובדים הזרים שאושרו להם. לטענת המערערים, הנפקת ההיתרים מהווה הבטחה מינהלית מחייבת המטילה על המדינה אחריות מלאה לדאוג לכך שכל אחד מהמערערים יעסיק בפועל עובדים במלוא המכסה שאושרה לו. לפיכך תבעו המערערים פיצויים כספיים מהמדינה, בשיעורים שונים, בגין הנזקים שלטענתם נגרמו להם בשל העדר מימוש מלא של מכסת העובדים הזרים כאמור. ביום 13.3.2016 קבע בית המשפט המחוזי כי תחילה תתברר שאלת חבות המדינה, ובהתאם הצדדים הביאו את ראיותיהם ועדיהם. בפסק דין מפורט ומנומק מיום 17.12.2017 דחה בית המשפט המחוזי את התביעה. ראשית עמד בית המשפט על הרקע העובדתי והנורמטיבי של העסקת עובדים זרים בענף החקלאות. בין היתר צוין כי בעקבות גידול הולך וגובר במספר העובדים הזרים ונוכח השלכות שליליות שונות של תופעה זו על המשק והחברה בישראל, הוחלט להגביל את מספר העובדים המורשים. במסגרת זו קיבלה הממשלה ביום 12.5.2009 החלטה על "מדיניות הממשלה בנושא עובדים זרים ועידוד תעסוקת ישראלים", בגדרה אישרה בין היתר "הסכם עקרונות בתחום העובדים הזרים בחקלאות" שנחתם בין הממשלה לבין התאחדות חקלאי ישראל, בו סוכם על צמצום המספר הכללי של העובדים הזרים בענף החקלאות, בצורה סדורה והדרגתית, תמורת מימון הכנסת טכנולוגיות חדשות ומיכון מתקדם, תוך התחשבות בפריסה הגיאוגרפית של החקלאות בישראל. אשר לתביעות לגופן, נקבע תחילה כי רכיב התביעה ביחס לשנים 2006-2004 התיישן. כן צוין כי המערערים לא צירפו את מרבית ההיתרים הרלבנטיים לתביעות שהגישו. בית המשפט הבהיר כי ההיתר איננו רק מסמך שנועד לשמש כראיה לכמות העובדים הזרים שאושרה, שלא הייתה שנויה במחלוקת, אלא שכל היתר והיתר נדרש על מנת שניתן יהיה לבחון האם מהכתוב בו והתנאים הפרטניים שהוא כולל משתקפת אותה הבטחה שלטונית נטענת. צוין כי העדר צירוף ההיתרים, אשר אין מחלוקת כי הם בהישג ידם של המערערים, איננו מחזק את גרסתם. מכל מקום, נקבע כי – "בהתאם להלכה הפסוקה, על מנת שהבטחה של רשות תטיל עליה חובה משפטית לקיים את האמור בה, נדרש כי יתמלאו תנאים שהינם כי ההבטחה ברורה ומפורשת, כי תפרוס במדויק את טיב ההתחייבות והיקפה, כי על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתתה וקיומה של כוונת המבטיח להקנות לה תוקף משפטי ושהוא בעל יכולת למלא אחריה ואין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה. עיון בלשון ההיתרים שהוצגו לבית המשפט אינו מעלה את שטוענים לו התובעים. לשון ההיתרים אינה מתייחסת אלא לכך שמחזיק ההיתר רשאי חוקית להעסיק עובדים זרים כמספר הנקוב בהיתר, כלומר ללא ההיתר אינו רשאי להעסיק עובדים זרים, ומכאן בא ההיתר ומעניק זכות שלא היתה קיימת בידי המחזיק בהיתר ולפיה בתנאים מסוימים יוכל להעסיק מספר עובדים זרים כמפורט בהיתר" (פסקה 26 לפסק הדין). הודגש כי מההיתרים שקיבלו המערערים לא עולה כל כוונת התחייבות מצד המדינה לכך שמחזיק ההיתר יעסיק בפועל את מלוא כמות העובדים הנקובה. כל שנלמד מההיתר הינו שהחקלאי רשאי להעסיק עובדים זרים עד למספר המקסימאלי המצוין, ולא ניתן ללמוד מההיתר מעבר לכך. כן עמד בית המשפט על כך שהחוק מכוחו ניתן ההיתר, חוק עובדים זרים, תשנ"א-1991 (להלן: חוק עובדים זרים) קובע במפורש שההיתר נועד להתיר העסקת עובדים זרים, ולא הוכח כי מי מהמערערים סבר בזמן אמת כי אין עליו לעשות דבר, וכי המדינה היא שתדאג לכך שיהיו לו עובדים. בהמשך לכך קיבל בית המשפט את טענת המדינה כי גיוס עובד זר מתבצע על ידי החקלאי עצמו אל מול חברת כוח האדם עמה הוא עובד, ולא מול המדינה המשמשת כרגולטור. צוין כי יכולות להיות סיבות רבות לכך שהיתרי העסקה אינם ממומשים, כגון, מצב שבו עובד זר מתחרט רגע לפני העלייה למטוס לישראל, או מצב שבו עובד זר מגיע לישראל אך נמצא בלתי כשיר וכיו"ב, וכי אף אחד מהמערערים לא זימן את חברת כוח האדם לעדות לשם הוכחת הטענה כי נבצר ממנו להעסיק עובדים זרים במסגרת המכסה שהותרה לו בשל מכשול שהציבה המדינה. נקבע כי "למעשה, הטענה ולפיה על המדינה לספק את העובדים באופן שדי לתובעים בקבלת ההיתר להעסקה 'נוצרה' רק לאחר הגשת התביעה" (פסקה 28). לסיכום נקבע, כי התובעים לא הוכיחו כי על המדינה הוטלה החובה לפעול עבורם ולגייס עבורם עובדים זרים. בית המשפט קיבל לענין זה את טענת המדינה כי כל פרשנות אחרת תוביל למצב אבסורדי אשר יהפוך את המדינה לאחראית לכך שההיתר גם ימומש בפועל. להדגמת האבסורד צוין כי הדבר דומה לכך שיזם המקבל היתר בניה יטען כי המדינה צריכה לבנות את המבנה שהותר לו לבנות, או יבואן המקבל היתר להכניס סחורה לישראל, יצפה שהמדינה תדאג בפועל להבאת הסחורה. לבסוף דחה בית המשפט את טענת המערערים כי "נוהל שמיים סגורים" מצביע על כך שהמדינה מנעה הבאת עובדים זרים ומנעה בכך את מימוש ההיתרים. נקבע כי טענה זו, שהועלתה רק בסיכומים, מהווה הרחבת חזית אסורה, וכי גם לגופה אינה מבוססת שכן הוכח שגם במסגרת הנוהל האמור הותרה הבאת עובדים זרים לישראל, והמערערים לא הציגו ולו מקרה אחד בו בקשה שלהם להבאת עובד זר נדחתה בשל נוהל זה. בערעורם חזרו המערערים על טענותיהם שהועלו בפני בית משפט קמא. נטען כי כל היתר העסקה שניתן על ידי המדינה מהווה למעשה התחייבות קונקרטית, וכי בעבר כבר נפסק כי אחריות המדינה להעמיד לרשות החקלאים את מספר העובדים הנקוב בהיתריהם היא מוחלטת, וזאת תוך הפניה לפסקי הדין בבג"ץ 5013/02 ארגון מגדלי הפרחים נ' ממשלת ישראל (19.6.2002), (להלן: ענין מגדלי הפרחים), ובבג"ץ 8901/01 ארגון מגדלי ההדרים נ' שר העבודה והרווחה (6.2.2001), (להלן: ענין מגדלי ההדרים). נטען כי השילוב של החלטת ממשלה אודות מכסה כללית של עובדים זרים לכל שנה בצירוף ההיתר הספציפי הניתן לכל משק חקלאי מהווים למעשה הבטחה מינהלית מחייבת של המדינה כלפיהם. עוד נטען כי יש לראות בהיתרים להעסקת עובדים זרים שהונפקו להם כמהווים התקשרות חוזית מחייבת. לבסוף נטען כי "נוהל שמיים סגורים" שהופעל בשנת 2009 מנע מהם מימוש מלא של ההיתרים. המדינה סומכת ידה על פסק הדין קמא. נטען כי עיקרו של הערעור הוא בתקיפת קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי. צוין כי גם בתיק מקביל (ת"א (ב"ש) 13505-05-11), אשר כלל טענות דומות, התקבלה עמדת המדינה. כמו כן, התנהל הליך נוסף בבית המשפט בבאר שבע בעל טענות דומות כנגד המדינה וגם במסגרתו נדחתה תביעה של חברה העוסקת בחקלאות (ת"א (ב"ש) 30995-10-14). המדינה מפרטת אודות ההליך לקבלת עובד זר ומציינת כי לאחר קבלת ההיתר, על החקלאי לנקוט בשורה של צעדים למימושו. קבלת ההיתר איננה החוליה האחרונה בשרשרת ולא די בקבלתו על מנת להכניס עובדים זרים נוספים לישראל. נטען כי לא ניתן לייחס לחובת המדינה את האחריות לפער בין היקף העובדים הזרים הנקוב בהיתר לבין היקפם בפועל, שכן פער זה עשוי לנבוע מנסיבות ספציפיות הקשורות למעסיקים עצמם או לעובדים ולרצונותיהם, וכי לענין זה מתעלמים המערערים מחוליה נוספת אשר קיימת בתהליך קליטת עובד זר והיא חברות כוח האדם. כן נטען כי היתר להעסקת עובדים זרים משמעו אך שמי שמעסיק את העובדים לפי תנאי ההיתר פועל כדין, אך אין בהיתר כשלעצמו התחייבות לתוצאה כי יועסקו על ידי החקלאי כל העובדים הזרים לפי ההיתר, או כי תאושר הכנסתם של עובדים נוספים לישראל באופן אוטומטי וללא עמידה בהוראות הדין והתנאים המחייבים. הובהר כי כך גם עולה במפורש מ"נוהל קליטת עובד זר חלופי בענף החקלאות" מיום 27.10.2011 לפיו: "אין בפרסום ההקצאות או במתן היתרים על ידי המנהל משום הבטחה או התחייבות של הרשויות לחקלאי לגבי מספר העובדים הזרים שאותו חקלאי יעסיק בפועל, וההיתר מהווה אך ורק רישיון עקרוני לפיו האיסור הכללי להעסיק עובדים זרים ללא היתר... לא יחול בעניינו של החקלאי". לבסוף נטען כי ככל שנתקלו המערערים במחסומים במימוש היתר העסקת עובד זר, כטענתם, הדרך לתקיפת החלטות הרשות לענין זה היא באמצעות עתירה לערכאה המינהלית המוסמכת, וברי כי לא ניתן לדלג מעל שלב זה היישר לתביעה כספית המוגשת בחלוף שנים רבות, תוך שיהוי מהותי, ואף ללא תשתית ראייתית. בדיון לפנינו חזרו באי כוח הצדדים על עיקרי טענותיהם. בא כוח המערערים חזר וטען כי יש לראות בהיתרים כהבטחה מינהלית וכהתחייבות חוזית, וכי "מדיניות שמיים סגורים" הייתה בגדר הפרה של התחייבויות אלה. באת כוח המדינה הדגישה בטיעונה כי לא הונחה כל תשתית עובדתית-ראייתית לכך שהמדינה סיכלה את מימוש ההיתרים, או כי סירבה לבקשה ספציפית כלשהיא מצד המערערים לענין זה, בשל "נוהל שמיים סגורים" או מכל טעם אחר, וכי יכולות להיות סיבות אפשריות רבות לכך שהיתר שניתן לא ימומש במלואו. כן צוין כי בינתיים ניתנו עוד שלושה פסקי דין שהגיעו למסקנה דומה, אך ישנם עוד תיקים רבים דומים תלויים ועומדים. דיון והכרעה נקדים ונדגיש כי אלמלא נמסר שתלויים ועומדים תיקים דומים נוספים בפני הערכאות קמא, יכולנו להסתפק בפסק דין קצר המאמץ את פסק הדין קמא על ממצאיו ומסקנותיו, בתוקף סמכותנו לפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. פסק הדין קמא הוא פסק דין מפורט ומנומק היטב, ולאחר שעיינו גם בסיכומי טענות הצדדים, ולאחר ששמענו טיעון מפורט בעל פה, לא מצאנו כל עילה להתערבותנו בפסק דינו של בית משפט קמא. אשר לטענות המערערים הנסבות על ממצאים עובדתיים שקבע בית המשפט קמא. טענות אלה, המהוות את עיקר הטענות בהודעת הערעור ובסיכומי מטעם המערערים, נדחו בפסק דינו של בית משפט קמא, והמערערים לא השכילו לבסס עילה כלשהיא העשויה להצדיק את התערבותנו בממצאיו ובמסקנותיו של בית משפט קמא. כידוע, "אין בית משפט שלערעור מתערב בממצאים עובדתיים, אינו בוחן מהימנותם של עדים ואף אינו מעמיד עצמו במקום הדרגה הראשונה בבחינת המסכת העובדתית שנפרשה לפניו, אלא אם כן בולטת על פני הפסק טעות משפטית שורשית או שהדברים מופרכים על פניהם ובלתי סבירים" (יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 857 (מהדורה שביעית, שלמה לוין עורך, 1995); ע"א 7863/16 גורדו נ' ימין (19.7.2018); ע"א 1394/18 זרובבלי נ' עלומים, פסקה 8 (27.11.2018) ורבים זולתם). אין זה המקרה שבפנינו. אשר לטענת המערערים כי יש לראות בהיתרים שהונפקו להם להעסקת עובדים זרים משום הבטחה מינהלית מחייבת, אשר הפרתה מקימה להם זכות לפיצויים מאת המדינה. טענה זו מבוססת על תפיסה משפטית שגויה באשר למהותו של היתר העסקת עובד זר מזה, ובאשר למהותה של דוקטרינת ההבטחה המינהלית מזה. ההיתר שניתן בידי המערערים הוא "היתר להעסקת עובד זר", לפי סעיף 1יג(א) לחוק עובדים זרים, הקובע לאמור: "(א) לא יקבל אדם עובד זר לעבודה, אלא אם כן הממונה או עובד משרד הפנים מטעמו, התיר בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעסיק, ובהתאם לתנאי ההיתר; היתר כאמור יכול שיהיה למכסה מסוימת של עובדים זרים שיועסקו אצל אותו מעסיק או לפי רשימה שמית." היתר זה הוא אקט שלטוני-רגולטורי, אשר כפי ששמו מעיד עליו הוא היתר להעסקה של עובד זר, ואין מדובר בהתחייבות להספקת עובד זר. היתר ההעסקה מתיר עשיית מעשה שבלעדיו הוא אסור – העסקת עובד זר, והוא משלים אשרה ורישיון ישיבה, לפי סעיף 2(ג) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, הניתנים לעובד הזר והמתירים את כניסתו לישראל ועבודתו בישראל. במתן אשרה ורישיון ישיבה לעובד זר ובמתן היתר לישראלי להעסקתו של העובד הזר, פועלת הרשות המוסמכת במשרד הפנים בכובעה השלטוני כרגולטור, ואינה משמשת כחברת כוח-אדם או לשכת תעסוקה להבאה ולהספקה של עובדים זרים. הטענה כי היתר העסקת עובד זר מהווה כשלעצמו משום הבטחה מינהלית יש בה משום עירוב מין בשאינו מינו. "הבטחה מינהלית" או "הבטחה שלטונית" היא דוקטרינה מתחום המשפט המינהלי, המבוססת על חובת הרשות לנהוג ביושר ובהגינות ביחסיה עם האזרח ועל חשיבות אמינות השלטון בעיני הציבור, אשר פותחה על ידי בית משפט זה בפסק הדין בענין סאי-טקס (בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975)), שם נקבע כי – " הבטחה שניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה" (בעמ' 676). בפסיקה ענפה שניתנה לאורך השנים בהמשך לדברים אלה לוטשו וחודדו גבולותיה וסייגיה של הלכה שנקבעה בענין סאי-טקס. כך למשל בבג"ץ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742 (1978) ציין בית המשפט כי - "דברים אלה בפרשת סאי-טקס גורפים מאוד ויש להבין אותם על רקע העניין שנדון שם, כמו שבואר בפסק-דינו של השופט י' כהן שניתן לאחרונה ב-בג"צ 594/78. בין יתר דבריו מפנה השופט י' כהן את תשומת-הלב לכך, כי בעניין סאי-טקס עצמו נאמר שבית-המשפט יצווה על מילוי ההבטחה 'באין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה'. זוהי בעצם השאלה העומדת להכרעה לפנינו בעתירה זו; האם היה צידוק חוקי לשנות או לבטל את החלטתה של הוועדה המחוזית, או בלשון המובאה הנ"ל מבג"צ 143/64, האם ישנו טעם ענייני סביר המצדיק את ביטול ההחלטה - והחובה להראות זאת מוטלת על המשיבים המבקשים להתעלם מן ההחלטה שנתקבלה לטובת העותר" (בעמ' 748-747). ובבג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469 (1978) הובהר כי אין להתייחס להחלטה במסגרת מדיניות כלכלית כאל הבטחה שלטונית מחייבת (שם בעמ' 474. וראו גם: בג"ץ 580/83 אטלנטיק חברה לדיג וספנות בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 37 (1985)). לצורך ענייננו אין צורך בסקירה נרחבת של התפתחותה וגדריה של הלכת סאי-טקס (ראו לענין זה מבין רבים: בג"ץ 534/75 התאחדות בתי מלון בישראל נ' שר התיירות, פ"ד ל(1) 387 (1976); בג"ץ 73/76 אסם אקספורט (1962) בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד ל(3) 636, 642 (1976); בג"ץ 49/83 המחלבות המאוחדות בע"מ נ' המועצה לענף החלב, פ"ד לז(4) 516 (1983); בג"ץ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי נ' שר החקלאות, פ"ד מא(2) 701 (1987); בג"ץ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523 (1986); בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451 (2000); ע"א 9073/07 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3.5.2012); בג"ץ 177/10 אדם טבע ודין נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים (19.12.2011); בג"ץ 177/10 אדם טבע ודין נ' שר התחבורה (19.12.2011); ע"א 2181/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום (28.4.2014); בג"ץ 1901/12 מועצת כפר יונה נ' משרד התחבורה (28.7.2013); בג"ץ 8350/12 פרחי גן יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (7.5.2015); ע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל (‏15.12.2014)). עם זאת, חשוב להדגיש לענייננו כי לצד הסייגים "הפנימיים" של דוקטרינת ההבטחה המינהלית, כפי שפורטו בהלכת סאי-טקס ובנותיה, חשוב לעמוד על גבולותיה "החיצוניים", ולמנוע עירוב תחומין בין דוקטרינה זו לדוקטרינות אחרות של המשפט הציבורי-מינהלי. כך, אין מקום לראות חיקוק, או החלטת מדיניות, או הנחיות פנימיות, או רישיון או היתר שלטוני, כשלעצמם, משום "הבטחה שלטונית". בנוגע לכל אחד ואחת ממעשים שלטוניים אלה קיימות הלכות משפטיות של המשפט המינהלי הקובעות את תוקפם ואת המגבלות החלות על סטייה מהם. הלכות אלה אינן זהות להלכות החלות על הבטחה מינהלית (ראו דיון בסוגיה זו בהקשר של עקרון אי-הסופיות של החלטות מינהליות-שלטוניות בפסק דיני בע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' אייזינגר, בפסקאות 17-15 (10.5.2015)). בענייננו, מדובר באקט שלטוני של מתן היתרים להעסקה של עובדים זרים, שלא ניתן להתייחס אליו כהתחייבות או כהבטחה שלטונית גם לספק את העובדים. אין בהיתר כזה אלא מה שנקבע בו: היתר לעשות מעשה אשר בלעדי ההיתר הוא אסור, כמו היתר בניה או רישיון נהיגה וכיו"ב. ככלל, לא ניתן לייחס למתן היתר שלטוני כ"הבטחה מינהלית", וזאת הן מכוח אי התקיימות התנאים הפנימיים של דוקטרינה זו – העדר "כוונה שיהיה לה תוקף משפטי"; והן מכוח סיווג מוטעה של המעשה. היתר או רישיון הוא כאמור אקט שלטוני, וניסיון המלאכותי לסווגו כ"הבטחה שלטונית" הוא בגדר עירוב תחומין שאין לקבלו. כפי שנפסק לא פעם "נטל השכנוע בתובענה לאכיפת הבטחה שלטונית, ונטל הבאת הראיות הנלווה אליו – מוטל, אפוא, על הטוען לקיומה" (ענין מנצור, בפסקה 21). במקרה דנן, המערערים אף לא צירפו את הרוב הגדול של ההיתרים שניתנו להם, ולא הניחו כל תשתית ראייתית ממנה ניתן להסיק כי מתן ההיתרים לווה בפעולות כלשהן שיש בהן כדי לבטא כוונה ליצור מחויבות משפטית מעבר לעצם מתן ההיתרים. כפי שצוין לעיל, המערערים גם לא השכילו להוכיח כי האשם לכישלונם לאייש את כל מכסות העובדים הזרים שאושרו להם רובץ לפתחם של המשיבים. להשלמת הדברים יש להוסיף, מי מקום בו מקבל היתר שלטוני סבור כי הרשות מציבה מכשולים בדרכו למימוש ההיתר, כפי טענת המערערים דנן, בידו לתקוף את מעשי הרשות או מחדליה בהליך מינהלי של ביקורת שיפוטית – על ידי עתירה לבג"ץ או לבית המשפט לעניינים מינהליים, לפי הענין. אין לקבל כי בעל היתר ישקוט על שמריו ורק כעבור שנים לא מעטות (בעניינו – כעשור) ינקוט בהליכים אזרחיים בהם יועלו טענות נגד מעשי הרשות או מחדליה. אציין לענין זה כי פסקי הדין עליהם ביקשו המערערים לסמוך את עמדתם - ענין מגדלי הפרחים וענין מגדלי ההדרים שנזכרו לעיל – אין בהם כדי לתמוך בטענותיהם. הראשון, הוא פסק דין של שלוש שורות בלבד, שאינו כולל כל פירוט עובדתי ממנו ניתן להסיק ולהקיש לענייננו; והשני, גם כן פסק דין קצר (כעמוד וחצי), אשר עוסק בנסיבות שונות מענייננו. יתרה מזו, וזה עיקר - שני פסקי הדין עוסקים בהליך של תקיפה ישירה של מעשי הרשות בהליך של ביקורת שיפוטית בבג"ץ, ולא בהליך של תובענה אזרחית לפיצויים. אשר על כן הגענו למסקנה כי דין הערעור להידחות. המערערים יישאו בהוצאות המשיבים בסכום כולל של 30,000 ₪. ש ו פ ט השופט י' אלרון: 1. אני מסכים לחוות דעתו המנומקת של חברי השופט מ' מזוז, אולם ראיתי לנכון להוסיף הערה משלימה באשר ליחס שבין תקיפת מדיניות המשיבים כ-"תקיפה עקיפה" בהליך אזרחי לבין תקיפתה ה-"ישירה" בהליך מנהלי. 2. כחברי, אף אני סבור כי בנסיבות המקרה דנן אין לאפשר למערערים לתקוף את מדיניות המשיבים, אשר לטענתם הקשתה עליה לממש את היתרי ההעסקה שניתנו להם, במסגרת תובענה אזרחית שהוגשה שנים ארוכות לאחר שאומצה מדיניות זו. כפי שנקבע לא אחת, בתי המשפט ייטו שלא להעניק סעד במסגרת "תקיפה עקיפה" בהליך אזרחי במקרים בהם הצד התוקף נמנע מלהעמיד את הפגם הנטען לביקורת בשלב מוקדם יותר במסגרת הליך של "תקיפה ישירה" בפני הערכאה המינהלית המוסמכת (ראו למשל: רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל (19.1.2017)). ואולם ראיתי לנכון להוסיף על דברי חברי ולהבהיר כי לכלל זה ישנם חריגים. כך למשל כאשר "מעשה המינהל לוקה בפגם חוקי או מוסרי חמור הגלוי על פני הדברים", בית המשפט עשוי לאפשר "תקיפה עקיפה" של המעשה המינהלי אף במסגרת הליך אזרחי (ע"א 7958/10 פלאפון תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, בפסקה לא (1.8.2012)). מכל מקום, אני סבור כי המקרה שלפנינו אינו נמנה עם אותם חריגים – ודי בכך כדי לדחות את תביעתם. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז. ניתן היום, ‏י"ט בחשון התש"פ (‏17.11.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18008830_B06.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1